| 标题 | 我国光伏产业两次遭受『双反』调查的原因与对策 |
| 范文 | 杨海艳 陈晓川 吴秀清 自2014年以来，国家各项光伏政策陆续出台，包括规范光伏开发秩序、开展光伏扶贫工程、推进分布式示范区建设等一系列政策措施，大力拓展国内外光伏市场。仅2015年上半年，我国光伏产品出口达74.2亿美元，同比增长13.85%，其中出口到日本的光伏产品就高达24.6亿美元，位居各出口市场首位。究其原因，是因为美欧等国家对我国的光伏产品施以重压，近几年时间光伏产业就遭遇到美欧先后两次的“双反”调查，我国不得不将出口市场转移到日本等国。在这种背景下研究我国光伏产业遭受“双反”调查的原因和对策，是十分必要的。 一、我国光伏产业遭受美欧两次“双反”调查案简介 （一）美欧首次提出对我国光伏产业的“双反”调查 2008年金融危机爆发，各国纷纷采取不同形式的贸易保护措施，降低国外产品的需求量，使我国出口额也大幅度下降。2011年10月9日，我国的75家光伏企业遭到美国提出的反倾销及反补贴调查。经过为期一年的调查，2012年3月，美国商务部宣布了对中国光伏产业的反补贴调查的初裁结果：对中国输美太阳能电池征收2.9%～4.73%的反补贴税；2012年5月又宣布了对中国光伏产业反倾销调查的初裁结果：对光伏电池及组件征收高达31.14%～249.96%的反倾销税。2012年10月10日，美国商务部又作出终裁，对进口自中国的太阳能电池产品征收反倾销与反补贴关税，并在同年12月初宣布，自2012年12月7日起对进口自中国的太阳能电池征收双反关税，其反倾销税率为18.32%～249.96%，反补贴税率为14.78%～15.97%。，预计为期五年。因为输美的光伏产品数量仅占国内总产量的15%，所以此次“双反”调查的结果对我国光伏产业的影响并不十分严重。 然而，真正带给我国重创的是欧盟的接连打击。我国光伏产量的70%出口欧盟市场，在美国商务部宣布对中国光伏产品提起调查的10天之后，德国光伏巨头Solar World在美分公司联合6家美国光伏企业也向美国国际贸易委员会和美国商务部提出申诉，要求对中国75家相关企业展开反倾销和反补贴调查。2012年11月8日，欧盟结束对我国输欧的光伏产品的调查，由于调查金额巨大，使国内多数企业陷入困境。经过多方的共同努力，在2013年7月份，欧盟对我国输欧的光伏产品达成价格承诺。 （二）美欧对我国光伏产业提起二次“双反”调查 2014年，我国光伏产业开始逐渐走出低谷，然而美国商务部却在此时提起了对我国光伏产业的“双反”调查，并于2014年6月3日宣布初裁结果，认定从中国进口的晶体硅光伏产品存在补贴行为。此举无疑刺激了国内众多光伏企业的神经，大多数的光伏企业均表示强烈反对，中国商务部也对这一初裁结果表示了强烈的不满，希望美方审慎处理此次调查，尽快终止调查程序。令人遗憾的是，2014年12月16日美国商务部宣布了对华光伏产业“双反”的终裁结果，认定中国大陆输美晶体硅光伏产品存在倾销和补贴行为，倾销幅度为26.71%～165.04%，补贴幅度为27.64%～49.79%，同时认定中国台湾输美晶体硅光伏产品存在倾销，倾销幅度为11.45%～27.55%，并在当天宣布将对我国的光伏产业征收相应的“双反”税收。 由于美国二次“双反”的不良示范作用，澳大利亚、加拿大、印度等国家太阳能组建生产商在竞争不利的情况下，也纷纷采取“双反”措施来影响中国企业出口，突破了正常的贸易救济。特别是以德国太阳能厂Solar World AG为首的欧洲太阳能制造商联盟EU Pro Sun在美国二次“双反”后仅3天就向欧盟执行委员会递状，控告中国光伏企业低于去年议定的最低价格向欧洲输出太阳能面板，此次控告对象包括太阳能硅片生产商江西赛维以及太阳能硅片、电池暨组件制造商晶科能源等。这在业内人士看来，不单有可能让欧洲对中国光伏企业的“双反”卷土重来，而且有可能使第一次“双反”达成的即将在2015年底到期的价格承诺继续延长。 