社区教育融入社区治理：诉求、机理与路径
何智伟
【摘要】社区教育融入社区治理是解决社区教育发展困境以及完善社区治理实践载体的共同需求。促进人的全面发展是社区教育与社区治理共同的价值追求，这是社区教育融入社区治理的逻辑基础。社区教育融入社区治理，可以有效地实现社区教育的价值并促进两者融合要件的构建。基于社区教育融入社区治理的现实要求，需要从制度优化、价值更新、资源整合三个方面推进社区教育的顶层设计、拓宽社区教育功能以及加大社区学习供给力度，进而实现社区教育全方位融入社区治理。
【关键词】社区教育;社区治理;诉求;机理;路径
【中图分类号】G77【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2018）12-0031-06
社区作为社会的最基层单元，是社会治理的基础。从这个角度看，社会治理创新的关键就是要以社区为单位，提升民众的综合素质以及自我发展的能力。联合国教科文组织认为，社区的健康发展是社区良性发展的基础，也是解决社会疾病的途径，建立健康而强大的社区需要发展社区教育。事实表明，作为联系社区民众的社区教育，在满足社区民众终身学习需求的过程中发挥了主导作用，同时在推进社区治理的过程中也发挥着独特的作用。2014年，教育部、民政部等七部委联合发布了《关于推进学习型城市建设的意见》，要求各级政府要积极发展多种形式的城乡社区教育活动，通过社区教育的发展来推进社区治理的创新。可见，从国家政策导向上看，社区教育已经成为推进社区治理的基本手段，社会治理创新需要社区教育的参与。经过几年的实践发展，我国社区教育与社区治理之间的关系日渐密切，逐渐成为社区治理创新的有效载体，也成为推进社区治理创新的重要形式。如今，在国家大力推進治理能力及治理水平的现代化建设中，如何将社区教育更好地融入到社区治理过程中，是社区教育在未来发展中面临的重大现实问题。
一、现实呼唤：社区教育融入社区治理的基本诉求
随着国家治理体系及治理能力现代化建设的推进，在急剧变革的社会转型时期，社会对社区教育的服务对象、功能提出多元化的需求，传统的社区教育发展模式已经不适应社会治理创新的要求。社区教育的功能也需要从单纯的教育功能转向综合的社区服务功能，推进其与社区治理、民众生活的全面融合。
（一）社区教育现实发展困境的呼唤
我国的社区教育发端于改革开放之初，经过近40年的努力，社区教育取得了巨大的成绩，已经成为终身教育体系的一部分，也是学习型社会建设的重要保障，在推进人们的终身学习过程中发挥了重要作用。[1]2016年，教育部、财政部、民政部等九部门联合出台了《关于进一步推进社区教育发展的意见》，作为社区教育发展的专门性政策文件，该文件就中国社区教育的发展目标、任务、实施、保障等提出了全面的部署，明确提出到2020年基本形成具有中国特色的社区教育发展模式。尽管政策导向为中国社区教育发展做出了翔实的蓝图规划，但受制于现实中各种主客观原因，当前我国社区教育发展在整个教育体系中依然处于边缘地位，在现实发展中遭遇着诸多的困惑与无奈。
1.社区教育需要科学明确的内涵界定
尽管学界对社区教育的内涵、定义、外延、属性等问题进行了大量的探讨，但缺乏对社区教育内涵的科学界定及实践进程方面的反思，进而引发了社区教育发展中其价值与功能的混乱。可以看到，社区教育的学科基础较为薄弱，甚至无法成为一个独立的教育学科，进而使得社区教育在实践中成为了一个“万能框”，与社区发展相关的文化、教育、宣传、动员、民政等事务均可以纳入到社区教育体系中。由此，有学者认为，中国的社区教育已经是一种全能型教育，社区教育可以承载与社区发展的一切事务。[2]诚然，我们倡导社区教育应该融入到社区治理中，但并不等同于社区教育就是社区治理，不能将所有涉及到社区的事务统统纳入到社区教育之中。显然，这种全能化的发展思维导致了社区教育承担了其本不应该承担的职能，进入了“生命不可承受之重”的状态。[3]
2.社区教育的定位不明
正是因为与社区民众生活相关的种种事务纳入到社区教育之中，进而影响了社区教育发展应有的科学定位，也就造成了社区教育发展中的机制体制不顺等问题。推进社区教育融入社区治理中，并不是说社区教育就只是社区治理的一种手段，而是要在对社区教育进行科学定位的基础上，找到社区教育与社区治理结合的最佳方式，拓宽社区教育应有的功能，进而促进两者的深入融合，推进社区治理的全面创新。如今，社区教育虽已成为终身教育体系的一部分，但社区教育依然难以引起政府部门的重视，社区教育在政府关于教育事业的规划中处于边缘地位，对社区教育的公共产品供给变得可有可无，社区教育发展陷入了前景乏力的局面。
