美国儿童寄养服务的发展历程、准入标准及启示

    钟佳伦　蔡迎旗

    【摘要】美国儿童寄养服务形成了以安置的永久性、安全和幸福为理念的寄养体系。本文介绍了美国儿童寄养服务的发展历程、理念和准入标准。基于美国儿童寄养服务的经验，建议应当关注受虐待、受忽视和失依儿童，营造有利的社会支持环境;明晰儿童寄养理念，明确寄养准入标准;完善儿童寄养法律体系，明确寄养成本分担。

    【关键词】儿童寄养服务;发展历程;理念;准入标准;启示

    【中图分类号】G619? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2021）03-0052-04

    自“童年”概念在人类工业化进程中得以保存下来开始，对于儿童权益、儿童福利的讨论便一直持续。儿童福利权作为儿童人权中极为重要的一项权利已经得到了广泛认可。〔1〕寄养是一种替代性的儿童养护方式，是贫、残、孤、受虐待及忽视等弱势儿童的一种福利。美国儿童寄养服务在发展过程中逐渐明确了儿童寄养理念，基本形成完备的寄养服务体系。本文拟探讨美国儿童寄养服务的基本内容，以供相关人员参考。

    一、美国儿童寄养服务的发展历程

    1.学徒制——奴役儿童的寄养方式

    受英国殖民文化的影响，18世纪初美国主要采取学徒制的寄养方式。学徒制是指部分家庭为换取生活资源，将儿童安置于雇主家中。儿童被看作生产的工具和家庭的附庸。这是最早期的儿童寄养形态。

    2.孤儿收容所——以儿童生存为目标的寄养机构

    随着城市中产阶级的崛起，社会对儿童的认识开始转变，儿童的权益逐渐得到重视，剥削儿童的学徒制寄养的规模逐渐缩减。为给儿童提供较为安全的栖身之地，宗教协会和慈善机构设立了孤儿收容所。孤儿收容所曾一度是美国社会最主要的儿童安置方式。然而，孤儿收容所只能为儿童提供基本的生存资源，不能解决儿童的教育问题，无法从根本上改善弱势儿童的生存状况。〔2〕

    3.孤儿列车计划——保护儿童的乡村家庭安置方式

    19世纪中期，约有3万名无家可归或被忽视的儿童生活在街道和贫民窟。为了减少儿童犯罪行为，培养儿童生存技能，查尔斯·布瑞斯（Charles Brace）于1853年成立了纽约儿童援助会（New York Childrens Aid Society）。援助会将城市中无家可归或被忽视的儿童用列车从城市转移到农村家庭养育。因此，这一安排又被称作孤儿列车计划。儿童在乡下一边劳作一边学习，获得赖以生存的工作技能，为日后独立生活奠定基础。

    4.家庭寄养——政府立法、拨款援助

    20世纪60年代，儿童安置永久性的保障问题引起社会和政府的重视。 1961年，美国联邦政府发起了未成年子女家庭救助-寄养项目，为离开原生家庭的儿童提供寄养资金。1974年颁布的《儿童虐待防治法案》（Child Abuse Prevention and Treatment Act）规范了儿童被虐待和忽视的举报制度，将受虐待和受忽视的儿童纳入法律保护体系。

    随着寄养儿童的范围不断扩大，寄养儿童数量激增，寄养儿童的家庭更换频繁、寄养体系承载量不够等问题凸显。社会学研究者逐渐意识到保护儿童原生家庭的完整性才是解决问题的关键。〔3〕1980年颁布的《收养与救助儿童福利法案》（Adoption Assistance and Child Welfare Act）强调儿童进入寄养体系的前提是相关机构已对维持原生家庭完整进行了合理努力。1997年颁布的《收养与家庭安全法案》（Adoption and Safe Families Act）在各州设立收养奖励金，以促进儿童安置的安全性和永久性。

    二、美国儿童寄养服务的理念

    美国儿童寄养服务的指导思想经过多次转向，最终确定了三大理念，即安置的永久性（Permanency）、安全（Safety）、幸福（Wellbeing）。〔4〕儿童寄养服务的理念也成为联邦儿童和家庭服务审查部门（Federal Child and Family Services Review）衡量儿童福利系统的成效指标。

