政府购买社会组织公共服务的风险与防范
袁铭健
摘? ?要：我国政府购买公共服务的时间较短，在缺少足够制度保障和政策支持的背景下，各地的实践在需求方、供给方、法律制度等几个方面都存在着困境。本文总结了上海市在政府购买领域的发展历程和政策特点，并利用调研的方式实地获取了社会组织在提供公共服务中存在的问题，提出统一法律条文与地方政府规章共建、加快公共服务购买市场的政策扶助以及建立第三方评估机构的同时引入问责制度的建议来规范、完善政府购买的流程。
关键词：政府购买;公共服务;社会组织;风险
中图分类号：C91? ? ? ? ?文献标识码：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.015
文章编号：1009-6922（2019）04-82-08
党的十八届三中全会提出了“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，这就要求政府逐渐与社会组织合作，通过政府购买的方式鼓励社会组织参与到社会公共服务之中，并不断扩大政府购买的规模以及拓展政府购买的形式。但是目前我国社会组织与政府、市场之间的关系仍不明确，购买流程的不规范、监管机制的缺乏以及社会组织发展的不健全都会影响到政府购买社会组织服务的效率和民众的满意度。研究社会组织在提供公共服务中的风险，提升各方在政府购买过程中的风险意识，能够在解决现实问题的同时不断完善政府购买公共服务制度。本文以上海市为例，对上海市政府购买服务的发展进行研究并对各类提供服务的社会组织展开实地调研，分析上海市政府购买服务中存在的风险和困境，并提出政策建议，以期为我国各地实践提供有益思路。
一、文献研究：政府购买服务存在的现实困境
通过对已有文献的研究和总结，目前政府购买服务存在的问题主要分为需求方缺陷、供给方缺陷和制度化缺陷三方面。
（一）需求方缺陷：政府在购买行为中的不规范和缺乏经验
政府购买公共产品首先面对的问题便是如何定义公共服务并进行公共服务的购买选择。詹国彬认为政府很难对公共服务这一概念做出清晰准确的判断，不能确定公共服务的具体范畴会使接下来的购买活动很难展开。同时，政府也很难充分获取公共服务的相关信息，这主要包括：难以确定公共服务的规模和范围、无法获得公共服务的绩效信息、难以甄别承包商的资质和能力并作出选择。政府购买之初遇到的这些困难也就容易产生“购买行为随机化、购买程序随意化、购买效果模糊化”的现象。杜荣胜认为政府在购买社会公共服务存在的问题为：政府购买动力不足、购买力度较小、缺乏与社会组织的沟通交流、公共服务过程中监管审核不严等。目前政府购买行为并没有评估审核的环节，政府的资金使用存在隐患的同时公共服务的实际效果也会大打折扣。周俊认为政府购买公共服务行为由于内部缺乏竞争以及机会主义的存在，会有各种不良现象产生，政府购买的实际经济效率仍待检验。王名提出，政府购买活动由于缺乏指引，活动本身受制于政府，那么很容易导致政府部门的不断扩张，并通过购买的方式将政府权力延伸到民众的私人领域，这是与政府购买的初衷相违背的。除了国内的学者，国外的学者也认为政府购买行为由于存在太多的自主性和随意性，并没有有效地控制政府的规模扩张，也没有能够抑制住财政赤字的上涨，政府购买的实际效果不得而知，這是目前国内外政府购买所面临的普遍难题。
（二）供给方缺陷：公共服务市场的特殊性以及投机行为的产生
