涉台海事调查现状及两岸海事调查合作机制

    陈永忠

    

    

    【摘 要】 海峡两岸发生涉台海上事故后，由于政治因素影响及法律依据不同，无法及时进行充分、全面的调查，导致事故原因不清、责任不明，甚至影响两岸民众的和谐气氛。为防止类似事故的再次发生，促进海峡两岸海事调查合作，通过对两岸海事调查处理规定、涉台海事调查处理现状的分析，探讨利用国际公约的安全调查合作理念建立两岸海事调查合作机制的必要性和可能性。

    【关键词】 海峡两岸；海事调查；合作机制

    0 引 言

    2008年海峡两岸直航以来，两岸船舶往来大幅增加，船舶交通流密度不断加大，台湾海峡水域内交通事故时有发生，涉台海事纠纷数量明显上升。由于受到两岸间政治因素的影响以及两岸相关法律体系的不同，两岸间海事调查处理体系没有直接合作的机制，事发地海事调查部门进入对方水域进行调查也受到限制，导致发生事故特别是在敏感水域发生水上交通事故后，不能及时全面地调查，无法达到查明原因、判明责任、教育相关人员、采取防范措施、防止类似事故再次发生的目的，甚至由事故引起的民事纠纷也无法得到及时解决，影响两岸的和谐气氛。因此，分析两岸海事调查合作的可行性，探索国际公约的安全调查合作理念在两岸海事调查中的应用，将有助于填补目前两岸海事调查合作机制的空白。

    1 两岸海事调查处理规定之比较

    目前，大陆地区主要依据《中华人民共和国海上交通安全法》 《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》 《水上交通事故统计办法》 《水上交通事故调查处理结案管理规定》等法律法规进行水上交通事故的调查处理；而台湾地区依据“海商法”“海事报告规则”“海事报告处理要点”“台湾地区各港务局海事评议委员会组织规程”“‘交通部海事复议委员会组织规程”等进行调查处理。

    由于依据不同，两岸海事调查处理存在较大差异：

    （1）调查主体不同 大陆地区的调查主体是海事局，调查人员是海事调查官、水上交通事故调查专家委员会；台湾地区的调查主体是“交通部”航港局海事评议委员会和“交通部”海事复议委员会，调查人员是航港局局长、海事检查人员、港务长、航政组长以及聘请的其他专业人员。同时，依据台湾地区“海岸巡防法”和“行政院海岸巡防署海洋巡防总局组织条例”的相关规定，“海巡署”负责现场海事搜证和肇事船舶的拦截及查询。

    （2）调查处理的职责不同 大陆地区由政府行政部门履行调查职责，对负有责任并违反法律法规的行为直接进行行政处罚，其出具的责任认定书具有法律效力；台湾地区由“政府”行政部门负责调查，由具有咨询性质的技术委员会出具海事评议书，该评议书对外不具有法律约束力。

    （3）调查对象不同 大陆地区的海事行政调查只针对水上交通事故，对工伤及非交通事故引起的船员、旅客伤亡事故不作为水上交通事故进行行政调查；而台湾地区的行政调查对象为“海事”，包括船舶沉没、搁浅、碰撞、强制停泊或其他与船舶有关的海上意外事故，其范围较广。

    （4）调查处理流程不同 大陆地区海事行政调查处理工作大致可归结为如图1所示的工作流程；台湾地区航政主管部门对海事案件的处理程序如图2所示。

    但是，两者也存在相同之处：

    （1）调查处理的目的相同 都是为了厘清海事发生的原因，提供航行安全之管理建议，防止类似事故的再次发生。

    （2） 调查处理的性质相同 均属于行政调查。

    2 涉台海事调查处理之现状

    2.1 案 例

    2.1.1 “SD”轮与“QYS”轮碰撞事故

    2006年2月9日，厦门籍集装箱船“SD”轮在厦门至高雄航行途中，在台湾安平港外海域与台湾籍渔船“QYS”轮发生碰撞。“SD”轮抵达高雄港后，海巡第六分队和高雄港务局海事课人员上船进行了海事调查，并滞留该船。船公司和保险公司委托台湾某法律事务所协助该起事故的处理。经过协商处理，最终“SD”轮赔付约人民币75万元给“QYS”轮，达成和解，了结此案。高雄港务局没有出具类似海事调查报告的文件材料。

