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中国采矿占损土地驱动因子及治理资金效益定量研究

范文

摘要

本文采用panel data模型和空间分析方法对我国采矿占损土地的时空分布、影响因素和资金使用效益进行了定量研究。2003-2012年，我国矿山累计占用和破坏土地面积呈增加趋势，治理任务繁重。以31个省（市）10年数据开展的计量研究表明，当年和上一年采掘业固定资产投资的增加会对当年采矿占损土地面积的增加起显著正向作用，当年及上一年治理总资金的增加会显著提高本年恢复治理面积。由于历史遗留问题严重，现有治理资金无法对累计采矿占损土地面积的下降起显著作用。同时，研究结果还表明，中央财政专项资金起到了拉动地方财政和企业投入矿区环境整治的积极性，并对当年恢复治理面积的增加起到了显著作用。建议进一步完善矿山地质环境恢复治理保证金制度，从源头上减少采矿占损土地，加大资金投入并提高资金使用效率，积极吸纳社会资本参与矿区土地综合整治，大力发展矿山环境保护和土地复垦新技术，加强公众监督。

关键词采矿用地；矿山地质环境恢复治理；土地整治；资金使用效益

中图分类号 F062.2， F301.0文献标识码A文章编号1002-2104（2015）05-0067-08doi：103969/jissn1002-2104201505009

我国是个矿产资源大国。采矿业对国民经济具有十分重要的作用。据国土资源部《2013年全国非油气矿业权出让转让统计报告》提供的数据，2013年，全国采矿业固定资产投资为14 750亿元，占全社会固定资产投资总额的4%。采矿会占用和破坏土地，包括采矿活动所占用的土地（如厂房、工业广场、堆矿场），为采矿服务的交通（公路、铁路等）设施，采矿生产过程中堆放的大量固体废弃物所占用的土地，以及因矿山开采而产生地面裂缝、变形及地表大面积塌陷破坏的土地等[1]。本研究所指的采矿占损土地主要是指矿业开采产生的尾矿、排放的固体废弃物、露天采矿、采矿塌陷及其他矿山地质灾害所造成的占用或损坏的全部土地面积。占用土地建设厂房、工业广场等不在本研究范围之内。

目前，国内对采矿占用破坏土地的研究主要侧重于矿区土地整治复垦的技术和机制，研究对象多为某个特定区域，研究方法以定性分析为主，对全国层面采矿占损土地的时空特征、影响机制及治理资金的效益则缺乏深入研究。事实上，为改善矿区生态环境，我国近年来投入了大量资金。根据历年《中国国土资源统计公报》提供的数据，仅2009-2013年，中央财政就投入矿山地质环境治理资金220亿元，平均每年达44亿元。对如此大规模资金的分配机制和实施效果进行深入分析是十分必要的。本文试图在对全国采矿占损土地和恢复土地数量、空间分布特征的分析基础上，利用面板数据（panel data）对采矿占损土地、恢复土地的影响因素进行定量研究，并在其中将治理资金的使用效率一并纳入进行定量研究。目前，国内在这方面的研究几乎空白。

1模型、方法和数据来源

本文主要采用数理统计和空间分析方法来进行研究。在采矿占损土地、恢复治理面积、投入资金等要素的数量和时空分布方面的分析主要采用简单的数据统计和图件展示方法。在采矿占损土地面积、恢复治理面积影响因素及资金使用效率的研究，主要利用多元回归分析。由于我国从2003年开始才对采矿占损土地面积、恢复土地面积等数据进行统计，若以全国总量数据来进行分析，会面临时间序列太短的问题。为此，本文主要采用面板数据（Panel data），即全国31个省市2003-2012年的数据来开展定量研究。

1.1采矿占损土地影响因素模型构建

理论上，采矿占损土地受资源开采利用强度、面积、整治资金、资源开采方式等因素的影响。开采方式属于微观因素，因矿山的不同而不同，我国目前并未对各省市矿产资源开采方式进行细化统计。因此，本文只考虑前面几种因素的影响。矿产资源开发利用强度和面积方面，本文用批准的采矿权登记面积和采掘业固定资产投资两个变量来进行衡量。