公共服务的供给方主要包括市场、非营利组织、营利组织这三类，而我国目前在非营利组织的发展情况不是很理想。周建新指出，我国目前在购买公共服务时存在着缺乏竞争型市场的尴尬境地，由于市场中的社会组织数量不足、能力不够，导致了政府只能被迫实行“培养式”的定向购买的方式来供给公共服务，这就往往会导致供应方垄断的现象出现。同时，长期的定向培养合作形式，会使得供应方获得了与政府谈判的能力，不仅会影响政府的评判标准和要求，也会使得供应方降低公共服务的质量和应有的竞争态度。这种培养型的合作模式往往会导致双方产生不寻常的依赖关系，一方面政府会出现主导谈判过程、看重程序而非结果、内幕交易行为、购买行为不透明等问题，另一方面也会造成供应方“坐地起价”，在没有竞争的情况下提出过分的要求，产生政府受限于供应商的风险。詹国彬指出，目前的政府购买很容易产生价格联盟，由于公共服务的承包商较少，政府购买的公共服务市场易产生寡头垄断的现象，为了保证自己的利润，维护自身的权益，供应方往往会通过谈判来达成一致的价格并形成服务协议，这种情况下利益受损的往往是接受公共服务的社会民众。
（三）制度化缺陷
我国目前关于政府采购的法律条文主要是2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》，主要针对的是政府自身工作中需要的公共服务，比如政府后勤服务和政府信息化建设此类公共服务，除此之外大多公共服务并未纳入《政府采购法》的范围内。2010年颁布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》在之前的基础上明确了更多政府购买公共服务的范围，主要有印刷出版、咨询服务、信息服务、设施维修、保险服务、会议、技能培训等多个类别的服务项目，但是像教育、医疗、公共卫生、社会福利、环境保护等公共服务仍未纳入。除了政府购买的范围和类别没有法律制度的规范，政府在购买社会公共服务的资金预算上也缺乏制度的约束。以上海为例，政府购买的资金来源除了专项资金、政府预算外，也来源于社会公益金和行政性收费等渠道，资金来源多元化也就意味着政府购买活动没有纳入政府的统一预算规划之中，那么购买行为存在很大的随意性。虽然政府在购买流程中有考核、监督、评估等措施，但是主要体现在购买服务的内部监督之中，没有针对性的法律条文来规范购买活动中的内部、外部的共同监督。除此之外，制度的缺陷还体现在政府购买活动基本没有建立独立的第三方评估机制和竞争淘汰机制，因此当出现不合格的社会组织提供了不达标的公共服务时，政府如何进行惩戒或者再次培育也存在疑问。
二、上海市政府购买公共服务的实践
上海市政府关于购买公共服务的思路是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，通过契约化的管理模式和合同式的运作方法，把政府手中的部分公共服务放权给社会组织，由社会组织共同提供。2016年上海市用于购买和资助社会组织服务的投入高达87亿元。从2001年上海市民政局开始提出购买居家养老类的公共服务开始，上海市浦东新区、静安区、徐汇区等地方部门都进行了各自的政府购买服务的相关政策制定，上海市的市级部门主要给予绩效评估、社会组织管理办法的制定等，将政府购买的权力完全下放给各区政府部门。总结起来，目前上海市市级政府部门和各区级政府部门的购买领域主要有四类：一是社区类的公共服务，主要涉及社区就业、卫生、医疗、安全、文化等领域;二是行业性的服务，主要包括行业的调查、项目的评估以及相关业务咨询、委托管理等;三是各种社会公益服务，比如教育培训、相关法律指导和就业咨询等;四是社会管理类的服务，比如外来人群管理、老年人群的照料、社会矛盾的调节等。
在上海，公益服务招标创投是政府购买公共服务实践中的创新点。从2009年开始，上海市民政局和各区民政局从福利彩票公益金中出资，以上海市社区服务中心作为招投标平台，启动“上海社区公益创投大赛”项目，并委托上海浦东社会组织发展中心承办。其流程是：项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施、能力建设、项目总结。通过招投标的方式来购买社区安老、济困、扶优、助残服务等各类公益服务。公益创投的方式极大地鼓励了社会组织参与到公共服务之中，也促进了公共组织工作的积极性和主动性。上海市公益服务项目招标在试点和探索期间，项目招标的范围只限定于安老、扶幼、助困、助残、赈灾等方面，具体的项目需求很难确定，需要基层政府去发掘并提出，并进行项目立项，得到资金支付。而随着招标工作的开展，上海市民政局也逐渐确定了公益服务项目的类型，包括市级统筹项目、区县项目和定向项目三类。此外，上海市民政局还公布了社区公益服务项目的目录及基本指标，进一步明确了公益服务项目的范围、受益人群、项目目标、项目服务主要内容和项目单价。通过公益创投的试点与实践，上海市已经具备了成熟的经验，也将公益创投和政府购买服务进行结合，不断细化购买项目的范围、方式和具体内容，让政府购买服务的流程逐渐科学化、规范化。
