基于快速老龄化下中国养老金缺口问题的探讨
杨良+副教授+李飞+李琳娜
【摘 要】 随着我国老龄化进程急剧加快，养老问题快速显现，养老金缺口年年加大，面临着空账运行危险，如何缓解我国养老金现行压力，提高养老金的支付水平，合理配置，是我国当下面临的主要问题。本文分析了目前我国养老金的发展现状及存在的问题，提出了缓解我国养老金缺口的一些措施。
【关键词】 养老基金；养老金缺口；快速老龄化
【中图分类号】 G64.23 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-3089（2017）16-0-02
一、我国养老金发展现状和存在的问题
（一）我国人口老龄化和养老金收支状况
人口老龄化是社会经济发展的必然过程。中国社科院公布的资料显示，2013年底，我国60岁以上老人超过2亿，老龄人口总量和老龄化速度均为世界第一。与发达国家相比，中国人口老龄化的时间比发达国家晚，但老龄化人口以21.7%增长速度远远高于世界平均水平。据统计以现在的增长速度中国65岁以上人口由7%到14%预计要用26-27年，而法国用了115年，德国和英国用了45年。发达国家是在基本实现现代化的条件下进入老龄社会的，进入老龄社会时人均国内生产总值一般都在5000～10000美元以上，先富后老，而中国则是在经济尚不发达，尚未实现现代化的条件下提前进入老龄社会，未富先老。
“十二五”时期是我国人口老龄化加速发展期，人口老龄化形势愈发严峻，呈现出老龄化、高龄化、空巢化加速发展的新特点。伴随老龄化社会，离退休人数将会不断增加，中国退休人员与在职人员的比例由20世纪50年代的1：400下降到2015年的1：2.87，养老需求的压力越来越大，养老金的支出相应增加，養老负担加重；在职人数急剧下降，在职人员的负担越来越重，在筹资渠道不畅、企业负担甚重等前提下，养老金缺口会进一步加大，从而导致人口老龄化对中国社会养老保险基金的支付压力山大。因此，改革和完善我国养老保险制度，包括养老保险个人账户制度，确保未来养老保险基金支付能力，维护社会稳定，促进经济平稳增长，显得尤为迫切。
郑伟表示，随着预期寿命的延长和劳动人口的减少，到2065年中国城镇员工养老保险制度内，将出现1个在职养1个退休的情况，情况非常严峻。养老保险年度现金流也将恶化，并可能导致在2037年陷入收不抵支的困境。
（二）个人账户空账运行问题严重
在新旧制度过渡过程中，养老保险制度采取的是“老人老办法、中人中办法、新人新办法”。由于制度设计的欠缺，各地在财务上实行“混账管理”的办法，允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用，在实际运行中，社会统筹账户基金与个人账户基金没有分开管理；由于人口老龄化、困难企业改制、在职人员提前退休、巨额的养老保险制度改革的转轨成本等因素，不少地区已经出现养老基金支出超过社会统筹收入、养老金支出增长速度超过养老金收入增长速度的现象，社会统筹账户基金不能足额支付退休人员养老金，而挤占挪用个人账户基金，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金满足当期支付需要，致使大多数省份个人账户空账运行，而且每年空账规模不断增加。
总之，我国养老基金在资金筹措、运用、管理等环节存在着运作不合理、效率低下等；没有合理消化新旧制度的转制成本；人口老龄化重压下的名义“统账结合”、实际“现收现付”等，导致我国未来养老金支付压力大，潜在运行风险非常突出。
（三）养老金投资收益率过低，贬值风险加剧
《中国社会保险发展年度报告2014》显示，2014年全国城镇职工基本养老保险抚养比为2.97：1。截至2015年底，城镇职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元。2009年-2014年，企业养老保险基金收益率分别为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，远远低于发达国家10%左右的收益率。
报告分析认为，出于安全考虑，绝大部分结余都存银行，同时结余基金分散存放，没有形成规模效应。我国养老金对银行存款及国债的投资比例远大于发达国家的投资比例，而在股票及基金的投资比例则远小于发达国家的投资比例。
二、国外养老金和全国社会保障基金投资运营状况
世界各国养老基金投资说明，养老基金增长的主要来源是资本市场。西方发达国家养老金投资中的股票、债券市值占GDP的比重相对较高。
美国401K退休计划资产分布大致如下：股票型基金40%、债券型基金10%、平衡型基金10%、货币型基金5%、股票15%、债券等其它20%左右。英国养老保险基金投资本国股票54%、外国股票23%、本国债券9%、外国债券3%、房地产5%、储蓄4%和抵押证券2%。韩国投资于国内债券的比重高达69.9%，权益类投资比重（含国内和海外）逾23%。虽然各国养老基金投资资本市场的效果不同，但都以保值增值为目标。
