论利益集团对地方政府执行保障性住房政策的影响

    黄欣　朱慧莹

    摘要：保障性住房政策是由廉租房政策、经济适用房政策以及公共租赁房政策共同组成的政策体系，利益集团对保障性住房政策的执行有着重要的影响。在积极方面，利益集团起着推动政策执行的政府助手作用，促使目标群体的利益诉求得到准确表达，给予地方政府执行政策的相关支持与帮助，向地方政府及时反馈信息以提高执行绩效，监督地方政府执行行为以保障政策贯彻执行；在消极方面，利益集团会削弱保障性住房政策执行的效率，导致保障性住房政策执行的偏差，改变保障性住房政策执行的目标，影响保障性住房政策执行的主体。

    关键词：利益集团；保障性住房；住房政策；政策执行

    近年来我国住房价格不断攀升，为解决中低收入家庭的住房问题，促进社会的公平公正，国务院相继出台了一系列由廉租房政策、经济适用房政策以及公共租赁房政策共同组成的保障性住房政策体系。在这些保障性住房政策执行过程中，却存在着强势利益集团与弱势利益群体以及地方政府之间的博弈之争，利益集团的强势介入，严重影响着保障性住房政策的贯彻执行，影响着政策目标的有效实现。深入研究这个问题，对促进保障性住房政策的贯彻执行、解决中低收入群体的住房问题、推动和谐社会的有效构建具有重要的理论和现实意义。

    一、利益集团对地方政府执行保障性住房政策的积极影响

    （一）起着推动政策执行的政府助手作用

    在社会发展过程中，利益集团是一个常见现象，他们因为有着共同的需求而结合在一起，形成为共同利益而努力。无论强势利益集团还是弱势利益群体，其成员基本都是来自于社会的各个阶层，他们代表着或强或弱的部分群众的实际利益需求，也代表了这部分群众的经济、知识、技术、经验等水平。现代社会已是一个开放的社会，政府只是社会治理的主体之一，利益集团也是社会治理的一个重要主体，他们能够帮助地方政府促进政策的贯彻执行。在保障性住房政策过程中，利益集团作为“政府助手”可以根据所代表的目标群众的实际利益需求向政府提出合乎情理的意见和建议，从而使地方政府制定的保障性住房政策执行方案更加切合实际，更加具有可行性、可操作性。

    （二）促使目标群体的利益诉求得到准确表达

    利益集团能够集中代表目标群体即该政策所保障的中低收入群体的利益愿望及住房需求，能够集中各类群体的利益对保障性住房政策执行主体如地方政府形成较大的影响力，因而更有能力通过一定途经与地方政府进行沟通与互动，对政府施加并增加其关于认真贯彻执行保障性住房政策的压力。也可以对未获得相应保障的中低收入群体给予一定的物质或精神支持，使他们情绪缓和，有利于社会稳定。保障性住房政策的执行通过地方政府与各大利益集团之间的沟通与协助，可以实现保障性住房政策执行中中低收入群体的意志表達和利益维护，有利于保证保障性住房政策执行的公平与公正。

    （三）给予地方政府执行政策的相关支持与帮助

    利益集团尤其是强势利益集团拥有一定人力、物力、财力等政策资源，地方政府如果能获得利益集团的支持、理解和帮助，便有助于保障性住房政策执行的有效推进，消除在该政策执行过程中中低收入群体的保障障碍。在现实的保障性住房政策执行过程中，大量的国有企业、私营企业参与其中，还有国有商业银行、股份制银行等金融机构为保障性住房建设提供大量的贷款和资金支持，这些利益集团的强势介入，使得保障性住房政策的执行有了充分的基础。他们响应地方政府的号召，参与保障性住房建设的投标，为保障性住房建设提供资金，或直接参与保障性住房建设，有效地促进了保障性住房政策的贯彻执行。如果缺乏了它们的参与，仅靠地方政府的努力，难以推动保障性住房政策执行以及保障性住房建设。

    （四）向地方政府及时反馈信息以提高执行绩效

    充分的信息是有效执行政策的重要保证，信息充分与否直接决定着执行方案的完善与否以及政策执行调整的及时性。利益集团作为社会生活中的一支重要力量，尤其是强势利益集团，他们拥有强大的财力，拥有自己的信息系统，拥有与社会方方面面的广泛联系，还有不少房地产商，他们的产品及行为影响着千家万户，他们能够向地方政府提供保障性住房政策执行过程中的实际情况并及时反馈，及时地告诉政策执行者存在哪些问题，政策对象有何诉求，政策哪里执行得好、哪里执行得不好等等，这样有利于地方政府在政策执行过程中及时采取更有效的执行计划和保障措施，更好地解决实际生活中的保障性住房问题，从而提高政府执行保障性住房政策的绩效。

