关于加强吉林省食品安全治理的思考
摘? ? ? 要：食品安全不仅关系着每个人的身心健康，还关系着家庭和谐，社会稳定，国家安全。吉林省始终将食品安全问题放在重要位置，不断完善治理机制，强化治理措施，在食品安全治理方面取得了一定成效。随着经济与社会的快速发展，特别是“互联网+”的迅速崛起，食品安全出现了许多新情况新问题，也给吉林省食品安全治理带来了新的挑战。本文通过对吉林省食品安全状况进行分析，找出了当前吉林省食品安全治理存在的问题，提出了新时代加强吉林省食品安全治理的对策建议，以期为吉林省食品安全治理提供些许借鉴。
关? 键? 词：食品安全治理;食品溯源系统;检测技术;风险分析
中图分类号：D630? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2019）07-0061-08
收稿日期：2019-01-10
作者简介：马海龙（1967—），男，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）研究员，研究方向为公共管理。
习近平总书记在2017年1月召开的国务院食品安全委员会第四次全体会议上强调，各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作，坚持最严谨的标准，最严格的监管，最严厉的处罚，最严肃的问责，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力。党的十九大报告明确提出：“实施食品安全战略，让人民吃得放心。”食品安全，关系人民身心健康，关系社会稳定，关系国计民生，更关系国家安全。保障食品安全，能够有效维护市场经济健康发展，能够推动全面建成小康社会，能够在出口贸易中建立国家信用、树立国家形象，进而构建美好和谐社会。受地域及环境的影响，吉林省的食品结构具其自身的特点，不仅具有丰厚的粮食资源（大米、黄豆、玉米的主产区），更具有丰厚的山产品资源（山野菜、山野果、食菌、人参等）。由于经济欠发达，吉林省食品经营企业多为个体工商户和农家农户，具有广、散、偏、远的特点。笔者结合当下吉林省食品安全领域出现的新情况新问题，走访调研了省内部分食品生产、经营企业及相关监管部门并提出相应的建议。
一、吉林省食品安全治理现状
（一）吉林省关于食品安全的法规及文件
为加强对食品安全的监管，吉林省根据不同时期的食品安全形势先后出台了一系列相关法规及文件（见表1）。一是加强食品卫生管理。1989年制定并實施了《吉林省食品卫生管理条例》，以加强卫生管理，规范食品生产，落实食品责任，确保食品营养与健康。二是加强食品安全综合管理。2004年发布并实施了《吉林省人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强食品安全工作决定的实施意见》，通过综合管理巩固食品安全管理成果;2006年发布了《吉林省食品药品监督管理局关于印发食品安全综合监督季度报表的通知》，通过季度报表掌握并监督食品安全状况。三是贯彻落实食品安全法。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），吉林省抓住契机，及时发布了《吉林省人民政府办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知》。四是加强食品安全农村流通环节管理。吉林省在前期食品安全管理取得一定成果的基础上，结合综合治理经验，将重点逐步转向农村流通环节，于2010年发布了《吉林省工商行政管理局关于进一步加强全省农村流通环节食品安全监管工作的意见》，2011年发布了《吉林省人民政府关于进一步加强食品安全工作的意见》。五是加强对食品小作坊和摊贩的管理。针对吉林省小作坊和食品摊贩存在的问题，2012年9月吉林省第十一届人民代表大会常务委员会通过并公布《吉林省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》，该条例于2013年1月1日起正式实施，这是吉林省第一部有关食品安全的地方性法规。六是加强食品安全的环节管理。针对生产加工环节、流通环节等方面存在的问题，吉林省于2013年发布了《吉林省食品药品监督管理局关于印发吉林省生产加工环节食品安全监督管理十项制度的通知》，2015年发布了《吉林省食品药品监督管理局关于进一步加强全省流通环节食品安全日常监管工作的通知》。七是加强食品安全的应急处置与治理。新时代对食品安全治理尤其是对食品安全事故的预防与应急处置提出了新要求，为此，吉林省于2017年发布了《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省食品安全事故应急预案的通知（2017修订）》。八是加强食品物流建设。为促进消费升级，吉林省在食品安全持续治理的基础上，于2018年发布了《吉林省人民政府办公厅关于加快发展冷链物流保障食品安全促进消费升级的实施意见》。总之，吉林省结合本地实际，在不同时期针对不同情况制定并发布了有针对性的法规或文件，对吉林省食品安全的监管和治理发挥了重要作用。