    安置的永久性指的是儿童在寄养家庭中能够长久并稳定地生活。安全指的是儿童在寄养家庭中不受虐待和忽视，且寄养家庭可以为儿童提供安全的环境。幸福指的是儿童能获得适当的服务以满足他们的教育和身心健康发展的需求。在明确的寄养理念的指导下，美国各级政府基本建立了以联邦政府专项资金和各州政府补给共同支持寄养服务的财政投入模式，最终形成了以机构寄养或家庭寄养为初始阶段，以促成收养或亲属监护为最终目的的完整运作体系。

    三、美国儿童寄养服务的准入标准

    儿童家庭寄养不同于收养，家庭寄养下的儿童的监护权并未转移。〔5〕若儿童处于寄养程序的初始阶段，儿童福利机构的首要目标是促使儿童回归原生家庭。若儿童无法重新与原生家庭融合，儿童福利机构则通过家庭收养或者亲属监护的方式使儿童获得一个永久的家。寄养、收养、亲属监护这三类安置儿童的方式紧密联系，共同构成了美国的寄养服务体系。为了确保儿童的安置的永久性、安全和幸福，儿童需要满足严格的准入标准才可进入寄养体系。

    1.符合離开原生家庭的条件

    无法回归原生家庭是儿童进入寄养体系的前提条件。儿童从原生家庭中被转移，主要分为非自愿和自愿两种类型，根据有无进行司法调查和安排而区分。〔6〕儿童非自愿从家庭中被转移主要包括三个条件。一是法官根据报告，认定儿童的家庭不能使儿童获得福利。二是法官确定儿童无法回归原生家庭。三是法官证实州政府正在尽力帮助儿童寻找一个能永久安置的家庭。核查必须在儿童进入寄养体系的一年内完成。若儿童一年后仍在寄养状态，则每年都需要进行这种核查，以确保儿童尽快获得稳定安全的生活环境。儿童自愿从家庭中转移的条件是儿童父母或监护人与寄养机构签订书面自愿安置协议。需要注意的是，自愿安置需要在儿童进入寄养体系的180天内确认儿童离开原生家庭进入寄养机构或寄养家庭这一行为符合其利益。

    2.儿童寄养方案获得批准

    儿童寄养方案必须满足联邦政府、《社会保障法》（The Society Act）、美国卫生和公众服务部（U.S. Department of Health & Human Services）三方的要求。方案中应当明确联邦政府的职责以及各州支付寄养服务的费用等。同时，儿童寄养方案必须满足寄养、收养、亲属监护三种安置方式的要求，明确三种安置方式的经费，〔7〕包括寄养儿童的养育费用、寄养家庭的劳务费用等。此外，儿童寄养方案应当规定州政府的行政任务，包括为寄养儿童制订个案计划，对寄养家庭或机构做背景调查以及把儿童纳入收养和全州自动儿童福利信息系统（The Statewide Automated Child Welfare Information System）等。

    具体而言，合格的儿童寄养方案应当从儿童的安置的永久性、安全和幸福三方面着眼规划。在安置的永久性方面，儿童福利机构工作人员应当至少每6个月探视一次短期寄养中的儿童，并在一年内制订儿童永久安置计划，进而帮助儿童尽快获得可靠稳定的生活状态和持续的家庭、社会关系。在儿童安全方面，儿童福利机构应当确保外在环境的安全和儿童的健康。外在环境的安全指的是儿童福利机构应当对未来长久安置儿童的家庭进行资格审查，对家庭成员进行犯罪背景调查以及对安置的场地有所要求。儿童的健康指的是政府应当满足儿童的医疗需求，确保其健康成长。同时，儿童福利机构工作人员也应当定期与儿童及儿童所在家庭沟通，促使儿童心理健康发展。寄养儿童幸福的获得有赖于安全和安置的永久性的实现。此外，合理的儿童寄养方案还应当包括帮助儿童保持其与兄弟姐妹等亲属联系的措施，满足儿童的教育需求等。

    3.联邦政府大力分担成本

    除州政府对寄养服务给予资金支持外，联邦政府也通过合并拨款的方式对各州的寄养、收养、亲属监护服务给予补贴，但不同州获得的总资助金额不同。联邦政府对寄养服务经费的报销根据各州的寄养成本而有所不同。通常来说，人均收入较高的州获得的联邦报销率较低。联邦政府按照不同州的经济状况计算出联邦医疗援助百分比，并据此对各州支付的儿童寄养经费给予报销。〔8〕在间接援助寄养儿童的经费方面，所有州都采用相同的联邦报销率。行政费用按照该州符合条件支出的50%报销，与开发和运营相关的费用也按50%报销。寄养服务产生的培训费用按照该州申报金额中符合规定部分的75%报销。