    （五）监督地方政府执行行为以保障政策贯彻执行

    地方政府也是一个利益主体，尽管贯彻执行政策是它的本分，它要为人民群众谋利益，要为社会公众提供公共服务，但是它也会发生执行政策的偏好，不一定都能照顾到弱势群体的利益。在过去计划经济时期，地方政府执行政策往往是一个单方面的行为过程，具有一定的神秘性，各种不为人知的黑箱操作，寻租、设租现象严重；而现在已是市场经济时代，利益集团与地方政府内部存在着或多或少的联系，利益集团能够在实际互动过程中接收各种关于政府行为在保障性住房执行中的信息，及时发现政府内部在保障性住房政策执行过程中的不良行为。在此基础上，利益集团能够更强烈有效地反对地方政府的不良行为、增加政府内部压力，并能更有力地监督保障性住房政策的执行，进而实现保障性住房政策的目标。

    二、利益集团对地方政府执行保障性住房政策的消极影响

    （一）削弱保障性住房政策执行的效率

    我们知道，社会上存在着或强或弱的利益集团，而且利益集团是为了追求自身利益最大化而存在的。在保障性住房政策执行过程中，有的利益集团会为了获得自身利益最大化而进行寻租活动，例如在有的房地产商勾结、贿赂地方官员，更改小区规划，应该建设保障性住房的小区，不建或少建保障性住房。这些寻租活动会直接削弱地方政府的权威性，甚至导致保障性住房政策执行受阻或效率低下或执行不公平、不公正、不彻底，而且不同的利益集团之间还会出现寻租竞争，这些寻租竞争又会增加保障性住房政策执行过程中的摩擦成本和交易成本，造成该项政策执行资源的不必要浪费，最终影响地方政府执行保障性住房政策的效率。

    （二）导致保障性住房政策执行的偏差

    在保障性住房政策执行过程中，利益集团会从本集团的利益出发对保障性住房政策执行行为进行预期评估，并对该预期的结果与自己的未来行动联系起来。如果地方政府执行的保障性住房政策不符合自身集团的利益需求，就不给予接受和支持，更不会参与其中，忘记了企业的社会责任，例如在有的保障性住房小区建设过程中，许多开发商都不愿意参与，有的开发商是在地方政府的反复要求下参与，而且也是消极参与，有的即使参与了，也偷工减料或变相开溜，没有很好地做到善始善终，这就是所谓的“有利就执行，无利就变形”。由于利益集团力量强大，利益需求强烈，而且目标行为同步一致，这就往往产生对保障性住房政策执行的巨大影响力，也对地方政府执行保障性住房政策施加巨大的压力，这也就容易导致保障性住房政策的执行出现偏差。

    （三）改变保障性住房政策执行的目标

    保障性住房政策的目标是中低收入群体，解决这部分人的住房问题，使我们社会的这部分弱势群体也能够实现“居者有其屋”，从而实现社会的公平公正，构建社会主义和谐社会。然而利益集团与地方政府之间的不良互动，相互勾结，使保障性住房政策在执行过程中深受那些成员众多、资金充足、力量强大的利益集团的影响，政策目标发生变形，并且使得处于社会弱势地位的中低收入群体的利益诉求难以得到充分的保障，严重违背了保障性住房政策执行的福利性、公平性原则。由于受到利益集团的影响，有些人甚至可以利用自己的身份去拼关系来购买保障性住房，还有些人会在中低收入群体参与保障性住房分配前就选好了地段环境各方面都比较好的房子，这样不但造成了保障性住房的房源不足，而且进一步导致了保障性住房的政策对象得不到房子，使得保障性住房政策的目标难以实现。

    （四）影响保障性住房政策执行的主体

    作为保障性住房政策执行的主体，地方政府承担着促进保障性住房政策执行、推动保障性住房建设的重任，地方政府执行政策的坚定程度，决定着保障性住房政策执行的力度。同时我们也看到，地方政府执行保障性住房政策受到多种因素的制约，例如房地产商、金融部门、建筑企业、目标群体等利益集团，如果地方政府受制于利益集团的诉求、反应与行动，则会处于相对被动的地位，失去其应有的政府权威，从而难以保证中低收入群体的利益需求和住房目标得以顺利满足和实现，进而影响保障性住房政策执行的有效性、公平性和公正性。在现实中我们看见，有的地方官员作为保障性住房政策的执行主体，政策执行的推动者，却受某些利益集团如开发商的影响，擅自更改保障性住房小区的规划，直接为开发商牟利，而置中低收入群体的利益于不顾，成为了利益集团的代理人。

    保障性住房政策作为我国解决中低收入群体住房问题的一项重要政策已由中央政府制定多年，并得到了地方政府的贯彻执行，也取得了显著的成效。另外我们也清楚地看到，该项政策的贯彻执行深受利益集团的影响，这种影响既有积极的，也有消极的。我们一定要采取切实可行的有效措施，以使积极影响得以发挥、消极影响受到遏制，从而進一步推动保障性住房政策的贯彻执行，解决中低收入群体的住房问题，实现社会的公平公正与和谐发展。

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    *基金项目：广州市社科规划项目“保障性住房政策执行中的地方政府行为研究——以广州市为例”（15Y52）；广东省高等教育质量工程项目“公共政策系列课程教学团队”（粤教高函[2014]97号）。

    （作者单位：黄欣，广州大学人文学院；朱慧莹，广州大学公共管理学院）