    2.1.2 “TA”轮火灾事故

    2008年2月16日，厦门籍客船“TA”轮在金门水头锚地锚泊时，船舶客舱发生火灾事故。金门海巡队初步调查取证后，经与厦门市赴金门协调小组协商，同意将该船拖回厦门辖区由厦门海事局开展调查工作。双方没有就调查情况进行沟通。

    2.1.3 “DZ”轮与“MLY”轮碰撞事故

    2011年3月12日，高雄籍杂货船“DZ”轮装载废铁从金门料罗港开往高雄，在金门岛附近水域与锚泊中的漳州籍渔船“MLY”轮发生碰撞，造成渔船沉没，4人落水。事故发生后，两岸立即进行联合搜救，2人被附近渔船救起，1人被“DZ”轮救起，1人失踪。救助行动结束后，金门海巡队对返回料罗港的肇事船“MLY”轮以及船上获救的大陆渔民进行初步调查；厦门海事局也对返回大陆的幸存渔民进行调查取证。因各种因素，两岸调查单位无法就调查情况进行交流。所幸的是，在两岸红十字会的协助下，碰撞双方达成了赔偿协议。

    2.1.4 “JC”轮与“MG”轮碰撞事故

    2013年3月24日，南京籍散货船“MG”轮从佛山高明港开往福清途中，在金门岛东面水域与从台中开往金门料罗港的高雄籍杂货船“JC”轮发生碰撞，导致双方不同程度损坏，直接经济损失约人民币300万元。事故发生后，两岸救助力量启动联合救助预案，逃生至“JC”轮上的“MG”轮船员被安全转移至大陆救助船上，受损严重的“MG”轮被拖带至附近安全港口，“JC”轮自行驶回金门料罗港。随后，厦门海事局负责调查“MG”轮，台湾“交通部”航港局南部航务中心在金门海巡队初步调查的基础上负责调查“JC”轮。在两岸调查单位多次电话沟通的基础上，应厦门海事局的邀请，台湾调查单位偕同台湾船舶所有人前往厦门，分别与厦门海事局和大陆船舶所有人就该起碰撞事故的调查取证、民事纠纷情况进行了充分沟通，并互相交换调查材料，为双方各自顺利结案及解决民事纠纷创造了条件。

    2.1.5 “DFZX”轮与“HR”轮碰撞事故

    2013年9月17日，高雄籍客船“DFZX”轮从厦门港开往金门水头途中，与从厦门港7号锚地开往厦门港现代码头的漳州籍运砂船“HR”轮发生碰撞，导致双方不同程度损坏，所幸没有造成人员伤亡及海域污染。事故发生后，厦门海事局依法对事故双方进行调查取证，查明原因，判明责任，协助双方解决民事赔偿纠纷，并按照相关规定结案。

    2.2 现状分析

    从上述案例可以发现，因两岸间政治因素的影响以及两岸相关法律体系的不同，涉台海事调查处理情况因事故发生地的不同而存在较大差异，具体如下：

    （1）发生在各自辖区内的海上事故毫无疑问由辖区的海事调查部门根据各自的法律法规进行调查处理，这也符合属地管辖原则，但是，由于法律依据不同，两岸海事调查处理的结果不尽相同。比如：由于调查对象和调查程序不同，大陆地区对辖区发生的水上交通事故均进行调查处理，查明原因，判明责任，提出安全管理建议；而台湾地区只对重大海上事故或各方争端未解决的海上事故进行调查、评议，对无过失责任或当事各方无争端的海事，不需经过调查便可结案，或者让事故船回船籍港接受调查处理。

