公开政府财政预算　推进公民财政监督

    黄舒婷

    ［摘要］《政府信息公开条例》的施行拉开了我国政府向公众公开财政预算的序幕。公开政府预算信息，打破政府对预算信息的垄断，是现代民主国家保障公民知情权和监督权的应有之义，也是打造“阳光政府”的必由之路。本文在阐述政府预算信息公开的必要性基础上，分析了我国现阶段政府公开预算信息面临的困境，并提出几点建议。

    ［关键词］公共财政；预算公开；监督；公民意识

    ［中图分类号］F812．45［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2009）04－0037－03

    在我国首部关于政府信息公开法规施行的背景下，深圳市政府首次依普通公民的申请，公开了该级政府2008年政府预算信息，并由此拉开了政府预算信息公开的序幕。政府预算信息公开作为政府信息公开一个重要的组成部分，是每一个现代民主国家的必然要求。在西方国家，政府预算向全体公民公开是一种常态，然而这一制度在我国才刚刚起步，距离建立一个成熟的预算公开制度还面临着很大差距。本文拟对此作初步探讨。

    一、深圳公民预算之旅事件回顾及预算公开的内涵

    1．深圳公民预算之旅事件回顾。在深圳，吴君亮等三个普通公民组成了一个公共预算研究团队，该团队从2006年起便向深圳、北京、上海等十几个城市政府以及中央十几个部委申请公开该部门的预算。起初，他们无一例外地被各部门以预算涉及保密为由拒绝。直到2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施后，该团队阅读部门预算的申请才出现了转机。5月27日深圳市政府第一个为他们公开了《深圳市本级2008年部门预算（草案）》，深圳市政府因此成为第一个向普通市民公开预算的地方政府。在此之后，吴君亮向中央各部委公开预算的申请纷纷有了答复。［1］

    2．公共预算公开的内涵。公共预算公开是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。对于预算公开的主体和对象，学界有广义和狭义两种观点。按一般狭义的理解，预算公开的主体是各级政府，公开的对象是各级人大。广义的预算公开，其主体、对象和内容要更加广泛。预算公开的主体应该包括掌握预算各个阶段信息的主体，不仅仅指各级政府。而预算公开的对象除了人大，甚至可以涵盖到所有的公民。因为根据预算的概念，预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度满足人民对公共物品和服务需要。实质上就是政府如何用钱的过程。根据人民主权原则，政府财政的钱来自于人民，人民只是委托政府来管理和使用纳税人的钱，既然是“委托关系”，政府如何用钱哪有不向“主人”公开的道理。因此，作为受托人的政府及其他与预算有关的主体理所当然该向所有公民公开涉密内容以外的预算信息。

    二、公开政府财政预算的必要性

    一个没有预算的政府是“看不见的政府”，一个“看不见的政府”不可能是负责的政府。有了预算不公开，也仍然是一个看不见的政府。公共预算代表的是“国家意志”，事实上即为公众的意志，因此政府的预算必须对公众负责，向公众公开也是应有之义，同时是建设现代民主法治国家的必然要求。

    1．预算公开是公共财政的要求。“公开性”是公共财政最核心、最关键的特征。“公开性”强调的是，无论是公共财政的收入还是支出，都应当通过一定的方式向社会公开。尤其是财政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括纳税人在内的社会公众都应当有知情权、监督权。这是因为公共财政是公众为之规范、决定和制约的政府财政，政府和财政活动要符合市场要求，真正反映公众的意愿和偏好，市场和作为市场主体的社会公众必须对政府行为进行有效的监督和制约。而作为财政之重要范畴的预算，自然应当公开。

    2．预算公开是公民知情权的具体表现。知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利是现代民主法治国家的基本特征。科恩曾经说：“源源不断地提供信息，公众随时可以看到，要民主欣欣向荣，这是极其重要的条件”。［2］保障公民知情权，实现人民当家作主是社会主义民主政治发展的时代要求。为了实现公民知情权，除了涉密内容，政府的所有行政行为都应该向社会公开。公民享有的知情权的程度越高，知悉、获取信息越多其民主政治就越发达，反之亦然。政府预算作为政府行为中极为重要的组成部分，向公民公开也是公民知情权的必然要求。