三、上海市政府购买公共服务存在的主要问题
目前上海市及各区政府购买的主要公共服务的范围为：居家养老、社区服务、教育培训、创新创业培训等方面，据此确定了本文调研的范围和目标。此次调查分别选取了杨浦区、浦东新区、虹口区等4处不同位置的社会组织，选择的都是在各个行业具有一定影响力和知名度较高、承接了政府购买项目的社会组织，针对每个社会组织的调查分别发放了等量的问卷（总量为400份），共回收到382份有效问卷，有效率95.5%，并对16位目标社会组织的工作人员进行相关了调研问题的访谈收集。根据问卷调查的结果以及访谈的资料整理，总结出当前上海市政府购买公共服务存在社会组织政策依赖性强、人员专业技能偏低、民众认可度不高、针对社会组织的评估性不强等一些问题，以下做具体分析。
（一）社会组织的政策依赖性较强
在实地调研之前，从上海市民政局的信息公开和上海市社会组织官方网站的社会组织名单来看，可以发现一个很明显的现象：在相应的政府采购和政府招标的文件、政策下达前后，都有大量符合采购范围的社会组织进行注册和登记。调研小组在调研时针对这一问题对调研组织进行了访谈，并总结出了几点原因。一是社会中相应的社会组织不足，为了保证有足够的社会组织参与到政府购买项目的竞标过程中，政府会对社会组织进行相应的培训以及保证在登記注册上的便利。在访谈中，机构B的管理人员提到“在国家相应政策和政府的要求下，政府方面会主动进行社会组织的转型和培养工作，我们便是在这种情况下由政府主导，从其他行业中抽调人员，在相应的培训后形成的就业服务中心”。二是考虑到竞标后的大量财政补助，在相应的政策和招标文件下达后，这一时段会有大量的购买范围内的社会组织产生。在与机构C的管理人员进行访谈时，他们便提到了在2009年《上海市民政局关于进一步规范本市社区居家养老服务工作的通知》这一文件，该文件详细地给出了居家养老服务的补贴范围和补贴标准，也就促进了社会中大量的社区服务、养老服务的社会组织产生和投标。
除了社会组织的政策依赖性强，社会组织的自主性和独立性也严重缺失。由于某些组织成立时间较短，规模较小，除了政府的财政补贴，其他来源的收入微乎其微。那么在政策倾斜或者转移之后，缺少了主要资金来源后，他们能否继续生存下去存在问题。除此之外，某些社会组织的服务内容和服务范围有明显的政策导向性，缺乏自主性，违背了组织成立本身的目的和义务。以机构C为例，目前政府购买居家养老服务的主要范围有：日间照顾、生活护理、家政服务、精神慰藉和医疗救护等五个方面。但是从实际情况来看，某些组织在实际操作中，主要提供的是可供量化考核的硬性指标，比如生活护理和家政服务站这些硬性要求的基础服务，但是在精神慰藉，比如陪聊、心理疏导、休闲娱乐活动等方面，社会组织的服务存在着较大的欠缺。如果社会组织在自身的发展和管理中，完全依赖政府的政策要求和评估指标，缺乏了自身应有的自主性和独立性，不仅得不到民众认可，在获取不到政府的资金补贴后，将难以依靠自身的能力存活。
（二）社会组织的社会认可度不高
