海西州财政有效支持特色生物产业发展刍议

    刘启发

    摘要：本文通过统计分析、查阅资料、座谈走访等方式，重点研究十一五以来海西财政支持枸杞产业、城郊蔬果产业、肉牛肉羊产业发展情况，回顾出台了的相关政策措施，总结出小投入建成大产业、小投资支撑大思路、集约化规模化发展是走城郊蔬果产业的成功之路，财政支农方式得当是推动产业发展的核心，精准发力是财政支农资金投入取得成效的关键等五条经验，分析了财政支持特色生物产业发展中存在的四个方面的突出问题，提出十三五时期财政支持特色生物产业发展的七条建议，即：进一步加大项目资金的整合力度、创新财政资金扶持理念、建立柴达木特色生物产业发展基金、加大中小企业服务平台支持力度、建立特色生物产业投融资风险补偿机制、建立特色生物产业发展科技研发保障和奖励机制，供今后工作中参考。

    关键词：特色；生物产业；发展；财政

    海西州位于被誉为高原“聚宝盆”的柴达木腹地，境内特色生物资源丰富，主要包括枸杞、青稞、林沙植物、中藏药材、牦牛、藏羊、高原水产等。进入新世纪，我州积极探索生物资源开发利用途径，采取引种、驯化、杂交、推广等常规技术，在枸杞产业发展、城郊果蔬产业、牦牛远缘杂交利用等方面取得了实质性突破和阶段性成果。特色生物产业发展已纳入“十三五”规划的五大新兴产业之一。在“十三五”开局之年，为了进一步提升财政支持特色生物产业发展的思路，结合供给侧改革，开展调研工作。

    一、财政支持特色生物产业发展情况

    海西财政通过补助、奖励、贴息、引导、参股等方式，加大对特色生物产业的财政投入力度，“十一五”以来，累计投入资金78038万元，其中：中央和省财政投入59433万元，占76.2%；州级18605万元，占23.8%。

    （一）枸杞产业

    海西枸杞产业的发展经历了两个发展阶段。“十一五”时期为种植基地建设阶段，州级财政投入3555万元，建成了32万亩的枸杞种植基地。这一阶段，通过引种试验、品种培育、示范推广等措施的基础上，2008年出台了《海西州枸杞产业发展指导意见》，出台了枸杞产业发展种苗补助政策，通过财政补助种苗款的方式，引导种植户进行种植。在此基础上，针对基地建设缓慢、群众种植积极性不高等因素，考虑到枸杞种植前三年，基本没有收入的前提下，出台了种植户生活补贴政策。由于措施得力，基地建设取得了惊人的成果，通过三年的发展，到2010年枸杞种植面积达到32万亩，基地建设从农户种植向专业合作社、中小企业、龙头企业等新型农牧业经营主体转移。通过州财政的投入成效，撬动社会投资和上级财政的支持，“十一五”时期财政投入资金8272万元，其中：中央和省财政投入4717万元，占总投入的57%，重点用于枸杞基地基础设施建设、科技推广和品种培育方面；州级财政投入3555万元，占总投入的43%；其中：种苗补助3070万元，占总投入的86.4%；产品加工245万元，占总投入的6.9%；生活补贴200万元，占总投入的5.6%；技术推广40万元，占总投入的1.1%。

    “十二五”期间为标准化种植和产品精深加工阶段，在不断扩大种植面积的基础上，枸杞生产基地向标准化建设、加工向园区集聚、产品向高端有机发展，产业链不断延伸，附加值不断增加、营销体系日趋完善，经济、社会、生态效益不断显现。财政对枸杞产业的支持政策从种苗补助、生活补贴向标准化基地建设、节水灌溉、配套设施建设、枸杞精深加工、产业园区基础设施建设、科技推广和技术研发、病虫害防治及育苗基地建设等方面调整。财政支持力度进一步加大，“十二五”时期财政累计投入资金达到38710万元，年均增长25.7%。其中：中央和省财政投入28622万元，年均增长40%；州财政投入10088万元。其中：枸杞基地建设投入26704万元，占总投入的69%；园区及基地配套设施建设投入3596.7万元，占总投入的9.3%；病虫害防治、生物农药推广等其他补助3164.2万元，占总投入的8.2%；产品精深加工投入2280万元，占总投入的5.9%；科技推广和产品研发投入1900万元，占总投入的5%；节水灌溉投入1035万元，占总投入的2.7%。

