| 标题 | 海外耕地保护的社会化扶持对策及其启示 |
| 范文 | 陈美球 魏晓华 刘桃菊 摘要由于耕地为公众提供了大量的、具有强烈外部性的非生产性功能，很多国家都把耕地保护作为一个公共目标，并通过社会化扶持手段来得到实施。中国作为一个人多地少，人均耕地占有量低的国家，耕地保护任务更加突出，虽然“切实保护耕地”成为我国的一个基本国策。提出要执行“世界上最严格的耕地保护”，并制定了耕地总量动态平衡、土地用途管制等一系列耕地保护政策，但耕地保护整体效果却不容乐观，其中一个原因就是没有形成全社会共同保护耕地的氛围。本文对当今世界耕地保护社会化扶持的政策依据及实践手段进行综合与分析，并结合我国耕地保护的形势，提出了我国耕地保护社会化扶持的一系列对策措施，包括加快耕地产权制度建设，明确耕地保护的责任主体；重视耕地的非生产功能，提高全社会的耕地保护意识；采用综合优惠措施，激励农户的耕地保护行为；完善城镇发展规划，严格控制城镇对耕地的侵占；延长农产品产业链，增加农业产业的经济收入。 关键词耕地保护；社会责任；社会行为；启示 中图分类号X24文献标识码A文章编号1002-2104(2009)03-0070-05 保护耕地已成为当今世界实现可持续发展战略目标的一个共同关注热点。纵观世界各国耕地保护的驱动因素，可以归纳为四个方面：一是食物安全，这是人类社会提出耕地保护最初始的因素，民以食为天，食物是人类生存发展最根本的保障，而耕地稀缺性使耕地成为人们必须十分珍惜的自然资源。二是耕地为社会提供的公共自然福利功能。除了生产农产品外，耕地还为人类提供各种各样的非生产性功能，如农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化，这些功能具有强烈的外部性，为社会公众共同享受，且不能通过市场规律得以调节，所以有人也称为耕地的非市场产出或非生产性功能，人们对这种公共自然福利需求会随着社会经济的发展和生活水平的提高，特别是人们受教育程度和信息技术的发展而迅速增强。三是防止城镇的无序扩张，特别是进入上世纪中期，城镇拥挤的生活让大批城市居民搬往农村，开始出现“城市郊区化”现象，城镇建设向四周农村迅速扩张，大量耕地成为城镇扩张的对象，为此，人们提出通过限制耕地的非农化来控制城镇的扩张。四是生态环境伦理的需求，这是近年来，随着生态伦理思想的兴起，而在学术界提出的一个耕地保护的理由。耕地环境是一个特定的生态系统，是整个自然生态的重要组成部分，也是很多生物种群栖息的场所，保护耕地应是生态伦理的重要内容。 不同国家的人口、耕地资源、经济发展水平等基本条件不同，各国耕地保护的根本驱动力有所不同，表现在耕地保护目标上也有所差异，这在一定程度上反映出耕地功能需求与社会经济发展之间的关系：在人多地少的发展中国家，确保粮食安全是耕地保护的首要任务，因此，保护耕地持续的生产能力，是这些国家保护耕地要达到的第一目标，不仅要求保持相应数量的耕地，还在耕地质量上(即生产能力上)提出了相应的要求。而在大多数发达国家，由于人口基本保持恒定，人们并不担心粮食的供应问题，公众对耕地的保护并不是追求耕地的高产出，而是耕地能持续地为社会提供公共的自然福利。如在美国，对于耕地并不要求一定要进行耕作，只要保持耕地状态就行，允许荒芜，并强调把耕地保护融入整个农村整体景观之中，希望农田、牧场、果园和森林共同组成的一个自然风景，而对于耕地的生产能力，则更多的是耕地使用者应关注的问题。 我国是一个人多地少，人均耕地占有量低的国家，不仅面临着因生活水平提高对耕地非生产功能需求的快速增长，更必须面对因人口增加而增长的食物需求。我国耕地保护任务更加突出，为此，“切实保护耕地”成为我国的一个基本国策，党中央、国务院也多次强调要实行“世界上最严格的耕地保护”，先后实施了耕地总量动态平衡、土地用途管制等耕地保护政策，近年来也采取了提高粮食收购价格、农业生产直补等利于增强农户耕地保护动力的激励措施，获得一定的成效，但耕地保护整体效果却不容乐观，“十五”期间全国耕地净减少638万hm2，全国人均耕地降为0.933hm2。及时调整和完善我国耕地保护思路，已成为一个迫切需要解决的课题，其中总结世界各地耕地保护的实践经验，是一个重要的内容。本文侧重从耕地保护直接关联的有关社会化机制，总结归纳海外相关耕地保护社会化扶持策略，以期为我国耕地保护提供借鉴。 