3.社区教育主体性界定不明
从理论上看，社区教育是社区民众提升综合素质以及丰富精神文化生活的教育，理应成为一项公共服务，由政府、社区教育机构、社区等三大主体各负其责，建构一个互动式的社区教育发展机制。但事实上，因为各个主体的权责不明，这种三位一体式的发展机制遇到了权责无法对应的问题，进而阻碍了社区教育实施机制、制度建设等核心内容的完善与落实。
（二）完善社区治理实践载体的需求
推进社会治理创新，要突出城乡社区在社会治理中的主体地位。在这个过程中，需要提升社区治理的方法与能力，构建完善的社区治理体系。如今，我国进入了全面改革时期，在“放、管、服”理念的指导下，创建服务型政府、积极转变政府职能、切实解决民众所需的社会问题、提升社会大众的幸福感成为推进社会治理创新能力的根本要求。社会治理要发挥作用，解决社会问题，就必须以维护民众的权利为基础。在多元主体共治的过程中，改善民生、化解社会矛盾成为促进社会公平的基本方式。如此，社区作为民众共生的自治性组织，在推进社会治理创新过程中具有明显优势，能够与政府主导的社会治理创新进行结合，促进公民社会形成并有效保障政府职能转变。
当然，社区治理作为社会治理的基础，也是一项系统性工程，各地在推进过程中也需要积极探索各种有效的方式与路径。近几年，中国部分地区在社区治理方面开展了积极探索，积累了较为丰富的经验。如浙江省的德清县，在社区治理过程中推进其与社区教育相结合，策划并开展了系列活动，对于增进邻里情感、促进社区和谐起到了重要作用。湖南省的嘉禾县积极推进社区教育服务平台的延伸，依托社区教育机构开展了“小学生放学托管服务”，并成立了县社区教育协会，积极整合学校教育、家庭教育、社会教育三方面资源，解决了双职工家庭小学生放学后无人照顾的现实问题，实现了社区教育在民生服务等职能上的拓展。上述例子表明，社区治理作为一项复杂的治理模式，不能单纯地自上而下地进行管理与服务，而应在管理与服务中创新相关载体与方法，着重解决民众关心的社会问题。社区治理将社区教育作为一个有效载体与平台，为社区民众提供了一个参与社会公共事务管理的机会，提升了民众对社区的归属感及认同感，进而使得社区治理能够延伸到民众的日常生活中，激发社区民众参与社区治理的积极性。如今，我国经济社会发展已经进入了新时期，社区教育的功能也在不断变化，在推进民众终身学习、服务社区民众教育需求这一层面上，还应该充分挖掘社区教育的其他功能，如社区文化服务、社区环境建设等，将这些功能与社区治理进行结合，拓宽教育功能的衍生性，进而实现社区治理的创新。
二、理性分析：社区教育融入社区治理的逻辑机理
社区教育与社区治理是两个相互联系但又有一定差异的命题，两者同属于社区事务范畴，均是植根于社区、致力于解决社区民众遇到的问题，但两者的功能与定位还是有较大的差异。因此，推进社区教育融入社区治理，必须要找准两者融合的逻辑点，才能发挥两者融合的价值，进而实现社区教育融入社区治理的方向与进程。
（一）社区教育融入社区治理的逻辑起点
在社会实践当中，人是社会的主体，同样也是客体，是主客体的统一。社区治理的关键要素是人，需要人去推进，更好促进人的全面发展。社区教育就是促进社区民众终身学习的教育类型，其宗旨也是促进人的全面发展。从这个意义上看，社区治理与社区教育均以人的全面发展为目标，两者之间有相互的关联性。在分析社区教育如何融入社区治理的过程中，可以从“人与社会”的关系出发来进行阐释。
从哲学角度而言，人是具体的人，也是现实的人，是社会发展、历史发展的主体力量。人的全面发展也是现实中的个人的全面发展。马克思主义哲学就是将“现实中的人”作为其立论的逻辑基础，认为人与社会是同时存在的，两者之间是无法分离的。人是社会中的人，社会也是人的社会。人与社会的关系归根结底是人在实践中的发展问题，只有实现了人的发展，社会才能发展，社会的发展必须要以人的发展为基础。一方面，现实中的个人的发展是社会发展的起点，每个社会个体设定的目标与方式都是与社会发展趋势大致相符的，人的发展只有存在于社会之中，才能实现其根本价值。另一方面，社会的全面发展需要以人的发展为前提，没有人的全面发展，就没有社会的全面发展，但人在全面发展中的能力、需求、素质等均受制于社会发展。从这个意义上看，现实中人的发展与社会发展是互为因果的。