    目前枸杞产业发展取得了骄人成绩，种植面积达到42.2万亩，年产量5.83万吨，综合产值60亿元，年出口量达到900吨，已建成12万亩标准化示范基地，培育发展了70余家规模种植加工企业、50余家专业合作社，培育了3个拥有自主知识产权的新品种，加工产品品种已延伸至50余种，林下产业如枸杞鸡、枸杞羊、枸杞花蜜等，也在枸杞产业的带动下迅猛发展，品牌形象深入人心，附加值高，成为产业发展及农民增收新的增长点。同时，通过多形式、广角度、大范围品牌推介，积极推进实体、网上融合营销，提升了枸杞知名度和品牌价值，受到了广大消费者的青睐和好评。

    2015年，依据品牌价值有关标准，经专家评审、技术机构测算、品牌价格发布工作委员会审定，由中国品牌建设促进会、中央电视台、中国资产评估协会、中国国际贸易促进会举办的“2015年中国品牌价值评价信息发布暨中国品牌发展论坛上，柴达木枸杞是我省唯一一个初级农产品类国家地理标志产品，品种强度912，品牌价值79.9亿元。

    （二）城郊蔬果产业

    城郊蔬果产业按照新的规划理念，推动种植业规模化发展，高标准建设，精细化管理，实现了高产高效和示范带动。“十一五”期间以来，我州城郊蔬果产业投入达到61437万元；其中财政投入资金23567万元，撬动社会投资37870万元。截止2015年底，全州共建成冬暖式温室17707栋，其中“十二五”期间建成温室11700栋，面积8853.5亩，建立了8个规模种植基地。财政投资1300万元为已建的果蔬种植基地配备了滴灌设施，各基地水电路等设施已基本配套齐全，实现了全州果蔬产业“集约化、设施化、规模化、标准化”生产经营。积极拓宽融资渠道，进一步增加金融机构对涉农贷款投放，融资平台累计为企业担保贷款12500万元，贴息350万元。

    （三）肉牛肉羊产业

    依据《海西州牦牛生物产业发展规划》和《海西州特色农牧业产业发展规划》，2012年起开始发展肉牛产业。利用当地牦牛、黄牛以及安格斯等优良肉牛资源，应用牦牛远缘轮回种间杂交技术发展肉牛产业。三年来，财政通过饲草料补贴、肉牛养殖补贴、冻精补贴、疫病防治、科技攻关及规模养殖场建设补助等方式，共投入资金7369万元，其中，中央和省财政投入2642万元，占35.9%；州财政投入4727万元，占64.1%。撬动社会资本累计投资达5亿元。目前共培育专业育肥场5个、繁殖合作社50个、养殖户140户；建成牛配种点95处，配备人工授精仪器等设备95套，组建人工授精及养殖管理技术队伍157人。种植苜蓿、青贮玉米等优质牧草12万亩，基本建立了草原牧业与设施牧业相结合，放养与圈养相结合，合作社繁殖与企业育肥相结合，推进了生态循环特色农牧业的发展。“天峻牦牛”命名为国家地理标志产品。牦牛总存栏数达16万头，年出栏约7万头。

    肉羊产业发展主要依托生态畜牧业合作社实施藏羊（半细毛、蒙古羊）高效养殖技术推广项目，目前存栏237万只，年出栏约110万只。近年来，着力推进“茶卡羊”品牌，通过品牌推介等措施，“茶卡羊”命名为国家地理标志产品，年存栏“茶卡羊”15万只，出栏6万只的规模。

    二、财政支持特色生物产业发展采取的主要政策措施

    为了加快推进柴达木特色生物产业发展，州人民政府也先后出台了促进特色生物产业发展的政策措施。在特色生物产业发展中，为支持经营主体融资，在涉农金融机构设立担保和风险补偿金；对涉农金融机构投入特色生物产业贷款余额新增部分，财政按比例进行奖励；对从事特色生物产业发展的经营主体贷款，符合条件的给予贴息。