1耕地保护社会化扶持的依据 耕地保护是一个公众目标已得到世界各地的普遍认可，其主要原因就是耕地为公众提供了大量的非生产性功能，这些功能具有强烈的外部性，无法通过市场进行调节，也不会因人消费而消耗，属于社会公共产品。既然是公共产品，就需要通过政府的行为来对耕地保护实施社会化的扶持。 由于耕地的生产活动被认为是一种经济产业，属于市场经济调节范畴。在国际贸易中，耕地的多功能性也得到广泛的认可。在各种国际贸易协议中，一个普遍的政策改革原则就是要把政府对农田收入的资助与农民的生产决策相区分。直接对某些农产品进行财政补贴，会影响贸易的公平。强调耕地的多功能性，意味着对耕地的扶持不是针对耕地生产，而是提高耕地非生产功能的公众服务，与贸易公平无关。在WTO中，对于农业环境政策的限制几乎没有。对于有利于公众健康安全和保持动植物种群、旨在提高耕地生态环境景观功效的国家政策措施不在限制的范围之内，只要不超过农户用于环境景观功效的成本，对农户的资助是允许。因此，人们在讨论对耕地保护的社会扶持时，一般集中在耕地的非生产性功能，并主要取决于两方面：一是耕地提供非生产功能的价值，二是耕地产权人所拥有的产权权限。 由于不同的经济社会发展阶段，人们对耕地非生产性功能的需求不一样，耕地所表现出的非生产性功能价值也就不一样，即使在同一个国家，表现也不同，如大量研究表明：美国东北部、湖泊和太平洋等人口稠密地区，人们对非生产性功效需求明显要高于其它地区。耕地非生产性功能价值在地区之间之所以差别很大，是因为其高低受多个因素的影响：一是区域耕地的稀缺程度。耕地越少，价格则越高，如城镇建设地区的耕地非生产性功能价格明显高于广大农村区域；二是区域人口及其组成。一般人口越多，需求越多，经济收入和受高等教育人口比例越大，耕地的非生产性功能价格越高；三是区域的整体社会经济发展水平。经济发展水平越高，人们对生态环境质量要求越高，耕地反映出的非生产性功能价格也就越高；四是区域内地形地貌。平原、丘陵和山区的耕地所提供景观存在差别，且影响着人口的分布；五是区域内现有的公园、森林、果园的数量和分布情况。但是，公园不能替代农田：公园能为人们提供各种户外休闲活动，但却不能提供诸如耕作传统文化、农村景观等功效。 通过对人们愿意为耕地的非生产性功能支付的价格调查是国际上衡量各地耕地非生产性功效价格的一种常 用办法：如Drake通过研究发现收入相对较低的诺曼底人愿意为享受农村自然景观支付每年200法郎(FF)，瑞典人为了耕地的清洁功能愿意支付每年每人约78埃居(ECU)；Krieger 1999对美国伊利诺斯州北部的三个县的调查发现人们支付PDR的价格与城镇化用地的压密切相关，超过一半的调查对象愿意在五年内每年支付100美元。约为当时现价429美元，甚至有些调查者愿意在五年内每年支付高达2000美元。另一种估算办法是通过计算提供这些耕地的非生产功效的所需要支出的成本。Whitby等假设这些非生产性功效与具体农产品产出无关，估计了产生这些非生产性功效的成本。 耕地的产权界定是制定政策的一个重要前提，耕地所用者或使用者拥有的产权多少决定了他们有多少义务和责任为社会提供非生产性功能，进而决定了社会应该给予他们的扶持力度。如在英国、美国，农户的耕地保护行为可以得到社会的补偿，而在丹麦、瑞典和以色列，耕地的产权制度规定农户有义务为公众提供相应的非生产功效，并有责任避免出现诸如水污染负的非生产功效。 需要强调的是，社会实践表明，耕地保护是一个省钱的财政政策和有效的发展策略：在实际中用于城镇区域建设的财政投入要远远大于用于农田保护的公共投入，这些投入既促进了地方经济的多样化，又减缓了与相邻非农产业的冲突。 2耕地保护社会化扶持的对策 各国针对各自的国情，包括文化、历史、资源条件和法制特征，实施了不同特色的耕地保护制度，如在德国，地方的综合发展规划中，明确要求划定不能开发的耕地保护区和编制有关土壤保持、耕地整理等内容的农业专项规划。在以色列，对耕地的开发，必须得到国家农业土地保护委员会(CAPL)的批准，CAPL曾在1968年，把所有的耕地，不论质量好坏和区位的远近，都圈定为永久性的农业区。日本把80％的可耕地划定为禁止非农化的农业区域，加拿大各省也制定了一系列的禁止开发的耕地保护政策，Bc、魁北克、纽芬兰三省直接制定了严格耕地保护政策，而其它省则通过制定城镇理性增长控制政策来保护耕地。