自然资源部数字档案室建设的问题与对策

    杨玲吴 玉龙宋 元米捷

    摘要：本文从自然资源部数字档案室建设的现状出发，就其存在的电子档案与纸质档案组件方式、档案在线归档等问题，提出转变思想观念、管理与时俱进，加大投入力度，切实解决电子文件在线归档问题，积极运用新技术，重点打造“档案云”等对策。

    关键词：国土资源数字档案室档案室建设

    为贯彻落实《中共中央办公厅关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号）文件精神，全面提升档案管理水平，自然资源部依照国家档案局发布的《数字档案室建设指南》（档发〔2014〕4号），充分利用现代科技手段，建成以数字资源为内容、安全管理为保障、远程利用为目标的数字档案室，实现了档案管理信息化、档案整理规范化、档案存储数字化、档案利用网络化，实现了对电子文件的形成、积累、整理、移交归档和日常管理的规范化，以及对文书、照片、实物、图纸等各种门类档案的一体化管理，实现了档案收集、整理、鉴定、保管、统计、利用、销毁、编研的全过程管理。

    一、自然资源部数字档案室建设现状

    （一）自然资源部数字档案室建设范围

    自然资源部数字档案室主要覆盖自然资源部部机关各司局、各派出土地督察机构、地调局及其他部属事业单位等。在档案资源体系方面，全面覆盖文书档案、基建档案、专业档案、照片档案、音像档案、科技成果档案共六大类档案。

    （二）自然资源部数字档案室的主要功能

    自然资源部数字档案室系统基于云系统架构要求，实现了档案应用及服务的统一部署与管理、统一分发与监控，并通过“云服务”的模式对外提供服务。系统功能主要包括自然资源部存量文书档案、专业档案和照片档案的收集、归档、整理、著录、借阅、利用和相关的统计分析等，基本上实现了档案数据的全流程管理；完成了部电子政务系统、采矿权登记审批系统电子文件归档接口开发，实现了文书类、采矿权类电子文件的自动归档，从技术上满足了增量档案电子化需求；采用了国产版式电子档案格式标准OFD作为档案保存与利用的格式，保障了电子档案的完整性和可用性，实现了档案的整卷（件）浏览与利用。自然资源部数字档案室系统通过国土资源涉密传输网络接入各派出土地督察局、地调局及部属事业单位，并通过部机关门户网站向社会公众提供档案目录查询服务。

    （三）自然资源部数字档案室应用效果

    自然资源部数字档案室的建成达到了以下效果：一是实现了自然资源部各类档案资源的大集中，改变了文书、业务、照片、音像、科技成果、基建等档案分散存储与保管的局面；二是建立了统一的档案管理与应用平台、采用了国家标准OFD版式文件为统一的档案资源保存与利用格式，提高了自然资源部电子档案管理的标准化水平；三是保障了电子档案的真实性、完整性、可读性、安全性，保障了电子档案管理高效、存储安全、利用便捷；四是使用国产化软件，实现了系统化管理、网络化利用，提高了自然资源部档案管理工作的科学规范水平，提升了档案利用服务的水平和效率。

    二、自然资源部数字档案室建设存在的主要问题

    （一）归档文件整理方式与数字档案室系统存在冲突

    自然资源部的纸质文件材料一直以来都是按照“同一事由、组成一卷”的方式进行整理，在传统的纸质环境下，该方式能很好地保持文件之间的有机联系，便于档案的保管和利用，但是会给立卷整理增加较大的工作量。2015年，国家档案局发布的《归档文件整理规则》明确提出“归档文件一般以每份为一件，一般独立成件”。因此，自然资源部数字档案室系统如果按照传统的归档文件整理方式，则需要对部机关电子政务系统进行改造，增加立卷人档案组卷模块；如果按照独立成件的方式进行整理，系统基本可完全自动化，不需要立卷人进行过多操作，但需要对现有馆藏档案进行重新整理以便适应数字档案室系统。

