以粮换油：福特政府对苏联的石油战略
摘 要 1973年美国爆发石油危机，为此福特政府计划购买苏联石油缓解危机。谈判期间，由于美国国内因素掣肘，美国谈判代表团被迫提前与苏联完成粮食贸易谈判，导致无法低价购买苏联石油。但是美苏粮食与石油贸易的实现，依然缓解了美国石油危机，保证了苏联粮食供应，缓和了两国关系。从中反映出，崛起国苏联与霸权国美国之间虽然存在结构性矛盾，但是只要探索出利益交汇点并促成合作，亦能缓解矛盾，避免陷入“修昔底德陷阱”的危险。关键词 美国，苏联，福特政府，粮食外交，石油战略中图分类号 K15 文献标识码 A文章编号 0457-6241（2019）22-0047-07
1973年石油危机威胁到美国的国家安全，为此福特政府决定利用粮食出口换取苏联石油，以维护国家石油安全。研究美苏粮食与石油贸易谈判，有助于理解冷战转型时期美苏关系，以及国内因素在美国制定和实施外交战略中的作用。目前，国内外学术界关于福特政府以粮食出口换取苏联石油的外交战略研究，主要在论述美国石油外交战略和对苏联的经济外交政策时有所涉及，但是对福特时期美苏进行粮食与石油贸易谈判的具体过程语焉不详，①部分学者则以美国对苏联的粮食战略而非石油战略作为研究对象，②也有部分学者从当代国际关系角度分析美苏粮食与石油交易。③总体而言，以福特政府对苏联的石油战略为研究对象，通过实证分析方法和粮食外交视阈专门研究美国制定和实施对苏联的石油战略的成果较少。
本文拟在前人的研究基础上，综合利用美国国家档案馆档案数据库（Access to Archival Databa-
es of National Archives）、《美国对外关系文件》（Foreign Relations of the United States）、《美国政府解密档案》（US Declassified Documents Online）、《美国国家安全档案》（Digital National Security Archive）、中情局信息自由法案电子阅览室（Freedom of Information Act Electronic Reading Room of Central Intelligence Agency），梳理福特政府利用粮食贸易换取苏联石油的决策和实施过程，探究福特政府选择该战略的原因及对美苏经济发展的影响。一、福特政府制定对苏联的石油外交战略
战后初期美国石油生产能力超群，一度成为世界产油国之首。但是美国石油消费的增速远高于产油速度，尼克松执政时期美国已经成为石油净进口国。由于美国已不再是石油出口国，导致白宫必须调整正在实施的石油进口配额制度，以保证国内石油的正常供给。为了满足国内石油消费需求，尼克松政府废除了1959年实施的石油进口配额制度，美国的石油对外依赖程度上升，美国进口石油主要来源的中东局势动荡不安，从而加剧
了美国石油安全的不确定性。①1973年“赎罪日战争”爆发，由于以色列得到美国的军事援助，阿拉伯国家未能获得战争胜利。为了报复美国，中东产油国对美国实施石油禁运，大幅提高油价，引起了美国国内石油危机。尼克松政府采取“节流”和“开源”两种措施应对石油危机。所谓“节流”，指的是限制美国国内石油消费量，此举在短期内可以缓解石油危机，但会导致美国经济衰退、民众生活质量下降。另一举措是“开源”，即开发新能源和新油田、从非阿拉伯产油国进口石油。在国内石油产量达到峰值的情况下，尼克松政府认为当前行之有效的办法就是从非阿拉伯产油国进口石油，作为世界产油大国的苏联成为美国的重点考虑对象。
