事业单位养老保险制度改革的背景及现状分析

    金晶

    【摘 要】2008年3月,《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》获得国务院原则通过,决定在2009年内在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市启动有关试点工作。改革的主要目的就是为了实现企业与机关事业单位之间的制度能够衔接，而事业单位养老保险将按照企业养老保险的办法进行发放，这也就是意味着与机关公务员挂钩的事业单位人员的退休金不再由国家财政负担。2009年1月28日，国家人力资源社会保障部证实《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》已经正式下发，上述五省市将做改革试点，事业单位养老保险制度的改革被再次提上议事日程。

    【关键词】事业单位；养老保险；改革

    一、现行的养老保险制度介绍

    当前，我国的养老保险制度体系主要由机关事业单位养老保险制度、城镇企业职工养老保险制度和农村社会养老保险制度构成，分别对应着不同的人群。事业单位按经费来源可分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类，不少地方自收自支的事业单位已经按照企业的方式进行管理，加入了企业职工养老保险体系。但大部分由财政全额拨款和差额拨款的事业单位比如高校，则与机关退休养老制度基本一致，退休金由国家统包，列入财政预算，实行现收现付，没有基金积累制度，未来退休金以其工作年限和本人工资额为主要依据。与机关事业单位退休人员养老办法不同，企业采取的是另一种模式。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁发，要求逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实行以后，建立了由国家、企业和个人共同负担的基金筹集模式，初步建立起基本统一的城镇企业职工的养老保险制度。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》则进一步完善城镇企业职工基本养老保险制度。

    我国现行的事业单位养老保险制度是在计划经济体制下建立和发展起来的，相比于逐渐趋于成熟稳定的企业职工养老保险制度，两种养老保险制度在许多方面都存在着差异：（一）基本制度不同。事业单位职工的养老保障完全由国家负担，个人无需缴纳养老保险费，也无需承担养老责任;而企业职工养老保险制度则形成了以基本养老保险为主，企业补充养老保险以及职工个人储蓄养老保险为补充的养老保险体系，实行社会统筹与个人账户相结合的模式。（二）资金来源方式不同。事业单位养老保险的资金来源于国家税收，根据实际支出的退休费由各级财政按一定比例分担。企业养老保险企业养老保险则遵循国家、单位和个人“三方出资”的原则。其中，企业按本单位职工工资总额的20%进行缴费，职工个人按本人平均工资的8%进行缴费，当养老保险基金收不抵支时，则由国家财政资金负责补贴。（三）在养老金待遇计发方式不同。事业单位人员其养老金待遇不与缴费挂钩，而与工作年限挂钩，以退休时工资为基数，按一定比例计发。企业职工养老金待遇与缴费年限和缴费工资基数挂钩。缴费年限越长，基数越高，退休后的养老待遇就越高，反之则低。此外两种制度在参保条件和调整机制方面也各有不同。

    二、事业单位养老保险制度改革的背景

    事业单位是中国特有的一个称谓，一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如医院等，还有一种是自主事业单位，是国家不拨款的事业单位。事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。

    关于这次事业单位养老保险制度改革的原因，众说纷纭。归纳起来，主要有以下几种说法：一是认为事业单位养老的财政负担过重，国家需要减负。目前，全国事业单位人员近4000万人，126万个单位，是国家公务员的4倍还多，占全国财政供养人数的近80%，事业单位退休费总额也远远超过千亿元，国家财政不堪重负;二是认为事业单位与企业职工养老待遇差距太大，待遇不公引起社会不满，根据全国政协委员李永梅调研的一组权威数据表明，1990年机关、事业单位和企业的人均退休工资分别为1715元、1771元和1607元，差距并不大；2005年分别为17633元、16147元和8565元，机关和事业单位人均退休工资已达到企业的2倍有余，国务院从2005年开始调整企业退休人员的养老金水平，连续7年平均每年涨10%左右。可这些年公务员的退休工资也在涨，但是从2005年后，就查不到公务员退休金增长情况的同口径数据，现在究竟比例关系如何不得而知。唯一能够确定的是两者之间的差距是非常大的。

    三是认为机关事业单位养老保险制度某种程度上阻隔了人才流动，影响了人力资源市场。由于机关事业单位养老保险制度在诸多方面完全不同于企业职业养老保险，从机关事业单位流动到企业的人员在待遇上存在差别对待，导致很大的经济利益的不平衡，从企业流动到机关事业单位的人员在养老保障上存在着双重管理，这些制度都阻碍了劳动力在机关、事业单位、和企业之间的正常流动，使得人力资源得不到合理配置。

