村级土地利用规划的运行逻辑及路径指向
闫建 姜申未
乡村作为我国基础行政单元，是落实国家各项政策措施、实现各业生产目标、组织村域土地利用經营管理的第一线指挥中心。因此，村集体是解决“三农”问题的着陆点，亦是农民利益诉求的关键点。由于城乡二元结构的束缚使得乡村发展迟缓，土地资源利用浪费、生活环境“脏乱差”等格局亟待优化。破解这一问题的关键首要是以土地利用规划为载体，构建多方协调的人居环境，通过新农村建设实现“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美丽乡村。现行土地利用规划主要体现为宏观管理，难以对经济社会发展中的土地微观利用提供有效调控和指导，这就需要在小尺度上进行土地利用规划，只有落实了村一级的土地利用规划，才可能实现“多规合一”的具体操作。
一、编制村级土地利用规划的遵从思想
村级土地利用规划以人地协调和永续发展思想为原则，融入中国文化精髓和国外先进理念，体现管理的与时俱进和乡村振兴的中国化。
（一）融入中国传统文化
中国古代有顺应自然，协调发展的规划思想。《管子》中“高毋近旱而用水足”“下毋近水而沟防省”体现村庄背山面水的选址思想。一直以来，中国古代的文化精髓对城市和村庄规划具有直接的指导。儒道思想、耕读文化、“天、地、人”三元并进思想在村落的规划和发展中具有充分的展示。村庄作为数千年来由血缘派生的“空间”关系、作为自然与城市的中间体，其建筑风格和聚落面貌体现着中国传统文化和地域特色。因此，新时代规划要融入优良文化，尤其是有着文化根脉的村庄，其土地利用规划要体现人地协调和尊重自然的规划思想，注重人文景观的建设和旅游景点的规划，指导乡村发展向内涵式发展转变。
（二）借鉴国外先进理念
规划的目的是协调各方冲突，实现未来愿景。1987年世界环境与发展委员会提出永续发展的美好愿景，期望通过规划建立一种能够平衡土地参与主体的永续发展模式，其中心目标是实现代际公平。永续发展的3E原则（经济、生态、公平）在于推崇人与物质环境的互动，利用永续棱锥模型来解决规划中的主要冲突。宜居价值观是在精明增长这一发展理念下，通过包容性和参与式的进程达成共识，提倡对土地实现紧凑、协调的规划，实现村庄的宜居愿景。因此要遵从永续发展思想，依靠村级土地利用规划，在公平、经济、生态和宜居等主要价值观指引下进行规划编制，以解决永续棱锥边线上的各类冲突。
二、实施村级土地利用规划的总体要求
为适应城乡融合发展形势、深化农村土地制度改革、促进乡村转型和一二三产业融合发展，村级土地利用规划要明确土地利用类型和产业发展方向，实施村域“田、水、路、林、村”全面规划，统筹安排各行业用地类型，科学合理调整土地利用结构，优化布局土地利用空间，为促进村域产业生产发展、人居环境建设、生态环境改善方面营造良好的用地环境，为全面保障村域经济社会健康持续发展、土地资源高效集约利用、精准细化落实土地用途管制制度提供依据。
（一）实现微观管理
村规有助于完善纵向规划，实现微观管理。我国由土地利用总体规划（分为国家、省、市、县、乡五级）、专项规划、详细规划三个层次构成的土地利用规划体系逐渐完善，但随着社会经济的发展，现行土地利用规划的体系在微观调控方面的不足开始凸显。因此有必要在五级宏观规划基础上再增加村级尺度的土地利用规划，以地块为规划质点，实现精细的微观管理。这样，村级土地利用规划总体思路应该是乡级土地利用规划控制指标和农户认可的地块功能高低双向推进，既有宏观顶层设计的指导，又有微观层面基层农户的需求；既有刚性约束，又可以依据农村发展方向和农户具体要求进行适当微调。
（二）实现多规协调
村规有助于协调专项规划，实现一体化管理。发展离不开规划，毋庸置疑，城乡发展规划、土地利用规划、旅游发展规划等都与土地有着紧密的联系，因此以土地利用规划为载体，有机串联起其他专项规划，实现多项规划的协调统一。这样，村级土地利用规划作为乡级土地利用规划的详细规划，同时又不拘泥于行政界限而整合多个专项规划实现乡村的整体功能规划。从本质上来说，村级土地利用规划就是基于土地规划的农村社会经济生态总体发展规划。
（三）实现景观多样
