美国社区大学问责体系建构及对我国高等职业教育的启示

    陈中润

    

    【摘 要】伯克的高等教育“问责三角”模型，为研究高校问责体系提供了框架。基于“问责三角”模型，结合美国佛罗里达大学系统问责体系发挥作用的实践，通过关注国家或地区的政策指令、大学自身及内部的诉求举措、区域经济社会的需求期待等因素，可以对社区大学问责体系的构建做比较深入的考察。美国社区大学问责体系的建构和实践经验，对我国高等职业教育发展具有一定的启示意义。

    【关键词】社区大学;问责体系;高等职业教育

    【中图分类号】G77;G718.5?? 【文献标识码】A?? 【文章编号】1001-8794（2019）08-0083-05

    一、概述

    对高等教育问责的研究，是西方高等教育理论和实践的一个重要课题。与国内经常使用“问责”来表达对组织或个人进行责任追究的语境有所不同，教育问责的含义，主要指教育组织及其领导者基于办学使命，有责任以一定形式对办学行为、资源使用情况及其效益等向政府、师生、社会等方面进行说明和阐释，以争取各方面的支持和投入，为学校发展赢得有利条件的做法。其实质是强调学校的办学使命，使各方面对高校的办学行为进行监督，要求学校的教学科研等活动符合公众和市场需求，对资源利用效率和办学表现进行评价，督促高校履行义务，提高办学绩效，改进教育服务。各国在致力于提升本国高等教育质量过程中，都在一定程度上建立了符合本国特点的教育问责制度。虽然具体情况各不相同，但对大学进行问责的力量主要来自三方面：国家优先权（State Priorities）、学术关注（Academic Concerns）和市场力量（Market Forces），这就是伯克（Joseph Burke）提出的“问责三角”。[1]其中，国家优先权指政府和公众对大学的要求，这种要求往往经由政府或公民团体进行表达，它比较关注外部的问责制度或规范、办学的输出和结果、大学评价和绩效、量化的指标证明等;学术关注主要指大学的管理者和教师们的要求，反映大学的文化或利益，相比前者，它更关注院校的发展和声望、办学的输入和过程、同行的评价、咨询和信任、非量化的质性评估等;市场力量指来自学生、家庭、商业团体等高等教育的“客户”或外部利益群体的要求，反映了一种商业文化或企业利益，它关注的主要内容包括经济效益、客户利益、市场竞争、教育质量和价格等。这三个方面，分别代表了政府问责、专业问责和市场问责的要求，三方力量相互交织和共同作用，形成了各有特点的大学问责体系。

    社区大学是美国教育体系的重要组成部分，被视为通过提供职业教育培训和人才来促进国家经济发展的重要力量。其主要功能：一是提供两年制的初级高等教育，学生毕业后可以申请转入四年制大学继续学习;二是开展职业教育和培训，包括高中后的职业教育和成人职业技能培训。作为由地方主办的教育机构，社区大学的首要目标就是为地方服务，因此其办学活动与社会需求结合非常紧密，很大程度上反映了当地就业市场的需求;为当地居民和失业人员提供职业培训、提高知识水平也是社区大学的重要任务。可以看出，社区大学的办学使命与国家需求和社会市场紧密关联。社区大学的問责体系也是多方力量基于各自的立场和需求，对大学在办学各个方面的表现进行考量，从而自然形成的多维问责体系。基于问责三角模型进行分析，表现为来自政府、大学自身、社区三方的问责力量同时发生作用，要求大学有好的办学绩效和表现。本文以佛罗里达大学系统的“政府—学校—社区”三维问责体系为例进行考察。

    二、佛罗里达大学系统问责体系的实践

    佛罗里达大学系统（Florida College System）也称为佛罗里达社区大学系统（Florida Community College System），是地区为了加强对社区大学的管理而建立的。佛罗里达非常重视社区大学的建设，于1955年成立了社区大学委员会（Community College Council），并在政府建立专门的社区大学部（Division of Community Colleges），负责对州内社区大学进行管理，从而构建起佛罗里达社区大学系统。进入21世纪后，部分社区大学发展成为能够提供四年制本科教育的大学，为适应发展的需求，逐渐将名称表述为佛罗里达大学系统。佛罗里达大学系统的发展，伴随着经济发展需求带来的对职业教育的重视、人口增长带来的教育大众化压力、学生平均年龄的增长、招生方式的改变以及女性劳动力的规模不断扩大等多方面因素。对系统内社区大学办学绩效的问责体系由政府、学校自身、社区三个维度共同作用，形成比较典型的“问责三角”。