二、我国光伏产业两次遭遇“双反”调查的原因 （一）我国光伏产业成熟度日益完善 由于我国政府对绿色能源的重视和投入，我国光伏产业成熟度日益完善，主要体现在两个方面：一是其生产线所用的装备已经“普通化”，例如，在2008年之前创建一条生产线要选配何种装备还属于“商业机密”，而现在光伏生产的装备只要花钱就能买到；二是光伏产业链各环节之间已高度“匹配”，且都出现了产能过剩，不得不出口到国外。另外，由于全球大多数国家都意识到要大力发展新能源，特别是光伏产业，而中国光伏产品的市场份额占到了全球的2/3，因此，国外纷纷采取“双反”措施来保护本国的光伏产业。当美欧第一次“双反”结果下来之后，不少企业研究了政策，使用了海外生产的方式避免巨额关税，委托中国台湾、马来西亚的公司生产，最后再出口到欧美市场。现在，Solar World公司起诉中国企业的目的，就是将中国光伏产业“海外代工、规避关税”这条路也给堵上，欧盟官方部门为了保护本国市场，自然要相互呼应。 （二）我国光伏产品过于集中于产业链一端 从美欧这两次“双反”调查可以看出，我国出口的光伏产品过于集中于产业链的一端。光伏产业链包括硅料、铸锭、切片、电池片、电池组件、应用系统等6个环节。上游为硅料、硅片环节；中游为电池片、电池组件环节；下游为应用系统环节。从全球范围来看，产业链6个环节所涉及企业数量依次大幅增加，产业链呈金字塔形结构。美欧的第一次“双反”针对的是太阳能电池和光伏电池及组件，这些产品位于光伏产业链的中端；而第二次则集中于光伏电站，属于光伏产业的下游产品。然而，在光伏产业链中，上游产品硅料尤其是高纯度的硅料毛利率最高，而这些高纯度硅料的供应商主要来自美国、德国和日本的公司。我国对位于产业链上端而利润最高的硅料很少有企业涉及，而大量的企业都集中于光伏产业链的一端，这样就不避免地造成同类企业之间的市场竞争。 （三）我国光伏产业的低成本优势 我国光伏企业产品存在低成本比较优势的原因有两点：一方面，我国拥有13亿人口，占了世界人口的六分之一，劳动力的低价优势是欧美国家无法相提并论的；再加上我国地理位置优越，七成以上的国土光照充足，特别是我国荒漠面积达到262万平方公里，仅仅利用其中的1%发展光伏发电，装机容量可达78.6亿千瓦，年发电量约为10.2亿千瓦，这为我国把光伏产业的规模做大提供了极为有利的发展空间，而产业规模的扩大，必然会大大降低了光伏企业的成本。另一方面，为了推进光伏发电产业的发展，自2012年10月以来，我国政府和有关部委出台了一系列优惠政策，包括《关于开展分布式光伏发电应用示范区建设的通知》、《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》、《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》和《关于光伏发电增值税政策的通知》等等。 （四）企业盲目扩张，出口增速过快 新能源的发展有利于减少环境污染，遏制全球变暖，同时还能加快经济的发展，创造当地高额的GDP，因此，在政府的扶持下，我国光伏产业在各地急剧扩张，从2008-2012年期间，我国光伏企业扩张近5倍，由原来的100多家发展到后来的500多家。随着光伏企业数量的膨胀，光伏电池的出口量也遥遥领先，无锡尚德作为国内光伏企业的龙头之一，2010年光伏电池的贸易总量排名全球第一；紧接着，2011年提出第一次“双反”后，包括无锡尚德企业在内大多数光伏企业都遭受灭顶之灾。2012年之后，一些生存下来的光伏企业转移到光伏发电领域，由于政府的政策支持，加上我国光伏产业迅速发展的主要原因硅材料背后极大利润的驱使，又一次推动了光伏企业的扩张，比如，杭州光伏发电站排名世界第一。正因为企业的盲目扩张，造成产量的剧增，出口不断扩大，进而造成光伏产品的供过于求。由于加快我国光伏发电产业的发展，对促进能源结构转型扩大绿色能源的应用具有长远的战略价值，现已成为我国政府重点支持的新兴战略产业，政府为了鼓励发展，给企业减税让利，给消费者适当补助是不可避免的，这也是国际上的通行做法。