“吃空饷”的前世今生

    洪振快

    

    在行政领域，中国古代的确存在“不上班但是可以领工资”的现象，但并没有类似同心县那样严重的情况。中国历史上特别是明清时代，地方财政的管理极为严格，其整饬有序超出我们的想象。

    最近，媒体连续曝光数起“吃空饷”事件，如福建龙岩市“九年吃空饷公务员”、重庆万州“官二代吃空饷两年”、湖南永州“数百教师吃空饷”等，使得“吃空饷”现象再次成为热议话题，“吃空饷”也成了新词条。

    “吃空饷”并非最近才有的现象。早在1999年，媒体就报道仅33万人口的国家级贫困县宁夏同心县，吃财政饭者1.1万人，超编2800多人有拿工资不上班的“挂职干部”，也有仅十岁的“娃娃干部”“书包干部”，甚至有四五岁的“学龄前儿童干部”。十多年来，“吃空饷”报道不绝，可见顽疾难治。

    “饷”本意指军粮，引申为军人的俸给。所以，“吃空饷”本意是指军官虚报兵员冒领军饷。在二十五史中，未出现“空饷”这个词。但在清代的官方文书中，有“空饷”一词。在行政领域，中国古代的确存在“不上班但是可以领工资”的现象，但并没有类似同心县那样严重的情况。中国历史上特别是明清时代，地方财政的管理极为严格，其整饬有序超出我们的想象。

    清代地方财政收支制度非常严格，运行效率很高。这种财政制度也有弊端，主要是地方财权太小，很多地方公共服务没有财政支持。其好处是因其执行的刚性，扼制了财政支出的混乱，“吃公饷”之类的现象，就没有存在的可能性。

    但是，“吃公饷”普遍存在于军队中。军队与地方的差别，主要是地方管商民，负有征税的责任，因此其腐败表现为征税时的摊派和多征，地方官场对这部分财富再分配；而军队没有征税权力，收入靠国家财政拨款，所以其腐败方式便主要是平时通过虚报兵员、战时虚报军用物资耗费来达到目的。因此，“吃空饷”成为常见手段。鸦片战争爆发之前的1838年，禁烟派官员黄爵滋在奏折中说，“粮多冒领，则有饷无兵”；1853年吏部右侍郎爱仁则向皇帝奏称，京师“步军营额设甲兵共两万一千余名，风闻现在空额过半”，可见“吃空饷”现象之严重。

    古代军队的“吃空饷”，与现下“不上班但是可以领工资”的现象，尽管有很大不同，但也有共同点，即财政的混乱和低效率。公共财政本来应完全用于公共服务，但“吃空饷”却使公共财政支出转化为个人私利。

    现下中国财政制度的缺陷，是行政成本过高，导致用于公共服务目的的财政支出不足，教育、医疗、住房、社会保障等方面的财政支出不够，负担转嫁给民间，导致教改、医改、房改等变形。

    行政成本过高，既与行政机构膨胀、人员庞杂、人浮于事有关，也与“三公”消费严重、“吃空饷”屡禁不绝等现象有关。因为养了太多的人，耗费了太多的财政资源，导致本该用于公共服务的财政资源被压缩、挤占。要改变这种现象，必须让财政真正回归到公共财政。