案件质量评估制度的实证检视与反思

    兰照　彭宏伟

    摘要：从案件质量评估制度设定的指标及其所欲评估的内容来看，其是以案件处理的程序性形式结果对案件处理的实体公正性进行评估。将该评估结果作为对法官、法院绩效考评的依据，由法院内部有权主体进行评估，实际上是一种强管理行为。该评估制度极易使法官对数字化评估指标的关心超过案件处理的实体公正性。由于案件处理的实体公正性与评估结果的成本承担和利益享有在当事人与法官之间分属不同，因此，可能导致法官及其所在法院为追求个人或部门评估利益而致该评估制度对案件实体处理结果的影响更加复杂，亦更加难以预测。

    关键词：案件质量评估制度：评估体系：司法公正

    中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1007-8207[2018]03-0094-07

    一、问题的提出及限定

    在最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》及后面的两个五年改革纲要里，审判质效管理作为审判管理的重要组成部分被提上日程，目的是提高司法公正和效率。2008年，最高人民法院制定了《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》，并在全国十一个高级人民法院进行试点，经过三年多的试运行后认为，案件质量评估制度已经成为人民法院审判管理的重要“指挥棒”，成为司法调查研究的有效工具，评估活动对法院审判工作起到了有效的激励、引导和监督管理作用。2011年，案件质量评估制度在全国各级法院正式全面开展。该评估体系有内外两个方面的目的，内部要“对法官和法院进行评价，改进激励机制，规范司法管理，提高司法水平”，外部要“促进司法公正、缩短案件审理期限，降低诉讼成本，增强审判的法律效果和社会效果，提升人民法院和法官判决的权威性”。对此，有学者论述了包括审判质效管理在内的对审判进行管理的必要性，提出了很多具体举措，甚至还不无警醒地提出审判管理可能给法官独立判断造成的外在压力和对公正裁判的可能影响。也有学者认为，该评估体系由于是事后统计，并且采用以应对上级考评为主要用途的量化分值，所以很难反映法院审判工作的真实水平和状况。而更多司法实务界的法官则在各地法院审判管理组织机构成立以后发表了大量论文，从审判工作的现状或理论出发，阐述包括审判质效评估在内的审判管理的正面意义。

    法官不应该在其办理的案件中有自己的利益，但法官具体办理的案件可能会影响法官的利益。因为，同任何在社会中行为的人一样，法官行为本身也当然遵循着利益最大化的原则。任何涉及法官审理的案件或者涉及法官职业环境的法律都有可能影响法官利益，从而引起法官行为的改变。案件质量评估制度是适用于规范法官行为的规则，其在具体案件中的运用，必然会引发由于法官考虑自己行为受到该体系规则的可能评价，因而相应调整自己的行为，以在这套规则体系上增进自己的利益或者至少不与自己的利益相冲突。在今天倡导裁判者审理、审理者负责的法官权力和义务相统一的司法改革背景下，我们不能想当然地认为，但凡出于良好目的制定的规则都能如预期般地实现。由于目前在法院上下级和内部都存在着相对来说比较严重的司法行政化现象，这就使得法官自身不可避免地处于复杂的权力结构之中。在这种司法行政化现象比较严重的环境里，案件质量评估制度通过法院内部和不同审级法院之间的权力结构运行并作用在法官身上，会发生怎样的激励和后果，是否会对司法个案的公正起到正面的作用，这些都是值得商榷和进行深入研究的问题。

    由于公正和效率指标都可能影响案件的实体和程序公正，因此，笔者主要从司法运作的实际经验出发，着眼于复杂权力结构中有着自己利益的法官行为角度，借助法经济学的分析方法，运用实证而不是规范的分析方法，从案件质量评估制度经由法官利益行为趋向而产生的对司法公正的可能影响进行分析，探讨案件质量评估指标所指向的评估对象的真实内容，从对案件质量评估中的利益分配与成本承担的角度，分析了评估中所体现的司法评估“行政化”趋向后认为，对案件的评估更应该注重案件处理的实体公正性，同时应进行科学合理的设定。另外，有关案件审判的效率尤其是社会效果等评估指标，因其所需探讨的因素更为复杂，在此不做详细论述。