村规有助于发展多样规划，实现多功能管理。人类自身活动与地理环境之间保持着一种必然联系，而地域正是这种关系存在和发展的基础载体。尤其是乡村地域，其结构和功能主要依赖于自然生态系统的服务和地缘关系的维系，使得农业生产和生态景观成为区别于城市地域的主要特征。规划实施后期容易出现景观千篇一律，管理结构单一。因此，在空间异质性特点下规划要因地制宜，在尊重和顺应自然特色的同时，考虑多样性的规划以满足乡村发展需要。每个乡村有其多年衍生的格局特色，因此村级土地利用规划要有具体的结合点，将土地用途与具体的产业发展、人文特点和生态景观相结合，实现规划景观多样性。
（四）实现空间融合
村规有助于整合各类资源，实现综合化管理。“中央1号文件”多次指出我国农业资源短缺、开发过度、污染加重，需要整合农业资源以提升农业可持续发展能力。村级土地利用规划通过对各类资源的统筹促进乡村空间融合发展，将成为国土资源“开源”“节流”的主要手段，是促进城乡融合发展的重要推力。重点突破传统农业发展模式，加强基础设施环境建设，着力打造乡村生态文化旅游和现代农业观光发展空间；突破传统乡村聚落模式，优化整合乡村建设用地资源，着力构建美丽乡村宜居生活空间；严守生态保护红线，强化生态屏障保护和建设，加强生态环境治理，着力塑造优质生态环境空间。
三、落实村级土地利用规划的路径指向
对于村级土地利用规划应该给予明确定位，根据乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的”的总要求，从保护耕地、村容整洁、方便生活、生态文明和产业重构等目标出发，促进城乡和区域充分协调发展、经济社会健康持续发展、人与自然和谐发展，保证村规顺利落实。
（一）明晰村规法律地位
在土地制度改革進程中，逐步明晰土地利用规划的层次逻辑，确立以村为尺度的规划单元，并将各行政单位的专项规划进行试点合一，以期解决多规划存在的重复和矛盾，在新土地管理法修订中明确村级土地利用规划的积极作用和法律地位。优先落实耕地和基本农田保护目标，严格遵守生态保护管控红线，严格控制建设用地规模，科学确定各行业用地结构和空间布局，集约高效利用村域土地资源。
（二）深化规划关键技术
继续深化对于落实规划的关键技术，鼓励学者在村级土地利用规划中引入新理念、新思路、新方法。村级规划体现基层群众的需求，所以要做好前期的调研，完善村规编制的技术规程和评估标准，进一步将土地整治作为村级规划实施的主要抓手。衔接、整合村域及上位相关规划的内容和目标，贯彻落实乡村振兴和生态文明建设的要求，统筹规划协调“生产、生活、生态、生财”四生用地空间。
（三）推动村民参与管理
村级土地利用规划以地块和农户为尺度，在土地利用总体规划指标控制下必须充分考虑村民意见，以精准完成微观管理。所以，村民是村规编制和实施的重要参与者和管理者，应当结合农村土地确权制度调动农户参与村规的各项环节。充分发挥村级基层群众性自治组织的主观能动性，以会议、座谈、调研、走访等多种形式，创造政府部门、镇村干部、村民、专家共同参与村规编制的条件，集各方智慧，共同协商决策落实村域各行业发展目标，共同优化落实各类用地空间布局，共同商讨制定各行业空间管控措施，形成共同遵守执行的村规民约。
（四）培育特色新型产业
基于区域自然资源条件、产业发展现状、社会经济基础、人文历史背景等因素，结合村域发展战略和乡村旅游发展目标，切实可行确定各产业发展规模和用地空间，尊重民族传统风俗、保护村落文化，审慎规划村庄建设和建筑风貌选择。突破传统农业发展和乡村聚落观念，适应乡村转型发展需求，依据资源优势调整产业结构，推进一二三产业融合发展，培育壮大以现代农业休闲观光和生态文化旅游为特色的乡村旅游产业。
（五）引入评估监管机构
各村在履行村规时要成立监管小组，由上一级政府、村委会、编制单位、施工单位和村民代表组成。同时，引入科研院所作为第三方评估机构对村级规划的内容、实施和结果进行科学指导与评估。村规编制单位要招标确定，在规划设计阶段要通过技术审查，在实施阶段要通过村集体验收。村规涉及具体情况较多，因此具有一定动态性，需要监管小组根据反馈和评价适时监控，及时修正和微调。
作者单位：闫 建，中共重庆市委党校公管教研部
