国家治理视域下的协商民主探究

    摘 要：国家治理是我国经济社会发展到一定阶段的客观要求，也是国家在新时期发展民主政治的战略选择。协商民主与国家治理对价值目标的追求具有高度的契合性，所以通过推进协商民主来实现国家治理现代化的目标是有效路径选择之一，对于协商民主发展过程中存在的问题，以健全立法、完善机制、提高协商参与者的能力和创新协商方式等措施逐步加以解决，从而促进协商民主的进一步完善与发展。

    关键词：国家治理；协商民主；健全发展

    中图分类号：D66 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.017

    文章编号：1009-6922（2018）02-82-05

    一、当前社会发展变化的现实要求国家治理体系和治理能力的现代化

    改革开放四十年来，我国的经济社会关系发生了巨大的变化，并导致社会结构出现了调整，社会利益关系也随之调整与变化。这些现象突出表现在了国家与公民之间、公民与公民之间、公民与社会之间、国家与社会之间，不同主体之间的利益关系出现了前所未有的新情况。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，迫切要求探索和建立新的社会治理模式。

    （一）國家与公民之间凸显对个人利益的尊重和关注

    在改革开放之前，国家是利益的掌握者，公民的个人利益由国家进行分配，从国家和集体再到个人，因此保持了利益内容与形式的统一。改革开放以后，公民有了自己获得利益的空间，从而使公民越来越关注自身发展。个人利益、集体利益、国家利益有了明显区分，公民的各项权利得到日益充分的保障，在“人民国家”这一概念的基础上又拓展出“公民社会”的观念。尊重个人发展，尊重公民个人权利，成为我国社会管理的一个重要部分。

    （二）公民与公民之间的利益关系以“利益与权责”为主导模式

    由于现代社会中公民的高度流动性，把公民之间由原来的熟人社会转变为现在的陌生人社会，这就使契约关系越来越重要，单靠感情和信任不能适应陌生人之间的关系，“利益和权责”必然成为公民之间利益关系的客观选择和发展趋势。

    （三）“群体利益”代替“集体利益”成为社会与公民之间的主要利益关系

    改革开放以前，公民个人寻求身份归属和价值认同只能通过单位集体在社会层面来取得，社会则通过单位集体的形式将单个的公民统合在一起。如今，公民个人成为最重要的利益主体形式之一，之前单位集体对公民的身份归属价值的重要性已经逐渐淡化，取而代之的是单个的公民个人在社会层面上按照他们共同的经济收入水平和社会地位，进行自己的身份认同。群聚效应注定产生群聚的利益团体，我们称之为“群体利益”，这种群体利益情况随着社会发展更加明显。这些以共同的经济基础为标准划分的利益群体，把单个的公民分为各种社会界别和社会层次，产生抱团效应，个人的利益将通过这种利益群体进行实现，而社会层面也会通过群体的标签把单个的公民进行划分和组织。经济基础和利益诉求的差异，导致公民及群体的价值观念也出现明显的多元化。

    （四）国家与社会之间的利益关系从“国家管控”转变为“相互依存”

    这主要是由于社会力量的成长壮大造成的，主要表现为中等收入阶层的扩大、大众传播媒介的快速发展和社会团体的快速增长。“市场经济的发展和对外开放的扩大导致的深刻变化之一就是国家与社会关系的重组，其基本方向体现为国家权力的收缩与社会力量的成长！”在不同社会力量成长和壮大过程中，其在社会中取得的各项地位必然也导致各种需求的冲突，这一冲突容易造成各种社会矛盾，比如说社会贫富差距扩大、社会关系紧张、社会价值认同断裂等情况也使社会对国家权力的依赖程度没有减弱，协调社会利益成为国家要面对的重大问题。一方面，国家为了提高权力的效力，优化自身的权利结构，需要不断对自身的职能进行调整和优化，把大量的精力和有限行政资源从解决社会利益中抽身出来，把社会问题交给社会自己来处理。另一方面，国家要越来越强调自己新的角色，即在公平分配角度扮演“法官”角色，承担社会利益的分配责任，通过公权力维护社会的公平、公正，保证市场的有效运行。这样的前提就是实现国家利益与社会利益的统一，国家与社会之间形成良性的利益互动，国家与社会之间“相互依存”关系也就形成了。

    社会利益关系的发展变化具体的表现就是社会阶层结构分化、利益主体多样化、利益格局多元化、利益主体相互之间的利益冲突剧烈化。所以，传统的社会管理模式必须随之调整才能适应现实的要求，国家治理现代化的提出也正是为了适应或者说由这种社会变化催生的。推进国家治理的现代化是一个系统的工程，涉及到经济、社会、政治、文化建设的很多方面。近些年无论是理论研究还是实践都表明，国家治理现代化的实现路径离不开协商民主机制，两者在追求的价值目标上存在一定的契合性。

    二、通过协商民主推进国家治理现代化的理论基础

    国家治理体系的推进与国家治理能力现代化这个概念提出之后，就有很多学者提出了协商民主的概念，并与其捆绑在一起。这是因为协商民主作为一种民主形式，有许多内在要求和价值目标与国家治理现代化的理论要求是一致的，因此在某些方面可以大力促进国家治理现代化的实现，主要体现在以下方面：

