“放管服”背景下行政审批改革对策研究
范爱玲 张才彦
摘 要 在“放管服”大背景下，本文分析总结出行政审批改革现状及行政审批改革的发展趋势，得出行政审批改革对策建议，包括行政审批顶层设计的改革，政府审批机构剥离原有审批职能，组织体系的保障，行政审批流程的创新等。
关键词 行政审批 改革 “放管服”
作者简介：范爱玲，华北理工大学机关党委，高级政工师，副研究馆员；张才彦，河北行政体制改革与机构编制管理研究会副会长。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.176
国务院提出“放管服”旨在推行国家行政审批改革。所谓“放”，是行政审批权的下放，适时削减没有法律依据或缺少法律授权的行政审批，厘清重复管理的审批权；“管”是指要创新工作思路并加强监管，充分利用新体制来加强监管；“服”是指政府在转变职能后减少对市场的干预，让市场自身来决定，减少过多的行政审批行为，以此来达到提升市场主体的活力和创新能力。
在“放管服”大背景下，国务院办公厅前后分三个批次审议通过清理规范的国务院各部门行政审批事项323项，将国务院部门行政审批需由中介服务机构提供的服务事项由原有的453项精简到了130项，并下发文件公布。这虽已大大精简了审批事项，但是从实际情况来看，行政审批流程重叠复杂，手续繁琐，审批周期太长。依然存在“万里审批”、“千里审批”的现象。
一、行政审批改革现状
（一）从审批形式上进行改革
国家工商总局推进 “商事制度改革”，由此产生了巨大的新的市场活力，发挥出了社会创造力。近年来，我国每天平均新增市场主体4万余户，这就使我国市场主体活跃度均在70%以上。
国家工商总局推行了“三证合一”改革，极大缩短了企业办照时间，最大限度的为企业提供了便利。工商、税务、质检的“三证合一”和接下来进行的社会保险登记证、统计登记证合并，这一改革培育提升了我國国际竞争新优势。世界银行的报告提到：“中国内地营商便利度全球排名提升了12个位次”。
这说明只有通过自上而下的“放管服”行政审批改革，优化更为开放的经济体制，通过高效、优质、廉洁的行政服务，来提升我国国际竞争优势。
（二）加快制定公开新“清单”
上海自贸区始终是我国的“改革高地”的，始终在探索“放管服”的行政审批改革，率先在外资企业实行 “负面清单”制度，并在全市实行标准化行政审批模式。 制定并公开“清单”的是 “放管服”改革的一项重点工作；制定并公开“清单”是政府放权的过程，越合理、越清晰、越透明，改革放权的效果就越显著。清单制定、公开、执行一定要做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。
（三）成立行政审批中心，一颗印章管到底
以宁夏为例的不少地方都在进行“放管服”改革的一项重要工作，那就是将各部门的审批权统一起来组建政务中心，实行“一揽子”审批，基本避免了重复审批，交叉审批，大大提高了政府的服务效能。
宁夏开展的“一揽子”审批试点，将能够公开进行的行政审批事务安排在政务中心；同时成立银川市行政审批服务局，使150余项行政审批得到集中办理，近60枚公章停止使用或永久封存，使行政审批效率提高了75个百分点。
“集中审批”、“商事制度改革”、“审批流程创新”等行政审批改革，都是从行政审批一线经过摸索逐渐开展的，从工作实际出发，通过创造性地大胆尝试，先试先行、敢试敢闯，当好了改革的“排头兵”，打造了改革的“新高地”。
二、行政审批改革的发展趋势
（一）行政审批趋于集中
目前，我国行政审批机关的独立与分散造成了“执法林立”的局面，是的行政审批权分散重叠，造成行政审批权得不到规范集中行使。行政审批权的集中行使，能够更为高效的规范的发挥行政审批的作用，更好的服务社会。行政审批权的集中行使，更有利于政府和群众对其的监管，规范了行政审批项目的多重管理以及审批机关的推诿扯皮。
（二）行政审批加强事后监管
“放管服”背景下，审批职能大量取消及下放，但其监管不能出现“真空”，原行政审批机关要彻底转变管理者的思想和家长式的管理方式，注重放管结合，切实加强事中事后监管。行政审批权的大量下放使得基层部门工作压力陡增，因此下放了的审批事项的日常监管就变得十分重要。政府应加强监管制度建设，加强监管的同时又要避免重复监管。由于政府各部门在简政放权过程中，行政审批事项取消较多和下放较快，政府自身的制度建设和履职能力不能满足“放管服”的形式，审批权的下放，基层管理者的业务水平又没能及时得到提高。因此一定要做到“取消了，要管得住；下放了，要接得稳。”
