我国海上搜救志愿者体系的建设

    东朝晖　眭凌　余静

    

    【摘 要】 分析我国海上搜救志愿者体系建设的必要性，对其现状及问题进行总结，从组织管理、招募管理、培训管理、使用管理、绩效管理、资金筹措管理等角度提出我国海上搜救志愿者体系建设的建议。

    【关键词】 海上搜救；志愿者体系；建设框架

    0 引 言

    目前，对志愿者的权威定义主要有二种。联合国将其定义为：不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界作贡献的活动者。我国志愿者协会将“志愿者”定义为：不为物质报酬，基于良知、信念和责任，志愿为社会和他人提供服务和帮助的人。志愿者具有自愿性、无偿性、公益性、组织性、业余性等特点。

    根据海上搜救的特点，本文将海上搜救志愿者定义为：在海上搜救全过程中，以自愿服务为基本形式服务他人、服务社会、服务海洋经济的各界人士、团队。

    海上搜救志愿者体系建设主要关注的问题包括志愿者队伍的组织形式，志愿者的招募、培训、考核和管理、激励，活动资金的筹集和管理等内容。

    1 我国建立海上搜救志愿者体系的 必要性

    1.1 促进海上搜救事业持续健康发展

    我国是航运大国和海洋大国，海洋经济强劲的发展势头在相当长一段时期内还将持续，涉水活动如海洋开发、水上旅游、水上捕捞、水上体育、水上休闲等数量逐年增多。在此形势下，水上活动遇险的救助需求大幅增加，对沿海水上安全保障工作提出了更高的要求和严峻的挑战。现有的专业救助力量明显不足，难以覆盖我国辽阔的水域，仅能保证重点海域和事故多发水域的搜救，绝大多数水上险情需要海上搜救中心协调相关政府部门、单位、个人等社会力量及军队、武警力量参与搜救。

    以志愿者为主体的社会力量已成为海上险情救助的重要补充。据统计，我国社会力量参与了70%以上的海（水）上搜救工作，仅每年参加的重特大险情处理就达300多起。

    目前，海上搜救志愿者工作尚未有具体的政策支持，合理的补偿机制也未建立，社会力量参与海上救助的意识不强，积极性不高，对海上搜救力量的补充作用还未充分发挥。

    1.2 建立海上搜救志愿者长效机制

    我国水域辽阔，台风等极端天气频发，水上险情数量较多。海上搜救工作具有长期性、复杂性的特点，因此，需要建立海上搜救志愿者招募、使用、培训、激励和考核的长效机制，组建一支相对稳定、补偿合理、技能扎实的海上搜救志愿者队伍。

    1.3 落实交通运输部重点工作

    交通运输部高度重视志愿者队伍建设工作，海上搜救志愿者体系建设连续多年被列入重点工作。如交通运输部在2009年全国海上搜救工作要点中明确指出，要积极推动建立我国海上搜救志愿者队伍试点工作，加强对社会力量参与救助工作的鼓励和引导，并经常组织社会力量进行演练和培训，建立和完善对社会力量参与海上搜救行动的奖励机制，充分发挥社会力量的优势和效能。

    为鼓励社会搜救力量参与海（水）上搜救行动，原交通部、财政部决定从2006年起，对参与海上搜救的社会力量进行奖励；为加强海（水）上搜救奖励专项资金的监督管理，提高资金的使用效益，原交通部会同财政部共同印发了《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》，原交通部还印发了《海（水）上搜救奖励专项资金管理实施细则》。

    1.4 总结推广试点经验

    交通运输部先后选择湖北荆州、浙江温州为试点，开展了内河及沿海搜救志愿者队伍建设试点工作。试点期间，志愿者多次成功救助遇险人员，有效地补充了专业搜救力量。2010年12月，全国首支省级海上搜救志愿者队伍在天津市建立，为将海上搜救志愿者工作推向全国奠定了坚实基础。