人的发展包括德智体美等多个方面，社会发展也是全方位的，包括经济、政治与文化等多个领域的共同发展。由此，社区治理过程也需要依靠政府、社区与民众的三者协同，在协同过程中围绕人的发展才能优化其对社区公共事务的治理，进而在治理过程中提升社区成员的幸福感。[4]社区治理促进了社区的全面发展，最终也就实现了个人的全面发展。社区教育作为社区治理的公共事务的一部分，既是社区治理体系的一部分，同时也是实现社区治理的载体与手段。社区教育在发展过程中，必须以现实中的人的发展为依凭，以促进人的全面发展为宗旨。但人终究是社会中的人，个体在社区教育中取得的发展也受制于社会发展的整体水平。社区教育是促进社区治理的基础性事务，也是发展社区治理其他功能的一种保障方式。社区教育倡导人的终身学习，使得人在终身学习过程中实现与社会的全面对接，进而为人的全面发展创造条件。个体的人在社会中获得了全面的发展，由每个个体组成的社会自然就能够汲取每个个体的力量，进而实现社会的全面发展。
正是因为人与社会之间存在着不可分割的关系，促进人的全面发展也就成为社区教育与社区治理共同的目标。通过社区教育促进社区成员终身学习，进而实现全面发展，反过来也能够推动社区治理目标的实现。在分析社区教育与社区治理之间的关系时，需要按照“人与社会”这一经典哲学命题来分析人的发展与社会发展之间的互动过程。
（二）社区教育融入社区治理的价值体现
社区教育的目的是促进人的全面发展，而社区治理的目标也是通过管理创新来保障社区成员的全面发展。社区教育必须介入到社区治理中，成为社区治理的方式或服务于社区治理，充分体现其在社区治理中的价值。
1.社区教育是社区治理的有效载体
社区教育的本质是社区民众生活与教育相结合的一种活动，通过教育的过程来促进社区成员之间的互动与交流，与社区治理自然就保持着正向的关联性。社区教育在发展过程中通过激发社区成员的活力、协调社区成员之间的关系以及对社区成员进行价值引导以及心理疏导等，来促进社区治理目的的实现。社区教育作为一种综合性的教育类型，在提升社区民众素质以及社区民众参与意识，解决社区民众生活、工作之间的矛盾以及精神需求，培育社区民众的公民意识等方面也能够发挥具体作用。将社区教育融入到社区治理中，可以为社区治理提供一个较好的实施载体。首先，社区教育可以为社区内的成员提供一个终身学习的交流平台，为每个成员搭建一个沟通的渠道，能够促进人与人之间的互动，进而提升社区凝聚力与归属感。其次，社区教育以社区为基础，有较强的地域性，立足于社区且面向社区。社区全体成员在参加社区教育过程中，能够通过社区教育這个平台形成一定的共识，有助于社区治理群众基础的形成。[5]特别是对于社区治理中的重大问题，如民生问题等，能够实现正面面对与沟通，对于提升社区民众的社区治理意识及能力大有裨益。最后，社区教育还具有社区资源的凝聚功能，能够将社区中的一切社会资源利用起来，这也为社区治理提供了一个资源整合的平台。因此，社区治理可以通过社区教育来调动资源，对于实现预期的社区治理目标具有直接的推动作用。
2.社区治理为社区教育提供能量源泉
社区治理是一种微观治理行为，是对社区范围内的公共事务进行协商共治的一种模式。共治理论要求社区治理的所有事务必须要突破政府单一的主导模式，包括社区教育在内，需要吸引更多的主体参与到社区公共事务管理中，进而转变社区治理的体制机构及运行机制，提升社区治理的效能。同时，社区治理植根于社区，以实现社区民众全面发展为依归，在这种善治模式下，赋予了社区治理提升社区民众精神质量的教育功能。一直以来，社区教育作为社区的主要公共事务之一，受制于体制机制的桎梏，在发展过程中存在一定困境，因此，通过社区治理建立起来的多元共治模式与机制可以应用到社区教育中。因为社区教育是社区治理的载体与组成部分，社区治理的机制与模式自然就可以应用于社区教育。将社区教育纳入到社区治理的共治体系中，对于优化社区教育的目标、完善社区教育的运行机制具有现实价值。
（三）社区教育融入社区治理的要件构建