（三）加强和规范“三个清单建设”
政府在坚持法定职权这一根本原则的同时，还要尽快建立起“权利”、“责任”、“负面”这“三个清单”来保证政府、社会、企业、市场的责权分明：“权力清单”告诉政府什么能管；“责任清单”告诉政府怎样管；“负面清单”来约束企业哪些不可为。
三、行政审批改革对策建议
（一）行政审批改革是各级政府的顶层设计
各级政府根据各地实际情况进行的行政审批改革应该是自上而下的顶层设计，统筹规划，推进政府职能转变，更好的向社会提供优质的公共服务，维护社会的公平。
（二）政府审批机构原有的审批职能剥离
审批职能由政府集中，成立集中行使行政审批权利的机构，如行政审批大厅、政务中心等。成立新的独立的部门统一行使原来分散的行政审批权。目前成立的集中审批的政务中心只是简单的将审批窗口集中起来，没能真正实现行政审批权的实质集中，审批权依然归属原审批机关，不能从根本上改变现有的行政审批模式。
现在各级政府应该将行政审批权集中到一个行政机关，实行统一集中行使，原各行政审批机关不再具备行政审批权，但依然继续从事调研及政策制定，由原来的 “既当裁判员又当运动员”变成了制定政策的不行使政策，从根本上避免腐败的滋生。新的行政审批机构按照“依法行政”的原则，履行法律赋予的职权。相对集中行使行政审批权，将更好的优化事项审批的流程，同时提高行政审批效率，压缩办理时间，同时审批主体责任明确。遵从权责一致的原则，行政审批机关在行使行政审批权的同时，对其审批行为也承担法律责任，也为原来的政府各行政审批部门监管提供了对象及依据。
（三）组织体系的保障
行政审批权的集中与调整，需要组织体系做出重大调整。承接集中的行政审批权，应设立全新的相对独立审批机构，该机构是本级处理行政审批事项（垂直管理的行政体系除外）的唯一主体，依法执行承接-审核-审批的职能并对所做出的审批结果承担责任。只有这样，才能从根本上理顺行政审批改革与组织机构改革之间的关系。行政审批改革并不是简单的职能机构压缩重组，是在依法明确职能边界，优化履职方式打造更加公平、高效行政审批机构，使之成为改革的最佳选择。
对于整个行业“审批-监管”链条而言，行政审批环节的革新，也对后续监管和公共服务提出了更高的要求。体现在组织架构方面，则是与现有机构的重组、配套机构的设置。如：政务服务中心、公共资源交易管理中心、公共信息中心、社会信用管理中心。
（四）行政審批流程的创新
行政审批集中试点改革的一个重要特点是，“统一收件、分类流转、证照联办、一窗发证”：申请人不再需要面对不同部门递交材料，而是由一个统一对外的窗口收取报审材料，审批机关内部按程序进行审核办理。在当前，信息化工作如此全面展开，这样的报审人简洁，审批机关后台优化办理的流程是管理部门创新行政审批流程的新趋势。“对外一窗受理，对内车间流水线作业”可以称之为审批服务的改革创新，改革中探索出来的如“再造审批流程”、“并联审批”等具体做法也为行政审批改革中的流程创新改革提供了新的思路。
实施行政审批制度改革是为了更好的维护公众利益及对其进行更加高效的管理，提供更加优质的服务，但是这些改革的措施必然会影响到原来的管理者或者既得利益群体的权益，这也要求行政审批改革对旧的行政审批涉及到的流程程序进行优化调整。集中起来的行政审批，可以称之为“一揽子”审批，变以往分头审批为集中审批，这样以来，全新的组织架构有效的保证了审批流程的优化，也是实实在在提高了效率和服务质量，在控制政府行政权、保护公众合法权益、提高行政效率等方面有着重要意义。
参考文献：
[1]郭晓光.成立相对集中行政审批权的行政审批局之思考.中国行政管理.2014（8）.
[2]张康么.行政审批制度改革：政府从管制走向服务.理论与改革.2003（6）.
[3]周志忍.基于变革管理视角对S十年来机构改革的审视.中国社会科学.2014（7）.
[4]吴建南.地方政府职能转变综合改革如何推动.中国行政管理.2015（4）.
[5]陈天祥，等.地方政府行政审批制度创新行为及其限度.中国人民大学学报.2012（5）.
