| 标题 | 科研资金管理新办法下中央财政科研项目资金管理研究 |
| 范文 | 刘薇 徐春英 摘要：自2014年中央财政科研项目和资金管理改革正式启动以来，特别是中办、国办《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）出台以来，国家要求相关政府主管部门进一步“简政放权、放管结合、优化服务”，扩大了项目承担单位在科研项目资金预算调整、差旅会议、基本建设、仪器设备采购等方面的管理权限。同时，50号文也强调了项目承担单位的法人责任。在此背景下，项目承担单位财务管理难度增加，财务管理责任增大。项目承担单位应该如何转变管理方式，充分利用国家给予的自主权，为科研人员潜心研究营造良好环境，文章从内部环境、内部控制措施以及单位与项目负责人的关系等三个方面提出了管理建议。在内部环境上，单位应明确决策范围、公开决策结果、规范决策程序，不断优化决策机制；在内控措施上，单位应针对科研项目、科研资金制定内部经费管理制度，建立明确的间接经费分摊及科研奖励分配标准；在单位与项目负责人关系上，单位要界定项目负责人在项目资金管理中的权责、给予项目负责人更多指导和帮助、尊重项目负责人在绩效支出分配等资金管理中的意见。 关键词：科研资金；新办法；中央财政；科研项目；资金管理一、引言 自2014年《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号）、《国务院印发关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案的通知》（国发〔2014〕64号）出台以来，特别是中办、国办《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）出台以来，国家要求相关政府主管部门进一步“简政放权、放管结合、优化服务”，扩大了项目承担单位在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限。同时，50号文也强调了项目承担单位的法人责任。在此背景下，项目承担单位应该如何转变管理方式，充分利用国家给予的自主权，为科研人员潜心研究营造良好环境，已成为项目承担单位面临的重要问题。二、科研资金管理新办法下中央财政科研项目资金管理要求 2014年中央财政科研项目和资金管理改革正式启动以来，中央财政科研项目资金管理要求与之前发生了较大的变化。 中央财政科研项目资金主要包括科技计划（专项、基金等）、基本科研业务费、修缮购置专项等，其中：基本科研业务费、修缮购置专项因主要支持科研单位、高校基础科研能力建设，涉及面较窄，因此，本文讨论的中央财政科研项目资金主要集中在科技计划（专项、基金等）资金。新办法后国家科技计划（专项、基金等）整合为5类，包括国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）和基地人才专项。一般科研机构较为常见的是前三类科技计划，因此本文主要对前三类科技计划资金管理要求总结有以下几点。 （一）资金的支出范围仍有明确规定，但项目承担单位在预算总额内可以自行决定多数支出科目间的预算调整 新办法对支出范围仍进行了明确规定。新办法沿用了直接费用和间接费用的概念，同时，直接费用和间接费用基本维持了原有的支出科目。即直接费用主要包括设备费、材料费、测试化验加工費、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、基本建设费和其他支出，间接费用主要包括为研究提供的现有仪器、设备、房屋，水、电、气、暖消耗，应分摊的管理费用，以及绩效支出。 新办法下，除了直接费用中的设备费、劳务费、专家咨询费、基本建设费调增以及间接费用调增外，其他涉及支出科目间的预算调整由项目（牵头）承担单位审批即可。 （二）预算执行中不再强调支出应执行国家相关规定，部分支出可由单位制定管理办法或是政府部门简化审批流程和要求 高校和科研单位根据单位实际情况制定差旅费和会议费的管理办法，科研项目资金可按单位的差旅费、会议费办法执行。对于高校和科研单位的设备采购和基本建设项目，简化了审批流程和要求，自有资金安排的基本建设项目实行备案管理。明确单位聘用人员可在劳务费中列支人员费用及社保支出，且不设比例限制。 （三）政府部门对财政科研项目资金事中、事后监管加强，项目承担单位在财务验收环节的工作要求提高 新办法下，财务验收作为事后监管的重要内容，作用更为突出。