    2 我国海上搜救志愿者队伍建设现状

    海上搜救志愿者是志愿服务事业的重要组成部分，我国海上搜救志愿者工作通过探索和试点已初具规模，并全面铺开。根据地方特点，分别成立了海（水）上搜救志愿者服务队伍。

    尽管我国海上搜救志愿者队伍建设取得了很大成绩，在海上搜救中发挥不可或缺的作用，但由于我国志愿服务尤其是在海上搜救领域的志愿服务刚刚起步，在体系建设中还存在问题。

    2.1 缺乏相应的资金支持

    海上搜救是公益性行为，侧重于社会效益。做好海上搜救工作需要大量的财力、人力、物力的投入。目前，在我国专业救助力量不足的情况下，由于事故现场周围的船舶较岸基派出的救助力量快捷，许多搜救任务还需依靠商船和渔船等非专业救助船舶来进行，参加救助行动的非专业救助船舶存在一定的安全风险，又会耽误生产，造成经济上的损失，同时还要付出燃油消耗。志愿者在进行义务搜救行动时，免费提供救助船舶、设施、设备，但人员的培训以及救助过程中船舶设施和设备的损坏及油耗等须有一定的活动经费作保障，若不能得到任何补偿，海上人命救助将成为志愿者的负担，严重影响其参与海上搜救的积极性。目前，由于我国对志愿者力量参与搜救缺乏相应的补偿机制和政策支持，导致志愿者力量参与海上安全救助的积极性不高。

    2.2 队伍不稳定且流动性大

    一些搜救志愿者的作业范围相对固定，是志愿者队伍的中坚力量，但由于其工作特点导致工作变动频繁，不利于搜救志愿者队伍素质的提高，且容易造成联系不畅。从船舶角度而言，海上搜救志愿者船舶平时从事海上运输和生产作业，作业区域范围及流动性大，主要经济来源靠海上运输和生产作业，无法长期待命于某一水域，部分船舶作业水域随渔汛期的变化而经常不能在固定海域作业，因此，无法实现就近出动，甚至有时无船可指派。

    2.3 权益缺乏法律保障

    海上搜救志愿者参加搜救行动往往是受政府指派而发生的一种义务的海上搜救行为，根据相关法律，其属于志愿者服务。但这种志愿者活动并不等同于一般的志愿者服务，它属于突发事件范畴，具有非预期性、巨大危险性、紧迫性、不确定性等特征，往往对其人身、财产甚至生命构成很大威胁。但目前我国海上搜救志愿者权益缺乏相关的法律规定，在志愿者队伍经费缺乏的窘境下，暂时还无法实现为每个志愿者购买意外伤害保险，志愿者在救助过程中的自身安全不能得到有效保障。

    2.4 缺乏专业救助知识培训

    海上搜救志愿者常年在海上从事捕捞或运输作业，对海域环境情况和风、潮、流等特征十分熟悉，对要求较高的搜救专业知识和技能却相对匮乏，尤其是缺乏航海知识、搜救专业知识、搜救通信联络及有关针对搜救方面的法规知识，在搜救过程中自身安全的防护措施也存在不足。由于缺乏必要的活动经费，尚未为志愿者提供系统的搜救专业知识和技能培训，从而影响了搜救效果。

    2.5 缺乏装备

    因搜救志愿者队伍建设工作还处于起步阶段，许多志愿者组织未能为志愿者专门配备救生衣、防护服、防护镜等海上应急的个人装备以及橡皮艇等救助设备，因此，极易造成救助延误或不及时。

    3 我国海上搜救志愿者体系的建设框架 海上搜救志愿者体系建设框架见图1。

    3.1 组织管理 应建立全国性海上搜救志愿者组织，规范搜救志愿者的招募、培训、演练、宣传、奖励、资金募集等活动，地方组织和个人可成为其会员。

    海上搜救志愿者组织的主要功能包括：规划、组织海上搜救志愿服务活动；组织开展对有关海上搜救人员进行培训、教育；为海上搜救人员提供必要的救助设施设备、费用补偿和安全保障；开展海上搜救宣传，普及海上搜救科学技术知识，提高全社会的海上搜救意识；开展国内外海上搜救学术交流；表彰、奖励在海上搜救公益活动中取得优秀成绩的人员和单位；开展与海内外志愿者组织和团体的交流。

    3.2 招募管理

    招募工作是海上搜救志愿者队伍建设的第一步，目的是吸纳合适的志愿者来完成海上搜救的相关工作。招募分为信息发布和资格认定两个步骤。

    招募信息发布既可以开展范围广泛的招募工作，也可以针对特殊工作有选择性的进行招募工作。海上搜救志愿者队伍建设的第二个步骤是对应征的潜在志愿者进行认定。认定工作包括筛选和面试两个环节。通过筛选及初步判断以确保申请者是否具有所申请工作的必要经验和技能；通过面试决定申请者是否适合某项应急工作，明确其具备的技能和动机。

