国有企业改革40年：成就、经验与展望
〔摘要〕 经过40年的改革发展和战略性调整，国有企业不但走出了困境，而且成为推动经济增长的助推器，成为提升国家竞争力的中坚力量，成为提高自主创新能力的引领者。国有企业改革所取得的这些成就，得益于我们既坚持国有企业改革的市场化方向，又坚持国有企业改革的社会主义方向，同时采取渐进的方式推动国有资产管理体制改革，也得益于多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的推动。站在新的历史起点上，国有企业改革需要在完善公司法人治理结构、做强做大做优和引领共同富裕目标实现上下工夫，以确保国有企业发展行稳致远，进一步巩固公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。
〔关键词〕 国有企业，国家竞争力，法人治理结构，共同富裕
〔中图分类号〕F270 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0015-09
国有企业改革从来都不是小问题。在改革开放40周年之际，科学总结国有企业改革取得的成就和经验，分析其未来改革深化的方向性选择，对确保国有企业发展行稳致远，巩固公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。
一、国有企业改革取得的主要成就
经过40年的改革发展和战略性调整，国有企业不但走出了困境，而且成为推动经济增长的助推器，成为提升国家竞争力的中坚力量，成为提高自主创新能力的引领者。国有企业改革所取得的这些成就是有目共睹的、令人振奋的。
（一）成为推动经济增长的助推器
改革开放初期，受传统体制机制约束，国有企业在相当长的时间内，陷入效益低下、经营难以为继的困境。《中国统计年鉴1998》的相关统计数据显示，1978年至1997年的20年间，独立核算国有工业企业亏损总额呈不断扩大趋势，由1978年的42亿元扩大到1997年的830亿元，陷入了“三分之一明亏，三分之一暗亏，三分之一盈利”的困难局面。以至于中共十五届一中全会提出，“用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境”。中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》重申国有企业改革和脱困的三年目标。随着国有企业“三年脱困”政策的落实和国有企业政策性负担的剥离，特别是国有企业现代企业制度改造的推进，以中小企业退出竞争性领域为内容的组织结构调整重组，以及国有经济布局的调整优化，中国国有企业的亏损困境得到了根本性的扭转。以国有控股工业企业为例，从1998年到2016年，其资产由74916.27亿元增加到417704.16亿元，主营业务收入由33566.11亿元增加到238990.23亿元，利润总额由525.14亿元增加到12324.34亿元。而且国有控股工业企业利润自2010年突破1万亿元后，一直保持在1万亿元以上的高位水平。尽管国有控股工业企业数由1998年的64747个减少到2016年的19022个（见表1）。
如果从全国国有及国有控股企业经济运行情况来看，其表现更为出色。在2013年到2017年这五年中，其资产增加了60.61万亿元，营业总收入增加了5.73万亿元，应交税金增加了5533.5亿元，利润总额增加了4935.4亿元。特别是其2017年的利润总额达到了28985.9亿元，接近3万亿元。虽然不同年份国有及国有控股企业的营业总收入、应交税金和利润有所波动，但波动不大，并且呈增加趋势（见表2）。
国有企业在经济增长中的良好表现得到了实证研究的支持。胡鞍钢通过比较“世界500强”上榜国企营业收入总额的占比和中国GDP占世界总量的比重，发现两者都呈同步上升趋势，说明国企在跨越式发展的同时，中国经济也在持续高速增长。国有企业的崛起与中国经济的崛起具有一致性 〔1 〕。詹新宇、方福前通过理论分析和扩展的RBC模型模拟发现，国有经济改革的深入推进，是2000年以来中国经济“波幅收窄”的重要原因 〔2 〕。王文成、才琳以状态空间的可变参数模型的计量结果为依据，比较研究了宏观经济波动下不同类型经济形式对经济增长的影响，发现我国国有经济对经济健康平稳发展发挥了保驾护航的作用 〔3 〕。
（二）成为提升国家竞争力的中坚力量