苏联石油资源丰富，战后勘探出伏尔加-乌拉尔油田和秋明油田，石油产量逐年提升，②进入70年代成为世界主要石油出口国。尼克松上台后，出台了新的《贸易管制法》，③两国经贸关系好转，因此尼克松认为美国有从苏联进口石油的可能性。不过，尼克松考虑到美国在美苏石油贸易中处于买方地位且是苏联在冷战中的最大竞争对手，如果无有效的交换条件，苏联未必肯向美国出售石油。因此尼克松责成中情局和驻苏联大使馆分析苏联石油工业发展状况，希望能够找到实现美苏石油贸易的博弈筹码。经过分析，白宫决策层了解到当前可以利用技术和资金诱使苏联向美国出口石油。④于是基辛格在1974年3月和5月以转让石油开采技术、给予苏联贷款和最惠国待遇为筹码，与苏方代表就石油贸易问题举行磋商，⑤得到苏方积极回应，最终尼克松在1974年6月28日与勃列日涅夫签署《美苏能源与技术合作协定》。⑥但是该协定只谈及美苏在能源勘探与开采领域的技术合作问题，并未涉及美苏石油贸易的具体事宜。尼克松本打算在第二个任期内解决该问题，不料尼克松由于“水门事件”下台，与苏联达成《石油贸易协定》的任务落到了福特政府肩上。
福特政府计划沿用尼克松时期美国对苏联的石油策略，以科技、资金和粮食为筹码换取苏联石油。但是由于多种原因，福特政府只能利用粮食贸易换取苏联石油。美苏签署《能源与技术合作协定》后，福特政府无法利用“技术”与苏联博弈。1974年苏联粮食歉收，使得美国可以利用粮食贸易与苏联商讨石油贸易问题。福特政府本打算向苏联提供最惠国待遇和贷款，加之粮食贸易，双管齐下，促成美苏石油贸易。不过由于国会掣肘，通过了《杰克逊——瓦尼克修正案》和《史蒂文森法案》，拒绝给予苏联最惠国待遇、削减向苏联提供贷款的额度，导致福特政府只能利用粮食筹码与苏联博弈，还险些造成美苏石油贸易流产。为了实现美苏石油贸易，1975年2月16至17日，基辛格利用在日内瓦与葛罗米柯会晤之机，表示白宫将尽最大努力弥补国会对美苏贸易造成的损失。葛罗米柯对基辛格的态度表示赞同，指出目前苏联仍希望向美国出口石油。会晤结束时双方暂定3月在莫斯科举行一次关于粮食与石油贸易的会谈。⑦3月27至28日，主管石油贸易的美国副国务卿鲁滨逊（Robinson）前往莫斯科，和苏联代表商谈粮食与石油贸易问题。3月31日，鲁滨逊回国告知基辛格，苏联希望与美国开展粮食与石油贸易，①为此白宫开始筹划利用粮食贸易换取苏联石油的战略。为了确定该战略的可行性，白宫方面进一步与苏联政府接触。7月23日，福特与苏联驻美国大使多勃雷宁（Dobrynin）会晤，多勃雷宁指出1974年苏联粮食歉收，苏联政府希望购买美国粮食。但是多勃雷宁并未表明苏联是否愿意向美国出售石油。②为了确定苏联关于石油贸易的立场，8月2日福特在赫尔辛基与勃列日涅夫会晤时，再次提及两国石油贸易问题，苏方同意向美国出售石油。但是关于油价折扣问题，勃列日涅夫并未给予明确答复。③依据苏方以上态度，福特和基辛格认为既然苏联同意與美国进行粮食与石油贸易，那么首要任务就是促成美苏石油与粮食贸易谈判，至于削减油价问题，可以在谈判中慢慢解决。④经过反复讨论，最终白宫决定实施以粮食换取苏联石油的战略。8月29日，美国国家安全事务副助理斯考克罗夫特（Scowcroft）告知身在耶路撒冷的基辛格，苏方同意在莫斯科与鲁滨逊举行会晤，商讨美苏粮食与石油贸易的具体事宜。⑤
二、《美苏粮食贸易协定》的达成