摘 要 在“放管服”大背景下，本文分析总结出行政审批改革现状及行政审批改革的发展趋势，得出行政审批改革对策建议，包括行政审批顶层设计的改革，政府审批机构剥离原有审批职能，组织体系的保障，行政审批流程的创新等。
关键词 行政审批 改革 “放管服”
作者简介：范爱玲，华北理工大学机关党委，高级政工师，副研究馆员；张才彦，河北行政体制改革与机构编制管理研究会副会长。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.176
国务院提出“放管服”旨在推行国家行政审批改革。所谓“放”，是行政审批权的下放，适时削减没有法律依据或缺少法律授权的行政审批，厘清重复管理的审批权；“管”是指要创新工作思路并加强监管，充分利用新体制来加强监管；“服”是指政府在转变职能后减少对市场的干预，让市场自身来决定，减少过多的行政审批行为，以此来达到提升市场主体的活力和创新能力。
在“放管服”大背景下，国务院办公厅前后分三个批次审议通过清理规范的国务院各部门行政审批事项323项，将国务院部门行政审批需由中介服务机构提供的服务事项由原有的453项精简到了130项，并下发文件公布。这虽已大大精简了审批事项，但是从实际情况来看，行政审批流程重叠复杂，手续繁琐，审批周期太长。依然存在“万里审批”、“千里审批”的现象。
一、行政审批改革现状
（一）从审批形式上进行改革
国家工商总局推进 “商事制度改革”，由此产生了巨大的新的市场活力，发挥出了社会创造力。近年来，我国每天平均新增市场主体4万余户，这就使我国市场主体活跃度均在70%以上。
国家工商总局推行了“三证合一”改革，极大缩短了企业办照时间，最大限度的为企业提供了便利。工商、税务、质检的“三证合一”和接下来进行的社会保险登记证、统计登记证合并，这一改革培育提升了我國国际竞争新优势。世界银行的报告提到：“中国内地营商便利度全球排名提升了12个位次”。
这说明只有通过自上而下的“放管服”行政审批改革，优化更为开放的经济体制，通过高效、优质、廉洁的行政服务，来提升我国国际竞争优势。
（二）加快制定公开新“清单”
上海自贸区始终是我国的“改革高地”的，始终在探索“放管服”的行政审批改革，率先在外资企业实行 “负面清单”制度，并在全市实行标准化行政审批模式。 制定并公开“清单”的是 “放管服”改革的一项重点工作；制定并公开“清单”是政府放权的过程，越合理、越清晰、越透明，改革放权的效果就越显著。清单制定、公开、执行一定要做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。
（三）成立行政审批中心，一颗印章管到底
以宁夏为例的不少地方都在进行“放管服”改革的一项重要工作，那就是将各部门的审批权统一起来组建政务中心，实行“一揽子”审批，基本避免了重复审批，交叉审批，大大提高了政府的服务效能。
宁夏开展的“一揽子”审批试点，将能够公开进行的行政审批事务安排在政务中心；同时成立银川市行政审批服务局，使150余项行政审批得到集中办理，近60枚公章停止使用或永久封存，使行政审批效率提高了75个百分点。
“集中审批”、“商事制度改革”、“审批流程创新”等行政审批改革，都是从行政审批一线经过摸索逐渐开展的，从工作实际出发，通过创造性地大胆尝试，先试先行、敢试敢闯，当好了改革的“排头兵”，打造了改革的“新高地”。
二、行政审批改革的发展趋势
（一）行政审批趋于集中
目前，我国行政审批机关的独立与分散造成了“执法林立”的局面，是的行政审批权分散重叠，造成行政审批权得不到规范集中行使。行政审批权的集中行使，能够更为高效的规范的发挥行政审批的作用，更好的服务社会。行政审批权的集中行使，更有利于政府和群众对其的监管，规范了行政审批项目的多重管理以及审批机关的推诿扯皮。
（二）行政审批加强事后监管
“放管服”背景下，审批职能大量取消及下放，但其监管不能出现“真空”，原行政审批机关要彻底转变管理者的思想和家长式的管理方式，注重放管结合，切实加强事中事后监管。行政审批权的大量下放使得基层部门工作压力陡增，因此下放了的审批事项的日常监管就变得十分重要。政府应加强监管制度建设，加强监管的同时又要避免重复监管。由于政府各部门在简政放权过程中，行政审批事项取消较多和下放较快，政府自身的制度建设和履职能力不能满足“放管服”的形式，审批权的下放，基层管理者的业务水平又没能及时得到提高。因此一定要做到“取消了，要管得住；下放了，要接得稳。”