一般认为，治理资金增加，采矿占损土地面积应该减少。但由于从资金投入到土地完成修复一般需要一年左右的时间（实践调查和后文的定量研究都证明了这一点），因此，本文对治理资金采取1年的滞后期，即取上一年的治理资金来进行运算。采矿权批准登记面积增加，意味着矿产资源可采面积的增加，采矿占损土地面积也可能增加。从实践看，采矿权从获得批准到进入实质性开采，中间的时间长短依矿产资源规模大小的不同而不同。规模大的矿，可能需2-3年，规模小的矿可能只须0.5-1年，也有一些矿在取得采矿权许可证前就已经在开展前期工作。因此，本文将对滞后一年和滞后两年两种情况分别进行验证。固定资产投资增加，意味着采矿投入和强度的增加，采矿占损土地面积也可能增加。同样，我们按滞后一年和滞后两年两种情况分别进行验证。综上，本文主要采用以下模型：

郑娟尔等：中国采矿占损土地驱动因子及治理资金效益定量研究

中国人口·资源与环境2015年第5期

dmland=f（inv， fund， mrarea， dmland（-1））（1）

式（1）中，dmland表示采矿占损土地面积，inv表示采掘业投资。fund表示投入的治理资金。mrarea表示批准的采矿权登记面积。考虑到采矿占损土地的历史积累性并提高模型拟合效果，模型还纳入了上一期采矿占损土地面积。

为减少异方差，提高模型拟合效果，对各变量进行对数处理，得到式2：

lndmlandt=a1+αlninvt-i+βlnfund t-1

+γlnmrarea t-i+δlndmlandt-1 （2）

式（2）中，i取1和2，即对投资资金和采矿权批准登记面积分滞后期1和2两种情况分别进行回归分析。

1.2恢复土地面积影响因素模型

采矿占损土地的恢复治理主要受治理资金、气候、降水量等因素的影响。投入资金多，恢复治理土地面积大。气温温暖，水分较多地区，矿区土地治理更为容易。但由于目前国内的统计年鉴在平均气候、降水量方面的统计主要是基于各城市的统计数据，缺乏各省的统计数据，因此，本文暂不考虑气候变化这一因素，而仅仅将治理资金作为自变量。这可能导致模型拟合效果（即R2）的降低，但仍能反映出治理资金对恢复土地面积是否有显著影响。换言之，本文对治理恢复土地面积影响因素的分析，其实质也是对治理资金使用效益的评价。模型的形式见式3。治理资金的滞后期分别选0，1，2。

lnreclandt= a2+θlnfundst-i+λlnreclandt-1 （3）

式（3）中，lnfund为治理资金总投入。i取0，1和2，即对投入资金分滞后期0，1和2三种情况分别进行回归分析。

为分析中央财政投入资金的效益，本文采用式4来分析中央财政投入资金与恢复治理土地面积的关系。

lnreclandt= a3+δlncenfundst-i+ζlnreclandt-1（4）

式（4）中，lncenfund为中央财政投入的矿山地质环境治理资金的对数。i取0，1和2。

1.3数据来源

本文的数据主要来源于历年《中国国土资源统计年鉴》和《中国统计年鉴》。其中“采矿占损土地面积”、“恢复治理面积”、“投入资金”、“采矿许可证登记发证面积”等数据来自《中国国土资源统计年鉴》。遗憾的是，《中国国土资源统计年鉴》提供的“采矿许可证登记发证面积”分两个层次，国土资源部发证和省级以下地方国土资源管理部门发证。由国土资源部发证的采矿许可证登记发证面积仅有总量数据，没有细分到各省（市）的数据。因此，本文只能采用各省登记发证的采矿许可证面积来代替。今后若有细化数据，将对本研究进行更正。采掘业固定资产投资数据来源于历年《中国统计年鉴》。

1.4面板模型检验过程

关于panel data的介绍和具体模型的选择，请参考Cheng Hsiao等教材及郑娟尔等人的研究[2-3]。本文在此给出简单介绍。面板数据建立的模型通常有3种，即混合估计模型、固定效应模型和随机效应模型。如果从时间上看，不同个体之间不存在显著性差异；从截面上看，不同截面之间也不存在显著性差异，就可以直接把面板数据混合在一起用普通最小二乘法（OLS）估计参数。如果对于不同的截面或不同的时间序列，模型的截距是不同的，则可以采用在模型中添加虚拟变量的方法估计回归参数，称此种模型为固定效应模型。由于固定效应模型存在参数过多和自由度损失大的问题，因此，随机效应模型假定常数项是随机的。检验混合模型、固定效应还是随机效应，主要经过以下检验：

