我国民族地方宗教事务治理法治化研究
摘 要 宗教在社会生活中起着重要作用，加强宗教事务治理法治化是我国实施依法治国的重要任务之一。在我国民族地区，如何依法管理宗教事务，全面推进宗教事务法治化进程，积极推进宗教事务法治化制度建设等问题，尤为值得深思。
关键词 民族 宗教 事务治理 法治化
作者简介：周佳胜，广西师范大学法学硕士。
中图分类号：D635 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.179
一、我国宗教事务法治建设进程
我国逐渐开始重视宗教法治建设，加强宗教相关立法工作，可以追溯到改革开放之后。1982年，我国在新宪法中拓宽了公民宗教信仰自由的相关内容，从根本法的层面充分给予了公民信仰宗教的权利。同年，中共中央发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，在该文件中第一次明确提出了制定有效可行的宗教法规，这标志了我国宗教法治建设工作拉开了序幕。1988年，广东省也出台了关于宗教举行正常活动的场所的相关规定，这是当时地方第一次以立法的形式来推动宗教事务管理法治建设工作。1991年2月15日，中共中央和国务院共同下发了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（通称6号文件），6号文件中明确提出了要加快推进宗教立法的脚步，形成以宪法为根本，法律法规主要内容的宗教法律体系。1994年，国务院出台了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。2004年国务院又颁布了《宗教事务条例》，此后，国务院宗教事务局也相继出台了一系列的行政规章，一些地方性的宗教事务管理法规和规章也陆续出现。迄今，我国已基本形成了一套宗教法律体系。
二、我国民族地方宗教事务法治化建设过程存在的问题
（一）现有宗教法律体系仍不完善，立法技术有瑕疵
1.宗教法律体系不完善
我国虽已确立了基本的宗教立法体系，但从总体而言并不完善。现有的法律法规多是从举行宗教活动场所，宗教团体的登记等部分方面进行规制，但现实中我国宗教事务活动范围并不仅限于此，其它诸如宗教人员组织的活动、宗教团体的经济活动、宗教团体的结社活动和集会自由活动、宗教书籍作品的管理和宗教网站的管理等等宗教活动，在实际生活中缺乏法律依据。这些也进一步反映了当下我国有关宗教法律体系的不完善。
2.立法技術不成熟
我国民族宗教法律法规立法技术的不完善主要体现在内容和概念两个方面，首先，在内容上，相关法律法规过于简易，许多重要部分缺失。例如，就法律责任而言，其无论是在哪一部法律条文中都是不可或缺的章节，在我国宗教立法中当然也不例外。但事实却是这一关于明确法律责任的重要章节却在现有部分法律法规的条文中体现出来。该部分的缺失很容易导致我国民族地方宗教活动中的相关侵权损害和违法犯罪等行为钻法律的空子，从而不能得到有效制裁。其次是在概念上，至今为止关于宗教和宗教信仰自由的相关法律术语缺乏科学界定。
（二）执法主体力量不足，缺乏必要的协调
1.宗教事务管理过程中相关行政执法主体力量不足
我国在处理民族宗教事务过程中成立了宗教工作机构，设立这些机构的目的当然是在于对民族地区宗教团体及其活动进行规范化管理。但即便如此，在实际执法过程中仍然显得力不从心。深入探究不难发现，现实存在的人员编制少、工作条件差、活动经费紧张、任务量重等诸多问题皆是执法主体力量不足的原因。现实中宗教事务管理部门的机构设置不科学也是行政执法主体在执法过程中力量不足的重要原因，以及在我国许多民族地方宗教执法人员整体素质低下，业务能力不足，有的甚至都不具备执法主体资格，这些问题都加大了民族地区宗教事务管理工作的难度，容易造成执行难。
2.行政执法部门协调不到位