（二）吉林省对食品安全的监管
食品安全监管从种植到消费包括以下四个环节：一是农业生产环节，二是工业加工环节，三是商业流通环节，四是消费环节。目前，吉林省基本上实现了对农业产品、加工食品从种植到加工、从加工到餐桌的全程监管，特别是努力优化了食品安全监管体制：一是明确监管主体。长期以来，吉林省食品安全监管工作始终由政府主导，政府是重要的监管主体。此外，生产和经营企业也是不可或缺的监管主体。二是加强监管机构建设。吉林省历来重视食品安全问题，2004年成立吉林省人民政府食品工业办公室，主要针对食品工业加强管理;2007年成立吉林省质监系统产品质量与食品专项整治领导小组办公室，指导开展专项整治行动;2008年成立食品药品监督管理局，加强对食品安全的监管;2010年成立吉林省食品安全委员会，由多个部门共同参与，统一协调食品安全监管的各个环节，以达到快速、高效解决食品安全问题的目的。2013年，吉林省食品安全委员会更名为吉林省人民政府食品药品安全委员会;为进一步加强食品安全监管，吉林省根据2018年2月党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》组建了市场监督管理厅，其整合了省工商行政管理局、省质量监督检验检疫局、省食品药品监督管理局的职责以及省发展和改革委员会、省商务厅的部分职责，进一步加强了食品安全监管与治理力度（见表2）。三是完善监管方式。在吉林省食品安全委员会成立前，吉林省对食品安全的监管通常实行的是发证监管与事后监管，重事后处理，轻事前预防。发证监管的目的是通过准入机制的设立控制食品安全问题的出现，在获得市场准入之后持续进行监管，持续监管过程往往表现为事后监管。吉林省食安委的成立，实现了食品安全监管从以分段监管为主、品种监管为辅向协调统一监管的迈进。
二、吉林省食品安全治理存在的问题及原因
（一）违法成本过低
吉林省食品安全法律责任体系通常以行政责任为主导、民事和刑事责任为辅助。行政责任一般以罚款为主要形式;民事责任是食品安全危及他人并造成伤害时承担的一种责任，往往以赔款为主要形式;刑事责任虽然在规定上比较严厉，但实践中对刑事承担者的判决往往过轻。这种处罚方式极易使违法者产生侥幸心理，那就是生产或经营问题食品的成本低、利润高，一旦败露可以用钱摆平，即便判刑也不会过重，由此铤而走险。正如马克思所言：“一有适当的利润，资本就会非常胆壮起来。只要有10%的利润，它就会到处被人使用;有20%，就会活泼起来;有50%，就会引起积极的冒险;有100%，就会使人不顾一切法律;有300%，就会使人不怕犯罪，甚至不怕绞首的危险。”依据《食品安全法》规定，对于问题食品的索赔，消费者除要求赔偿商品损失外，还可以向生产者或经营者要求一定的赔偿金。《食品安全法》第一百四十八条规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。此赔偿金即为惩罚性赔偿。例如，若消费者食用100元问题食品被伤害后，发生医疗费用5000元，第一种赔偿计算方法（按价款）为：消费者可以索赔的全款100+100×10=1100元;第二种赔偿计算方法（按损失）为：100+5000×3=15100元。两种计算方法赔偿金额明显不同，其原因是计算基数不同，第一种赔偿计算的基数是商品价款，第二种赔偿计算的基数则是损失，即实际损害数额。而据笔者调研得知，目前在吉林省能获得第一种方法计算的赔偿额已属不易。可见，吉林省在食品安全问题上违法成本较低，低成本的惩罚远远达不到惩罚目的，赔偿金的惩罚性赔偿作用有限，无法起到威慑作用。
（二）食品生产者、经营者、消费者的食品安全知识匮乏
《食品安全法》第六十八条规定：“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。”第七十一条规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责。食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显著标注，容易辨识。食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。”可见，法律对食品安全相关因素有着明确的规定，这些食品相关信息的明确标注，对于生产者、经营者都有一定的约束作用，既是相关部门进行监管的重要标准，也是确定生产者或加工者是否有欺诈行为的有力证据，还是消费者维权举报的重要依据。然而，目前吉林省的食品生产者、经营者、消费者均不同程度地缺乏食品安全知识。例如：在农业生产环节，对化肥、农药、除草剂等的使用应遵循使用时间及限制方面的规定，但很少有农民真正遵守，往往是凭借经验进行操作，其所追求的是农产品产量高和卖相好;在加工环节，虽然有食品添加剂、色素等辅料的使用规定，但具体操作人员往往不能完全按规定进行操作，从而导致问题食品的出现;在运輸存储环节，运营商为了降低成本，减少损失，需要采取一定的方法妥善处理存储问题，以使食品、蔬菜等商品尽可能实现长时保鲜，但因其缺乏食品安全知识，在操作过程中也容易导致问题食品的出现;在消费环节，消费者关注的多是品牌、味道、有效期限，很少关注法律法规所规定的食品安全相关信息，导致问题食品在食用时才被发现。凡此种种，对于加强食品安全管理、促进食品安全监管均不利。