国家利益是外交政策的出发点和落脚点，是外交战略的目标。美苏粮食与石油贸易谈判开始前，白宫决策层不仅关注经济收益，更看中安全利益，认为当前美国的重要国家利益是保证石油供给安全，利用粮食出口换取苏联石油则是实现该目标的主要手段，至于向苏联大规模出口粮食则是次要目标。反之，美国农场主更关注经济收益，他们认为扩大对苏联的粮食出口是当前美国对苏经济战略中的首要目标，而石油安全则居于次要地位。白宫决策层本打算利用粮食贸易迫使苏联低价出售石油，以便实现国家利益最大化。但是在美国国会与农场主的联合制约下，美国政府无法实现该目标。⑥为此，白宫决策层制定了新的谈判方案，即首先与苏联达成《粮食贸易协定》，在此过程中试探性地商讨油价折扣问题;其次在达成《粮食贸易协定》后，如果苏联仍不同意削减油价，就以拒绝签署《粮食贸易协定》相威胁，迫使苏联就范;最后如果苏联仍拒绝降低油价，就利用《美苏海运协定》中的相关条款，通过增加美国船只运输两国贸易中的粮食和石油的手段，弥补美国因高油价造成的损失。根据白宫制定的谈判计划，1975年9月5日，美国副国务卿鲁滨逊（Robinson）、财政部长西蒙（Simon）和农业部长布茨（Butz）率团前往莫斯科，与苏联外贸部长帕托利切夫（Patolichev）和第一副部长库兹明（Kuzmin）商谈美苏粮食与石油贸易事宜，美苏粮食与石油贸易谈判正式展开。
在9月6日的会谈中，鲁滨逊按照国务院制定的计划，利用粮食出口为筹码，与苏联就石油贸易问题进行博弈。首先鲁滨逊与苏方代表商讨粮食贸易事宜，在双方达成粮食贸易共识后，帕托利切夫仅赞同向美国出售石油，却拒绝削减油价，双方谈判一度陷入僵局。⑦鲁滨逊将6日的会谈情况告知基辛格，称美方只能保证通过粮食贸易换取苏联石油，而无法确保苏联削减油价。⑧基辛格在回电中肯定了鲁滨逊的谈判成果，建议鲁滨逊仅将粮食与石油贸易打包处理即可，不要触及油价折扣问题。此外，基辛格通知他以与美国专业技术人员商讨粮食贸易额为名，近期返回华盛顿。⑨鲁滨逊在17日回国前，分别与帕托利切夫、库兹明举行会谈，苏方表示同意向美国出口石油，只是需要进一步磋商具体交易额。至于降低油价问题，苏联再次予以拒绝。至此，第一次美苏粮食与石油贸易谈判结束，双方基本达成进行粮食与石油贸易的共识，但是降低油价问题，仍需进一步商讨。回国后，根据此次会谈的成果，鲁滨逊与基辛格拟定了美苏《石油贸易协定》和《粮食贸易协定》草案，并将文件递交苏联政府。①9月26日，苏联答复美国驻莫斯科大使斯托塞尔（Stoessel），基本赞同美方拟定的《粮食贸易协定》草案，②但由于《石油贸易协定》草案中涉及油价折扣问题，故该草案分歧较大，有待商榷。在此期间，一方面基辛格与鲁滨逊了解到国内农场主希望向苏联出口粮食的态度，另一方面美国仍需进口苏联石油，实现石油供给渠道多元化，保障国内石油安全。因此，国务院认为在下一轮谈判中应该采取两步走战略，第一步要求鲁滨逊与苏联达成《粮食贸易协定》，确保美苏石油贸易的实现，如此既能满足国内农场主需求，又能维护石油安全;第二步应该以拒不签署《粮食贸易协定》为手段，再与苏联商讨油价折扣问题。③依照此战略，1975年9月29日鲁滨逊率团第二次前往莫斯科，重启美苏粮食与石油贸易谈判。