（1）作固定效应和随机效应模型的选择，一般是用Hausman检验。Hausman的零假设（H0）是随机效应模型，备择假设（H1）为固定效应模型。先使用随机效应回归，然后做Hausman检验，如果是小概率事件，拒绝原假设则应建立固定效应模型，反之，则采用随机效应模型进行估计。

（2）做固定效应与混合估计模型的选择，一般通过F检验来实现。零假设（H0）：对于不同横截面模型截距项相同（即应建立混合估计模型）。备择假设H1：对于不同横截面模型的截距项不同（即应建立时刻固定效应模型）。相应的F统计量为：

F=（SSEr-SSEu）/[（NT-2）-（NT-N-1）]SSEu/（NT-N-1）

=（SSEr-SSEu）/（N-1）SSEu/（NT-N-1）（5）

其中：SSEr，SSEu分别表示约束模型（混合估计模型）和非约束模型（个体固定效应模型）的残差平方和（下同）。非约束模型比约束模型多了N-1个被估参数。

（3）检验随机效应和混合估计模型。采用LM检验。原假设H0为混合估计模型，备择假设H1为个体随机效用模型。LM统计量为

LM=NT2（T-1）∑[DD（]N[]i=1[DD）] ∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2 ∑[DD（]N[]i=1[DD）]∑[DD（]T[]t=1[DD）]u^it2-12

=NT2（T-1）T2-′-u^′u^-1 2 （6）

其中：-′-表示由个体随机效应模型计算的残差平方和。u^′u^表示由混合估计模型计算的残差平方和。统计量LM服从1个自由度的χ2分布。

在工具软件方面，面板模型的运算主要在Eviews 7.2平台下运行。

2数据分析和各要素的时空特征

表1是我国采矿占用破坏土地面积的变量情况。从中可见，2003-2012年，我国采矿占用破坏的土地面积总体呈增加趋势。每年新增的破坏土地面积基本上都大于恢复的土地面积。土地修复率（本年恢复面积/累计占用破坏面积）有下降趋势。2009年，国土资源部设立了矿山地质环境恢复治理专项资金，矿山地质环境恢复治理资金显著增加。但本年恢复的土地面积没有显著提升，见表1。从空间上看，黑龙江、内蒙古、青海、辽宁、山西、云南、安徽、宁夏、河北、江西等省的采矿占用破坏土地面积较大（见表2）。由于缺乏港澳台数据，本文不在讨论。

投入的资金结构看，中央财政的比重总体呈增加趋势。2004年中央财政投入矿山环境治理的资金为13.16%，之后一直上升到2010年的47.8%，从2011年开始又有所下降，2011年为46.6%，2012年为38.18%。这符合最初设立中央财政矿山地质环境恢复治理专项资金的初衷，起到了带动地方财政投入，吸引民间资本进入的目的。从区域分布特征看， 2003-2012年，总治理资金投入最高的10个省分别是山东、湖南、江苏、广东、河北、内蒙古、辽宁、山西、河南、云南（见表2）。但中央财政投入资金最多的地区主要集中在中东部，排名最前面的是辽

宁、湖北、湖南、山东、河北、江西、吉林、安徽、河南、云南，两者存在一定差异。

再来看恢复治理面积，2003-2012年恢复治理面积占

比最高的省主要集中在北方，排名前十的分别是辽宁、内

蒙、山东、河北、甘肃、四川、江西、广东、山西、黑龙江（见表2）。将恢复治理面积与总投入资金进行比对，发现恢复治理面积最高的10个省中有7个是总治理资金投入最高的省，但只有三个中央财政投入资金较多的省份位居恢复土地面积排名前十名。可见资金投入与恢复治理土地面积之间存在正向关系，中央在分配恢复治理专项资金时充分考虑了地方财政实力，起到了以中央财政资金来撬动地方财政和企业积极性的作用。