在英国，所有开发项目要提交中央政府审核。在美国，建立了联邦、州和地方政府及各种私人团体各种层次的耕地保护体系，在联邦层面上，有《1981年耕地保护条例》、《1990年为了未来的耕作条例》、《1996年耕地保护》，对州及地方的耕地保护提供支持；在州政府层面，所有州都颁布了有关耕地的法律，其中49个州提出了有关耕地保护减免税费的政策；而在地方政府层面上，包括耕地的直接购买、编制综合发展规划、农业用途管制、农地发展权购买、保护区划定等种种措施。耕地的交易一般会受到相应的限制，如在丹麦，耕地购买者必须证明自己有能力耕种，且许诺在一定时期内以耕地为生；在德国，任何耕地交易需要得到政府的批准；而在法国，耕地交易是否有利于耕地的规模化生产是一个必须考虑的重要因素。 虽然各国的耕地保护具体措施各不相同，但归纳起来，主要有以下三种： 2.1税费优惠政策 耕地保护的激励政策替代对农产品直接价格补贴已是一种国际发展趋势。为了保证耕地生产的经济效益，激励农户耕种，国际上目前普遍的做法不外乎两条途径：一是通过减免各种税费，二是对一些基础设施建设进行公共投资，从而降低农业生产的成本。如在美国，大多数的地方服务，如小孩教育、消防、治安，都是源于不动产税，土地所有者被认为是最可靠和最有能力的纳税人，但对于耕地税收，在美国全部的50个州和加拿大各省都出台了相关的优惠政策，在BC省，几乎所有农产品销售都免去消费税。美国的一些州在实行依据家庭收入高低征收不同税率的房地产税的同时，也把耕地使用税排除在外。为了避免农户出售耕地给别人进行开发，有些州还制定了相关条例收回已减免的税费。 一些地方也通过征收高额的资产税或土地开发交易税，来抑制人们的开发，并获得更多的用于道路等基础设施建设的公共服务资金，如加拿大有很高的资产税，但对于农户之间耕地的交易却较低(保持农用)。在澳大利亚、英国、瑞典、德国和荷兰，耕地免除一切财产税，在英国连涉农建设也是免税的。 2.2城镇增长控制政策 针对城镇扩张是当前导致耕地减少的最主要途径，不少国家通过控制城镇的发展规模来保护耕地。很多到过英国的人都对他们城镇周围的绿色景观留下深刻印象，这就是《城乡规划法》的作用。在美国，人们坚信城镇增长控制和耕地保护就像一个硬币的两个面，没有科学的城镇增长和控制就不可能保护耕地。 城镇理性增长，不是直接限制耕地的非农开发，通常是规划好城镇一定期间内允许开发建设的边界，边界之外的耕地不允许建设，并通过制定基础设施规划，来引导城镇的发展，对于不属于城镇开发范围的区域，政府不进行道路、管网基调设施的建设投资，从而阻止人们的耕地非农化行为，但这种办法普遍受到边界外农户反对：边界外的农户认为他们的土地价值因政府的限制开发而下降。 2.3耕地发展权的购买 耕地发展权购买(PDR)是把耕地的非农化发展权从耕地“产权束”中分离出来，作为一个永久性的权限，随地而走，通过政府的购买，从而控制耕地的非农化。 PDR的一个基本前提是农户对耕地拥有非常完整的产权，特别是具有市场的交易权限，任何有损于权限的行为都要得到补偿，公众享受到的耕地非生产性功能是源于农户，且政府能代表着所有非耕地所有者的公众购买，政府拥有优先购买权，但农户不具备随意的出售权。PDR并不是完全限制非农建设，允许农户的生活建设，来鼓励农户积极投入生产。当然，当土地已无法再进行耕作时，允许农户购回发展权，但条件规定得非常严格，如在麻萨诸塞州，必须通过双方州立法机构的认定。 PDR是自愿的行为，由于能得到相应的经济补偿，受到广大农户的支持，但购买价格的评估和资金筹集是两大问题。发展权价格与耕地的耕作价格和开发后的价格是不同的。有人提出评估价格的两种方法：一种是市场比较法，与城镇土地估价中的市场比较法原理一样，根据附近相似的非保护区的耕地出售市场价格，进行个别因素修正来确定；第二种方法是“前后比较法”，即先后评估划定保护区，制定用途限制前后、按最佳用途的市场价格，二者的差价就是补偿价格。 为了弥补PDR资金筹集难的问题，有人提出发展权转移(TDR)：即对成片农地的用途管制，但对区域内所有农户都给予放弃非农发展权的补偿机会，当这些土地出售给开发商时，开发商必须支付相应的发展权价格。