姜申未，中共重庆市委党校公管教研部
责任编辑：胡 越
乡村作为我国基础行政单元，是落实国家各项政策措施、实现各业生产目标、组织村域土地利用經营管理的第一线指挥中心。因此，村集体是解决“三农”问题的着陆点，亦是农民利益诉求的关键点。由于城乡二元结构的束缚使得乡村发展迟缓，土地资源利用浪费、生活环境“脏乱差”等格局亟待优化。破解这一问题的关键首要是以土地利用规划为载体，构建多方协调的人居环境，通过新农村建设实现“看得见山，望得见水，记得住乡愁”的美丽乡村。现行土地利用规划主要体现为宏观管理，难以对经济社会发展中的土地微观利用提供有效调控和指导，这就需要在小尺度上进行土地利用规划，只有落实了村一级的土地利用规划，才可能实现“多规合一”的具体操作。
一、编制村级土地利用规划的遵从思想
村级土地利用规划以人地协调和永续发展思想为原则，融入中国文化精髓和国外先进理念，体现管理的与时俱进和乡村振兴的中国化。
（一）融入中国传统文化
中国古代有顺应自然，协调发展的规划思想。《管子》中“高毋近旱而用水足”“下毋近水而沟防省”体现村庄背山面水的选址思想。一直以来，中国古代的文化精髓对城市和村庄规划具有直接的指导。儒道思想、耕读文化、“天、地、人”三元并进思想在村落的规划和发展中具有充分的展示。村庄作为数千年来由血缘派生的“空间”关系、作为自然与城市的中间体，其建筑风格和聚落面貌体现着中国传统文化和地域特色。因此，新时代规划要融入优良文化，尤其是有着文化根脉的村庄，其土地利用规划要体现人地协调和尊重自然的规划思想，注重人文景观的建设和旅游景点的规划，指导乡村发展向内涵式发展转变。
（二）借鉴国外先进理念
规划的目的是协调各方冲突，实现未来愿景。1987年世界环境与发展委员会提出永续发展的美好愿景，期望通过规划建立一种能够平衡土地参与主体的永续发展模式，其中心目标是实现代际公平。永续发展的3E原则（经济、生态、公平）在于推崇人与物质环境的互动，利用永续棱锥模型来解决规划中的主要冲突。宜居价值观是在精明增长这一发展理念下，通过包容性和参与式的进程达成共识，提倡对土地实现紧凑、协调的规划，实现村庄的宜居愿景。因此要遵从永续发展思想，依靠村级土地利用规划，在公平、经济、生态和宜居等主要价值观指引下进行规划编制，以解决永续棱锥边线上的各类冲突。
二、实施村级土地利用规划的总体要求
为适应城乡融合发展形势、深化农村土地制度改革、促进乡村转型和一二三产业融合发展，村级土地利用规划要明确土地利用类型和产业发展方向，实施村域“田、水、路、林、村”全面规划，统筹安排各行业用地类型，科学合理调整土地利用结构，优化布局土地利用空间，为促进村域产业生产发展、人居环境建设、生态环境改善方面营造良好的用地环境，为全面保障村域经济社会健康持续发展、土地资源高效集约利用、精准细化落实土地用途管制制度提供依据。
（一）实现微观管理
村规有助于完善纵向规划，实现微观管理。我国由土地利用总体规划（分为国家、省、市、县、乡五级）、专项规划、详细规划三个层次构成的土地利用规划体系逐渐完善，但随着社会经济的发展，现行土地利用规划的体系在微观调控方面的不足开始凸显。因此有必要在五级宏观规划基础上再增加村级尺度的土地利用规划，以地块为规划质点，实现精细的微观管理。这样，村级土地利用规划总体思路应该是乡级土地利用规划控制指标和农户认可的地块功能高低双向推进，既有宏观顶层设计的指导，又有微观层面基层农户的需求；既有刚性约束，又可以依据农村发展方向和农户具体要求进行适当微调。
（二）实现多规协调
村规有助于协调专项规划，实现一体化管理。发展离不开规划，毋庸置疑，城乡发展规划、土地利用规划、旅游发展规划等都与土地有着紧密的联系，因此以土地利用规划为载体，有机串联起其他专项规划，实现多项规划的协调统一。这样，村级土地利用规划作为乡级土地利用规划的详细规划，同时又不拘泥于行政界限而整合多个专项规划实现乡村的整体功能规划。从本质上来说，村级土地利用规划就是基于土地规划的农村社会经济生态总体发展规划。
（三）实现景观多样