    （一）协商民主成为国家治理现代化内容的一部分

    高度契合的价值目标追求使协商民主成为国家治理现代化内容的一部分，同时也推动了国家治理现代化的进程。实现国家治理能力的现代化关键是要对制度化、公平化和有序化做出具体的要求，并且达到一定的程度。与此相对应，社会主义协商民主要求法治、善治、理治、公平、有序等内涵，“从而使得协商民主理论的法治、善治、理治目标与建立现代国家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，从而促成了两者价值目标的高度吻合。”协商民主和国家治理最大的共通之处，就是通过政府和公民对社会公共生活利益共同管理和参与来实现社会公共生活利益的最大化，“其目的都是保障民众的合法权利，促进公正、公平与正义，形成良好的社会秩序”。协商民主和国家治理高度契合的价值目标和实现过程中的具体要求的一致性，充分说明在全面深化改革的时代背景下，以协商民主推动国家治理现代化是切实可行的。

    （二）协商民主在结构方式上与国家治理理论具有相似性

    协商民主与国家治理理论两者是在人类文明的衍化过程中，随着多重利益与多元思想文化的交融，在文明民主的追求下而产生的，其前提都是承认社会分层结构的多元化，并且为了共同利益最大化需要在逻辑上实现多重合作。表现为四种结构特征：第一表现为多元化，多元的社会利益与多元的思想文化，加之价值偏好的多元作为重要前提，是协商民主的突出特点，而国家治理的核心也是多元化；第二表现为对制度建设的要求，只有制度化的保证才能促使协商民主的健康发展；第三则是表现为强调有序的民众参与，民众不仅要参与其中，还要保持合理的秩序，这是协商民主优越性的体现，更是国家治理现代化的目标，只有民众在参与重大问题上保持稳定与秩序，才能达到理想的目标要求；第四表现为强调公正，公平正义是基本法益，国家治理离不开公平正义，而协商民主正是公平正义的合理体现，它实现了人民的根本利益，强调了不同群体的不同利益，并且以公平对待为前提。

    （三）国家治理和协商民主成为民主参政的选择

    中国共产党将国家治理和协商民主视为推进国家治理现代化和扩大人民群众民主有序参与政治的战略选择，是中国民主政治发展到一定历史阶段的客观反映。“民主是现代國家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在”。中国共产党自十八大以来，提出要健全社会主义协商民主制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化，说明在全面深化改革阶段，需要把握好国家治理与协商民主的关系，通过协商民主来推进这一目标之间的逻辑关系非常清晰。只有进一步促进社会主义协商民主机制，完善制度与流程，才能保证全面深化政治体制改革和社会公平正义的实现，实现国家治理现代化。

    三、对当前协商民主发展中存在的主要问题分析

    当前中国协商民主的发展呈现广泛、多层、制度化的基本特征，但是在理论和实践中也存在协商机制不够健全、对重大问题的协商认识不到位、对协商的结果反馈沟通不够、参与度和参与水平不高等问题还制约着协商民主作用的有效发挥。

    （一）协商民主实践过程中存在大量形式化现象，缺少具体的机制规范

    我们要建立的社会主义协商民主，是要给普通民众搭建制度平台使之能够广泛参与，能对自己的利益诉求进行及时表达从而利益需求能够得到及时满足，形成一种公民与国家之间的信任和互动，来达到共同利益的最大化。当前，还存在一些遇到问题才协商、有时间才协商、想协商才协商等现象，协商的过程由党委、政府主导，其他各方列席，会上党委政府提供材料，协商过程流于形式，对决策不会产生影响。有些地方虽然成立了协商的组织机构，但是并没有把协商民主纳入既有制度框架，实践与理论之间还存在很大的差距，导致很多协商参与主体参与的热情不高，满足于列席协商会议，发表意见不积极，逐渐对协商变得冷淡。这种形式化的协商导致协商民主的作用和效果无法展现。

    （二）一些协商参与者对于其参与建言的重要性和必要性认识不足

    有的协商参与者是对协商民主本身不够了解，有的是对于形式化的协商失去信心，从而也抱着应付参与的心理状态参与协商，降低了协商的质量。这种现象必然导致协商的参与者对协商民主认识的务虚化，协商的有效性就得不到保障。还有的协商参与者由于对协商民主的认识浅薄，忽略了协商民主的实质，只关注、追求参会的个人利益。当然，在基层协商过程中，对利益的关心是人们参与协商的主要动力，但协商的最终目标是对于公共利益的追求，是在维护自身利益的同时，共同诉诸公共利益。对个人利益的追求往往会使参与者将公共利益放在次要的位置，这将造成相互冲突的个人利益，无法通过协商达成共识，复杂多元的个体利益也就不能通过公共利益对个体利益的整合得到制度性的保障。