    （2）发生在敏感水域的海上事故调查处理可以说最为棘手，特别是船舶碰撞事故发生后，经过现场救助阶段，事故双方船舶一般回到各自的辖区水域，主张具有管辖权的事发地调查单位无法异地调查，只能由辖区的海事调查单位各自调查。如此，便可能出现几种结果：①由于各种因素影响，两岸调查单位完全没有就调查情况进行交流沟通，只能获取单方船舶证据，无法结案，当事方的民事纠纷更是难以解决；②两岸调查单位通过各种通信渠道（电话、邮件、传真等）交换证据材料，各自结案，直接协助或通过红十字会等非政府部门协助解决民事纠纷；③双方互动充分，互相交换调查材料，面对面共同研究分析事故原因和责任认定，但各自表述结论及结案。

    3 建立两岸海事调查合作机制的必要性

    随着相关部门的不断推动，两岸海事调查处理的互动不断增强，但是到目前为止，两岸海事调查处理的合作仍处于个案状态。倘若发生涉台海事，两岸仍无任何合作机制可遵循，无法做到第一时间调查取证，导致重要证据消失，不仅阻碍了海事调查的进行和民事纠纷的解决，而且严重影响了两岸的和谐气氛。因此，建立两岸间行之有效的海事调查合作机制是非常有必要的。

    4 用安全调查合作理念建立两岸海事调查合作机制的可能性

    4.1 国际公约简介

    2008年5月，IMO海上安全委员会第84次会议通过了《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》（The Code of the International Standards and Recommended Practices for a Safety Investigation into a Marine Casualty or Marine Incident，以下简称《规则》），同时还批准将《规则》纳入《1974年国际海上人命安全公约》（简称《SOLAS公约》）新增条款第Ⅺ-1/6条。《规则》随着《SOLAS公约》新增第Ⅺ-1/6条的生效于2010年1月1日生效。

    《规则》的强制性标准部分主要包括：要求船旗国调查所有重大海难事故；安全调查应独立于其他类型的调查；船旗国与其他实质利益国协商实施调查；规定国家之间海事安全调查的合作；要求向IMO提交海事安全调查报告；船员拥有不自证其罪和保持沉默的权利。

    《规则》的推荐做法部分主要包括：建立海事安全调查机制，注重调查的独立性、安全性、优先性及国际合作；推荐对海难事故和海上事件进行调查（除重大海难事故外）；收集和保护证据；保密调查信息。

    4.2 建立两岸海事调查合作机制的设想

    明显地，《规则》在加强船旗国海事调查的责任和义务的同时，强调合作调查的重要性，并通过为各国开展合作调查提供一个通用程序，解决国家间的司法管辖权和程序差异，协调船旗国、沿岸国、IMO以及航运企业的利益关系并为海事调查提供便利手段，达到查明原因、防止事故再次发生的目的（其旨不在判明和追究责任）。

    因为《规则》所调整的是国家之间进行海上事故或事件安全调查时的关系，而且目前对涉台海事案件是否能直接适用国际海事公约仍有不同看法，因此，不能将该《规则》直接应用于涉台海上事故的行政调查。但是，如果两岸能够参考《规则》的安全调查合作理念，包括“通知”“协商实施海事调查”“合作”“海事调查报告”“通知相关方及开始调查”“调查协调”等，针对发生在台湾海峡敏感水域内的海上事故甚至任何涉台海上事故，制定符合两岸利益的海事调查合作机制，在事故信息通报、立案调查、肇事逃逸协查、联合调查、委托调查、证据交换等方面达成合作，在共同探讨、分析事故原因和责任认定的基础上出具海事调查报告，并以此进行民事纠纷调解，求同存异，根据各自的相关规定实施行政处罚，便可解决涉台海事案件难以调查、无法结案的尴尬局面。

    5 结 语

    目前，海峡两岸已建立起海上联合搜救机制，若能再次以国际公约合作精神为宗旨，以国际公约合作调查内容为蓝本，以查明原因、判明责任、防止事故再次发生为目的，制定海事调查合作机制，相信两岸相关部门均能接受，两岸民众也能从中受益，海峡两岸的平安和谐将更有保障。

    参考文献：

    [1] 何丽新，李盼.论涉台海事案件直接适用国际海事公约[J].中国海商法研究，2012（1）：93-101.