跨域环境治理视野下的“河长制”：制度逻辑与现实困境

    严晓映

    【摘 要】 跨域水环境治理一直是我国跨域环境治理的难题，“河长制”作为一项自下而上的制度创新，创造性地设立各级党政主要负责人分级担任各自辖区肉河流的河长，在跨域水环境治理上取得了良好的效果。然而，作为一项未经严密论证的新生制度，河长制在推广实践中也暴露出了固有的内生弊端和现实困境，需要从完善环保法律体系、实现目标责任的法治化与内在化、多元主体参与协同治理等层面不断完善，推进“河长制”走向制度化、常态化。

    【关键词】 河长制 跨域治理 制度逻辑

    一、“河长制”的产生背景与文献回顾

    长期以来，跨流域水环境治理一直是我国环境治理的难题。“河长制”起源于江苏省无锡市治理太湖蓝藻危机时首创的河流治理方法，是一项流域治理的新生制度，由各级党政主要负责人分级担任各自辖区肉河流的河长，在水污染防治规划引导下通过目标细化、逐级传递进行水环境治理，并采取严格的评价考核机制予奖惩。

    国内学术界关于跨域环境治理的研究围绕着中国跨域环境治理模式选择展开，范永茂、殷玉敏（2016）认为，总体上可以分为政府主导型治理和合作型治理两大类。政府主导型治理吸收传统区域主义的观点[1]。从现有的文献来看，学术界对“河长制”基本上持“一分为二”的态度，在看到“河长制”的优点的同时开始反思其缺陷。任敏（2015）认为“河长制”生成的是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，短期提高了协同效率，但面临着“能力困境”、“组织逻辑困境”、“责任困境”的挑战[2]。周建国、熊烨（2017）认为可以发现“河长制”改革通过职能的垂直整合、政府注意力的转换、问责“倒逼”协作实现了河湖治理绩效的提升，但却需要弥合危机制度设计与常规河湖治理的裂痕[3]。

    整体而言，我国的“河长制”理论研究目前尚处于初期阶段，成果较少且多集中于法学领域，实证研究十分匮乏。“河长制”的绩效逻辑和制度困境等方面还有待深入探索。

    二、“河长制”的制度逻辑和运行机制

    在“河长制”目前的制度设计中，普遍把河长的政绩考核水平和所负责河流的治污绩效相挂钩，在职务晋升、评优创先等方面实行“一票否决制”。同时还是对我国环保问责制度的进一步深化。“河长”对于河道的污染治理和水质保护要承担责任，在规定期限内的检测考核结果作为年度综合考核的重要依据，一旦“河长”考核不达标将启动问责的规定，这是环保问责制在水资源保护领域的细化规定。由地方党政主要领导担任“河长”，作为河道水质管理的第一责任人，这一设计解决了传统环保分散管理格局中行政管理成本高、技术难度大、执行力度弱等难题。

    “河长制”的核心是统一领导、职责明确、协同作战，有效克服了环保部门、国土资源部门、水行政主管部门等“多龙治水”的低效率问题，有利于形成高效率、大力度的治水局面。主要有三种运行机制，首先，部门协同机制明确了职责分工和严格的责任追究，保障了治水的权威性;其次，责任追究机制利用合理的资源配置和积极的协同作战保障了治水的效率;第三，严格执行机制运用科学的目标设计和有力的执行措施保障了治水的有效。

    三、跨域环境治理视野下“河长制”的现实困境

    得益于明确的责任追究机制，良好的治污效果，“河长制”从诞生之日起就顯示出对于跨域水环境治理问题强大的解决能力。然而，在其实际运行推广的过程中，这项新生制度还是暴露出其固有的内生弊端和现实困境。其中争论最多的就是以下两对矛盾：“人治”与“法治”;“临时”与“长治”。

    一方面，“河长制”出生到推广到实施都深刻地打上了“人治”的烙印。“河长制”的产生并没有严格遵守法定程序，更多地是无锡市委市政府在危机下被动制定出的应急方案。由于缺少严格的法律规定，“河长制”几乎是一个跳脱于法律体系之外的存在，在运行过程中往往是河长一人掌握最高权力，很难避免滥用权力、以权谋私的现象。河长还属于典型的“因事设岗”，给原有的行政机构的职能体系造成了冲击。由于上述原因，“河长制”自诞生之日起就受到诸多批评，有学者认为河长制根本不是法治，在本质上它属于人治[4]。

    另一方面，河长办公室和我国许多因为重大工程、重大项目而临时成立的临时机构、办事机构类似，这类临时机构具有节省行政成本、灵活高效的优势，但是，如果缺乏长效运行的机制，“运动式治理”的风气一过，难保各部门不松懈，减少对环境治理的重视，重回旧途。

    四、改革与创新趋向

    首先，改革与创新的根本保障是完善法律体系和严格环境执法。要明确环境问责的主体、对象、内容、程序、方式、结果运用等一系列制度，在立法层面上把区域内环境质量问责的规定进行完善。在执法方式上，可以在现有执法基础上逐步探索多个部门联合执法，设立综合执法局，增加执法的威慑力。在执行方式上，要将定期检查、突击巡查和群众举报等多种方式相结合。

    其次，改革与创新的关键措施是实现目标责任的法治化和内在化。要使组织机构制度化，制定河长办公室等议事协调机构的设立标准，明确其机构定位和性质;同时要要强化对该类机构及人员的监督，引入和强化公众和社会监督，应以绩效评估为基本手段，促进目标责任制的内在化。

    最后，河长制未来的创新趋势是鼓励多元主体参与并形成网络治理。除了政府监管部门，水环境治理网络还应该包括污染者、受害者、社会舆论监督者以及其他民间组织。同时要综合运用多种手段提升治理效率，在适当的环节和领域逐步引入市场机制，同时加强水文化宣传和教育，形成法律、行政、市场、文化多管齐下的局面。

    【参考文献】

    [1] 范永茂，殷玉敏. 跨界环境问题的合作治理模式选择——理论讨论和三个案例[J]. 公共管理学报， 2016（2）.

    [2] 任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报， 2015（3）.

    [3] 周建国，熊烨.“河长制”：持续创新何以可能——基于政策文本和改革实践的双维度分析 [J]. 江西社会科学，2017（4）.

    [4] 张成福，李昊城，边晓慧. 跨域治理：模式、机制与困境[J].中国行政管理，2012（3）.