（三）加强和规范“三个清单建设”
政府在坚持法定职权这一根本原则的同时，还要尽快建立起“权利”、“责任”、“负面”这“三个清单”来保证政府、社会、企业、市场的责权分明：“权力清单”告诉政府什么能管；“责任清单”告诉政府怎样管；“负面清单”来约束企业哪些不可为。
三、行政审批改革对策建议
（一）行政审批改革是各级政府的顶层设计
各级政府根据各地实际情况进行的行政审批改革应该是自上而下的顶层设计，统筹规划，推进政府职能转变，更好的向社会提供优质的公共服务，维护社会的公平。
（二）政府审批机构原有的审批职能剥离
审批职能由政府集中，成立集中行使行政审批权利的机构，如行政审批大厅、政务中心等。成立新的独立的部门统一行使原来分散的行政审批权。目前成立的集中审批的政务中心只是简单的将审批窗口集中起来，没能真正实现行政审批权的实质集中，审批权依然归属原审批机关，不能从根本上改变现有的行政审批模式。
现在各级政府应该将行政审批权集中到一个行政机关，实行统一集中行使，原各行政审批机关不再具备行政审批权，但依然继续从事调研及政策制定，由原来的 “既当裁判员又当运动员”变成了制定政策的不行使政策，从根本上避免腐败的滋生。新的行政审批机构按照“依法行政”的原则，履行法律赋予的职权。相对集中行使行政审批权，将更好的优化事项审批的流程，同时提高行政审批效率，压缩办理时间，同时审批主体责任明确。遵从权责一致的原则，行政审批机关在行使行政审批权的同时，对其审批行为也承担法律责任，也为原来的政府各行政审批部门监管提供了对象及依据。
（三）组织体系的保障
行政审批权的集中与调整，需要组织体系做出重大调整。承接集中的行政审批权，应设立全新的相对独立审批机构，该机构是本级处理行政审批事项（垂直管理的行政体系除外）的唯一主体，依法执行承接-审核-审批的职能并对所做出的审批结果承担责任。只有这样，才能从根本上理顺行政审批改革与组织机构改革之间的关系。行政审批改革并不是简单的职能机构压缩重组，是在依法明确职能边界，优化履职方式打造更加公平、高效行政审批机构，使之成为改革的最佳选择。
对于整个行业“审批-监管”链条而言，行政审批环节的革新，也对后续监管和公共服务提出了更高的要求。体现在组织架构方面，则是与现有机构的重组、配套机构的设置。如：政务服务中心、公共资源交易管理中心、公共信息中心、社会信用管理中心。
（四）行政審批流程的创新
行政审批集中试点改革的一个重要特点是，“统一收件、分类流转、证照联办、一窗发证”：申请人不再需要面对不同部门递交材料，而是由一个统一对外的窗口收取报审材料，审批机关内部按程序进行审核办理。在当前，信息化工作如此全面展开，这样的报审人简洁，审批机关后台优化办理的流程是管理部门创新行政审批流程的新趋势。“对外一窗受理，对内车间流水线作业”可以称之为审批服务的改革创新，改革中探索出来的如“再造审批流程”、“并联审批”等具体做法也为行政审批改革中的流程创新改革提供了新的思路。
实施行政审批制度改革是为了更好的维护公众利益及对其进行更加高效的管理，提供更加优质的服务，但是这些改革的措施必然会影响到原来的管理者或者既得利益群体的权益，这也要求行政审批改革对旧的行政审批涉及到的流程程序进行优化调整。集中起来的行政审批，可以称之为“一揽子”审批，变以往分头审批为集中审批，这样以来，全新的组织架构有效的保证了审批流程的优化，也是实实在在提高了效率和服务质量，在控制政府行政权、保护公众合法权益、提高行政效率等方面有着重要意义。
参考文献：
[1]郭晓光.成立相对集中行政审批权的行政审批局之思考.中国行政管理.2014（8）.
[2]张康么.行政审批制度改革：政府从管制走向服务.理论与改革.2003（6）.
[3]周志忍.基于变革管理视角对S十年来机构改革的审视.中国社会科学.2014（7）.
[4]吴建南.地方政府职能转变综合改革如何推动.中国行政管理.2015（4）.
[5]陈天祥，等.地方政府行政审批制度创新行为及其限度.中国人民大学学报.2012（5）.