这一做法在一定程度上强化了我国光伏产业的低成本优势，同时也为外国提出“双反”调查提供了机遇和可能。 （五）抗辩意识淡薄，不熟悉国际反倾销及反补贴规则 抗辩意识淡薄也是我国频繁遭遇“双反”调查的重要因素，有时甚至出现无人应诉的情况。反倾销的调查是一个长期的过程，调查的内容包括从最初的生产到销售的整个过程，收入支出等各部分细节。反倾销调查期一般为一年左右，涉案企业将耗费大量的人力、物力和财力来应对重重细致的调查，如此一来，企业正常的运转势必受到影响。除了反倾销调查以外，近几年，美欧国家也不断向WTO提出反补贴申诉，指责我国政府对于出口产品给与补贴，而补贴问题比倾销问题更加复杂，相较于企业，它更针对于政府政策。在“双反”调查的过程中，若被起诉的光伏企业不积极应诉、不配合调查小组工作，则将会面临处以高额的反倾销税和反补贴税；而国外公司的不战而胜，又会使其越发猖獗的对我国提起“双反”诉讼。总体来说，我国企业在面对国外双反调查时，准备不充分、抗辨意识差，同时对于“双反”调查的程序、法律规范、通行惯例、应诉技巧也不熟练，这也是我国持续面临“双反”调查的另一原因。 三、我国光伏产业应对“双反”调查的对策 （一）扩大需求，摆脱对欧美市场的过度依赖 首先要开发国内市场。快速的挖掘国内市场是促使我国光伏产业逐渐壮大的必经之路。当前国际市场竞争异常激烈，我国光伏产品要想在国际竞争中屹立不倒，就需要转变发展趋势。因此我国政府需引入市场调节机制，使产业的发展逐步市场化，可在我国农村或边远地区建立光伏电站，推广户用光伏电源系统。尽管我国光伏并网发电系统份额较小，但是我国拥有丰富的荒漠资源和城乡屋顶的面积，可以建设一批集中并网的大型建筑屋顶光伏系统，分散并网的居民屋顶并网光伏系统，以及新型太阳能建筑一体化的光伏系统。同时政府可以借鉴德国光伏产业发展的经验，引入强制入网制度，建立财政补贴机制，出台梯度电价方法，发挥市场经济规律的作用，进一步扩大国内市场需求。 还要开发新兴市场。认真研究新兴市场国家的市场规则和操作流程，积极快速开发新兴市场。例如：东南亚、澳洲、日本、韩国、台湾等，特别是罗马尼亚和南非，因为近几年罗马尼亚和南非出现电价上涨，光伏系统成本下滑的现象。2011年，日本核电泄露后，给日本所带来的巨大损失使其把目光从核能转向太阳能发电。在日本政府的激励作用下，大大的增加了光伏产业的市场容量。国此，我国应加快步伐，进军日本光伏市场，积极开发生产。 （二）光伏企业兼并重组，发挥规模优势 《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》明确提出了兼并重组的方向：“重点支持技术水平高、市场竞争力强的多晶硅和光伏电池制造企业发展，培育形成一批综合能耗低、物料消耗少、具有国际竞争力的多晶硅制造企业和技术研发能力强、具有品牌优势的光伏制造企业”。当前我国光伏产业格局面临重重困难，产品的利润不断削减，所以产业的整合势在必行。根据钻石模型理论分析：“当一国的消费者是成熟复杂和苛刻的话，会迫使该国企业努力达到产品高质量标准和产品的创新”。但是，兼并重组在现实操作过程中，仍然存在不小的挑战。许多大型企业无心去兼并那些面临债务关系混乱、落后产能集中的小公司，这样的“烂摊子”更令行业巨头望而却步。通过在整个光伏产业领域中设置销售额、销售量的底线，这必定会促使一大批小企业自动退出，寻找出路。工信部推出的《光伏制造行业规范条件》的征求意见稿中指出：“从光伏制造企业应具备的条件来看，每年用于研发及工艺改进的费用不低于总销售额的3%且不少于1000万元人民币成为最大的亮点”。因此，面对这巨大的门槛，部分小企业将会选择自动退出，而存留下来的企业的发展前景将会更上一个阶梯。 （三）境外投资，实施“走出去”战略 为了减少本国光伏企业遭受“双反”调查，我们可以采取“走出去”战略，即从“市场准入”转移到“投资准入”。学习国外经验，改变传统的生产模式，将资金注入国外市场，在国外设厂生产，与当地资本相结合，在当地生产和销售，避免跨越国际的商品流通，以此来规避反倾销。但是毕竟国外设厂风险较大，部分企业也可以选择海外代工。