宗教活动与我们的社会生活有着千丝万缕的联系，从现实的宗教执法实践来看，众多宗教违法行为是发生在宗教活动场所之外的且具有不可预见性，涉及到的执法部门较多，在执行上各个部门要不就互相推诿责任，要不就争夺执法权，很容易出现矛盾。这些矛盾也从侧面反映了各个执法部门之间的协调不到位，配合不积极，最终往往造成执行难的问题。这些问题的形成主要有以下几种原因：第一，各个执法部门之间缺乏必要的协调机制；第二，受过去宗教习惯的影响，信教公民和宗教事务管理人员难以适应现有的宗教法规，对相关执法活动甚至有排斥心理；第三，由于宗教本身的特殊性，相关问题的敏感性，使得各个执法部门对宗教事务进行执法时不敢管和不愿管，这种不作为导致许多宗教违法行为逃避了法律的追责。
（三）整体法治环境差和法治意识淡薄
虽然从建国至今这几十年的法制建设历程表明，人们的法治意识和素养有了极大的提升，权利和义务意识不断增强，这些都为加快推进我国民族自治地方的宗教事务治理法治化进程打下了良好的法律基础，但这些与现实要求仍然有较大的差距。
我国目前阶段所处的社会主义初级阶段这一国情使得我国民主和法治建设的进程必然受到一定的阻碍，这在很大程度上是因为目前这种不发达的社会形态这一客观因素的存在。许多民众不懂法、不守法以及不会用法，当自身权利受到损害时并没有强烈的维权意识。而从执法者的层面来看，许多执法人员有法不依、执法不公、执法不严，有的甚至徇私枉法，带头腐败，这些普遍存在问题的存在给民族地区宗教事务法治化的建设提供了不良的环境，不利于整体法治环境的培育。
三、我国民族地方宗教事务治理法治化的完善思路
（一）加强民族地方宗教立法工作、完善民族地方宗教法治体系
就我国目前情况而言，缺乏宗教基本法的问题一直没有得到解决。现有的基本宗教法律体系虽说涵盖面较广，但现实中出现的各种宗教矛盾表明其在解决问题过程中并不能全面应付。民族地区宗教工作要想能够顺利进行，离不开一部全面系统的专门规制宗教事务的基本法，必须要加强民族地区宗教立法工作，如此方能使得民族宗教事务法治化进程能够有章可循。要想尽快制订出这样一部基本法，我们必须大力结合民族地区宗教团体组织特有的情况，总结长期以来国家在推进民族事务处理过程中的宝贵经验，把立法中的理论知识同我国宗教当前的实际发展趋势和国家全面推进依法治国的战略相结合，调动社会各界的积极性，使其主动参与宗教基本法的立法工作。通过实地调研和科学论证，由全国人大制定，最终形成一个以宪法为基础，以宗教基本法为主线，包含其他各种法律法规的完善的宗教法律体系。
（二）不断完善民族地区宗教执法工作，提高执法水平
1.加强民族地方宗教事务管理队伍建设，提高宗教执法人员素质
我国全面推进依法治国重大战略的实施也意味着民族地区宗教事务的治理也应当全面推行法治化，而加强建设民族地区宗教事务法治化离不开一支强有力的宗教执法队伍。但现实中宗教执法队伍的情况却令人堪忧，执法机构不健全、队伍不专业、人员素质低下等一系列问题给宗教事务的管理工作带来极大不便。民族地区宗教问题的复杂性需要一支机构设置合理，专业能力过硬的宗教执法队伍，这就需要大力加强宗教执法队伍的建设。首先，要设置科学合理的宗教执法机构，增加机构人员编制，各执法机构之间要权责分明，以防止执法过程中互相推诿责任、职能混淆等问题的出现。其次是要加大执法队伍的培训力度，执法人员要集中学习宗教事务管理的专业知识，特别是宗教法律知识的学习，提高宗教执法水平。加强民族地方宗教事务管理队伍的建设，提高宗教执法人员的素质，最终的目的还是使广大群众特别是信教群众能够知法守法，依法进行宗教活动，使民族宗教事务法治化的建设能够更好地体现全面推进依法治国的伟大战略。
2.完善民族地方宗教执法监督机制
有权必有责，用权受监督。宪法和法律赋予宗教执法机构依法行政的权力，那么它的执法行为应该依法受到监督。我国民族地方的宗教执法机构及其执法人员应当依法行政，文明执法，公平执法。这就需要加强建设和完善执法监督机制，使执法人员的执法行为能够在制度的框架内有效进行，要做到严格遵循法律程序实施宗教执法，要让自己的执法行为能够经得起法律和人民的检验，杜绝以权压法和任性用权等违法行为的出现。宗教执法人员在执法之时，不仅要接受法律的监督，同时还有接受社会监督，比如公众、媒体以及宗教人士等，要倾听群众的意见，为民族地区的正常宗教活动提供有力的法律保障。