在提升国家治理能力及治理现代化建设的大背景下，为将社区教育融入到社区治理过程中，不仅要充分发挥社区教育的作用，还应该将社区治理的功能与社区教育进行全方位对接，促进两者在内容、过程、形式、机制等方面的互动。
1.两者理念的衔接
社区教育的目的是促进人的终身发展、全面发展。社区教育过去近40年的发展历程表明，社区教育的发展必须与社区民众的生活、需求相结合，切实关注社区民众的生活、精神、技能等方面的需求。这种以人为本的教育理念与当前社区治理的创新理念不谋而合。社区治理同样也需要以人为本，通过治理促进社区和谐稳定，促进社区成员的全面发展。可见，两者的理念本身是一致的，是完全契合的。
2.两者机制的互通
社区教育是一种群众性教育，在其发展过程中，对社区全体成员有较强的依赖性，需要全体社区成员的参与。社区成员参与的积极性与创造性是提升社区教育效果的基础，也是社区教育引导民众提升自我管理、自我服务意识的前提条件，由此也推动了教育活动与自身学习需求的衔接。社区教育多年的发展经验表明，社区教育上下互动的运行机制是适应社区教育实践发展要求的。政府主导管理、社区教育机构组织实施、社区民众广泛参与、其他社会主体积极互动的机制，是提升社区教育产品与社区民众需求结合的保障，也是社区教育运行的有效方式。[6]社区治理也是一种共治模式，政府、社区、市场三者之间进行互动与合作，在治理过程中充分调动一切积极的社会力量，进而实现治理过程的和谐。社区治理机制是多元主体的互动与协同，这与社区教育要求的多元主体协同机制是一致的，事实证明，这是促进基层社会发展的有效途径。
3.两者目标的相通
社区教育是终身教育体系在基层社会的主要体现，其直接面对社区民众，服务对象是全体社区成员，服务目的是促进社区成员的全面发展。而社区治理是基层社会的治理，其任务表面而言是为了解决社区发展过程中的各类矛盾，维持社区的稳定和谐。但实际上，社区治理的目的是促进人的全面发展，提升人的素质与技能。因此，社区治理的目标与社区教育的目标是相通的，均是促进社区成员的全面发展，只是过程与方式不同。
综上分析，社区教育与社区治理的理念、机制、目标是完全相通的，社区教育融入社区治理具有制度上的优势。换言之，社区教育的运行机制与社区治理的基本原理、社区教育的基本功能与社区治理的旨趣是完全一致的，两者之间是可以全面互动的。
三、策略选择：社区教育融入社会治理的实施路径
社区教育与社区治理在理念、目标、机制等方面有完全的互通性。而各地的社区教育实践也表明，社区教育的特性体现了其作为社区治理载体的有效性。正因如此，在新的时代要赋予社区教育更多的历史使命，更加有效地融入到社区治理进程中。所以，应该在制度、价值、资源等方面做好全方位的融入，推进社区教育融入社区治理的深度。
（一）制度优化：科学合理做好社区教育顶层设计
社区教育在促进社区成员全面发展过程中优势明显，与社区治理在价值目标、运行机制等方面也有相通之处，从这个角度看，社区教育融入社区治理具有良好的发展前景，可以实现共赢。社区教育融入社区治理进程是提升社区教育服务社区能力的要求，也是新时代社区教育发展的基本任务。如今，我国经济社会发展进入了新常态时期，民生改善、社会治理创新成为时代的呼唤。党的十九大报告明确提出，要促进社会治理创新，促进社会公平发展。因此，推进社区教育融入到社区治理中是时代的呼声，需要加强对其顶层设计，谋划社区教育未来发展的制度体系。具体而言：首先，要按照终身教育体系构建以及学习型社会建设的基本要求，完善社区教育的发展目标。当前我国社区教育在发展过程中存在着一定的失衡状态，在融入社区治理过程中也存在着失衡状态。因此，要本着统一规划、城乡均衡发展、注重内涵与质量的原则，各级政府要积极加大社区学习的供给力度，以提升民众素质与职业技能、丰富民众精神文化生活以及提高民众思想道德素质为宗旨来建立与完善社区教育制度体系，统筹城乡与区域平衡，规范社区教育的发展过程。其次，要推进社区教育融入社区治理的改革进程。在这个过程中，要明确社区治理的具体目标，在提升社区教育发展内涵的同时，强化为社区治理服务的政策导向，完善多元主体共同参与的互动机制，保障社区民众的学习权，构建区域性的社区教育共享体系，提升其与社区治理过程、目标的互动。[7]最后，要进一步完善社区教育治理机制。社区教育治理机制建設本身就属于社区治理内容的一部分，要推进社区教育深度融入社区治理，就必须构建党委领导、政府统筹、教育部门主管、社会组织支持、社区民众参与、市场主体协助的多元协同机制，由此来完善社区教育治理的支持体系。在推进社区教育治理机制建设中逐步完善社区治理体系，进而保障社区教育融入过程也是社区治理的发展过程。