调研小组分别在各机构进行了问卷调查和单独访谈，问卷分别就“你对于提供公共服务的此社会组织是否了解”“你对于此社会组织提供的公共服务是否满意”“该社会组织的培训结果和培训证书颁发你是否认可（针对机构A和机构D）”“你今后还会参加此社会组织提供的公共服务吗”这四个问题展开，从而获得参与民众对于社会组织的认可度和满意度结果（见表2）。最终在统计了有效问卷之后，仅有30.3%的公共服务民众认为“很了解”或者是“基本了解”，仅有29.5%的民众对提供公共服务的社会组织表示满意和认可。在针对机构A和机构D的问卷调查中，24%的参与民众认可机构A颁发的创业能力证书，40%的民众认可机构D提供的家庭亲子、教育培训的结果。从调研的数据可以看出，社会组织在提供公共服务时，民众一方面对于他们在专业能力、服务质量、服务态度、服务费用这几个方面意见较大（如图1所示）。在这种不信任和不支持的意愿下，民众在接受这些社会组织提供的公共服务时，很容易产生不满情绪和抵触感，这也就导致了社会组织和民众之间关系的僵化和难以协调，不利于公共服务的开展。
在统计民众是否愿意再次参与到此社会组织提供的公共服务中这一问题时，我们发现了一个值得分析的调研结果。虽然机构C和机构D的民众熟知度和满意度不高，但是仍然有62%和48%的受访民众表示愿意再次接受该机构的服务。通过与受访者的交流，调研小组总结出了以下几点原因：一是社会中家居养老服务、亲子培训机构较少，且考虑到机构与家庭的距离因素，这些民众即使对机构存在着不满，但是仍然不会选择放弃参与到该机构提供的服务之中。二是居家养老、亲子培训这些类别的公共服务，易产生各种形式的人际交往圈，老人不愿意和在机构中认识、熟悉的朋友分离，小孩子也会渴望和新认识的小伙伴再次见面，这也就导致了他们会长期参与到此类机构的服务之中。三是存在着不同年龄段的不同选择。通过我们对不同年龄段的数据统计，可以发现学生、青年群体（10-30岁）的不满意程度较高，也更排斥再次参与到该机构公共服务中（有78%的群体选择不再参加）;而年龄较大的群体（50岁以上）则比较理性，即使存在不满也不会选择退出该组织提供的公共服务（仅有23%的群体选择不再参加）。
（三）社会组织专业技能缺乏，员工素质偏低
社会组织工作人员的专业能力一直是政府、民众较为关注的问题。调研小组在问卷中设计了“XX组织的工作人员是否具有提供XX服务的专业性”的题目，在数据汇总后发现，只有18%的受访者认为该机构的员工“专业能力强”，54%的受访者认为此机构员工的“专业技能很差”。为了分析具体原因，调研小组对机构工作人员的配置展开了调查统计。以机构C为例，该机构的人员大多由其他行业的下岗员工或者社会中的待业、无业人员组成。调研发现，为了配合上海市政府提出的“万人就业项目”这一政策，社会组织承担了大量社会无业人士的就业岗位，这也就导致了大量非专业人士进入到了他们并不熟悉并不擅长的职业之中，专业技能缺乏的问题也就凸显了出来。机构C承担的是家居养老服务，此类社会组织员工专业技能缺乏的表现主要是：工作仅仅局限于卫生清洁、日常照顾和基础家政服务这些技术含量不高的服务，而精神慰藉和医疗救护这些需要专业培训的技能严重缺乏，这就影响了民众对居家养老机构的满意度和信任度。
除了社会组织存在工作人员专业能力较低、业务熟悉程度不够的问题，调研中也发现了社会组织的员工在提供公共服务时素质不高的现象。在问卷中“XX机构在提供公共服务时存在哪些不足”这一多选题目，有68%的受访者都选择了“服务态度差”这一选项。通过实际访谈发现，社会组织中的工作人员由于大多不具有本行业的工作经验，即使经过了相应的服务技能培训和道德培训，短期内仍然很难改变服务习惯，个人言行举止也不会有大的改观。同时，由于部分岗位的门槛较低，工作的竞争压力较小，社会组织的工作人员在提供服务时会出现“有恃无恐”的心态，在缺乏监督和惩戒机制的背景下，社会组织的员工便难以重视自身的服务态度和言行素质，那么在与服务群体的实际接触中，就会留下“服务态度差，素质不高”的印象。
（四）第三方评估能力较弱，民意反馈不足