由于缺乏由国土资源部发证的各省采矿权批准登记面积数据，因此，表2只能给出各省批准的采矿许可证登记发证面积。大致上，采矿权批准登记面积最高的省份集中在西部地区。山西、贵州、青海、陕西、河南、内蒙古、四川、云南、山东、新疆排名前十。这基本符合我国矿产资源资源分布概况。

3基于面板数据的实证分析

3.1采矿占损土地影响因素分析

运用panel data进行实证研究之前，首先需对模型进行选择。表3是F检验，LM检验和Hausman检验的结果。Hausman的检验结果由Eviews 7.2软件直接给出。F值和LM值由笔者利用Eviews软件给出的混合估计模型，随机效用模型，固定效用模型的残差平方和简单编程得到。

从表3可以看到，“固定资产投资”和“采矿许可证登记发证面积”滞后一期时Hausman检验值、F值、LM值与滞后2期的Hausman检验值、F值、LM值没有太大差异。根据Hausman值，相伴概率均小于0.01，即建立固定效应模型优于随机效应模型。从F值来看，在1%的显著性水平下，F值均大于临界值，即应选用固定效应模型而不是混合估计模型。从LM值来看，两者均大于临界值，即随机效应模型优于混合估计模型。综上，确定采用固定效应模型进行分析。

下面利用固定效应面板模型对式2和式3进行回归，检验结果见表4。从各模型的F值来看，模型是有效的。表4显示，在1%的显著性水平下，只有上一年和上上一年的采掘业固定资产投资才影响采矿占损土地面积，其余变量均不影响采矿占损土地面积。且如预期所预料的，系数为正，意味着采掘业固定资产投资增加，采矿占损土地面积也相应增加。从数值上看，滞后一年的弹性系数为0.35，滞后两年的弹性系数为0.37。在滞后一期的模型中，上一年度采矿占损土地面积对本年度采矿占损土地面积具有正的影响，且这种影响在统计上是显著的，显示了采矿占用破坏土地具有历史积累性。

通过表4可以发现采矿权批准登记面积对采矿占损土地面积没有显著影响，这很可能是由于没有将国土资源部发证的34种重要矿种的采矿许可证登记发证面积分解到各省的缘故。另外，治理资金投入对采矿占损土地面积下降未产生显著影响，这可能是由于我国历史遗留的矿山地质环境问题较严重，现有治理资金可谓蚍蜉撼大树，难以对历史累计的采矿占损破坏土地面积的减少产生显著效应。

3.2恢复治理面积与资金使用效益分析

下面来检验恢复治理面积与资金投入的关系。采用与上述同样的步骤，发现该模型同样需要采用个体固定效应模型。检验结果见表5。从中可以发现，在1%的显著性水平下，本年和上一年度治理资金的增加会显著增加本年度的恢复治理面积，弹性系数分别为0.326和0.145。两年前治理资金的增加未能对本年恢复治理面积的增加产生显著影响。这充分说明，矿区土地恢复治理从资金投入到产生效果，其年限大概是0-1年。另外，根据表5，上年度的恢复治理面积与本年度恢复治理面积的增加没有显著关系，这一点不同于上文对采矿占损土地面积的检验结果。表6是中央财政投入的治理资金与恢复治理面积的检验结果，当年的中央财政投入资金会对当年的矿山恢复治理面积产生显著正影响，弹性系数为0.189，其余年份均不显著。

4结论和政策建议

4.1主要结论

统计分析结果表明，2003-2012年，我国矿山累计占用和破坏土地面积总体呈增加趋势，每年新增的占用破坏土地面积基本上大于当年恢复的土地面积，矿区土地复垦整治任务繁重。以2003-2012年全国31个省（市）数据为基础开展的panel data模型表明，本年和上一年采掘业固定资产投资的增加对本年采矿占损土地面积的增加起

正向作用，且在统计上是显著的，滞后一年的弹性系数为0.35，滞后两年的弹性系数为0.37。在滞后一期的模型中，上一年度采矿占损土地面积对本年度采矿占损土地面积具有正的影响，且在统计上显著，说明采矿占用破坏土地具有历史积累性。