（二）价值更新：拓宽社区教育服务功能
社区教育融入社区治理体系是社区教育发展不可逆转的潮流与方向。社区教育要实现融入，就必须根据社区治理的基本要求来转变其系统的各项要素，实现内部结构的合理化，进而更好地拓展自身的服务功能。社区成员本身具有多元性，按照不同的群体开展多样化的教育活动，成为社区教育发展的立足点与主要价值追求。过往的实践表明，社區教育不仅是社区成员终身学习的有效形式，更是维护社区稳定、和谐的基本保障。在提升国家治理能力及现代化水平的背景下，社区教育除了要继续强化上述功能之外，还应该在社会价值观重塑、社会关系重构以及社区秩序重构中发挥积极作用，进而实现社区教育的价值更新。
社区教育不同于其他的教育形式，其是一种与社会、文化结合最为紧密的教育类型。社区教育在促进社区发展以及社区成员自我完善方面发挥了重要作用，这些问题与民生问题息息相关。社区教育融入社会治理，需要充分认识到社区教育本身在社会治理创新中的价值与意义，才能不断拓宽其服务民生、推动社区治理方式转变的路径。近年来，上海市的马桥镇为了解决城镇化过程中征地拆迁的干群矛盾，积极依托该镇的社区教育平台，开展了“村民、村干部联席会”活动。通过这一活动创新了基层自治制度，推进了基层民主制度的创新，在村民与村干部平等协商、相互对话的环境中，村民的思想问题得以解决。这种联席会议制度实际上就是让村民接受一次社区治理方面的教育，不仅有效地化解了社区中村干部与村民的矛盾，也实现了村民对社区教育、社区治理最为直观、全面的了解。可见，社区教育在融入社区治理中，应该强化其这一服务社区发展的功能，从原来单一的教育服务走向更为全面的社区服务，在满足社区成员学习需求的同时促进社区的和谐稳定。故此，应该做好以下几个方面的工作：首先，通过社区治理提升社区发展能力，进而提升社区教育以教育产品服务社区成员的能力。其次，通过社区治理强化基层社会民主建设，优化社区教育在民主、法制教育方面的功能。最后，通过社区治理来建构和谐社区文化，强化社区教育在文化本土性传承方面的育人能力。
（三）资源整合：丰富社区学习的供给力度
社区学习是随着社区教育发展起来的一种新型学习理念。社区学习的本质是个体自主的终身学习，是社区成员学习需求与社区发展互为一体化的过程。可见，社区学习作为一种主动性的学习理念，反映了人与社会、人与教育、社会与教育之间的复杂互动关系。当社区学习成为社区民众普遍接受的一种理念，社区教育发展就进入了一个新的阶段，社区成员在社区教育中的主体性、创造性、能动性就更强，更加注重社区学习与社区治理的结合。2013年，联合国教科文组织、教育部、北京市政府联合举办了“首届国际学习型城市大会”，会后通过了《建设学习型城市北京宣言——全民终身学习：城市的包容、繁荣与可持续发展》，该宣言认为，建立以社区为主导的学习空间是丰富家庭、社区学习资源的一种方式，也是促进人全面发展的一种手段。
社区教育融入社区治理要实现两者在目标、价值、机制等方面的衔接，就必须强化资源整合力度，不断丰富社区学习的供给力度，满足社区成员终身学习的具体需求。具体而言：首先，进一步优化社区教育体系。在这个过程中，要以促进社区成员终身学习为基础，实现社区教育的终身化发展，推进社区教育各个体系之间的贯通，包括婴幼儿教育、青少年教育、成人教育到老年教育的衔接与贯通，为社区成员打造一个全程的学习通道。其次，进一步整合社区教育资源。丰富社区学习供给，资源整合是前提。在这个过程中，要发挥政府部门的统筹功能，建构社区教育资源整合机制，推进社区教育文化资源与其他资源之间的整合。同时，建立优质教育资源共享体系，使得社区教育资源与其他的学校教育、职业教育、继续教育等资源实现共享，满足社区民众多样化学习的需求。[8]最后，进一步丰富社区学习的产品供给。各社区教育机构要结合本社区的实际情况，按照社区成员的不同需求，面向社区不同年龄、不同层次的成员开设职业技能、人文艺术、公民素质等方面的课程，并将这些课程资源与社区学习完全融合，进而实现社区学习的个性化与针对性。