按照国务院的部署，在此次谈判中鲁滨逊首先需要与苏联达成《粮食贸易协定》。苏联基本接受美国拟定的《粮食贸易协定》草案，但双方仍存在两大分歧，即粮食年成交量和“例外条款”问题。在9月30日的会谈中，双方商讨了粮食年成交量问题，苏联提出每年购买500万吨美国粮食，遭到美国反对。鲁滨逊表示两国粮食的年成交量至少应该在600万吨以上，最后暂定每年的固定成交额是500万吨，可浮动贸易额为200万吨。帕托利切夫意识到，美国希望向苏联大量出口粮食。此时苏联正需要美国粮食补给国内粮食的不足，因此美方观点刚好符合苏联利益，不过帕托利切夫不希望鲁滨逊看出苏联急于购买美国粮食的心理，从而失去谈判主动权。为了实现上述目标，苏联做出两方面努力，一方面苏方在浮动贸易额上做出让步，固定贸易额仍定为500万吨;另一方面苏联与美国在石油贸易额上达成共识，同意每天向美国出口20万桶石油，但苏方拒绝削减油价。④面对苏方态度，鲁滨逊意识到只需解决美苏之间关于粮食年成交量和“例外条款”问题，就可以完成国务院计划的第一步。为此鲁滨逊在接下来的谈判中着手解决这两个问题。在10月1日的会谈中，鲁滨逊希望美苏每年的粮食固定贸易额为600万吨，此外200万吨为浮动成交额。此提议正中苏联下怀，帕托利切夫只是象征性地加以反对，最终欣然接受。至此关于粮食年成交量的问题得以解决。接下来鲁滨逊开始着手解决“例外条款”问题。
由于美方在《糧食贸易协定》草案中附加了一份“例外条款”，所以苏方提议也需要追加一份“例外条款”，即苏联在粮食丰收年份，有权减少从美国购买粮食的数额。鲁滨逊基本赞同该提议，只是建议只有在苏联连续三年大丰收的情况下，苏联才能如此行事，以免影响两国粮食贸易。⑤会后鲁滨逊将关于附加一份有关苏联的“例外条款”情况向基辛格作了汇报，遭到了基辛格的反对。⑥基辛格认为此举将破坏美苏粮食贸易的稳定性。在10月3日的会谈中鲁滨逊表达了基辛格关于“例外条款”的态度，苏方虽然希望实现美苏粮食贸易，但是仍反对基辛格的主张，使粮食谈判一度陷入
僵局。1974年苏联农业歉收，如果粮食谈判破裂，将危及苏联粮食供应。为了诱使美国在“例外条款”方面做出让步，帕托利切夫在4日与鲁滨逊会晤时表示可以考虑油价折扣问题，不过顾及到苏联国内舆论压力，苏方建议美方不要将该问题泄露出去。①鲁滨逊大喜过望，在“例外条款”上极力满足苏联要求，以便促成这两项贸易。10月6日，鲁滨逊表示美方放弃“例外条款”②的权利的同时，建议苏联也放弃该权利，但是拟定了一条新的“例外条款”，即在美国向苏联出口粮食的年交易量低于600万吨的情况下，苏联有权终止履行《粮食贸易协定》。该提议得到苏方赞同，最终双方于10月7日达成《美苏粮食贸易协定》。③
美国利益集团对白宫决策层制定和实施外交战略具有较大影响，以至于鲁滨逊不得不率先与苏联完成粮食贸易谈判。国家利益之间相互冲突，欲实现利益最大化，有必要以牺牲小的利益为代价。虽然与苏联达成《粮食贸易协定》将导致美国无法低价进口苏联石油，但如此一来可以满足美国农场主的需求，有助于福特在1976年大选中获得农场主的选票，这正是此时福特政府最迫切希望实现的目标。福特认为若能实现该目标，则可以保证国家利益最大化。于是福特和基辛格指示鲁滨逊与苏方代表进一步商讨石油贸易问题。三、《美苏石油贸易意向书》的签署
1975年10月7日美苏粮食贸易谈判完成，鲁滨逊将此事上报基辛格。当天福特、基辛格和斯考克罗夫特举行会晤，商讨下一步谈判计划。基辛格认为1974年苏联粮食歉收，需要进口美国粮食保证国内供应，所以可以拒绝签署《粮食协定》为条件，迫使苏联降低油价。福特和斯考克罗夫特表示赞同。当晚基辛格指示鲁滨逊实施该计划。同时基辛格提醒鲁滨逊，关于油价具体数目在《石油贸易意向书》的附加条款中注明即可，不必写在正文中，以免引起苏方不满，影响谈判进程。④鲁滨逊在8日的谈判中告诉帕托利切夫，如果苏联拒绝降低油价，美国将不会签署《粮食贸易协定》。帕托利切夫在粮食贸易谈判中已经了解到美国急于向苏联出售粮食的心理，所以拒绝削减油价。