    四、美国儿童寄养服务的启示

    1.关注受虐待、受忽视和失依儿童，营造有利的社会支持环境

    儿童的需要包括身体发育的需要和情感发育的需要。〔9〕剥夺这两方面的需要，儿童很难健康成长。高风险的家庭环境会对儿童身心发展造成不可逆的负面影响。寄养的类家庭氛围可能会最大程度上满足受虐待、受忽视和失依儿童对家庭的需求。寄养儿童范围的扩大不仅依赖政府完善儿童受虐待、受忽视举报机制，还依赖于社会中儿童权利意识的普及以及营造亲属、邻居、教师甚至儿童自己举报的有利支持环境。当一个社会构建了足够强大的后盾为弱势儿童提供帮助、供其依靠时，弱势儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权才能得到保障。

    2.明晰儿童寄养理念，明确寄养准入标准

    美国儿童寄养事业历经五次改革，寄养目标在持续的实践中不断更迭，从支持家庭寄养到支持永久收养再到促进儿童与原生家庭的维系，最后明晰了以儿童安置的永久性、安全和幸福为导向的儿童寄养服务理念。〔10〕科学的寄养理念是寄养体系的思想保障，能保证寄养体系始终符合并追求儿童权益最大化。明晰儿童寄养理念，明确寄养准入标准，包括落实寄养前的案件调查、寄养中的方案开发、寄养后的定期探访等环节，有助于尽量减少对寄养儿童的再次伤害。

    3.完善儿童寄养法律体系，明确寄养成本分担

    事业的正常运作离不开资金运转，寄养事业资金的投入需要法律的保障。美国明确了儿童寄养服务中联邦政府对各州寄养的资金投入和成本分担比例等具体内容，为寄养服务的正常运转提供了法律保障。此外，美国联邦政府将寄养成本分为直接和间接两部分，并根据各州经济发展情况采取不同的分担比。用于培训寄养儿童家庭、运营寄养儿童信息管理系统、为寄养儿童制订个案计划、探访儿童保护机构中的儿童等间接支持寄养服务的费用采取统一的报销比例，而用于儿童心理咨询、健康保险等的直接寄养费用则根据各州的经济状况在50%～83%的报销比例间适当调整。可见，明确寄养拨款制度，完善儿童寄养法律体系，同时采用灵活的成本分担机制，有助于促进儿童寄养体系的构建，使更多弱势儿童得到帮助。

    参考文献：

    〔1〕吴鹏飞.儿童福利权国家义务论〔J〕.法学論坛，2015，（5）：32-41.

    〔2〕满小欧. 美国儿童家庭寄养制度研究〔D〕.沈阳：东北大学，2013.

    〔3〕满小欧，李月娥.美国儿童福利政策变革与儿童保护制度：从“自由放任”到“回归家庭”〔J〕.国家行政学院学报，2014，（2）：94-98.

    〔4〕〔7〕EMILIE S.Child welfare： State plan requirements under the title IV-E foster care， adoption assistance， and kinship guardianship assistance program〔EB/OL〕.〔2019-01-02〕.https：//crsreports.congress.gov.

    〔5〕周良才.从社会福利社会化理论看儿童家庭寄养〔J〕.重庆城市管理职业学院学报，2010，（4）：1-4.

    〔6〕马克·哈丁.美国关于保护被虐待和忽视儿童的法律〔J〕.人权，2008，（5）：40-43.

    〔8〕EMILIE S. Child welfare： A detailed overview of program eligibility and funding for foster care， adoption assistance and kinship guardianship assistance under title IV-E of the social security act〔EB/OL〕.〔2019-01-02〕.https：//greenbook-waysandmeans.house.gov.

    〔9〕张华.走向内在主义儿童价值论〔J〕.教育发展研究，2020，（22）：1-10.

    〔10〕乔东平，谢倩雯.中美家庭寄养的比较及启示〔J〕.中国青年研究，2013，（10）：110-115.