    3.3 培训管理

    培训应坚持综合培训与专门培养相结合。综合培训包括许多职位所需技能的培训，例如海上安全常识、应急处理技能、自救互救技能、通信技能、人际关系技能、团队合作技能、解决问题和决策技能、领导和管理技能、压力处理技能等；专门工作培训针对不同岗位教授海上搜救志愿者完成工作所需的搜救、急救、船舶驾驶等技能。

    培训内容应不断更新，并保存培训记录。保存培训记录有助于追踪并核实每个志愿者已完成了所要求的培训，也有助于了解何时需要培训。在发生法律纠纷时，最新的培训记录可以作为志愿者已经经过胜任工作所需培训的证明。此外，为巩固培训成果，还需定期组织志愿者进行海上搜救演练，培养实战能力，树立和增强事业心和荣誉感。

    3.4 使用管理

    （1）加强海上搜救志愿者的注册登记，以提高志愿者组织化程度。

    （2）明确搜救志愿者组织与搜救志愿者之间的权利和义务，明确志愿者应当信守的承诺及志愿者组织对保护志愿者合法权利方面的义务。

    （3）建立搜救应急救援预案。一旦发生海上险情，立即启动应急预案，迅速联系和召集志愿者，使其快速有序、有组织、有计划地投入海上搜救工作。

    （4）建立在有关志愿者管理和研究方面具备丰富经验的专家队伍信息库。

    （5）为搜救志愿者配备必要装备，在保护志愿者人身安全的前提下开展工作。

    （6）加强减压辅导。在进行紧急事态搜救前，经验丰富的应急人员应对参与应急志愿服务的志愿者进行压力处理的指导；应急搜救期间，监督者应确保搜救工作分配的适时、适当；在紧急事态搜救结束后，心理健康专家应对志愿者作心理疏导。

    3.5 绩效管理

    绩效管理的目的是承认志愿者的服务，根据工作性质的不同，通过志愿者的服务时间、次数、内容等记录对志愿服务进行评价，并根据评价结果对志愿者进行表彰和奖励。评价反馈既能激发志愿者的积极性，也能强化志愿服务的社会风气和氛围。

    3.6 资金筹措和管理

    3.6.1 资金筹集渠道

    应通过政府资助、民间团体和个人捐助等多种渠道和方式筹集海上搜救志愿服务所需资金，以保证志愿服务的开展。政府资助的渠道主要包括：

    （1）财政拨款和补贴。

    （2）作为第三方为服务付费。政府向有资格享受政府项目并从志愿者组织那里购买服务的人支付补偿费，这种方式针对性强，有利于资金流向的控制，也促使志愿者组织提高服务能力以期获得第三方支付。

    （3）提供项目经费。为促进海上搜救社会公益事业的发展，国家相关部门可通过资助志愿者组织进行社会福利项目的建设，项目经费可成为志愿者组织资金来源之一。

    （4）提供奖励资金。各级政府定期通过评审方式表彰在海上搜救行动中表现突出的志愿者组织和个人，并给予物质奖励，同时应进一步扩大奖励范围和奖励资金规模。

    除政府资助外，海上搜救志愿者组织资金社会获取渠道包括：

    （1）寻找企业合作伙伴。在向企业筹款过程中，应先明确企业参与捐赠活动的动机，谨慎选择合作企业，权衡利弊，明确双方的责任和义务，通过合作达到共赢。

    （2）面向社会公众募捐。通过信息沟通、文化传播、提供参与救助行动的机会等多种方式，灵活多样地动员个人捐款。

    （3）加强与国外组织的联系。在我国政府、企业和社会大众的收入还十分有限的背景下，向国外组织寻求援助也是志愿者组织募集资金的重要途径，因此，加强国际联系，争取吸引更多的国际资金援助和项目合作。

    3.6.2 资金管理和使用

    补偿和奖励项目应包括参与搜救船舶所产生的施救费用、影响正常生产作业所造成的损失、施救人员人身伤亡的医疗费用、救助船舶损坏的修理费用以及其他相应的奖励等。补偿和奖励对象包括志愿者搜救队伍、参与救助的渔船和商船及其他非专业、非公务性质的船舶。

    应建立公开、透明和运行良好的资金管理制度，设立专门人员管理活动资金，保证资金的绝大部分用于志愿者搜救行动。加强对资金使用的审计，保证符合法律法规及志愿者组织的规定。