    （三）协商参与者的主体还不够广泛

    协商的参与者应该是来自不同的社会阶层和社会利益群体，这样协商代表的广泛性才能得到体现，协商的结果也才能整合各方的利益。但当前的协商参与者主要是社会的“精英阶层”，而新的社会群体，比如非常住人口、民间社会组织等并没有稳定的渠道纳入到协商参与主体之中。在协商实践中，一般随着协商会议的结束协商过程基本就宣告结束了，并没有统一的、标准化的、完整的协商议事程序，对协商结果的付诸实施情况也缺乏反馈机制。反馈机制的缺失将造成协商结果的落实缺少监督，使协商结果在实施中质量得不到保证，还可能出现在协商时没有预见的新问题不能及时反馈沟通，而采取“独断”的方式决策，将会导致参与协商者积极性的降低，也不利于问题的妥善解决。

    （四）协商参与者协商专业知识不足

    协商参与者对于协商活动的专业性不强，获得协商所需要掌握的信息不全，在一定程度上影响协商的平等性要求，基层协商的经验缺乏总结、提升和推广。要取得好的协商效果，参与者最好有一定的专业知识和协商经验，同时要尽可能全面地掌握有关的信息。而当前实践中，协商参与者既存在经验不足、专业不强的问题，还对即将协商内容的信息了解不够完整和不够全面。尽管有的协商组织者会提前提供相关材料，但是仍然无法保证信息材料的完整性和保证协商参与者对信息材料的充分了解和掌握，以至于参与者在协商过程中很难提出切中要点的建议，造成事实上的无法平等协商。虽然在一些基层已有了许多协商民主的实践、探索和创新，但是缺乏系统的研究和总结，提升和推广也不够，所以体现在全国范围内协商实践的探索还是比较零散的，还没有形成将地方经验上升为政策和制度，并在更广泛的范围内产生影响的局面。

    四、坚持和发展协商民主，不断健全制度和完善机制

    协商民主作为一种理想的民主形式，对于国家治理有着重要的价值意义。协商民主强调对参与主体和协商过程的关注，更注重协商结果的执行和落实。发展协商民主，既要注重运用法治思维推进制度结构的优化，也要注重社会总体利益增加的民主效果，所以通过立法保障、完善程序、提高参与主体协商能力和协商形式的不断创新是进一步发展我国协商民主的有效措施。

    （一）健全协商民主方面的相关立法

    法治建设本身就是社会主义民主政治建设的应有之义，协商民主只有在法治轨道的保障之下才能稳定持续地向前发展，并产生积累和放大效应。对协商民主的法律规定会使协商民主在社会政治生活中处于稳定的状态，无论从政府还是民众的角度都会对协商民主更加重视，对协商的启动和过程以及落实协商结果都会更加严肃认真，协商民主的权威性才能得到体现，协商民主的社会效果才能更加明显。加强立法，从协商民主本身的法律地位到协商过程中的程序性要求都要有法可依，才能对协商民主予以真正的规范，让协商民主在程序上有可操作性，结果更具有公信力，对协商结果的具体实施产生积极的作用。

    （二）规范完善协商的机制和流程，使协商的进行井然有序

    要制定相对完善的协商实施细则和规定，对协商民主的工作机制、步骤流程做出详细的规定，使协商的任务具体化、工作常规化、职责明确化，真正实现有序协商。这样既方便各级党委、政府和相关职能部门操作，也让参与各方有可供操作的规则。“对于协商民主会的准备、召开流程、结果反馈进行具体的制度规范，具体到负责单位、时间节点、材料要求、协商各方的发言流程、一项具体议题的协商次数、协商未达成共识的预案等，协商民主参与方各自有自己的协商民主操作手册，对己方的权责、要求了然于胸。”

    （三）提升协商参与者的专业化水平

    在协商民主实践中，各民主党派和人民团体的参政议政能力并没有完全得到发挥，应该对这部分协商参与者进行专门培训，有针对性地提升他们对协商问题的分析能力，切实提高协商参与的能力和水平。对于普通公民参与者，一方面要给他们补充协商民主的基本知识，另一方面还要给他们补充涉及专业背景的关键性知识与技能，也可以考虑把中立的技术第三方引入到协商过程中提供技术咨询。要发挥参与者自身的主观能动性，在协商之前通知协商内容，并向他们提供充足的信息、资料，使他们完全有条件充分做好协商的准备，在参加协商的过程中有的放矢，使每个协商参与者所代表的利益方都能够在协商中充分表达，并且最终达成公共利益最大化的协商目标。

    （四）创新协商民主的方式方法

    要降低协商的人力、物力和时间成本，使协商更加简便易行。随着现代科技的发展，给我们提供了协商的全新思路和方法。在协商会议的基础上，我们可以探索其他的协商途径，只要能够体现社会主义民主、多元治理的基本原则，可以通过互联网、移动端等方式，降低协商的空间成本；通过鼓励多方更广泛的参与者积极参与协商，可以拓宽面对面协商模式，采用信息征集、网络留言等方式，延伸协商的时间广度，以降低协商的时间成本；要对协商技术进行创新，可以通过电子信息技术，如文本识别、信息抓取等技术手段，对不同信息平台反应的相关问题的意见进行大数据收集、整理、分析，使更广泛的参与者的直接意愿能够被协商组织者获取并发挥积极的作用。

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    责任编辑：杨 静