    二、评估指标与评估具体内容之间的悖反

    从《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）设置的评估指标来看，效率指标在一定程度上还能反映案件的处理效率尤其是时间维度的效率，但从为了评估案件处理的公正程度而设置的11项指标来看，立案变更率、再审审查询问（听证）率和一审案件陪审率3个指标，其本身是程序公正的直接体现，并没有直接体现案件处理的实体公正性；裁判文书评分指标由于评分内容的不同而有较大区别，而在司法实务中一般不会对某个案件的实体裁判公正程度进行评分，只是一种形式上的评分，并不能反应案件实体处理的公正程度：司法赔偿率指标可以认为是对一审或者二审判决的改判，因而与一审判决案件改判发回重审率（错误）、二审改判发回重审率（错误）、对下级法院生效案件提起再审率、生效案件改判发回重审率、对下级法院生效案件再审改判发回重审率几个指标没有根本不同，都是对案件改判、发回重审或再审比率的评估，其本身评估的对象是案件处理的程序性结果，是对案件处理结果的一种形式上的度量，并没有深入案件实体处理的内部，更没有进行实体法上的公正考量。

    之所以认为案件质量评估制度不是直接对案件实体处理是否公正本身的考量，而是以程序上的处理结果来对案件的实体公正情况进行评估，是因为在司法实务中二审裁判结果往往成为一审案件质量的直观反映。通常情况下会认为，“如果上诉案件被二审发回重审或改判，则意味着一审案件存在质量问题，其质量水平较低。反之，如果上诉案件被二审维持，则意味着一审案件裁判正确、程序合法，其质量较高。因此，上诉案件的裁判结果就成为一审案件审判质量的直观反映”。从前述评估指标来看，其实不单是上诉案件，还有经再审处理的案件质量也是依据这个原理来评估的。该方法在评估指标选择与评估对象的内容之间存在的距离，是程序处理结果的形式与实体处理的内容之间的距离，这种距离本身会包含着很多不确定性，很难反映法院审判工作的真实水平。首先，二审或者再审发回重审或改判的案件原审不一定存在质量问题，新证据导致出现不同的事实认定，不同幅度的自由裁量和其他各种不可归咎于原审的原因，都有可能导致案件在二审或再审阶段被发回重审或者改判，而现有的案件质量评估机制未能对此进行实质区分。相反，不公正的判决还不一定会导致被发回重审、改判或者再审。这里边有法院不同审级的利益追求，法官个人利益也在其中以某种形态存在，法官个人利益与其所处的权力结构之间形成复杂的作用机理，有很多已经被司法实务界与理论界共同认为是冤案、错案的案件无一不曾是被二审维持的案件。这些案件都不同程度地出现了死亡被害人复活或者更有力证明真凶出现的证据才得以翻案。由此可见，那些不具备此种证据、判处的宣告刑也更轻的案件即使存在冤假错的可能，也可能因为没有有力证据的出现而无法得以昭雪。在权力约束之下的审判管理通过对法官的利益驱动与审判公正之间的作用，颇为复杂。另外，各方均接受的结果也不一定就是公正的。但这些却不会影响评估数值的变动。因此，从该评估制度的指标上来看，二审维持原判的案件因为自然视为质量没有问题，在事實上是没有被评估的。司法实务中常有案件本身的事实认定、具体犯罪构成要件事实是否齐备（要件该当性）或者刑罚裁量的合理性等方面都存在问题，但由于被告人在面对司法机关时的无力或认知能力不足或相关司法人员高超的但有时超越合法性的“说服力”，致使被告人可能放弃上诉或者撤回上诉，而法官在考评和工作量的压力下，也乐于接受此种结果。

    通过以上分析可以看出，案件质量评估的指标与评估对象的内容之间存在很大距离，评估指标不足以反应评估对象的真实内容。以案件处理的程序性形式结果评价案件实体处理的实体内容是否公正，体现了或者至少暗合了司法深层观念上“案结事了”的功利性追求。因为“案结事了”本身就是重程序处理结果甚于实体公正，追求个案争端的平息高于公正规则的确认。这在案件质量评估中，等于一定程度上忽视案件处理的实体公正性。