（三）食品安全标准规范不严格
根据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）第二条规定，标准划分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准（见表3）。当出现国家标准、行业标准无规定的情况时，国家鼓励企业制定高于国家标准和行业标准的企业标准，适用于本企业内部。作为指导产品标准的《标准化法》，食品生产也在其中。然而，不同层次、不同地域的标准划分往往导致不同地方标准之间或同一地域内不同层次标准之间矛盾问题的出现，致使标准交叉、冲突的情形时常出现。如若对企业没有强制要求，食品企业则不会自行增加责任义务，其结果是企业即使出现食品安全问题也无法对其不良行为追责。加之经济发展需要、社会就业形势、人情社会传统、地方保护主义等因素的存在，使得企业标准有可能成为问题食品规避法律惩罚的“保护伞”。据笔者调研得知，吉林省食品安全生产要么没有标准，如个体户、家庭小作坊的生产;要么有标准但执行标准不够严格，如水产品、蛋禽产品、熟食、生肉加工，蔬菜水果的生产和运输等;要么标准陈旧有待更新。在食品添加剂问题上，要么无规定是否可以添加，要么虽然规定了可以添加，但无添加量的限定，进而导致问题食品虽然存在但没有认定其为问题食品的依据。
（四）检测技术及监管队伍素质有待提高
据资料显示，对于农药残留的检测，美国一些机构的多残留检测技术可检360多种农药，德国可检测320多种农药，加拿大可检测250多种农药（见图1）。我国在多种农药同时检测方面与国外相较尚存差距，吉林省整体发展在全国排名靠后，毋庸置疑，在多残留分析检测技术方面更需进一步提高。关于监管队伍，美国的一些食品检验机构拥有大量的专业性极强的专家（见图2），例如在检测机构中不乏数学、化学、微生物、卫生学、病理学、流行病学、药理学、毒物学、分子生物学、食品学、营养学等各方面的专家且专业能力极强，专家们的工作范围包括检查食品、收集取样、样本分析、监督检验进口产品、售前检查、消费者研究和相关教育，等等。在此过程中，任一环节出现食品安全问题，食品都将被禁止出售。相比吉林省的监管队伍目前还存在着专业人员所占比例较小、监管队伍素质不高、对监管人员培训不够及培训质量有待提高等各种问题。
三、新时代加强吉林省食品安全治理的对策
食品安全治理问题是涉及人民切身利益、身心健康的大事，关系着健康中国目标的实现，在新时代，更需根据新的食品安全特点加强治理。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，明确提出“实行地方党政领导干部食品安全责任制，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强‘四个意识、坚定‘四个自信、做到‘两个维护，牢固树立以人民为中心的发展思想，贯彻落实食品安全‘四个最严的要求，深入实施食品安全战略，承担起‘促一方发展、保一方平安的政治责任，不断提高食品安全工作水平，努力增强人民群众的获得感、幸福感、安全感”，从中足以看出国家对食品安全问题的重视。对此，吉林省应从以下几方面进一步加强食品安全治理。
（一）健全法规制度，加强法治建设
针对实践中出现的食品安全问题，吉林省应进一步完善法律法规，同时加大惩罚力度，以提高食品安全的违法成本。具体而言：一是应尽快出台《吉林省食品安全条例》。该条例已于2017年列入吉林省立法调研项目并开展了相关调研工作，以进一步了解现实状况，为立法工作做好充分准备;2018年虽然为该条例的出台做了大量工作，但至今仍未出台。二是建议国家将《食品安全法》规定的赔偿基数由“价款”（规定为“十倍價款”）改为“实际损害额”，以加大惩罚力度。三是明确经营者与生产者应承担相同的法律义务和责任。在实践中，往往是针对问题食品的生产者给以惩罚，而经营者虽然销售了问题食品却很少承担赔偿责任。明确经营者承担与生产者相同的法律义务和责任，有利于食品在流通领域的监督管理，从而实现在生产与流通两个环节管控问题食品，净化食品市场。四是强化主体责任。一方面，要强化吉林省党政领导干部的食品安全责任。食品安全的有效治理离不开各级党政领导干部的重视，尤其是高级领导干部的重视。加强党政领导干部的食品安全责任，能够促进相关部门积极作为，有利于吉林省食品安全问题的有效治理;另一方面，要强化企业的主体责任。企业主动承担社会责任，把好产品出口关，企业的责任主体应为企业法定代表人。加强党政领导干部的食品安全责任，明确食品生产及经营企业责任主体为企业法定代表人，其目的在于明确责任主体、降低监管成本、促进政府与社会的互动。五是应及时弥补进口食品法规在食品安全方面的不足。此外，随着网售食品的增多，还应对网售食品制定具有针对性的规范，以确保网售网购食品的安全性。