由于是成片保护，政府会通过项目实施的形式，来加强基础设施建设的投入，以此作为对农户的补偿。 3对我国耕地保护的启示 3.1加快耕地产权制度建设，明确耕地保护的责任主体 明晰的产权制度、严格的权限界定，是耕地保护政策制定的核心。世界各地的耕地保护政策之所以各不相同， 一个重要的因素就是建立在不同的耕地产权基础理论之上的。农村土地产权制度一直是我国农地管理中的一个瓶颈。权力与义务是相对应的，农户、村集体、各级政府在耕地的众多产权束中所占地位，决定了农户个体和社会的耕地保护责任，如农户对耕地拥有的权限，决定了为公众提供非生产功效的义务，从而决定了社会公众对耕地保护应给予的扶持力度。我国耕地实行的集体所有制，在这种土地所有制下，国家、集体与农户个体之间的权力与义务如何划定，必须加以研究明确。 3.2重视耕地的非生产功能，提高全社会的耕地保护意识 耕地不只是给生产者带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，在清净空气、涵养水源、保护土壤、维护生物多样性、优美景观等方面表现出强烈的外部性。国际经验表明，人们对耕地非生产功能的需求是随着生活水平的提高而快速提高，我国人民生活在整体上已进入小康水平，公众对耕地的非生产性功效需求正在不断增强，这为我国提高全社会的耕地保护意识提供了一个很好的社会环境。因此，必须加强耕地的非生产性功能的宣传，重视对耕地非生产性功效的研究，比如耕地的公众价值到底是多少；在现实生活中人们愿为这种公众服务支付多少；政策又会如何影响这些公众服务功能的变化和成本；对耕地保护者减免的税费其实需要其它纳税人补充，这些纳税人是否获得了他们所付出的服务。 3.3采用综合优惠措施，激励农户的耕地保护行为 农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护中扮演着重要的角色，尤其在耕地质量的保护上，农户是关键因素：耕地质量保护的实质是保护耕地的生产能力，而耕地生产能力与土壤培肥、农田基础设施、耕作制度选择、污染防护(治)等行为密切相关，这些都离不开农户的直接参与。因此，从这一角度看，任何缺乏或忽视农户主动行为的耕地保护机制，注定是一个残缺、低效的机制。从国际经验看，农户耕地利用与保护的行为受多种因素的影响，有经济效益的因素，也有价值取向、区域经济发展提供非农就业机会、政策法律约束力与激励效益等等因素，对农户耕地保护积极性的提高，不是一个简单的经济补偿问题，而应是一个从税费、公共设施建设、公众服务项目、社会保障等多方面综合的优惠措施。因此，国家应进一步加大对“三农”扶持力度，除了确保农业生产的经济效益外，还要从农田水利设施建设、农村社会福利完善等方面对农户的耕地保护行为进行补偿，从而提高农户耕地生产的积极性。 3.4完善城镇发展规划，严格控制城镇对耕地的侵占 和世界其它国家一样，城镇(含工业园区)建设是我国耕地保护最大的威胁，不少国家的耕地保护就是从严格城镇发展规划，防止城镇四处扩张来保护耕地的。但在我国，城镇发展与耕地保护的矛盾并没有得到应有的重视，贪大求洋的城镇发展规划思想很普遍，盲目追求城镇的发展规模，已经造成了城镇土地利用效益低下、大量建设用地闲置的现实局面，因此，必须完善我国城镇发展规划，使之服从于区域土地利用总体规划，严格控制城镇对耕地的侵占。 3.5延长农产品产业链，增加农业产业的经济收入 耕地生产经济效益低下，一直是我国基层地方政府和农户耕地保护积极性不高的主要原因。面对这同样的一个问题，发达国家除了在税费、基础设施建设方面给予优惠，以减少生产成本外，还积极引导农户从事与农产品相关的非传统农业产业，通过延长农产品的产业链，来扩展农户的经济收入。如在美国俄亥俄州，早在1992年就有超过40％的农民200天以上是从事非耕作经济活动，51％的农民已不把农业作为他们的首要职业，农民跳出耕地的束缚，通过其他途径增加经济收入，因此，我国应重视对延长农产品产业链的研究，制定出相应的优惠政策，鼓励农户发展相关的非传统农业产业。 (编辑：田红) |
| 随便看 |
|
科学优质学术资源、百科知识分享平台，免费提供知识科普、生活经验分享、中外学术论文、各类范文、学术文献、教学资料、学术期刊、会议、报纸、杂志、工具书等各类资源检索、在线阅读和软件app下载服务。