    （一）政府问责

    政府问责主要包括法规、机构、政策三个层面，确保社区大学担负起应有的责任。

    1. 法规制定

    佛罗里达以立法的形式对社区大学系统的使命进行了专门阐述：“社区大学的使命，是为地方的教育需求和应对挑战做出贡献。这一任务使社区大学对本地区负有法律责任。”[2]并以法规确定相应的财政奖励措施。大学如不能按照政府要求履行职责，则会面临法规的问责并遭受经济的损失。

    2. 治理机构

    治理机构是确保法规得到有效执行和发挥作用的保障。佛罗里达大学系统的治理机构由州教育委员会、教育厅、地区理事会等组成。州法规要求，州教育委员会（State Board of Education）与大学共同努力，提升佛罗里达州社区大学的教学和行政效率，这项工作的责任部门是州教育厅，由州教育厅的大学司（Division of Florida Colleges）组建专门委员会，制定具体指南，并向大学发布指令和要求，而大学则必须每年按照要求向教育厅大学司提交绩效报告（performance reporting）。

    3. 具体政策措施

    为了保证大学的办学绩效，佛罗里达大学系统将认证（Accreditation）作为问责体系的重要依托。认证被比喻为政府向高等教育投入资金的“把关人”，[3]也就是说，大学必须经过政府授权机构的认证，才能得到政府的办学资金投入。佛罗里达州的大学认证机构是有着百年历史的南部院校协会（Southern Association of Colleges and Schools，简称SACS）。为了得到认证，大学必须达到认证机构制定的标准。例如，SACS标准基于学生的毕业率、留存率等来评价社区大学办学成效，因此，佛罗里达大学系统也要求社区大学报告毕业率、留存率以及升学率等，以此作为办学资金投入的重要依据。

    （二）自身问责

    自身问责即来自大学内部的问责。美国的高等教育比较重视来自大学自身的问责动力，有研究者指出，为了使问责更好地发挥效果，应当建立内部问责制度，并使其成为学校的组织文化和内在动力的组成部分;[4]也有研究者认为，内部问责是学校更好地应对外部问责压力的一个先决条件。[5]在佛罗里达大学系统，自身问责主要关注大学的办学使命、文化、效能、基层教职员工的愿望等方面。

    社区大学的办学使命主要是为地区服务，提供优质的教育资源和学习机会，学校如不能很好地对此做出回应，就会与自身的内在价值相悖，动摇学校的办学基础，并可能面临大量质疑。因此，学校必须认真关注学生发展、社会培训和就业等，并通过建立学生发展支持机制、实施学生个性化学习计划、改善学生生活环境等，来对此做出回应。文化是高校生存发展的精神动力，学校的各项办学活动都有责任对长期以来形成的师生共同信仰、价值取向和群体属性给予关切。效能是大学履行职能和实现目标的能力，效能不佳往往是学校受到诘责的重要缘由，会促使学校通过机构改组、职能调整、采用新技术等方式来改进内部表现。基层教师和行政人员是至关重要的内部问责力量，也是问责信息的重要来源，大学开展自身问责过程中，往往比较注重采纳基层教职员工的建议。如有的学校从一线教师和行政人员中收集提高学生学习成效的实践经验和数据，提炼成为战略规划中的核心评价指标;有的学校组织建立专门工作小组，对各项社会捐赠的使用情况进行问责。

    （三）社区问责

    社区方面的问责主要包括大学所处地区的人口结构、利益集团等带来的问责要求。首先是当地人口结构特征（如种族、年龄、教育水平等）对大学办学产生的问责压力。如有的大学所在地区有较大比例的非英语母语人口，则大学是否能够提供更多的英语教学课程就成为重要问责内容;而退休人口较多的社区倾向于要求大学增设兴趣类、休闲类培训项目以及加强专业医务人员培训，等等。事实上，由于大学是所在地区的文化中心，因此学校提供此类项目的重要性被放大。这一类来自社区的问责压力往往不像政府问责那样具有明显的政策刚性或显性资源调配力量，而是在市场机制的作用下发挥作用。大学如果不能因地制宜、因事制宜，较好地回应这些问责要求，往往就会陷入声誉受损、生源及各种办学资源流失的困境。