将产品的核心部件在国内生产，而组装和改装则借用国外劳动力。近几年，我国的劳动力价格逐渐递增，不少国外企业也纷纷在寻求东南亚等国更为廉价的劳动力，将加工组装业务转移国外市场。因此，我国光伏企业也可以借鉴这种行为，将产业链的组装包装转移到海外，不仅可以降低生产成本，而且可以有效地规避反倾销。 （四）抱团发展，成立地区光伏行业联盟 虽然我国太阳能光伏产业得到迅猛地发展，但企业在生产、运行和管理阶段都或多或少的存在不合理的状况。目前，我国众多省市在建设太阳能光伏产业基地，我们必须集中一切能集中的力量，抱团发展，资源共享，才能促使产业又好又快地发展。像天威英利、无锡尚德、中电光伏、赛维LDK等这样的公司虽已进入成长期，技术水平不断提高，生产规模不断扩大，企业的竞争力不断增强，但在具有国际竞争力的供应商和关联辅助行业方面，我国还无法形成关联行业集群。产业若能聚集成功，它将有助于加强我国光伏产业在上中下游的实力。我国的光伏企业联盟早于2010年就已成立，但是要促进资源共享、技术分工、产业链完善，就需要成立地区的光伏产业联盟。各个省份成立各自的光伏联盟，有助于地区企业之间更好的抱团发展，掌握本省的优势与缺陷，不断提高四川光伏技术成果转化和资源综合利用，并在此基础上快速打造地区联盟完整的光伏产业供应价值链，并积极培育和扩大光伏终端应用市场，制定出更适宜本地区发展的方针政策。除此之外，地区联盟还能够结合本地区特色，在当地政府的扶持下开发当地的光伏应用市场。目前，国内个别省份也开始联合当地光伏企业、行业协会，在政府的扶持下，建设地区的光伏联盟。2013年9月11日，四川省光伏产业联盟正式成立。国内光伏产业的发展面临着重重的阻碍，四川省光伏产业联盟的成立，无疑成为应对光伏行业寒冬特别是四川光伏寻求突围过程中一个令人振奋的消息和重要举措。 （五）积极应诉，合理利用WTO规则 国内企业若遭受反倾销、反补贴调查，企业应积极应诉，并根据自身情况制定适当的长期战略，对自身的生产方式或者采购渠道进行调整，合理利用WTO规则保护自身权益不受侵害。为了更好的应对调查，企业应培养具有较高知识水平和业务素质的优秀国际反倾销应诉人才，使他们熟练掌握应对“双反”调查的程序和一些国际贸易规则、通行惯例、应诉技巧，合理利用WTO规则和争端解决机制处理反倾销纠纷。构成反倾销的要素之一是甲国的产品以低于正常价格销售到乙国市场，给乙国市场带来实质性损害。因此，我国企业在抗辩阶段应关注他国对于“正常价值”的判定，避免遭受不公平对待。此外，我国光伏企业在应对“双反”调查的过程中拥有知情权和监督权，在面对不公平的待遇时要勇于说“不”。国内光伏企业应通过学习，了解近几年来我国其他行业成功抵制欧美国家“双反”调查的案例，并结合本国产业发展的特点，积极应诉。以一家地板公司为例：2009年裕华公司输美的木地板遭受美国提出“双反”调查，但是经过此公司的不懈努力与积极应诉，最终，调查裁定此公司出口的木地板没有构成反倾销与反补贴，不需承担惩罚性关税。因此，不难发现积极应诉是成功应对双反调查的关键之一，若没有坚定立场，积极应对，那么我们将继续遭受不公平对待。▲ 参考文献： [1]杨海艳，陈晓川.我国林业产业涉美“双反”案与应对之策[J].对外经贸实务，2014（7）：78-80. [2]吉哲.欧盟“双反”调查对我国光伏产业的影响[J].Economic& Trade Update Sum，2013（268）：18-19. [3]商务部新闻办公室.中国机电商会等5家行业组织发表《关于中国输欧光伏产品贸易争端达成价格承诺的联合声明经济研[EB/OL]. http：//tzswj.mofcom.gov.cn/article/f/201307/201307002193 26.shtml， 2013-07-29. [4] 刘庆义，蒋昇.中国光伏产业快速扩张的原因、对策及启示[J].中国经贸导刊，2013（3）：28. |
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