（三）加大民族地方宗教普法工作力度
民族地方宗教事务治理法治化的建设不仅只体现在立法与执法两个方面，同时还要考虑到普法这一重要环节，普法工作的效果好坏也直接反映了整个民族宗教事务治理法治化的建设进程。普法不是单方面的，首先，要对领导干部和宗教执法人员进行宗教普法教育，学习宗教法律知识，使其运用法律思维和专业知识处理民族地区的宗教事务；其次，要对广大群众尤其是宗教界人士和信教群众进行普法宣传，这是因为他们宗教法律意识淡薄，给民族宗教事务管理工作的推进带来不便。通过普法的手段向他们传达专业的法律知识，培育宗教法律意识，运用法律武器维护自身权益以及抵制境内外敌对势力对我国正常宗教活动的渗透。
普法宣传工作的推进在当下全面推进依法治国的整个进程中是不可或缺的一环，尤其是在推进民族宗教事务法治化建设的过程中。只有建立健全普法宣传机构，确保有专职人员进行普法工作，才能使宗教法律知识逐渐深入人心。广大干部和群众通过普法获得了专业的宗教法律知识教育才能形成良好的法律基础，树立牢固的法律意识，民族宗教事务治理法治化的道路就會减少障碍。
四、结语
我国民族地方宗教事务管理法治化的建设应吸取借鉴国际相关立法经验，符合民族地区稳定、人民团结、法制统一的要求，注重民族地方宗教自身的特点，结合我国民族地区现有宗教法律、法规的情况，不断完善民族地方宗教法制体系，提高宗教执法部门的执法水平，逐渐实现民族地方宗教事务法治化。
参考文献：
[1]王正伟.加强民族法制建设，推动民族工作走上法治化道路.中国民族报.2014.
[2]张千帆.国家主权与地方自治.北京：中国民主法制出版社.2012.
[3]林希岭、贾依娜.新时期宗教领域的问题、特点及对策研究.中央社会主义学院学报.2008（12）.
[4]王丽娜.我国宗教事务管理模式理论分析.哈尔滨：黑龙江大学.2008.
[5]鲁丽莉.基层宗教管理体制改革与创新.民族与宗教.2012.
[6]黄竹胜.论中国宗教事务治理法治化.广西师范大学学报.2017.
关键词 民族 宗教 事务治理 法治化
作者简介：周佳胜，广西师范大学法学硕士。
中图分类号：D635 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.179
一、我国宗教事务法治建设进程
我国逐渐开始重视宗教法治建设，加强宗教相关立法工作，可以追溯到改革开放之后。1982年，我国在新宪法中拓宽了公民宗教信仰自由的相关内容，从根本法的层面充分给予了公民信仰宗教的权利。同年，中共中央发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，在该文件中第一次明确提出了制定有效可行的宗教法规，这标志了我国宗教法治建设工作拉开了序幕。1988年，广东省也出台了关于宗教举行正常活动的场所的相关规定，这是当时地方第一次以立法的形式来推动宗教事务管理法治建设工作。1991年2月15日，中共中央和国务院共同下发了《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（通称6号文件），6号文件中明确提出了要加快推进宗教立法的脚步，形成以宪法为根本，法律法规主要内容的宗教法律体系。1994年，国务院出台了《宗教活动场所管理条例》和《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》。2004年国务院又颁布了《宗教事务条例》，此后，国务院宗教事务局也相继出台了一系列的行政规章，一些地方性的宗教事务管理法规和规章也陆续出现。迄今，我国已基本形成了一套宗教法律体系。
二、我国民族地方宗教事务法治化建设过程存在的问题
（一）现有宗教法律体系仍不完善，立法技术有瑕疵
1.宗教法律体系不完善