而与此同时，预算调剂权、管理权的下放使项目资金管理中的合理性、合规性更多由项目承担单位来证明，这就需要在财务验收时提供更多的支撑性材料。三、科研资金管理新办法对项目承担单位财务管理的影响 新办法强调项目承担单位自主权的同时，还强调了项目承担单位法人责任，这对于科研机构财务管理带来的影响不容忽视。 （一）中央科研项目主管部门放权，科研机构获得部分自主权，管理中的不确定性增加，财务管理难度加大 新办法下项目承担单位自主权的增加必然导致选择的增加，选择的增加必然带来财务管理中不确定性的增加，财务管理的难度增加。 1. 支出内容不确定性增加 新办法下预算调剂权的下放，会议费、差旅费、国际合作与交流费科目的合并以及自有资金基本建设项目的备案制，增加了预算批复时项目资金开支内容的不确定性。很多支出需要随着项目执行才能不断确定，在这个过程中财务人员需要不断判断支出内容是否可以列入该项目。 2. 支出标准不确定性增加 新办法中项目承担单位可以在已核定的间接费用中统筹安排绩效支出，同时，绩效支出在分配上应体现科研人员在项目工作中的实际贡献；项目聘用人员劳务费开支标准，可以参照当地科研和技术服务业从业人员平均工资水平，并根据其承担的工作任务确定。实际工作量如何确认存在不确定性，人员经费标准也存在不确定性，如：当地科研、技术人员平均工资水平如何获取、并证明其合理性，同时，会议费、差旅费管理权下放后，业务会议费、科研差旅费标准可与国家标准不同，这些都对财务审核提出了更高的要求。 3. 支付对象不确定性增加 新办法简化科研仪器政府采购审批程序、扩大劳务费支出对象并规定结余资金可统筹安排用于科研活动的直接支出，这些变化都意味着在支付对象的选择上，科研机构有更大的自主权与不确定性。在简化有关主管部门审批程序后，如何保证单位有关控制措施仍然有效，财务作为单位在资金管理中最后一道防线将承受更大的压力。 （二）强化项目承担单位法人责任，科研机构所承担的责任增加，财务管理责任加大 早在2012年科技部就曾出台《关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》（国科发计〔2012〕86号），要求加强项目承担单位的法人责任，64号文、50号文都对项目承担单位的法人责任进行了强调。 1. 项目承担单位须全过程参与项目管理 新办法要求项目（课题）承担单位按照服务支撑与管理监督并重的基本原则，加强申报立项阶段的组织和指导、预算编制阶段的咨询和服务、组织实施阶段的协调和支撑、经费使用过程中的审核和监督、结题验收阶段的检验和凝练等。最新的《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教[2016]113号）、《国家科技重大专项（民口）资金管理办法》都对项目承担单位在项目管理各阶段中的责任进行了细化和强调，其中在国家重点研发计划指南中就要求项目申报单位应针对项目整体申报。 2. 项目承担单位需加强资金管理、审核和监督 新办法要求项目承担单位落实经费管理、审核和监督权，确保支出符合国家财政资金的使用要求，提高经费使用效益，促进科研活动有效开展。新办法的要求包括：一是根据相关科研经费管理办法，建立健全经费管理制度；二是对经费实行有效监管，不仅要监管本单位使用经费，还要监管外拨项目（课题）经费；三是安排好间接费用支出，要按照项目（课题）预算中核定的金额，与合作单位共同使用好间接费用；四是要在经费管理使用方面为科研人员提供必要的政策咨询、培训支撑等相关服务。四、科研资金管理新办法下项目承担单位财务管理的策略 在原有的科研资金管理办法下，政府部门对资金管理要求大多为刚性，决定着项目资金的支出范围、金额和标准等，同时，项目负责人对项目资金的具体使用负责，而项目承担单位只是作为项目依托单位对项目资金进行审核监督，而且审核通常仅限于对有国家标准的支出项目是否符合标准、票据是否合规等，对项目资金管理参与不多。在科研资金管理新办法下，科研机构财务管理难度增加、责任加大的情况，项目承担单位如何才能转换角色定位，在科研项目资金管理中实现“接得住、管得好”，本文建议有以下几点。 （一）完善单位内部环境，优化决策机制 新办法要求项目承担单位完善内部风险防控，首先科研机构完善内部环境，尤其是决策机制的优化不可或缺。内部环境是单位建立和实施内部控制的基础，影响着单位内部控制的各个方面，在建立和实施内部控制中发挥着基础性的作用。 1. 