    三、评估中的隐性“行政化”趋向

    作为审判管理的重要内容，案件质量评估是出于一定目的、运用支配权力对司法活动进行管理的行政行为，这一点不应该存在疑问。也有观点认为，作为审判管理的一部分，案件质量评估工作的管理对象是案件本身。任何管理都是对人及其行为的管理，纯粹人对物的管理不是管理学意义上的管理，审判管理包括案件质量评估的管理对象当然是人及其行为，是对裁判者裁判行为的管理。更为重要的是，这种管理事实上已经不是一种弱管理行为。因为它已经脱离了评估目标控制和结果运用中立的制度规定性。实际上，案件质量评估制度已经用于对下级法院、业务庭室和法官个人工作绩效的评定、奖惩依据等方面，因此该评估体系与被管理者切身利益直接或间接相关联。所以，这种评估不再单纯是一种认识工具、决策依据等咨询性质的管理工作，而成为一种评估行为及结果与评估对象切身利益密切相联的管理手段，成为一种强管理行为。

    依据《指导意见》的规定，案件质量评估管理中存在上级法院对下级法院的评估管理，同一法院对自身案件质量评估的管理，事实上还存在同一法院内审委会、专门的审判管理部门、各业务庭室、院长（副院长）、庭长（副庭长）之间的管理、专门管理部门对其他业务部门和法官个人、领导对其所领导的部门和法官个人、甚至因为业务同属一个部门法而建立的不同级别法院业务庭室之间的案件质量评估管理。这在事实上造就了法院内部包括上下级法院之间享有行政管理权的法院（法官）又获得了授权，增加了其行政权力的内容。因为上级法院负责对下级案件二审、再审案件改判比率的考核，所以在具体案件办理中，下级法院法官特别注意上级法院相同业务部门法官可能持有的意见，向上级法院或法官请示的现象就十分普遍。这实际上已经变相地剥夺了当事人的诉权，有违两审终审制，上下级法院之间监督关系的宪法定位被严重弱化。在同一法院内，具有审判管理权的法官可以此作为对被管理法官在办案件如何处理进行干预的合法通道，实施影响其判断的管理权，而同时处于被管理地位的法官在具体案件上的判断权也更加依附于处于管理地位的法官，同一法院内部具体办案法官揣摩庭长（副庭长）和主管院长（副院长）意见的情形比比皆是，事实上成为具有行政管理权的法官获取了特殊的影响力，成为了法官之上的法官。

    这种评估与国外法院外部中立机构出于对法官能力的了解，为了评估法官是否具备连任能力的咨询性质的评估截然不同，它不但是法院内部具有司法行政管理权力的法院、部门或者领导（法官）对法院、部门和法官及其行为的评估，而且将该评估结果与绩效考评相衔接，成为评价法院、法院内部门和法官工作业绩的最主要方法和依据而与奖惩甚至升迁直接挂钩，这导致该种管理成为一种强管理行为，其意图通过对裁判者行为的管理而达到对司法公正水平的提升，就不可能不影响审判工作的实体内容，其本身不但体现了法院内司法行政与审判的彼此交织融合的“合一制”组织模式，而且实际上是在纵向和横向两个方向上加深了法院系统内行政权对审判权的控制，即加强了司法的行政化。在法院复杂多层的科层制组织结构下，在行政权对审判权通过管理施加影响的权力结构中，办案法官处于最底层，其上是本院庭长（副庭长）、主管院长（副院长）、所在业务庭室和上级法院及其纵向业务部门领导及具体办案人，法官深深地嵌在这个权力结构中，除了成为被管理的对象，承担审判管理施加的诸多繁杂工作之外，工作中很少有话语权。在这种权力结构中，由于法院系统内的部门利益和法官个人利益的驱动，案件质量评估制度的运行非常有可能变成这样的局面，即由对案件处理公正性的要求变成对办案法官（或其所在法院）及其行为的要求，由对案件的实体把握变成对案件处理的程序行为及形式结果的把握。

    任何法律在考虑其实施的可能效果时，都要将其自身加入到所有作用于规制对象的规则体系中予以考量，否则可能会因为忽视其与现有其他规则系统上的影响而使规制方向改变，不能科学和准确地预测该法律规则实施的可能效果。如果说作用于一个系统的全部行为规范都是该系统运作的结果，即可能形成秩序的变量，那么，对司法公正可以产生影响的全部规范都应该是司法公正函数的变量，案件评估规则本身就应该将自己作为变量考虑进去，这样，对该制度运行结果的预测才有可能更加准确。而前述更多论者，尤其是司法系统内部对该评估体系正面作用的肯定及对可能负面作用的忽视，恰好缺少了这样的考虑，非常轻易地甚至想当然地认为增加了该评估体系的管理，司法裁判的公正性就能得到提高，并没有对这种作用发生的内在机理进行详细地分析。