    此外，还有其他类型的利益集团或机构，如董事会、商会、协会、医院、企业、学校等，大学必须同时应对这些利益相关者的要求。如大学的人才培养需要适应所在地的劳动力市场需求;董事会成员们要求大学发挥他们预期的作用;社团和非政府组织也会对大学提出不同要求，等等。其中，比较值得关注的对社区大学问责产生影响的一种重要力量，来自于州内的四年制大学。由于不少学生将社区大学作为进入当地四年制大学的“跳板”，因此，能够成功升学的学生数量和比例成为问责关注的重点。在升学率和留存率的问责压力下，社区大学更加重视与当地四年制大学建立联系和沟通，征求其关于专业设置、课程设置、培养方案等方面的意见，实施促进学生成功入学的各项计划措施，特别是为学生成功申请转学做好准备。

    三、佛罗里达大学系统的三维问责体系分析? 美国社区大学的问责体系在政府、学校自身、社区三方力量的共同作用下，促使学校想方设法提升办学绩效，对我国的高等职业教育有一定借鉴意义。借鉴问责三角模型，对佛罗里达大学系统的“政府—学校—社区”三维问责体系进行分析，如表1所示。

    （一）从问责三角的国家优先权角度考量

    高等教育问责制度的产生，最初往往都源于来自外部的问责压力，政府的作用在其中占据主导地位。而其中采用较多的手段就是绩效评价、外部认证结合经济手段的模式。佛罗里达大学系统就是如此，早期以绩效预算模式（performance budgeting）为主，即政府基于大学绩效指标的完成程度来进行预算分配，这种方式的好处是有比较明确的评价指标和较强的刚性问责能力，但对不同高校办学特殊性的考虑有所欠缺，不利于激发教师和专业人士的内在动力。近年来，逐渐转向绩效报告模式（performance reporting）为主，政府要求学校根据自我使命来提出绩效目标，并公布绩效报告，这对大学形成了压力，大学也将此作为自我审视和改进教育质量的动力。此外，出于政府开展问责的需要，许多地方由政府主导，建立起诸多对大学及其科研项目的地区性认证机构，设置一系列量化或非量化指标，来评价大学的办学绩效，[6]以回应公众期待。

    （二）从学术关注的角度考量

    发挥办学自主性，尊重师生需求，建立符合自身办学任务和治理结构的问责体系，是各所大学在与政治力量和市场力量进行沟通的过程中始终重视和强调的。如果无视学术关注的要求，片面强调外部问责对具体行为和成效的要求，容易使大学产生不被信任的感觉，挫伤大学和教师们的办学自主性和能动性。因此，高等教育的办学成效取决于学校的管理层能否在大学自主性与外部问责之间取得良好的平衡。佛羅里达大学系统注重强化师生共同价值，使问责需求与大学文化相统一，吸收基层教职员工参与规划制定和问责执行，发挥了教职工自治的作用，体现了对学术关注的回应。

    （三）从市场力量的角度考量

    在佛罗里达大学系统，所在社区的特点成为了影响大学问责的一种重要因素，大学由于受到所在地区人口结构的影响，面临不同人群的特殊需求，衡量其办学绩效的具体指标也呈现不同的侧重。此外，由于社区大学独特的办学性质，在影响其问责的市场力量中，除了各类企业、委员会、董事会、非政府组织等之外，作为其学生重要去向目标的四年制大学，也成为社区大学必须重点关注和予以回应的利益相关方。从中，可以看出市场力量作为政治权威和学术权力之外的“第三条道路”的独特性。随着高校与社会接触的进一步深入，大学的办学活动将会越来越多地受到市场驱动的影响，国家与高校之间的问责关系呈现向市场力量偏移的倾向。

    四、啟示与借鉴

    高等职业教育是我国教育体系的重要组成部分，为高等教育的普及、技能培训和技术应用人才培养等做出贡献，与美国的社区大学在办学目标、性质、承担的社会功能等方面具有一定的相似性。美国社区大学问责体系的建构和实践经验，对我国高等职业教育发展具有一定的启示意义。

    （一）坚持高等教育服务国家战略，加强大学问责顶层设计

    在问责三角中，国家优先权以政治问责与大学回应为行动动力，以符合国家利益和满足人民需要为最终目标，体现高等教育发展的国家意志。中国高校的发展也始终与国家发展的要求紧密相连。当前，我国作为一个制造业大国，“大而不强”的问题仍然存在，国家要大力发展先进制造业，推动中国制造向中国“智造”转变，迈向中高端，需要大量的高素质、专业化劳动者。借鉴美国地方政府对社区大学办学绩效进行问责的做法，教育主管部门应从国家战略需要的角度出发，进一步深入研究、优化和细化相应的举措，根据实际情况，或以信息公开为驱动，通过向社会公布排名、办学信息等方式，促使高校为了提升自身形象而努力改进办学质量;或以资源划拨为驱动，推动高校为了争取发展资源而提高办学绩效表现，以此对高等职业教育的办学成效提出要求，使学校将自身的教学科研与党和国家的要求进一步密切结合，在服务国家战略的过程中汲取自身发展的动力。