（二）普及食品安全知识，强化消费者维权意识
吉林省应在食品安全知识方面加强教育并做好普及工作，以提高相关从业者的食品安全知识和安全意识。具体而言：一是进一步普及食品安全知识。即在食品链的各个环节对相关从业者加强宣传教育，积极开展专题培训，定期考核，以提高食品安全知识和意识。二是加强对消费者的正确引导。要引导消费者选择正确的购物方式，提高鉴别能力，在购物前应先识别商品的生产日期、有效日期、产品成份构成、是否为“三无”产品等信息，对于不符合相关规定的产品拒绝购买并向有关部门反映。抓住各地创建食品安全卫生城的契机，开展街道、社区、一般小区物业层面的食品安全卫生知识普及活动，通过开展知识讲座、答题竞赛、有奖征集食品安全隐患等活动让普通居民在食品安全领域想得明白、做得明白、吃得明白。三是强化消费者的食品安全维权意识，引导其积极维护自身消费利益。四是加强食品安全问题信息的收集和处理。如充分利用现代科学技术拓宽投诉举报渠道，建立专门队伍积极处理举报信息等。同时，政府应积极主导整合相关部门力量，对问题食品认真查处，件件落实，追溯源头，争取将问题消灭在萌芽状态。
（三）建立风险分析机制，构建食品溯源系统
目前，国际上对食品安全把控具有科学性、合理性的监管模式是食品安全风险分析机制，具体包括风险评估、风险管理和风险交流三部分。吉林省虽已着手食品安全风险分析机制的建设，但由于起步较晚，相关技术还不够成熟，因此，应借鉴国外有益经验，在现有基础上进一步完善吉林省风险分析机制。在风险评估方面，培养风险分析技术所必需的人才，建立技术分析人才队伍;在风险管理方面，进一步完善信息共享机制，提升食品安全风险预警效果;在风险交流方面，加强汇总信息发布平台建设，共享食品安全信息，及时掌控食品安全动态。此外，食品溯源系统也是食品治理的重要组成部分。吉林省应首先加强食品标识管理码建设，这既是食品安全的生命线，也是建立食品溯源系统的前提。食品标识管理码、食品溯源系统的建立，将使问题食品无处遁形，无论哪个环节出现问题，都可追溯源头，查明原因。笔者认为，应在食品生产的各个环节建立登记核查制度，并有完备的记录保存，真正做到食品链中任一环节都能查到记录，能查上源，能查去向。只有这样，吉林省才能逐步建立起食品标识管理码制度，构建有效的食品溯源系统。
（四）加强检测技术服务体系建设，引入食品检测第三方评估
食品安全问题有显性的，也有隐性的。显性的比较容易被发现，发现后即可通过监管机制加以治理并杜绝类似问题。但隐性的更为可怕，食用后短期内无任何症状表现，当消费者误认为是安全食品而长期食用慢慢成疾时却不知病从何来。对此，吉林省应加强检测技术服务体系建设，增加原有食品检测部门的经费预算，扩大设备、人员、技术等方面的经费投入，积极引进先进技术、设备以及急需人才;食品安全治理部门应联合卫健部门及相关科研机构积极研发食品安全检测技术，尤其应关注地区性食源性疾病的早发现、早治疗、早预防。对于可能对健康产生影响的因素应及时反馈，经相关部门汇总、会商研究后将其明确为食品生产经营者的安全注意事项并体现在相关生产标准或规定之中，提醒广大消费者在消费时予以关注。此外，应鼓励社会资本注入食品安全检测领域，由第三方机构以专业且中立的角度对食品安全进行评估，及时向公众公开评估结果，以此实现多部门、多方面、多领域、多行业对食品安全问题进行共同治理的新格局，确保人民的身心健康。
【参考文献】
[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28.
[2]费威，朱玉.我国进口食品安全监管体制分析及其完善[J].河北科技大学学报（社会科学版），2018，（3）：19-25.
[3]2018国务院机构改革方案全文内容解读[EB/OL].新华网，http：//m.zt5.com/xinwen/guonei/360757.html.
[4]中华人民共和国食品安全法[N].人民日报，2016-03-18.
[5]北大法宝[EB/OL].https：//www.pkulaw.com.
[6]梁准.完善我国食品安全监管行政执法体制的对策研究[J].现代经济信息，2017，（3）：301.
[7]申洪燕，郑平.我国食品安全监管体制的缺陷与完善[J].食品安全导刊，2017，（15）：26.
[8]国家物联网标识管理公共服务平台实施标准食品溯源体系[EB/OL].互联网.http：//www.chache808.com/technology/detail/id/93847.html.
（责任编辑：刘亚峰）