    （一）枸杞产业发展方面

    1.“十一五”期间，围绕建立枸杞种植基地，出台了枸杞苗木补助政策

    农户种植枸杞，枸杞苗木财政全额买单。同时，通过农牧民技能培训等项目整合，大力开展种植技术培训，培养了一批枸杞种植的技术人才和经纪人。同时，考虑到枸杞种植的前两年，种植户只有投入没有收益，采取对贫困村种植户给予生活补贴，连续补贴两年。

    2.“十二五”期间，围绕建设标准化有机枸杞基地和产品精深加工

    政府引导各类枸杞经营主体向无公害生产、绿色生产、有机生产发展，对使用有机农药、有机肥的种植户进行奖补，采取了财政对枸杞有机标准化生产环节实行统防统治（生物农药、有机肥、无公害生产），按使用1000亩以上的，给予标准化生产补贴6万元；对枸杞有机认证1000亩以上的补贴3万元；对推广柴杞新品种（柴杞1.2.3号）每苗补助1元。为了杜绝自然晾晒制干过程中的二次污染，引导各类经营主体建立枸杞烘干房，达到标准的给予50万元的补助。对入驻德令哈绿色生物产业园和都兰诺木洪枸杞产业园加工企业，给予土地、税收等方面的优惠政策。

    （二）城郊蔬果产业方面

    一是建设冬暖式日光温室蔬菜大棚。每栋补助8000-12000元。对供电、供水、道路硬化、保温实施、自动卷帘、节水灌溉、智能化控制、保鲜库、标准化育苗棚等配套设施给予补助。

    二是对露天蔬菜种植进行补助。每亩补助300元，其中省级财政补贴200元，州财政补贴100元。

    （三）肉牛肉羊产业

    一是肉牛养殖方面对收购犊牛、销售出栏环节各补贴1200元/头。

    二是种植青贮玉米（含多汁饲料）每亩补助200元。

    三是冻精引进和生产制作冻精所用种公牛饲养管理费用补助每年16800元/头。

    四是引进安格斯冻精每粒补助5元，引进和牛冻精每粒补助30元。

    五是牦牛远缘杂交饲料补助每头700元/年；藏羊饲料补助每只240元/年。

    三、财政支持特色生物产业发展总结的经验和体会

    （一）小投入建成了大产业

    在枸杞产业发展中，州财政用3555万元资金，亩均投入约110元，撬动社会投资枸杞基地建设，用三年时间建成了32万亩的枸杞种植基地，开辟了海西财政支农工作的辉煌篇章。这些成绩的取得，得益于州委州政府坚持走科学发展、绿色发展、文明发展的道路；得益于州委州政府顶层设计到位，决策准确，措施得力；得益于产业的发展符合市场需求，当地水土光热等自然资源符合产业发展的需求，产业的发展迎合了群众的夙愿。

    （二）小投资支撑大思路

    海西财政支农资金紧紧围绕州委州政府发展特色生物产业，推动循环农业发展，实现一、二、三产业融合的大思路，精准施策、精准投放、精准发力。在发挥政府投资聚集效应的同时，起到了对国家投资补漏、补缺、补短的作用，尤其对上级财政投资中空白环节进行了补充。这些看似“撒胡椒面”的小投资，往往在大产业发展中起着非胜即败的关键作用。正是财政支农资金关注了这些关键小环节，对大思路的落地生根起到了雪中送炭的作用。

    （三）集约化规模化发展是走城郊蔬果产业的成功之路

    我们在总结以往农户零散发展温室蔬菜种植失败的教训的同时，探索出了新型农业经营主体引领经营，基础设施配套，规模化发展的“千棚蔬菜基地”发展经验，现在正在谋划发展万棚蔬菜基地。

    （四）财政支农方式得当是推动产业发展的核心

    在财政资金投入中，采取了以奖代投、以奖代补、贷款贴息等方式，财政资金根据各产业在各阶段的发展状况，制定好奖补计划、奖补方案、奖补环节等奖补制度，严格按制度兑现奖补资金，不但推动了先进，刺激了后进，还撬动了各渠道的投资，同时也避免了关系投资、人情投资的发生。