帕托利切夫表示，向美国出售石油将导致苏联国内石油短缺，为此苏联政府已经遭到国内谴责;如果再降低油价，不仅会给国民留下政府卖国的形象，还会引起欧佩克产油国的反对。此外，帕托利切夫还谴责美方代表泄露油价打折问题，致使苏联政府颜面无光。所以苏联拒绝降低油价。鲁滨逊无法解决油价折扣问题，将此次会谈情况上报基辛格，等待批示。⑤为了试探苏方立场是否一致，当日基辛格与多勃雷宁通话商讨粮食与石油贸易情况。结果多勃雷宁与帕托利切夫观点一致。⑥9日基辛格向福特总统汇报了美苏石油与粮食谈判的情况，基辛格表示，虽然之前他与财政部长西蒙主张将粮食与石油贸易谈判打包处理，但是面对苏联拒绝削减油价的立场，现在有必要先与苏联签署《粮食贸易协定》，以争取美国农场主在1976年大选中的
选票。至于油价折扣问题，只得从长计议。福特总统表示赞同。①当日基辛格通知鲁滨逊，不要以拒绝签署《粮食贸易协定》为由要挟苏方降低油价，当务之急是保证《粮食贸易协定》的成功签署。为了安抚帕托利切夫，基辛格指示鲁滨逊告诉苏方代表，福特总统表示如果苏方拒绝削减油价，两国可以利用《海运协定》来解决油价分歧。此外基辛格认为目前谈判已陷入僵局，所以命令鲁滨逊将上述情况告知帕托利切夫后，立即离开莫斯科，前往巴黎，等待白宫关于下一阶段的谈判指示。②此外基辛格也于9日将上述情况通知正在莫斯科谈判的美国农业部长布茨，并告知美国谈判代表团等待国务院的进一步指示。③
1975年10月10日，美国农业部公布了1974—1975年度美国粮食产量情况，美国粮食大丰收，农场主坚决主张向苏联出口粮食，敦促美国谈判代表与苏联签署《粮食贸易协定》。至此与苏联实现粮食贸易已经势在必行。为此福特与基辛格暂定让鲁滨逊于10月18日返回莫斯科，与苏方代表签署《粮食贸易协定》和《石油贸易意向书》。④1975年10月13日上午，基辛格向福特汇报了多勃雷宁拒绝降低油价的立场，为了在1976年大选中获得农场主的支持，福特同意基辛格关于将签署《粮食贸易协定》与油价谈判分开处理的建议，但仍希望在协定最终签署前再次试探一下苏方关于削减油价的立场。⑤当晚22时15分，基辛格与美国国务院顾问索南费尔特（Sonnenfeldt）通话，商讨美苏粮食与石油贸易事宜，二人计划以国会可能拒绝批准高油价的《石油贸易意向书》为名，再次试探多勃雷宁关于油价折扣的立场。⑥挂断电话后基辛格立刻致电多勃雷宁。基辛格表示希望苏方降低油价，否则美国国会可能不会批准《美苏石油贸易意向书》。多勃雷宁坚决反对。他表示，由于1974年苏联粮食歉收，为此苏联政府不得已才大量进口美国粮食。在此过程中，美国并未以低于世界市场的粮价向苏联售粮，此外美国还增加本国船只运输向苏联出售的粮食，苏方都未提出异议。所以多勃雷宁建议基辛格不要再逼迫苏联降低油价。除了经济因素外，多勃雷宁还提出降低油价将破坏苏联与欧佩克成员国的政治关系，因此苏方拒绝降低油价。⑦10月14日，基辛格向福特汇报了昨天与多勃雷宁的会谈情况。福特最终同意与苏联签署《粮食贸易协定》，再进行油价谈判的战略。⑧