    3．预算公开是建立“阳光政府”的应有之义。2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施，其宗旨就是要打造一个“阳光政府”。顾名思义就是要使政府在阳光下运行，完全置于公众的视线中，公正、透明地行使人民赋予的权力，接受公众的监督。政府向公民征收和花费的合法性就在于它是通过民选的人大代表讨论，批准。政府财政是公众为之规范、决定和制约的公共财政。向公民公开，是政府的义务所在，只有这样，包括纳税人在内的公民才会了解政府的财政活动是否符合市场要求，是否真正反映公众的意愿和偏好，才能对政府的用钱行为进行监督，保障公民权利不被“暗箱操作”侵害。同时这也是对官员最大的约束，可以减少暗箱操作和杜绝寻租行为，从而促进政府廉洁，增强政府的公信力。

    4．为公共预算科学决策提供全面的信息。新公共管理倡导建立以公众为中心的政府的管理理念。此理念强调“公民社会的复兴”，寻求合作和个人参与强化政府效能，官僚体制的作用是工具性的，公众可以通过一定的途径在决策中发挥更重要的作用。［3］以公众为中心意味着公共预算决策要为公众提供更高的透明度，更全面的信息和更多的参与渠道。因为仅凭公共部门内部的专家无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。公开政府财政预算，一方面让公众了解政府资金的来源及走向，通过对不合理的资金分配或者低效的资金使用向政府提出质疑和建议，实现对公共的财政绩效的监督；另一方面可以使政府了解公众的各种偏好，从而保证公共财政决策的社会公正和理性。因此不论是在公共资源的总体配置方式，支出优先项目的确定，还是设计社会援助计划，确定征地动迁标准等方面，只有坚持公众对预算决策的最终评判权，公开财政预算信息，寻求潜在使用者参与预算决策，这些预算才可以取得更好的效果。

    三、我国公开预算面临的困境

    今年5月开始实施的《政府信息公开条例》，其中明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”，必须向公众开放并提供便利的查阅条件。尽管预算公开有了法律上的保障，但是我国政府向公民公开预算才开始起步，还远未成为一种制度，在实践中还面临着许多困境。

    1．政府官员及公众信息公开意识薄弱。从政府官员层面，一方面受我国长期封闭政治文化影响，多数官员对信息公开较为排斥，他们早就习惯了提高警惕，口不多言，“秘而不宣”的工作模式；另一方面，由于传统官本位意识作祟，大多数官员服务观念落后，把自己手中掌握的信息作为一种特权，认为对公民公开信息是一种“恩赐”，加之信息公开往往会对部分官员的既有利益格局产生冲击，造成政府官员在信息公开时往往是被动公开、随意公开或者避重就轻，挑不重要的信息公开，形式主义严重。从公众层面，由于受我国长期的封建专制的影响，也由于政治改革滞后和民主化进程的反复，使得公民参与政治过程和政治决策的权利迄今仍受到很大限制，国民普遍的奴化意识和对社会缺乏责任的客人意识在没有相应的制度建设的情况下长期存在；长期以来家长制的统治方式，使得老百姓认为政府既成熟老练又强大无比，每个人都是政府的臣民，他们对政府只有服从的义务，没有参与政府决策与过程的要求。因此在中国公民眼中，政府怎么花钱是政府的事，与己无关，不必管也管不了。吴君亮等人刚开始组建公共预算团队时，也不被周围的人所理解，被认为是“不务正业”，“理想主义”。正是由于中国公民普遍缺乏参政议政的权利诉求，自然对政府的行为监督没有热情，某种程度上更促使政府行为脱离了对人民负责的出发点。