村规有助于发展多样规划，实现多功能管理。人类自身活动与地理环境之间保持着一种必然联系，而地域正是这种关系存在和发展的基础载体。尤其是乡村地域，其结构和功能主要依赖于自然生态系统的服务和地缘关系的维系，使得农业生产和生态景观成为区别于城市地域的主要特征。规划实施后期容易出现景观千篇一律，管理结构单一。因此，在空间异质性特点下规划要因地制宜，在尊重和顺应自然特色的同时，考虑多样性的规划以满足乡村发展需要。每个乡村有其多年衍生的格局特色，因此村级土地利用规划要有具体的结合点，将土地用途与具体的产业发展、人文特点和生态景观相结合，实现规划景观多样性。
（四）实现空间融合
村规有助于整合各类资源，实现综合化管理。“中央1号文件”多次指出我国农业资源短缺、开发过度、污染加重，需要整合农业资源以提升农业可持续发展能力。村级土地利用规划通过对各类资源的统筹促进乡村空间融合发展，将成为国土资源“开源”“节流”的主要手段，是促进城乡融合发展的重要推力。重点突破传统农业发展模式，加强基础设施环境建设，着力打造乡村生态文化旅游和现代农业观光发展空间；突破传统乡村聚落模式，优化整合乡村建设用地资源，着力构建美丽乡村宜居生活空间；严守生态保护红线，强化生态屏障保护和建设，加强生态环境治理，着力塑造优质生态环境空间。
三、落实村级土地利用规划的路径指向
对于村级土地利用规划应该给予明确定位，根据乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的”的总要求，从保护耕地、村容整洁、方便生活、生态文明和产业重构等目标出发，促进城乡和区域充分协调发展、经济社会健康持续发展、人与自然和谐发展，保证村规顺利落实。
（一）明晰村规法律地位
在土地制度改革進程中，逐步明晰土地利用规划的层次逻辑，确立以村为尺度的规划单元，并将各行政单位的专项规划进行试点合一，以期解决多规划存在的重复和矛盾，在新土地管理法修订中明确村级土地利用规划的积极作用和法律地位。优先落实耕地和基本农田保护目标，严格遵守生态保护管控红线，严格控制建设用地规模，科学确定各行业用地结构和空间布局，集约高效利用村域土地资源。
（二）深化规划关键技术
继续深化对于落实规划的关键技术，鼓励学者在村级土地利用规划中引入新理念、新思路、新方法。村级规划体现基层群众的需求，所以要做好前期的调研，完善村规编制的技术规程和评估标准，进一步将土地整治作为村级规划实施的主要抓手。衔接、整合村域及上位相关规划的内容和目标，贯彻落实乡村振兴和生态文明建设的要求，统筹规划协调“生产、生活、生态、生财”四生用地空间。
（三）推动村民参与管理
村级土地利用规划以地块和农户为尺度，在土地利用总体规划指标控制下必须充分考虑村民意见，以精准完成微观管理。所以，村民是村规编制和实施的重要参与者和管理者，应当结合农村土地确权制度调动农户参与村规的各项环节。充分发挥村级基层群众性自治组织的主观能动性，以会议、座谈、调研、走访等多种形式，创造政府部门、镇村干部、村民、专家共同参与村规编制的条件，集各方智慧，共同协商决策落实村域各行业发展目标，共同优化落实各类用地空间布局，共同商讨制定各行业空间管控措施，形成共同遵守执行的村规民约。
（四）培育特色新型产业
基于区域自然资源条件、产业发展现状、社会经济基础、人文历史背景等因素，结合村域发展战略和乡村旅游发展目标，切实可行确定各产业发展规模和用地空间，尊重民族传统风俗、保护村落文化，审慎规划村庄建设和建筑风貌选择。突破传统农业发展和乡村聚落观念，适应乡村转型发展需求，依据资源优势调整产业结构，推进一二三产业融合发展，培育壮大以现代农业休闲观光和生态文化旅游为特色的乡村旅游产业。
（五）引入评估监管机构
各村在履行村规时要成立监管小组，由上一级政府、村委会、编制单位、施工单位和村民代表组成。同时，引入科研院所作为第三方评估机构对村级规划的内容、实施和结果进行科学指导与评估。村规编制单位要招标确定，在规划设计阶段要通过技术审查，在实施阶段要通过村集体验收。村规涉及具体情况较多，因此具有一定动态性，需要监管小组根据反馈和评价适时监控，及时修正和微调。
作者单位：闫 建，中共重庆市委党校公管教研部
姜申未，中共重庆市委党校公管教研部
责任编辑：胡 越