研究发现，2009年以后，各级政府都显著加大了矿山地质环境恢复治理的资金投入力度。投入资金排名最前面的10个省中，有7个省的恢复土地面积居全国前列，面板分析结果也证实当年及上一年总治理资金的增加会显著提高本年的恢复治理面积。这就表明，矿区土地恢复治理资金的投资效益总体是显著的。但由于历史遗留问题严重，现有的治理资金未能对我国历史累计的采矿占用破坏土地面积的减少产生显著影响。

本文将中央财政资金投入前十名的省份与恢复土地面积排名前十名的省份进行比对，可以发现只有三个中央

财政投入资金较多的省份位居恢复土地面积排名前十名。这是由于自2009年以来，面对有限的资金和严重的历史遗留问题，国土资源部采取集中投入方式，连续几年实施

以资源枯竭型城市为主要对象的“百矿换新颜”工程。由于资金主要投向地质环境问题较为严重的矿山，因此，短期内恢复治理面积的增加不会那么显著，但从面板分析结果来看，中央财政投入资金对当年的恢复治理面积的增加还是产生了正向效应，且在统计上是显著的。

4.2政策建议

4.2.1进一步完善保证金制度截止2011年底，我国31个省市已全部建立矿山地质环境恢复治理保证金制度。理论上，新建矿山不应产生新的矿山地质环境问题。但由于保证金证缴纳标准偏低，应缴不交现象大量存在，因此，新增的占用破坏土地面积还在进一步增加。建议从以下几方面来完善矿山地质环境恢复治理保证金制度：一是尽快出台中央层面的保证金管理制度，尽量按矿山环境恢复治理成本来设定保证金缴存标准，两者不能偏差太远。二是进一步优化保证金缴纳和返还机制。保证金的核心不在于把钱收上来，而在于督促企业履行治理责任[1]。若企业采取分期治理或边采边治方式，可采取按应缴纳的保证金总额的一定比例分阶段或分年度缴纳保证金。对已建矿山投入的治理资金和完成的分期生态环境恢复治理项目的投入，在缴纳后期保证金时给予抵扣。同时，考虑到矿山生态环境的恢复需要一定时间才能看出效果，因此，保证金可晚于验收结束后一段时期返还。

4.2.2从源头上减少采矿占损土地面积，加强闭坑监管

为确保采矿占损土地面积不再进一步增加，除完善保证金制度以外，还要从以下三方面加以改进：一是从矿产资源勘查、开采方案编制之初就考虑对矿区环境的保护。在资源开采前对矿区土壤、植被等要素进行取样，作为未来复垦验收是否通过、保证金是否返还、返还比例多少的依据和标准。二是加强资源开采中矿山地质环境恢复治理情况的监督，有条件的地区可结合土地矿产卫片执法检查、采矿许可证年检来对矿山地质环境恢复治理和土地复垦情况进行实地检查。三是要建立完善的矿山停产及闭坑管理制度，达不到复垦验收标准的一律不予闭坑，并对其获取新的矿业权进行限制，逐步建立矿山企业环境保护信用制度。 4.2.3鼓励地方政府开展矿区土地综合整治并积极吸引社会资金

矿山环境恢复治理和土地复垦可结合资源型城市转型、新农村建设、特色农业发展（庄园经济）、文化旅游产业发展和生态城市建设等，探索建立矿区土地综合整治新机制。地方政府可在符合法律法规的前提下，对相关财政资金进行捆绑使用，以体现资金的规模效应。鉴于目前各地普遍缺少新增建设用地计划指标这一事实，可探索建立矿区土地复垦整治与建设用地指标增加相挂钩制度。事实上，国土资源部已经在这方面做了一些探索，工矿废弃地复垦利用试点就是其中之一。目前存在的问题主要是审批程序复杂、缺乏建设资金等[4]。建议在试点的基础上，尽快出台规范性文件，建立多元化筹资渠道，更好地推进工矿废弃地复垦整治。除依靠财政资金外，矿山环境恢复治理与土地复垦还要按照十八届三中全会的精神，借助市场的力量，积极吸引社会资金。对于整治复垦后，土地权属和用途发生变更的，要依法办理土地登记相关手续。复垦后的土地如果是国有农用地，可交由集体使用并实行承包制[5]。