从调研的结果来看，社会组织在提供公共服务的过程中受到的监督和评估严重缺乏，一方面是由于没有相应的法律法规或者是政策要求来规范社会组织工作的绩效评估方式，另一方面是由于政府人员有限，无法单独从政府相关机构中安排评估、服务反馈的人员。政府对于社会组织的考察主要是在政府购买、招标投标开始以前，政府从民政机构和社管机构获得相应组织的评价报告，也有尝试通过第三方社会组织的评估来获取评估信息。而在社会组织实际提供公共服务时，政府的评估工作就显得力不从心。从评估指标上来看，政府对于社会组织的评估主要集中在硬性的、可量化的、易得到的一些简单指标上，这也会导致社会组织工作中的有选择性，仅仅完成基础的硬性指标而舍弃其他应有的服务项目，这种现象在机构C（居家养老）这类社会组织中尤其普遍。而政府委托与第三方社会组织来评估、监督这些机构的公共服务时，往往也很难以获得很好的效果。一是由于社会中的评估机构较少。根据上海市社会组织官方网站的信息统计，目前上海市社会组织评估这一类的可供参考的机构数量仅仅局限于个位数，而且大多成立时间较短、规模较小、能力较弱。二是通过实际调研发现，第三方评估机构的评估工作供不应求，在人员稀缺的情况下承接了大量社会组织的评估工作。三是第三方参与评估的范围较小，评估结果对社会组织影响不大，很难对其产生压力。而对于民众来说，他们的意见和反馈该向什么人、什么机构进行沟通和反馈也存在着未知。通过调研小组的问卷统计，有87%的受访者表示对该机构存在着意见和建议，但是有54%的民众表示不知道向谁提出反馈和投诉，仅仅有6%的民众表示知道该组织的实际评估机构（如图2所示）。这不仅会导致了民众的不满，也不利于社会组织在今后的良性发展，甚至会导致这些社会组织成为政府、民众眼中的“黑名单”。
四、关于规范并提升政府购买行为的几点建议
通过文献的研究以及对承接政府购买的社会组织进行调研，可以发现目前我国政府购买的流程还很不规范，在缺乏制度、法规的约束下政府购买的行为存在着较多的不透明和不合理现象;购买对象也就是社会组织在受到自身规模、能力、财力的制约下难以提供民众满意的公共服务;市场中相应的社会组织不全、数量较少这一现实也影响了政府评估、选取合格的机构来承接公共服务项目;对于社会组织的监管、问责机制的缺失也导致了政府购买的质量偏低，在没有监督机制的情况下社会组织在提供服务时往往会降低服务标准和对自身的要求。因此，为了保证民众获取优质、满意的公共服务，政府购买过程的规范需要从政府购买的每一个环节展开。
（一）规则制定：统一条文与地方规章共建
我国政府购买目前依赖于《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购法实施条例（征求意见稿）》两部法律文件，除此之外并没有其他的法律条文来对政府购买行为进行指导和规范。政府应该从立法方面对政府购买行为进行规定，应首先着重于以下几点：一是对公共服务范围做出规定，让政府明确有哪些公共服务可以或者必须购买;二是完善购买预算和资金使用的制度约束，让政府购买过程中的资金公开透明，防止政府购买资金的滥用;三是确定购买主体和购买方式，防止政府购买的随意性，让整个购买过程更加规范;四是规定政府各部门的职责义务，通过制度的要求让政府购买过程得到各部门的重视;五是制定政府购买的法定流程，在年度计划、政府审议、确定购买、预算草案、实施购买、评估审查等方面给予明确的要求和指导。除了对官方统一法律条文的建设外，各地方政府也应该根据地方的实际情况进行地方政府的相关制度规章的建设。借鉴上海的经验，浦东新区在2007年发布了《关于着力转变政府职能建立新型政社合作關系的指导意见》，静安区也在2011年发布了《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》，闵行区2011年发布了《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见》，这些不同地方政府规章的出台不仅为政府购买活动积累了很好的实践经验，为官方建立统一的政府购买法律条文奠定了基础，同时，地方政府的规章制度也充分利用了当地已有的民间资源，在根据本地实际情况的基础上，着重于当地亟待解决的社会公共服务问题，也可以帮助与支持本地的社会组织迅速发展。