我国虽已确立了基本的宗教立法体系，但从总体而言并不完善。现有的法律法规多是从举行宗教活动场所，宗教团体的登记等部分方面进行规制，但现实中我国宗教事务活动范围并不仅限于此，其它诸如宗教人员组织的活动、宗教团体的经济活动、宗教团体的结社活动和集会自由活动、宗教书籍作品的管理和宗教网站的管理等等宗教活动，在实际生活中缺乏法律依据。这些也进一步反映了当下我国有关宗教法律体系的不完善。
2.立法技術不成熟
我国民族宗教法律法规立法技术的不完善主要体现在内容和概念两个方面，首先，在内容上，相关法律法规过于简易，许多重要部分缺失。例如，就法律责任而言，其无论是在哪一部法律条文中都是不可或缺的章节，在我国宗教立法中当然也不例外。但事实却是这一关于明确法律责任的重要章节却在现有部分法律法规的条文中体现出来。该部分的缺失很容易导致我国民族地方宗教活动中的相关侵权损害和违法犯罪等行为钻法律的空子，从而不能得到有效制裁。其次是在概念上，至今为止关于宗教和宗教信仰自由的相关法律术语缺乏科学界定。
（二）执法主体力量不足，缺乏必要的协调
1.宗教事务管理过程中相关行政执法主体力量不足
我国在处理民族宗教事务过程中成立了宗教工作机构，设立这些机构的目的当然是在于对民族地区宗教团体及其活动进行规范化管理。但即便如此，在实际执法过程中仍然显得力不从心。深入探究不难发现，现实存在的人员编制少、工作条件差、活动经费紧张、任务量重等诸多问题皆是执法主体力量不足的原因。现实中宗教事务管理部门的机构设置不科学也是行政执法主体在执法过程中力量不足的重要原因，以及在我国许多民族地方宗教执法人员整体素质低下，业务能力不足，有的甚至都不具备执法主体资格，这些问题都加大了民族地区宗教事务管理工作的难度，容易造成执行难。
2.行政执法部门协调不到位
宗教活动与我们的社会生活有着千丝万缕的联系，从现实的宗教执法实践来看，众多宗教违法行为是发生在宗教活动场所之外的且具有不可预见性，涉及到的执法部门较多，在执行上各个部门要不就互相推诿责任，要不就争夺执法权，很容易出现矛盾。这些矛盾也从侧面反映了各个执法部门之间的协调不到位，配合不积极，最终往往造成执行难的问题。这些问题的形成主要有以下几种原因：第一，各个执法部门之间缺乏必要的协调机制；第二，受过去宗教习惯的影响，信教公民和宗教事务管理人员难以适应现有的宗教法规，对相关执法活动甚至有排斥心理；第三，由于宗教本身的特殊性，相关问题的敏感性，使得各个执法部门对宗教事务进行执法时不敢管和不愿管，这种不作为导致许多宗教违法行为逃避了法律的追责。
（三）整体法治环境差和法治意识淡薄
虽然从建国至今这几十年的法制建设历程表明，人们的法治意识和素养有了极大的提升，权利和义务意识不断增强，这些都为加快推进我国民族自治地方的宗教事务治理法治化进程打下了良好的法律基础，但这些与现实要求仍然有较大的差距。
我国目前阶段所处的社会主义初级阶段这一国情使得我国民主和法治建设的进程必然受到一定的阻碍，这在很大程度上是因为目前这种不发达的社会形态这一客观因素的存在。许多民众不懂法、不守法以及不会用法，当自身权利受到损害时并没有强烈的维权意识。而从执法者的层面来看，许多执法人员有法不依、执法不公、执法不严，有的甚至徇私枉法，带头腐败，这些普遍存在问题的存在给民族地区宗教事务法治化的建设提供了不良的环境，不利于整体法治环境的培育。
三、我国民族地方宗教事务治理法治化的完善思路
（一）加强民族地方宗教立法工作、完善民族地方宗教法治体系
就我国目前情况而言，缺乏宗教基本法的问题一直没有得到解决。现有的基本宗教法律体系虽说涵盖面较广，但现实中出现的各种宗教矛盾表明其在解决问题过程中并不能全面应付。民族地区宗教工作要想能够顺利进行，离不开一部全面系统的专门规制宗教事务的基本法，必须要加强民族地区宗教立法工作，如此方能使得民族宗教事务法治化进程能够有章可循。要想尽快制订出这样一部基本法，我们必须大力结合民族地区宗教团体组织特有的情况，总结长期以来国家在推进民族事务处理过程中的宝贵经验，把立法中的理论知识同我国宗教当前的实际发展趋势和国家全面推进依法治国的战略相结合，调动社会各界的积极性，使其主动参与宗教基本法的立法工作。通过实地调研和科学论证，由全国人大制定，最终形成一个以宪法为基础，以宗教基本法为主线，包含其他各种法律法规的完善的宗教法律体系。