建立科研资金决策事项清单，明确决策范围 项目承担单位应对科研资金管理全过程中涉及到的决策事项进行梳理，包括项目申报阶段的项目申报内容、负责人等；预算编制阶段的预算总金额，各类支出的金额，重点经费情况，如外拨资金金额和对象等；项目实施阶段的采购事项组织等；资金使用过程中大额支出等；结题验收阶段的结题财务报告等。建立起科研资金决策事项的清单，使决策范围清晰明确。 2. 在单位内部公布决策信息，公开决策结果 项目承担单位应建立内部公开制度，主动公开项目预算、预算调剂、资金使用（重点是间接费用、外拨资金、结余资金使用）、研究成果等情况，使科研资金管理中的决策信息及时公开，接受单位内各方面监督。 3. 厘清决策中的权责，规范决策程序 项目承担单位应根据科研经费管理特点和单位实际情况，优化组织架构，建立标准化的决策流程。分清各组成部门在科研经费管理中的权责，明确部门在决策过程中所承担的任务以及在决策过程中先后顺序，实现决策程序规范化。 （二）建立健全科研项目、科研资金内部控制措施 在国家下發自主权的情况下，项目承担单位必须对自主权内的事项有自己的管理制度和标准，财务管理才能有章可循、有纪可守。 1. 制定内部经费管理制度 新办法中下放差旅会议管理权限，项目承担单位可以不简单套用行政预算和财务管理方法，同时，自有资金基本建设项目实行备案管理、规划内的基本建设项目不审批项目建议书。对于高校、科研单位而言，国家规定的适用性差，单位必须根据实际情况建立自己的管理制度，如：差旅、会议、基本建设项目、设备采购等制度，这样才能在国家的事中、事后管理监督中提供有效的依据。 2. 建立明确的间接经费分摊及科研奖励分配标准 新办法不再要求间接费用据实结算，也没有制定统一的间接费用管理细则或分摊办法，同时，对绩效支出比例不设限制，可按实际贡献分配。在这种情况下，项目承担单位必须结合单位管理需要和实际情况，合理制定间接费用管理办法和科研奖励分配标准，才能处理好分摊间接成本和对科研人员激励的关系，既保证单位的正常运转，又激发科研人员的积极性。 （三）理顺单位与项目负责人在项目资金管理中的关系 新办法将之前由项目负责人承担的项目管理职能部分转移到项目承担单位上，项目承担单位在处理单位与项目负责人在项目管理中关系也需要随之调整。 1. 界定项目负责人在项目资金管理中的权责 项目负责人负责项目的具体管理工作，不可避免地包括资金的管理，而且在资金管理中还发挥着极其重要的作用。项目负责人要在预算编制中根据技术路线提出预算需求，在预算执行中确定具体支出的内容、范围和对象等。单位要让项目负责人在资金管理中有一定的自主权，又要保证这个自主权是在单位整个财务管理框架下运行的，不能让项目资金成为项目负责人个人的“自留地”，因此，单位在项目资金管理中必须界定项目负责人的权责。 2. 给予项目负责人更多指导和帮助 很多项目负责人是业务专家、但不一定是管理专家，更不一定是财务管理专家，因此，项目承担单位可在项目管理中提供指导与帮助，包括管理方面和财务方面。在财务方面，落实科研助理制度，对科研助理的财务管理知识进行培训，使科研助理熟悉科研经费管理方面的业务，在科研经费管理的全过程对科研人员提供支持，包括预算编制、预算执行、决算编制和财务验收等过程，真正成为科研人员的助手。 3. 尊重项目负责人在绩效支出分配等资金管理中的意见 项目负责人最熟悉项目情况，对于项目成员的贡献、项目中所需仪器设备的情况等最为了解，因此，对于项目管理中涉及需要根据项目具体情况进行选择和决策的事项，科研机构应充分尊重项目负责人的意见，这样才能更好地激励一线科研人员，为科研项目实施提供更好地保障。 新办法要求项目承担单位释放科研人员的活力，同时，强调要依法理财、规范管理。项目承担单位要加强内部控制，建立健全内部控制措施，处理好单位与项目负责人的关系，做好财务管理工作，为科研经费管理提供有力保障。 参考文献： [1]赵立雨，徐艳，张琼，张彦海.我国财政性科研经费柔性化管理研究[J].科技进步与对策，2016（22）. [2]李奎，郑秋生.我国科研经费改革面临的制度困境研究—基于科研事业单位管理制度视角[J].科技管理研究，2016（16）. [3]丁元竹.科研经费管理体制如何“既见物又见人”[J].人民论坛，2016（06）. [4]许立，柳颖，岳开封.构建科研资金管理机制的策略[J].中国高校科技与产业化，2011（04）. （作者单位：中国城市规划设计研究院） |
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