全国社保基金理事会2014年度报告显示，其管理的基金资产规模为1.54万亿元，2013年投资收益率达到了11.69%。社保基金自成立以来的年均投资收益率为8.38%，连续三年处在较高水平，累计投资收益额达到了5611.95亿元。社保基金的成功运营，为养老基金投资权益类产品提供了必要的保障和强大的信心。
2012年3月，经国务院批准，全国社保基金理事会和广东省政府在北京正式签署委托投资协议书，全国社保基金理事会将对广东省城镇职工基本养老保险金进行股票市场投资运营，资金规模为1000亿元人民币，分批到位，委托投资期限确定为2年。2015年7月21日广东省社保局局长阙广长通过广东民声热线透露，广东投入的1000亿养老金入市2年投资收益超过6%，全部落袋为安，到期后续签了3年的合作协议，金额没有变化。2015年7月，山东省宣布将1000亿元职工基本养老保险结余基金委托全国社会保障基金理事会投资运作。
三、缓解养老金缺口问题的探讨
我国同大多数国家一样，面临人口老龄化的问题，且老龄人口基数大、高比例、快增速，呈现未富先老。我国已进入老龄化加速阶段，养老金缺口引起的风险越来越大，补养老金缺口及养老金的保值增值成为当务之急。
（一）实施养老保险基础养老金全国统筹，进一步完善养老保险的个人账户
我国养老保险实行属地管理，全国实现省级统筹的单位并不多，大多还停留在市、县级统筹层次，全国拥有几千个养老保险统筹单位，统筹层次很低。过低的统筹层次，导致我国社会养老保险的发展进程极不平衡，违背了大数法则，难以体现养老保险的互济性，调剂范围小，地区间调剂不顺畅，抗风险能力较低；也加重各级政府的财政负担，不利于基金的征集、管理；不利于劳动力的合理流动，异地养老保险转移、接续非常困难。
因此只有打破地区分割、城乡分割、人群分割，提高统筹互济的层次，实现基础养老金全国统筹，才能实现全国总社会福利的最大化，促使劳动力的合理流动，实现资源的充分利用，实现各级政府的责任分担，有利于养老基金的风险管理，管理成本的降低，投资回报率的提高，实现全社会的公平、有效。
我国养老保险的基础养老金社会统筹部分太大（20%），且基本养老保险缴费率太高（28%），农民工、职工逃避缴纳养老保险。因此，只有适时、适当地降低基础养老金社会统筹部分的缴费率，才能实行基础养老金的全国统筹。
我国城镇养老保险面临巨大的转轨成本，养老隐性债务的显性化，政府财政能力不足以做实个人账户，造成统账结合制度中统筹互济的成分太高，缴费的大部分用于再分配，个人账户的相对比例太小且空帐运行，回报率过低，以致体系内资金缺口扩大，激励效应减弱，职工、企业参与积极性不高。因此扩大个人账户相对比例，有利于提高个人缴费的积极性，从而提高整个社会保障基金的来源。做大基本养老保险个人账户相对比例。可以是企业再增加对职工基本养老保险个人账户的缴费，或职工个人再增加对自己基本养老保险个人账户的缴费，或者将一定比例的企业向统筹账户的缴费划入职工基本养老保险个人账户之中，或者是这几种方案的组合。
（二）加强养老保险基金的投资运营和监管，实现社保资金的保值增值
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系。
Vittas（2000）以及Walker and Lefort（2002）等研究表明，成熟市场国家的养老金与资本市场是一种互为因果的辩证关系。养老金的進入将推动资本市场的发展与成熟，完善的资本市场又能够提高养老金的投资收益，促进养老金的增加。
养老金进入资本市场，通过股票投资来实现其保值增值的目标，在欧美发达国家和部分亚洲国家都已经付诸实践。养老金入市也是养老金投资运营的必然趋势。养老金只有做到保值增值，才能保障我国养老金财务的平衡和可持续发展。
1.加强资本市场的监督和管理，促进资本市场健康发展
只有不断深化金融系统改革，健全、完善金融市场法规，也只有稳定健康的资本市场环境和配套措施才能为养老金投资提供了良好的平台。养老基金与资本市场发展是一种互为因果的辩证关系，良好的资本市场和宏观经济环境为养老金投资提供了条件，同时养老基金的进入又促进了资本市场的发育与成熟。
2.创造良好的制度环境，提供养老金入市保障
要实现养老金市场化的投资运营，就必须建立与之相匹配、适应的制度环境。因此应加快创新现代企业制度改革，大力发展、规范金融市场，推进财财政、税收制度改革，创造良好的制度环境。只有完善的配套制度，养老金投资入市才有保障。制定实施免税、延期征税等优惠政策，养老金投资效果将大大提高。
3.拓宽养老金投资渠道、多元化运营