    四、评估中的利益分配与成本承担

    由上述分析可知，案件质量评估的指标与内容之间存在距离，评估指标无法直接表明或者测度案件实体处理的公正程度。在部门利益和个人利益紧密相联的复杂权力结构下，评估工作的各项指标最后都将指向法官。这很可能导致办案法官对案件处理程序结果的关注超过案件的实体公正性，对案件质量评估各项指标的满足或相符的关心超过案件如何处理。这是各级法院、法院内各部门的部门利益和深深陷于其中的法官个人利益驱动的结果，在这一过程中，案件质量评估工作的成本分担和利益享有并不是简单归属于相同的主体，而是可能分属于不同主体。这就极易出现有些主体享有了某种利益但却不承担相关成本，该主体就有可能为了自身的利益而不当牺牲他人利益。相反，有些主体却不得不承受他人获益行为的某些成本，而在该评价制度的运行中却无法获得某种好处。这样，该评估规则作为一种制度，其激励作用的结果就完全有可能超出其目的的预设。表现在司法实务中，情况会变得更为复杂。因为作为被评估对象的法官，有时并不是决定案件如何处理的真正裁判者，而有行政管理权的法官则对案件具有更多决定权。而且，因其在该评估制度中对评价结果承担某种领导责任。当然也享有作为行政领导的利益。因此，评价结果不但与具体力案法官个人有关，还与对该法官具有管理或领导权的法官相联。故而，这种评价制度不但強化了具有管理权的法官对处于被管理地位法官的管理和控制，还为此种控制提供了制度和现实依据。司法公正理应作为法院、法院领导和普通法官的职业目标和追求。“公正”这一价值色彩极为浓厚的指标本身虽然并不承载利益，但却与利益相关联，其关联的程度对于司法活动中的不同主体会产生不同的意义。

    由于目前法院的评估与被评估对象的具体业绩和奖惩直接相关，因此在法院内部，公正评估的意义不在于案件处理实体上是否真的公正，而在于是否满足了该评估体系规定的各种指标数值，以及由于此种指标数值的满足可能带来的利益。但对于案件当事人来说，公正的意义绝对不是符合某种评估指标和数值，而是具体案件实体和程序关系的讼争利益如何分配和取舍。所以，当事人不会在意某个具体案件的处理结果是否满足了该评估体系设计精妙的指标和数据，而法院也不能用该指标的满足和数据来向当事人或社会公众论证其案件处理的公正性和可接受性。正因为如此，案件质量评估制度中获取公正指标的成本和收益在法官与当事人之间可能会分属于不同主体，这就必然会造成评估结果与实际情况之间的某种扭曲。