（二）不断完善民族地区宗教执法工作，提高执法水平
1.加强民族地方宗教事务管理队伍建设，提高宗教执法人员素质
我国全面推进依法治国重大战略的实施也意味着民族地区宗教事务的治理也应当全面推行法治化，而加强建设民族地区宗教事务法治化离不开一支强有力的宗教执法队伍。但现实中宗教执法队伍的情况却令人堪忧，执法机构不健全、队伍不专业、人员素质低下等一系列问题给宗教事务的管理工作带来极大不便。民族地区宗教问题的复杂性需要一支机构设置合理，专业能力过硬的宗教执法队伍，这就需要大力加强宗教执法队伍的建设。首先，要设置科学合理的宗教执法机构，增加机构人员编制，各执法机构之间要权责分明，以防止执法过程中互相推诿责任、职能混淆等问题的出现。其次是要加大执法队伍的培训力度，执法人员要集中学习宗教事务管理的专业知识，特别是宗教法律知识的学习，提高宗教执法水平。加强民族地方宗教事务管理队伍的建设，提高宗教执法人员的素质，最终的目的还是使广大群众特别是信教群众能够知法守法，依法进行宗教活动，使民族宗教事务法治化的建设能够更好地体现全面推进依法治国的伟大战略。
2.完善民族地方宗教执法监督机制
有权必有责，用权受监督。宪法和法律赋予宗教执法机构依法行政的权力，那么它的执法行为应该依法受到监督。我国民族地方的宗教执法机构及其执法人员应当依法行政，文明执法，公平执法。这就需要加强建设和完善执法监督机制，使执法人员的执法行为能够在制度的框架内有效进行，要做到严格遵循法律程序实施宗教执法，要让自己的执法行为能够经得起法律和人民的检验，杜绝以权压法和任性用权等违法行为的出现。宗教执法人员在执法之时，不仅要接受法律的监督，同时还有接受社会监督，比如公众、媒体以及宗教人士等，要倾听群众的意见，为民族地区的正常宗教活动提供有力的法律保障。
（三）加大民族地方宗教普法工作力度
民族地方宗教事务治理法治化的建设不仅只体现在立法与执法两个方面，同时还要考虑到普法这一重要环节，普法工作的效果好坏也直接反映了整个民族宗教事务治理法治化的建设进程。普法不是单方面的，首先，要对领导干部和宗教执法人员进行宗教普法教育，学习宗教法律知识，使其运用法律思维和专业知识处理民族地区的宗教事务；其次，要对广大群众尤其是宗教界人士和信教群众进行普法宣传，这是因为他们宗教法律意识淡薄，给民族宗教事务管理工作的推进带来不便。通过普法的手段向他们传达专业的法律知识，培育宗教法律意识，运用法律武器维护自身权益以及抵制境内外敌对势力对我国正常宗教活动的渗透。
普法宣传工作的推进在当下全面推进依法治国的整个进程中是不可或缺的一环，尤其是在推进民族宗教事务法治化建设的过程中。只有建立健全普法宣传机构，确保有专职人员进行普法工作，才能使宗教法律知识逐渐深入人心。广大干部和群众通过普法获得了专业的宗教法律知识教育才能形成良好的法律基础，树立牢固的法律意识，民族宗教事务治理法治化的道路就會减少障碍。
四、结语
我国民族地方宗教事务管理法治化的建设应吸取借鉴国际相关立法经验，符合民族地区稳定、人民团结、法制统一的要求，注重民族地方宗教自身的特点，结合我国民族地区现有宗教法律、法规的情况，不断完善民族地方宗教法制体系，提高宗教执法部门的执法水平，逐渐实现民族地方宗教事务法治化。
参考文献：
[1]王正伟.加强民族法制建设，推动民族工作走上法治化道路.中国民族报.2014.
[2]张千帆.国家主权与地方自治.北京：中国民主法制出版社.2012.
[3]林希岭、贾依娜.新时期宗教领域的问题、特点及对策研究.中央社会主义学院学报.2008（12）.
[4]王丽娜.我国宗教事务管理模式理论分析.哈尔滨：黑龙江大学.2008.
[5]鲁丽莉.基层宗教管理体制改革与创新.民族与宗教.2012.
[6]黄竹胜.论中国宗教事务治理法治化.广西师范大学学报.2017.