养老金是权益类投资资金的重要来源，存续期很长，只有通过长期运作，才能不断使其增值，达到养老的目的。伴随我国养老体系的不断完善，养老金的规模不断扩大，按照其现有的投资限制规定，很难实现其保值增值。因此借鉴国际养老金和社保基金成功经验，完善养老金的管理办法，逐步放宽我国养老金的投资种类限制，拓宽养老金投资渠道，促使养老金投资多元化、分散化，达到实现资产配置，减少投资风险，提高整体投资收益水平。此外还可以允许养老金海外进行投资。
4.完善养老金的投资监管
我国资本市场还处在不断发展、完善中，养老金相关的法律法规还不够健全，有必要通过加强相关监管，降低养老金投资营运的风险，实现其安全性与收益率的平衡。《基本养老保险基金投资管理办法》征求意见的出台，标志我国养老金将进入多元化投资运营阶段。
完善基金管理体系。全国社会保障基金的成功运营取决于全国社会保障基金理事会。养老金入市应借鉴全国社会保障基金理事会的专设机构，招纳、培养具有丰富市场经验的各类投资人才，提高养老金投资运营管理能力，降低养老金投资风险，提高基金收益水平。入市的方式，可以委托社保基金管理，也可成立专门的具有独立法人地位的投资机构管理。在资金安全的前提下，在制度、组织、工作等一系列方面对养老金进行投资运营。
加大信息披露力度。通过强制性的信息披露，实现基金信息的真实、准确、完整、公平、及时的披露基金运作的透明度得以增强，养老金管理者、持有人等的合法权益就可以得到有效的保护。因此基金营运机构必须将养老基金投资的成本、效率、重大事项等及时向社会公众披露，监管机构严格审查信息披露的全面性、真实性和时效性，有利于监督基金管理人的运作，保障养老基金持有人的利益；同时加强对养老基金的审计监督及相关当事人的信息报告、信息披露。
（三）实行渐进式的延迟退休年龄政策，缩小养老金收支差
《中国养老金发展报告2014》称，城镇职工养老保险基金运行压力越来越大，当期结余比上一年减少了200多亿元，备付月数也比上一年减少了0.10个月。黑龙江省已经严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。该报告还显示，如果只考虑征缴收入，不含财政补助，2013年全國城镇职工基本养老保险基金当期结余只有163.17亿元，比2012年减少了742.45亿元。全国只有12个省份征缴收入大于支出。
2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案的报告显示，2014年全国社会保险基金收入39186.46亿元，其中，保险费收入29104.1亿元，财政补贴收入8446.35亿元。全国社会保险基金支出33669.12亿元。剔除财政补贴因素后收不抵支。
我国现行的退休年龄条例规定男职工年满60岁，女职工年满50岁退休，国家机关女性工作人员退休年龄由50岁提高到55岁。发达国家65岁退休。如果实施65岁的退休年龄，以每5年提高一岁，则中国的人口红利可延长到2035年。社科院世界社会保障中心主任郑秉文曾做过测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
2014年10月1日起，机关事业单位建立与企业职工相同的单位和个人养老保险缴费制度。在养老金并轨后，我国面临万亿成本的养老金缺口，延迟退休尤为必要。
因此延迟退休是解决养老金收支缺口、缓解劳动力不足、应对人口老龄化等问题的有效措施。
（四）国有股划转社保基金，社保基金将来可补养老金缺口
2009年国务院发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，办法规定今后凡国家拥有股份的股份有限公司在境内向公共投资者首次发行和增发股票时，均按照融资额的10%将国有股权划拨给社保基金持有。同时，划转的社保基金可以有两种选择：直接持有股票或售出股票持有现金。实际操作中，社保基金更多采用股权持有以增强其储备能力。
2015年10月25日，国务院正式印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出，在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。
部分国有资产划拨转入社保基金，对于缓解基本养老金收支压力，实现养老金制度的可持续发展提供有力支撑。
综上所述，实施养老保险基础养老金全国统筹，进一步完善养老保险的个人账户，加强养老保险基金的投资运营和监管，实行渐进式的延迟退休年龄政策，国有股划转社保基金等措施，实现我国养老金保值增值，缓解养老金缺口。
参考文献：
[1]人力资源和社会保障部.中国社会保险发展年度报告2014[N]，中国劳动保障报，2015（12）.
[2]蔡文秀.中国养老金投资的现状及问题分析[J].商情，2012（15）.
[3]郭辑.部分国家养老保险基金运营方式[N].经济日报，2012-02-11.