15日，鲁滨逊在巴黎接到美国副国务卿英格索尔（Ingersoll）的电报，通知鲁滨逊先与苏联签署《粮食贸易协定》和《石油贸易意向书》，之后暂停石油谈判。但是在最终签署这两份文件之前，还需要再次试探苏方是否愿意降低油价。⑨美苏两个超级大国基于实际利益进行博弈，为此10月18日鲁滨逊与帕托利切夫再次商讨美苏石油与粮食贸易问题，苏方拒绝降低油价，鲁滨逊意识到美方已经没有谈判筹码可以迫使苏联在油价方面做出让步。⑩当天鲁滨逊将会谈情况上报国务院。{11}当晚国务院通知鲁滨逊按照原计划行事，先与苏联签署《粮食贸易协定》和《石油贸易意向书》，之后暂停石油谈判。但是需要在《石油贸易意向书》中删除签署《石油贸易协定》的具体时间，以便为下一阶段关于油价折扣问题的谈判留下足够时间。{12}10月20日鲁滨逊与帕托利切夫在莫斯科签署《粮食贸易协定》和《石油贸易意向书》。①
虽然鲁滨逊未能在莫斯科与苏方签署《美苏石油贸易协定》，但是粮食贸易的达成每年将使美国增加100万美元的收入。②苏联因为购买美国粮食，导致硬通货不足，为了弥补财政亏空，苏联需要向美国出售石油，赚取硬通货，从而推动美苏石油贸易的实现。③接下来双方的主要任务是解决油价折扣问题。1976年1月25日苏联代表团将抵达华盛顿，商讨美苏石油贸易事宜，1月26日下午正式举行谈判。④由于美国已经没有与苏联在石油谈判中博弈的筹码，无法迫使苏联削减油价，经过接近一个月的谈判，苏方始终拒绝降低油价，1976年2月21日鲁滨逊建议无限期暂停石油谈判。鲁滨逊认为，根据目前形势美国只能通过增加美国船只运送粮食与石油，弥补高油价给美国带来的损失。鲁滨逊还威胁道，如果苏联拒绝在《海运协定》中让步，美国将停止购买苏联石油。⑤1976年年底苏联同意美国在《海运协定》中的提议，⑥但是拒绝降低油价，美苏最终未能在福特任期内达成《石油贸易协定》，双方始终按照《石油贸易意向书》进行石油贸易。
纵观福特时期美国对苏联的石油战略，可以看出在国家发展的过程中，实力要素具有不可替代性。苏联虽然拥有与美国相匹敌的军事实力，却无法满足本国经济发展的需求，以至于作为石油出口国的苏联在與美国谈判的过程中未能完全占据主动。不过福特政府在执行对苏石油战略时，受到国内农场主利益集团的制约，也未能占据主动。经过激烈的博弈，最终两国在1975年成功签署《粮食贸易协定》和《石油贸易意向书》，从中反映出随着美苏国力的接近，两国不得不转变战略思维，从追求绝对安全转变成追求相对安全，双方均不再以对方的相对不安全作为代价换取本国安全，最终促使利益长期相互冲突的两个超级大国实现了合作。美苏粮食与石油贸易合作的实现，不仅在经济领域缓解了美国石油危机，保证了苏联的粮食供应，同时在安全领域增强了双方互信，提高了两国间的战略意图透明度，使得美苏之间的竞争关系从零和博弈转变成了非零和博弈，从而缓解了美苏之间的安全困境，也推动了国际局势的缓和。
美国对苏联的经济战略虽然与对华战略存在较大差异，但也具有一定共性，可以为当下我国应对美国发起的贸易战提供一些启示。一方面，美国国内利益集团深刻地影响着白宫对外战略的制定与实施，当前美国政府提高对华粮食出口关税，必将损害美国农民利益，久而久之会遭到该利益集团的抵制。大选即将来临，美国现政府为了实现连任，有必要满足农场主利益，调整对华粮食战略。所以中国应该继续保持战略自信，对外坚定不移地执行互利共赢、和平共处的外交战略，对内不断提高粮食产量，提升民族凝聚力，必将取得贸易战的最终胜利。另一方面，在当前现行的国际体系中，中国综合国力的提升，挑战了美国的霸权地位，可能会加深中美之间的安全困境，但是两国通过转变零和博弈的战略思维，在经济和文化领域寻找利益交汇点，促成合作，增加互信，亦可避免两国陷入“修昔底德陷阱”的危险。
【作者简介】安竣谱，华东师范大学历史系、冷战国际史研究中心世界史专业博士研究生，美国伍德罗·威尔逊国际学者中心访问学者，主要研究方向为冷战史、美苏关系史。
【责任编辑：王向阳】