4.2.4加大整治资金投入并提高资金使用效果随着我国工业化、城镇化的纵深推进，对矿产资源的需求还将进一步增加，占用破坏土地面临进一步增加的压力。为此，各级政府要进一步增加矿山环境恢复治理和土地复垦方面的资金投入，在生态文明建设的大背景下，这方面的资金投入能显著提升区域竞争力和人口承载力，尤其对资源枯竭型城市而言更是意义重大。同时，建议各级政府，尤其是中央政府进一步加强对矿山环境恢复治理专项资金的监管，定期对资金使用效果进行考核并在后续资金分配中予以重点考虑。

4.2.5发展矿山环境治理和土地复垦新技术矿山环境治理恢复与土地复垦整治技术的发展属于基础研究领域。它的发展对保护矿山环境，减少采矿占损土地具有重要作用，须大力加强[6]。可考虑设立“矿山环境科研基金”，从财政资金或矿产资源相关税费中提取一定比例，专项资助矿业开采、矿区环境整治和土地复垦方面相关技术的研发。

4.2.6加强公众监督开展部门联合，探索市场经济条件下的矿区土地综合整治新制度，如效仿加拿大实施矿业公司环境绩效报告制度，规定上市的矿业公司必须在年报和半年报中详细汇报企业的环境管理绩效，这会间接地影响公司的股票价格和市场盈利，迫使企业去改善矿区环境[7]。此外，还可借鉴国内外先进经验，探索建立矿业权审批听证制度（贵州省曾试点），其核心内容是在群众较为集中居住的矿区新设采矿权，在批准划定矿区范围之前，要采取听证方式，充分听取当地政府和部门、群众的意见。这有助于企业从一开始就考虑矿山环境的保护。但由于此项政策未被纳入《矿产资源法》等法律法规，不符合简政放权要求，因此，目前全面推行还存在障碍。建议正在修改的《矿产资源法》将社区听证作为矿业权审批的必要环节，确保企业更好地履行社会责任和环境恢复治理责任。

（编辑：徐天祥）

参考文献（References）

[1]郑娟尔，袁国华.我国矿区土地破坏现状和整治新机制研究[J]. 中国国土资源经济，2013，（3）：44-48. [Zheng Juaner，Yuan Guohua. Research on New Mechanisms for Renovation of Land be Destroyed in Mining Areas in China [J]. Natural Resource Economics of China.2013，（3）：44-48.]

[2]Cheng Hsiao. Analysis of Panel Data （Second Edition） [M]. Beijing： Peking University Press.2005.

[3]郑娟尔.基于Panel Data模型的土地供应量对房价的影响研究[J]. 中国土地科学，2009，（4）：28-33.[Zheng Juaner. Study of Land Supply Effects on House Prices Based on Panel Data Model [J]. China Land Science.2009，（4）： 28-33.]

[4]袁国华，郑娟尔，王世虎等.资源型城市土地利用政策研究[M].北京：地质出版社.2014：172.[Yuan Guohua，Zheng Juaner，Wang Shihu.A study on Land use policies for Resourcebased Citiesin China[M].Beijing：Geological Publishing House.2014：172.]

[5]付英，郑娟尔，张超宇.因势利导推进采矿用地制度改革[N].中国国土资源报，2013-12-28（07）.[Fu Ying，Zheng Juaner， Zhang Chaoyu.Making Best Use of the Situation to Reform Mining Land System[N].China Land and Resource News，2013-12-28（07）.]

[6]郑娟尔，余振国，冯春涛.澳大利亚矿产资源开发的环境代价及矿山环境管理制度研究[J].中国矿业，2010，（11）：66-69，84.[Zheng Juaner，Yu Zhenguo，Feng Chuntao. Environment Cost Caused by Minerttl Resource Exploitation and Environment Management System of Australia[J].China Mining Magazine.2010，（11）：66-69，84.]

[7]郑娟尔，孙贵尚，余振国，等：加拿大矿山环境管理制度及矿产资源开发的环境代价研究[J]中国矿业，2012，（11）：62-65[Zheng Juaner Sun Guishang，Yu Zhenguo，et al. Enrironment Management System and Environment Cost Caused by Mineral Resource Exploitation of Canada[J].China Mining Magazine.2012，（11）：62-65.]

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