    （五）精准发力是财政支农资金投入取得成效的关键

    发力的精准性、投资的灵活性，尊重基层和行业部门的意见，政府采取自下而上选项目、定投向，自上而下抓审查、纠偏差，使财政投资靶向明确，发力精准。财政投资四两拨千斤的效果更加明显，尤其是不断根据产业发展的不同阶段调整投资的重心，如枸杞产业种植基地发展三年后，根据需要引导的重点及时将投资转向了标准化生产，提质增效、建设品牌。肉牛肉羊产品初步解决了杂交、扩繁问题后，投资随即向拓展市场、加工转化，质量安全方向转移。财政投资的灵活调整成为了生物产业各发展环节的及时雨。

    四、财政支持特色生物产业发展中存在的问题

    财政支持特色生物产业发展中，取得了一些成绩，总结了一些经验，但也存在一些问题，需要我们在今后的工作中认真研究，采取有效措施，进行整体推进：

    一是财政资金投入总量不足，投入到各环节和领域比较分散，资金整合难度大，难以形成资金投入的规模效益。

    二是财政资金撬动金融资本投入特色生物产业发展的作用明显，但融资难、融资贵的问题依然制约着产业发展。

    三是涉及特色生物产业发展的财政专项设立过多，资金被切割分散在农牧、林业、住建、扶贫、水利、商务、经信、科技等多个部门。形成了财政资金总量既大又小，发力点分散，难以集中财力重点突破产业发展中的薄弱环节；存在多头扶持的现象，财政资金的公平性、绩效性发挥不够充分。

    四是存在“重分配轻管理，重投入轻产出”的现象，项目扶持不精准，资金使用和监管不到位，部门和项目主体责任不明确，跑冒滴漏现象不同程度依然存在。

    五、今后的发展思路和重点工作

    在特色生物产业发展中，如何发挥好政府和市场两只手，按照财政改革的新要求，如何以市场为导向，进一步改进政府在竞争性领域中的支出方式，推进产业健康发展，是今后财政支持特色生物产业发展需要解决的突出问题。

    一是进一步加大项目资金的整合力度。将分散在各部门的涉及特色生物产业发展方面的资金进行进一步整合，按产业设立专项资金或基金，集中财力重点突破产业发展中的薄弱环节，发挥财政资金四两拨千斤的作用。

    二是创新财政资金扶持理念。按照“无偿改有偿、资金改基金”、“拨改投”市场化改革要求，财政资金通过一定平台，直接投资，不参与企业经营，一定期限内，收回财政投资并按一定比例取得回报。通过“滚雪球”的形式，让更多的财政资金发挥最大效益。积极探索股权投入等新模式，建立健全产权明晰的财政资金股权投资管理制度，进一步发挥财政资金激励引导作用，撬动社会资本投入，提高资金使用效益，推动产业加快发展。

    三是建立柴达木特色生物产业发展基金。清理整合特色生物产业发展扶持资金，按照“支持范围明确、支持方式规范、支持程序严格”的要求，出台相关政策措施，采取市场化运作模式，吸纳金融和社会资本，支持产业发展，建立柴达木特色生物产业发展基金，组建资本管理机构。

    四是加大中小企业服务平台支持力度。要继续做大融资担保平台，加大对担保机构财政资金的投入力度，真正提高其为从事特色生物产业发展的中小企业提供贷款担保服务的能力。支持、引导和鼓励金融机构开展金融产品创新，完善金融服务，为中小企业发展提供优质信贷支持，缓解中小企业融资困难的情形。

    五是建立特色生物产业投融资风险补偿机制。按照“政府引导、市场运作、风险共担”原则，设立特色生物产业发展贷款风险补偿资金，推行“拨改补”改革。贷款风险经确认后，由合作金融机构和贷款风险补偿资金按比例分担损失，以降低相关贷款的不良率，调动金融机构投资特色生物产业发展的积极性。

    六是建立特色生物产业发展科技研发保障和奖励机制。进一步培养本地成长的高科技人才队伍，对拥有高级职称的专业技术人员组建专家团队，积极鼓励高科技人才开展技术攻关和产品研发，安排科研专项经费，拓宽使用范围，让专家在特色生物产业发展中发挥科技引领的作用。共度重视引进高层次人才开展柴达木特色生物产业方面技术攻关和产品研发工作，建立科技贡献奖励机制，对重大科技攻关和研发高附加值产品做出突出贡献的高科技人才进行重奖。

    七是进一步改革当前项目申报、评审、立项的方式和内容，进一步优化程序，提高办事效率。