    （二）发挥教职员工主体作用，强化推动发展的内生动力

    问责三角中，学术关注强调重视办学自主性和教师意见，更多表达了来自学校内部的发展要求和愿望。美国社区高校尽管面临来自政府和社会的各种具体要求，但同时也毫不轻视来自内部的问责力量，努力使自身的办学行为与学校的精神、文化、价值追求统一起来，发挥基层教师和行政人员的作用，推动自我反思与质量提升。我国职业高等教育的长远发展，离不开教职工、教师团体和委员会的主体作用。学校在各项工作目标和战略规划的制定中，要广泛听取教职工意见，形成切合发展要求、符合广大教职工愿望的切实可行的目标和规划，在此基础上，科学制定评价标准和时间进度表，使规划制定的过程成为凝聚共识的过程，并通过信息公开来接受教职工问责。在具体工作的推进中，要更好地发挥教代会、工代会以及各类教师委员会的监督作用，加强过程管理，按计划有序推进工作，确保各项计划落到实处。在各项工作的完成和总结阶段，通过召开教师会议、沟通反馈、开展同行评估、自我评价、组织商讨下一步工作目标等方式，测评工作的成效，并将问责的结果通过信息公开和宣传，引导广大教职员工关心、反思并积极参与学校的改革发展事业。学校要努力健全教职工民主参与、民主管理和民主监督的制度化渠道，切实增强全体教职工的责任感和使命感，充分激发推动发展的内在动力。

    （三）关注经济社会发展需求，提升服务经济社会发展能力

    与国家优先权和学术关注相比，对职业高等教育而言，来自市场的需求更加灵活多元，其对学校的办学活动产生的影响也日益凸显。作为与市场和社会紧密对接的办学体系，高等职业教育必须对市场、社会的要求有所回应。为此，美国的社区大学基本都以各种形式开展针对学生、企业、社会组织等利益相关方的调查，如毕业生跟踪调查、学生学习效果调查、客户满意度调查等。政府在政策制定方面也对大学提出了满足市场需求、促进经济发展的要求。如美国政府2009年启动“美国毕业生计划”（American Graduation Initiative），投入120亿美元，推动社区大学创新教学体系，改进办学方式，培养符合市场需要和有助于促进经济发展的毕业生，计划在2020年底前培养出500万名毕业生;并于2010年在社会和企业赞助下，启动“美国未来技能”计划（Skills for Americas Future），由非营利机构阿斯彭研究所（Aspen Institute）主持，其核心是进一步加强求职学生与招聘企业需求的对接。[7]这对我国高等职业教育具有一定的借鉴价值。当前，我国经济发展进入新的历史阶段，由资源、要素、规模驱动的发展模式向依靠人才资源和技术创新驱动的发展模式转变。高校要积极适应和把握经济发展新常态，在发展目标、定位、路径等方面主动探索，关注经济社会发展，坚持需求导向，立足实际，找准方向，努力消除人才培养、科学研究与经济社会发展脱节的现象，不断提升服务经济社会发展的能力，在此过程中不断凝聚全社会关心支持教育发展的力量，形成推进教育综合改革、科学发展的合力。

    【参考文献】

    [1]Burke J. Achieving accountability in higher education： Balancing public， academic， and market demands[M].San Francisco： Jossey-Bass， 2005.

    [2][5][7]Albee A. Performance policy in higher education Implementation among institutions in the Florida college system[D].The Florida State University， 2010：24，36，12.

    [3]Neal A. Seeking higher-ed accountability： Ending federal accreditation[EB/OL].Change， 2008， 40（5）. （2010-08-08） [2017-05-24].http：//www.tandfonline.com/doi/pdf/10.3200/CHNG.40.5.24-31？needAccess=true.

    [4]Opfer V， Henry G， Mashburn A. The district effect： Systemic responses to high stakes accountability in six southern states[EB/OL].American Journal of Education， 2008， 114（2）. （2008-02-01） [2017-05-24].http：//www.schoolturnaroundsupport.org/sites/default/files/resources/aje%20fi nal.pdf.

    [6]Caboni T， Adisu M. A Nation at Rish after 20 years： Continuing implications for higher education[EB/OL].Peabody Journal of Education， 2004， 79（1）. （2009-11-18） [2017-05-24]. http：//www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1207/s15327930pje7901_8.