    （二）电子文件在线归档存在两方面问题

    自然资源部的电子政务系统与档案系统是相对独立的两套系统，为实现电子文件在线归档，自然资源部开展了文档一体化建设工作，通过编制归档模板、开发系统之间的归档接口，在系统功能上实现了电子文件的在线归档，但由于部机关政务系统应用的不全面，目前仍然有多数业务未在政务系统上开展，特别是部里有关司局开发运行的业务系统，导致在线归档电子文件不完整。电子文件在线归档难以全部实现，这是一方面问题。另一方面，部机关政务系统仍未实现电子签章的认证，在线归档电子文件的法律效力問题仍待解决。

    （三）数字档案室系统部署“技术上满足，实际走不通”

    自然资源部数字档案室系统采用云架构体系，在技术层面，各接入自然资源部机关内网的用户都可使用该系统管理本单位的档案，不必重复建设，而且可以保证档案管理平台的统一和数据的安全。但由于内网终端数量控制原因，无法在自然资源部督察局及部直属单位增加数字档案室系统终端，造成部分下属单位档案数据与自然资源部数字档案室系统无法统一。

    三、推进数字档案室建设的几点思考

    （一）统一归档文件整理方式

    随着信息技术的快速发展和广泛应用，我国信息化发展进入了全方位、多层次推进的新阶段，档案信息化成为档案事业发展的战略选择。近年来，移动互联网、云计算、大数据技术的迅速兴起，数据海量化、需求个性化成为新时期档案管理的新常态，电子档案取代纸质档案是历史的趋势，传统档案室向数字档案室的转型成为必然选择。数字档案室建设的提出就是对新形势、新要求下机关档案工作方式、方法的再改造和再升级。因此，自然资源部档案管理工作者应由传统思维下手工操作的“收、管、存、用”过渡到数字思维下系统操作的档案知识化利用，大力推进自然资源部各类信息系统的“无纸化”，并将归档工作前置，在信息系统设计之初就考虑归档需求，为增量档案电子化奠定基础。根据各司局部署测试情况，自然资源部数字档案室系统具备进一步推广应用条件，通过流程再造将归档要求前置，从收发文阶段开始，将传统纸质“发文+收文”合并归档与电子政务系统中发文关联收文的办理模式进行统一，确保从电子文件形成阶段即满足归档要求。

    （二）加大投入力度，确保实现电子文件在线归档

    针对部电子政务系统未能实现文档一体化、业务审批系统未能实现电子化归档等“老、大、难”问题，应切实认真研究，提出解决方案，增加资金、技术投入，一方面要求文件产生部门强化档案意识，按照要求将公文通过电子政务系统流转，另一方面督促文印室、业务审批系统开发单位加大归档电子文件转换力度，尽快形成符合要求的电子档案。

    （三）积极运用新技术，重点打造“档案云”

    自然资源部数字档案室在建设之初就提出了要在云框架体系下构建“自然资源部档案云”的设计思想，在建设过程中也是按照“云服务”模式进行开发。在“档案云”建设方面比较成功的是广东省中山市档案局，其以中山市电子政务云平台为依托，面向全市党政机关、学校、村居、医院、企业、社会团体等各类机构提供文件归档和档案管理云服务的统一平台，将中山市行政区域内市镇村三级的档案产生者、管理者、利用者、存储设备和档案数据关联起来，从而实现全市档案信息资源的共享和利用[1]。实际应用效果证明，“云服务”模式确实可以实现档案管理的科学规范，并大幅度提高资源利用效率，降低系统开发成本。因此，自然资源部数字档案室应进一步扩大应用范围，为更多的系统内部单位提供“档案云”服务，参考自然资源部信息中心模式，在有条件的单位增加内网终端，接入数字档案室系统。

    *本文为“国土资源部国土资源战略研究重点实验室资助成果”资助（项目编号：KFS201704）的研究成果。

    参考文献：

    [1]中山市档案局.大数据大档案大保障—以档案信息化建设为抓手推进“三个体系”建设[J].广东档案.2016，（06）：13-15.

    作者单位：自然资源部信息中心