    由于法律规定的盖然性，对案件事实的裁量需依据丰富的经验、知识和思维能力，所以可能出现自由裁量的情况会更多。因此，—个一审决定，即便其自由裁量范围内的具体决定与二审不同而被更改，也不能说是一个错案，只能说是司法认知存在差异而已。但公正更是横向比较的结果，反映在司法上就是法律适用是否均衡。而立法规定的不确定性所引发的自由裁量幅度之大，甚至会有生与死的差别。比如我国《刑法》第234条规定的故意伤害致人死亡的，就可以在10年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑范围内判处刑罚，可以裁量的幅度非常大。经常发生的情况是，一个一审判决，即使从一般公众或者大多数刑事法官的眼光看处刑较重，但与二审改判相比，更可能被维持原判。因为从该考评制度的指标上看，无论是哪一级法院对其下级法院一审案件的发回、改判或者重审，都会造成该法院及其下级法院在考评指标分值上的扣减，而且从一审法院及其法官的角度来看，特别不希望其案件被上级法院发回或者改判。为此，一审法院及其法官会在平时上下联系的工作中，努力建立某种有利于自己案件被维持的长期关系和工作环境，而上级法院有很多工作中的事情也需要借助下级法院完成，比如送达、调查取证、就地开庭、调解的支持，甚至包括交通、食宿方面的接待水平和态度等所产生的愉悦感，都会与上级法院发回改判一审案件的状况密切相联，成为影响上级法院法官如何处理下级法院上诉或再审案件的考虑因素。上下级法院及其法官之间也会因长期的业务联系，自然而然地趋向建立一致对待当事人的某种态度，因为这符合他们的整体利益。而且，同一法院内部各个法官之间也会由于考虑到评估对自己的可能影响甚至是因为彼此之间的“异议厌恶”而趋于达成一致。司法公正要求法官在处理案件的过程中不能因个人利益的得失而有失公允。但案件处理结果的形式考量，即对案件是否公正的评估体系指标和分值却关乎其个人的工作绩效考评、在法院内部的声誉甚至升迁。因此，对于一个应该改判才更公正的判决来说，如果被维持了，则其利益由办案法官享有，甚至由裁判维持的法官及其所在法院享有，但没有改判造成案件实体处理的不利却分配给了案件的当事人。如果该案被公正改判了，那么这种改判的不利将由原审法院甚至改判法院及其法官来承担，但是利益却分配给了该案的当事人。这样，在一个本该改判的案件处理上，相关主体之间明显出现了问题，因某种行为而享有利益的人却可以将该行为带来的成本交由他人承担，而承担该行为成本的一方却可能分享不到相关利益，即出现了类似于外部性的难题，外部性的存在不会影响总体利益的大小，但是在公正的考量里，外部性最大的问题是会影响分配的公正，而司法判决即是关涉分配公正的活动。鉴于此，维持原判在评估指标上对法官和法院来说可能就是最公正和高效的，而在实体上看，维持原判却不一定具有天然的正当性。这也在一定程度上可以说明“案结事了”的司法功利考虑，深层次地契合了法院及法官的利益。而且，鉴于不同层次上有关诉讼主体的不同利益诉求和责任的分化，司法行政管理权力运作下的评估体系对司法公正发生影响的实际情况可能更为复杂。

    五、反思：评估规则科学设计的合理预期

    与国外法院外部中立机构出于对法官能力的了解，为了评估法官是否具备连任能力的咨询性质的评估截然不同。我国当下的案件质量评估更像是一种在“行政化”管理模式下，法院自己对自己的—种内部的管理与评价，而不是一种外部的监督。评估体系的指标设定和实施与法官及其所在法院的绩效考评联系紧密甚至是绑定在一起，导致本应成为评估目标的公正和效率被放在了一边，而其所设置的各种指标却成为考评的直接目的。当该评估规则和结果施加于被评估对象的情况下，评估本身就成为了对评估对象的权力运用，会直接改变被评估者的行为，诱引评估对象的行为逐渐趋向评估指标和评估者，而不是趋向于该评估体系预定的公正目标，最终导致司法公正偏离预期更远而不是接近。因此，这种评估的合理性就成了问题。

    1.“向前看”模式：科学设计评估规则。指向法官甚至法院的任何其他规则都可能成为裁判规则，这种规则会改变作为出发点的公正目标的实现，使制度的运行效果超出甚至是背离原有预期。因此在设计评估规則时，必须考虑该规则施加于规制对象之后的可能，也就是将该规则本身的施加作为效果的一个变量来予以考虑。这样，所设计的规则对结果的预测才可能是科学的。

    2.弱化评估规则中的利益化竞争。通过涉及法官利益而加强了部门管理制度，使法官更深深地嵌在法院管理目标体系的结构之中。从各法院之间甚至法官之间的生存来看，这种评估成为一种竞争的激励手段，但竞争不应该是审判管理的最佳选项，因为其最大弊端在于揉杂了裁判者的利益，使法院中立立场被破坏，而除去了部门利益和个人利益之外的判断才有完全展示法官公正裁判的可能。

    3.强化评估制度对案件实体公正的关注。对比美国法官的留任测评，我国的评估制度虽然已经关涉到对法官实质判断的程序性结果的实时监控，但评估手段却停留在通过对案件处理的司法程序性结果来评估实体判断的公正性，这只是形式的评估而不是内容的评估。这种评估既然不能用来论证案件处理的公正性，那么当然也不能用来对案件处理的实体公正性进行评价。对此，笔者认为，对司法机关案件实体处理的公正性进行评估，需要对该评估体系的合理性进行更为科学的设定，不能想当然。需要更深入地研究和探讨，更需要听取不带有个人利益或部门利益的不同观点，这亦是案件质量评估制度设计的基本认知前提。

    （责任编辑：王秀艳）