    2．政府对信息的垄断。一是在我国实践中，政府的预算必须经由同级人大审查，即通过人民选出的代议机构——人大来代表人民对政府预算实行监督，可以说是狭义上的预算公开。然而事实上，中央政府掌控了太多的行政权力导致人大对政府无法作出有效的“硬约束”，地方政府与地方人大的关系亦是如此。正是由于没有有效的权力制约，政府基本上“垄断”了预算信息。详细的预算连各级人大也无法获得，更谈不上约束。二是从2003年“两会”开始，政府的预算报告不在大会全体会议上阅读，只发给代表自己阅读，会议结束后收回，目的是给代表更多审议、讨论时间。［4］但是这样一来，客观上增加了预算的不透明度，因为在大会上作预算报告，公众可以通过媒体得知预算的大体情况，现在公众对相关信息的了解却少了媒体渠道，连预算的大概信息也失去了了解。三是根据我国《预算法》的规定，各级财政部门都是在本级人代会召开一个月前，把本级预算提交人大专门委员会进行初审。在实际中，政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类数字。［5］在人代会期间，发放给代表们的也只是预算执行报告，而不是具体的预算。因此报告中的内容很粗，科目不细。人大根本无法接触到具体的数字，无法对预算草案进行实质的审查，对政府预算客观上变成了流于形式的程序性监督。

    3．公开的预算如同“天书”。大多地方财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，有的虽稍细一些，但也只列到“款”级科目，比如说仅仅列出基本建设金额多少，却没有每一笔支出的具体内容。面对这些庞大的分类数字，“外行看不懂，内行说不清”，既看不出每一笔收入来源是否合理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学，不留缺口，无法进行实质性审查。正如吴君亮在获得深圳市2008年预算报告后面临的难题：在这份涉及103个部门、5万多名人员编制的预算中，对每个部门的职责和工作目标却缺乏最基本的陈述。［6］就好像买东西不知道商品是什么，又怎能知道钱花得合不合理？吴君亮等人作为专业的财务分析人员尚且看不懂这些财政数据，更何况普通公众呢？“看不懂的预算”背后隐含着政府愿意在多大程度上向公众出让预算监督权的问题，“让你看得见，却看不懂，也谈不上监督”。［7］

    四、关于推进政府预算公开的几点建议

    作为政府收支计划和国家立法文件，政府预算是反映政府活动的重要窗口，也是公众了解政府活动，监督政府正确使用公共资金，评判政府活动成效的主要依据。因此政府预算的全过程必须是公开透明的，预算信息须向公众全面公开。推进政府财政信息制度建设，加强公民监督，以下是几点具体建议：

    1．加强和促进政府信息公开文化建设，转变政府官员和政府的意识。政府官员层面的文化建设。一是构建责任性文化。政府官员要认识到信息公开绝不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可推卸的责任和义务。［8］随着《政府信息公开条例》的颁布和实施，政府官员的传统观念必须转变，“否则可能出现大量被公众投诉的情况”。构建责任性文化，要求政府官员增强政府信息公开过程的规范性和责任性，树立公共行政精神，以高度负责精神和态度促进政府信息公开的真实性、有效性和全面性，增强对条例的遵守意识和责任意识，杜绝公开内容避实就虚和形式主义，防止规避责任现象。二是要建设服务性文化。树立政府官员现代服务理念，增强服务意识，改变传统垄断信息的官本位观念；把“全心全意为人民服务”的服务意识内化为公务员的意识并付诸于实际服务行动，为民众提供良好全面的信息服务。公众层面的文化建设。要转变以往把信息公开看作政府机关权利而非自身权利淡薄的权利意识观念，真正认识到政府信息的公开并不是政府的恩赐和赋予，而是公民依法享有的基本权利，认识到实际上政府信息公开只不过是在公民权利诉求下政府应尽的义务体现而已。因而，政府依法向人民公开应公开的信息是其职责要求而非“恩赐”之予，而公民依法以主人翁的姿态要求政府提供所应提供的信息是其权利体现，而非“屈膝”之求。只有公民增强权利意识才能形成一种外部信息诉求，无形中形成一种要求政府信息公开的强大力量，从而能真正有效地推动政府信息公开的建设和开展。在对公众权利意识的培育上可以利用各种媒体的强大的宣传作用，对民众进行“权利洗脑”。