    其实，这次改革并不是事业单位的第一次养老保险制度改革。早在上世纪九十年代初期就曾施行过类似的改革措施。1992 年，原人事部就印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，要求机关事业单位进行养老保险制度改革，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。1994年，原人事部印发《关于机关、事业单位工资制度改革实施中若干问题的规定》，对退休金的计发基数、比例标准做了详细规定。1994 年开始，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始局部试点工作。改革试点曾取得一定的成绩，据原人事部的相关资料，截至1997 年，全国28 个省（区、市）的1 700 多个地市、县开展了试点，其中19 个省（区、市）政府出台省级方案，全国参保人数超过1 000 万人，约占机关、事业单位人数的1/3，但是各地试点适用范围差别较大，实施细节也各不相同。最终由于各地试点步调不一致， 一直没有形成全国统一的事业单位养老保险的全面改革方案等原因，改革以失败告终。

    三、改革试点的现状

    根据《改革试点方案》的内容，此次改革主要有以下几个方面，一是事业单位人员也要和城镇企业职工一样统筹交纳养老保险，即单位缴20%，员工缴8%；二是养老金发放办法也基本一致，但以改革正式实施时间为界，即所谓“老人老办法，新人新制度”；三是事业单位养老金也要逐步实行省级统筹；四是建立基本养老金正常调整机制；最后是建立职业年金制度，形成基本退休金之外的养老保险第二支柱。

    事业单位养老保险制度改革消息一出，可以说一石激起千层浪，社会各界竞相发表自己的观点。少数政府主管部门及其官员，极少数专家学者表示赞成。主要观点是：事业单位养老保险改革是大势所趋，有利于减轻国家财政负担，缩小收入差距，提高事业单位的效益，增强职工的活力。绝大大部分研究单位、学者和一部分政府官员，都不赞成该项改革方案。其主要观点是： 这次的改革试点只针对事业单位的职工，而改革的发起者公务员却不在改革之列，改革后相关人员的福利将会下降，这必定会引起绝大多数事业单位职工的不满和担心，并且造成社会就业秩序的混乱。另外一些温和的研究学者则持中立态度。理由是：事业单位的养老体制改革不可避免。但在形成正式的方案之前，必须经过充分的调查和研究，否则必将引起巨大的反弹，并有可能因为阻力太大而中途夭折。因此，事业单位养老保险制度改革一定要慎之又慎。

    那么，各改革试点地区的进展又是怎样呢，根据记者对相关地区的实地采访了解的情况来看，目前5试点省市在实施过程中普遍出现事业单位养老保险改革“推进难”现象，多数省市仍在进行方案的调研、论证。目前尚没有一个没有正式发文件、出台具体方案、进入实施阶段的省市，也没有得到哪个事业单位真正启动“试点”的“正式消息”。其实，各地都在犹豫与观望，看其他地方试点的情况和效果如何，再决定本地区是否“跟进”。结果导致各地“改革试点”都谨小慎微，进展迟缓。广东改革推进情况：具体改革实施方案尚未出台。浙江改革推进状况: 目前没有启动事业单位养老金制度改革试点， 也没有出台任何相关政策或方案，有许多方案仍在研究与论证之中，等待省政府决策。上海改革推进状况：改革方案制定中，目前还没有公布具体的政策文件与实施方案。重庆改革推进状况：目前改革试点还没有启动，有关改革方案正在论证和调研中。山西改革推进状：改革还没见动静，在等待部里的指示，还停留在调研阶段，也在留意其他省市试点的情况.

    虽然事业单位养老改革尚未有实质性的进展，但改革试点所带来的影响已经开始显现。据了解，目前，事业单位人员退休是按照退休前工资的80%或90%领取退休金。而改革之后，事业单位人员退休后的收入将大幅降低。因此，一些试点地区事业单位的相关人员为了避免改革后退休金待遇大幅下降而提前退休。

    四、基本评述

    从上世纪九十年代初期事业单位养老保险的改革试点，现在的事业单位养老保险制度改革再次提上工作议程，事业单位的养老保险改革应当说经历了一段非常漫长的历程。但迄今为止，事业单位养老保险制度仍处在一种零碎和不完整的状态。从长远来看，机关和事业单位养老保险制度的改革是必然的。而从社会各界的反应来看，社会大众包括事业单位职工本身都并不排斥改革，或者说已经有一定的准备，但就具体的改革方案与步骤，例如改革时机、缴费比例、待遇等方面则存在很大的分歧。最具争议的是公务员不应该被排斥在改革之外，改革的目的是要解决问题而不是制造遗留难题，促进和谐而不是制造矛盾。

    就目前的試点情况看，各地尚处于试点准备阶段，相互观望而无实质进展。从各地的实地调研看，改革试点过程中出现了不少问题，各地的基本措施也不统一存在很大差异。但建立基本养老保险制度是大势所趋，事业单位养老保险制度改革也应当推行，但应在原有制度基础上， 不断修正完善， 循序渐进、稳步的推进。

    参考文献：

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