    2．公开预算内容应该“平民化”。《政府信息公开条例》已经把政府预算作为政府应该主动向公众公开的“重要政府信息”，但是不论是对人大代表发放的预算报告还是已经向普通公民公开的预算草案，都普遍存在着内容过于笼统，专业化等“看不懂”的问题。在信息不对称的情况下，公众光靠看不明白的预算是无法实现对政府监督的。以香港特区政府为例。其政府预算报告长达上千页，在报告中对每个部门预算的描述十分细致。每个部门的工作预算都细列为若干个需要按期向政府提交的报告，然后评估每个报告所需的工时，以此推算出该部门该年度工作所需的预算开支。各部门对其职责非常具体，并有量化指标，许多工作都详尽到明白陈述需要多少个人工小时来完成。［9］这样的报告使得普通民众不仅清楚地看到政府的每一笔支出，而且可以直观地感受到投入和结果之间的关系。而在西方大部分国家，其预算文本也都相当精细，不但有数据和图表，还有详细的文字说明和分析。如法国预算类级科目就有100多条，而款级和项级科目数量更大。因此我国政府可以借鉴外国预算编制的优点，改革我国预算编制。首先要保证预算编制的完整性，要求政府部门所有的收支都纳入预算，不允许在政府预算规定的范围之外存在任何以政府为主体的资金收支活动。［10］其次，要细化预算编制。预算细化的目的就是要使公众看得懂，算得清账，特别是能辨别每一笔支出的去向，从而提高预算的透明度。因此必须在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料。［11］

    3．在人大常委会下设预算委员会，强化人大预算监督。预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，特别是对那些建设性预算执行情况的监督以及政府实施的资本运作行为的监督。［12］相对于部门的经常性预算来说，建设性预算涉及的资本数额大，项目周期长，其使用和管理的专业要求较高，监控难度比较大。在实践中由于受到管理体制、技术手段、人员配备等因素的影响，人大常委会还难以进行直接的和有效的审查监督。因此可以在人大常委会下设立预算委员会，聘请相关的专家代表担任预算委员，由他们对庞杂的预算信息进行梳理、分类、评估和简化，并在人大审查预算案时提供咨询。同时要赋予预算委员会实质的否决权和修订权。［13］一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，［14］另一方面对预算草案中不合法或不合理的地方但预算编制部门拒绝修改的，预算委员会可以对该预算直接否决。

    4．推动财政电子政务的发展。电子政府比其他形式更具优势的是财政部门可以通过网络与公众实现双向互动。一方面政府通过网站主动向社会公布其财政预算信息，增加财政透明度，接受公众的审查；另一方面，公众随时可以登陆政府官方网站了解其所需的预算信息，提出反馈意见，提高政府行政效率。财政电子政务不仅适应了数字经济与社会运行的根本转变，其便利性还能避免申请过程中公众时间和财力上的浪费，不仅可以节省成本，而且使公众在不知不觉中自觉养成监督政府的习惯，增加了公民意识。

    参考文献：

    ［1］［6］［7］［8］［10］黄河．深圳公民“公共预算之旅”［N］．南方周末，2008－11－6．

    ［2］卡尔．科恩．民主概论［M］．聂崇信等译．北京：商务印书馆，1989．

    ［3］苟燕楠．政府治理理念重塑基础上的“新公共预算决策”［J］．上海行政学院学报，2006，（3）．

    ［4］蔡定剑．能否向公众公开政府预算［J］．人大建设，2007，（6）．

    ［5］鲁超．打破政府对预算信息的垄断——预算公开原则研究［J］．湖南科技学院学，2006，（2）．

    ［9］韩艺．略论我国政府信息公开文化的转变与构建［J］．情报杂志，2008，（6）．

    ［11］张咸龙．略论财政公开［J］．三江论坛2005，（3）．

    ［12］经忠伟．如何加强和完善财政预算监督［J］．人大研究，2004，（2）．

    ［13］黄河．深圳，领先了，但还得加油［N］．南方周末，2008－11－6．

    ［14］刘剑文，熊伟．中国预算法的发展与完善刍议［J］．行政法学研究，2001，（4）．

    责任编辑 侯 琦