经济全球化的发展，既表现为各国经济之间相互依存度进一步提高，以及资源、要素在全球范围内的有效利用，也表现为国际市场上各国企业之间的相互竞争日益激烈。国家间的竞争、产业间的竞争，实质上表现为企业间的实力竞争，表现为跨国公司在全球市场的角力。要维护中国企业的国际地位和经济利益，提高其国际竞争力是一条必由之路。中国要成为现代化强国，就必须要培养出一批具备国际竞争力的、现代化的大企业。
如表3所示，依据美国《财富》杂志公布的“世界500强排行榜”，1990年中国只有1家企业进入世界500强。到2013年，中国就有95家企业进入世界500强，成为超越日本拥有世界500强企业第二多的国家。2018年中国进入世界500强企业总数达到120家，在上榜公司数量上，已经非常接近第一位美国的126家，远远超过排名第三位日本的52家。从《财富》世界500强排行榜发布以来，中国上榜企业数量增长迅速，还没有哪一个国家能与之相比。在来自中国大陆的111家企业中（含香港在内，不包括台湾地区），国有及国有控股企业84家，国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业48家。其中，央企国家电网、中石化和中石油分别排在排行榜的第二、第三和第四位。
另外，根据胡鞍钢的研究，“中央企业在500强50个行业中有18个行业进入同行业前三，其中有5个行业中央企业位于行业世界第一（炼油、公用设施、网络通信设备、工程与建筑和邮件包裹及货物包装运输），已经成为世界级优秀企业；有17家中央企业在2016年进入世界品牌500强，已经跻身世界一流企业”。“中央企业对中国的整体综合影响力指数达到0.172，美国则为0.160，两者结果非常接近，说明了中央企業和美国大企业在本国经济社会中的重要性趋于一致，中央企业对中国发挥着同美国大企业对美国同样的重要作用” 〔4 〕。
可见，经过40年的改革开放，经过浴火重生的这批国有企业，规模不断扩大，能力不断提高，已经成为中国企业融入全球价值链、在全球范围内配置资源和应对挑战的领头羊，既在打破由西方发达国家长期垄断世界经济格局中发挥着核心作用，又在拉动国内经济发展方面发挥着关键性作用。
（三）成为提高自主创新能力的引领者
创新是引领发展的第一动力。企业之间的竞争，在一定意义和程度上表现为科技创新能力的竞争。中国既是现代科学技术的落伍者，也是世界性科技革命的追赶者。国有企业在努力实现由“跟跑者”、“并行者”向“领跑者”的发展转变中发挥着重要的引领作用。
从掌握的关键核心技术方面看，以中央企业为代表的国有企业，在诸多领域达到了世界之最和世界领先水平，占领了自主创新的新的制高点。如宝钢集团已成为全球唯一能够同时批量生产第一代、第二代、第三代先进高强钢的钢铁企业；华润微电子拥有近千项专利，支持了国内70%设计公司的发展，同时有力地推动了国内装备和材料的本土化；中国广东核电集团有限公司自主研发的第三代核能发电站“华龙一号”申请专利超过700个，软件著作权超过100项，成为成功出口多国并迈进世界第一阵营的核电企业；武汉邮电科学研究院是全球唯一一家有能力对光纤通信领域三大战略技术（光通信系统、光纤光缆、光电子器件）进行综合性研究与开发的企业，三项产品的综合竞争力均位列全球前五强 〔5 〕；中国移动在5G技术创新和标准上实现了端到端系统化（网络设备、终端、芯片等端到端各环节）全面引领，在全球运营商里处于首位，并主导了国际标准和产业合作工作；中国高铁运营里程已突破2.2万公里，占世界总里程60%以上，已成为世界铁路现代化的重要标志和中国高端装备的靓丽名片；中国交通建设股份有限公司掌握了大型、超大型专业化码头建设能力和成套技术，相关的地基处理技术、新结构开发、装卸工艺达到世界先进水平 〔6 〕。
从弥补国内技术空白方面看，以中央企业为代表的国有企业，也取得了不俗的成绩。如C919大型客机的成功首飞，意味着中国实现了民机技术集群式突破，形成了我国大型客机发展核心能力；2014年6月，由我国自主研制、具有完全自主知识产权的8英寸IGBT芯片在中车时代电气成功下线，预示着高铁拥有了第一颗“中国心”；航天科工选择以信息系统迁移技术作为进入我国自主可控计算机系统应用领域的切入点，在全国范围内首开大型企业集团自主可控信息系统迁移先河，构建了国内首个实际应用的复杂、大规模自主可控信息系统，证明中国已具有自主可控关键系统、关键应用及关键软硬件产品的研发集成能力，能够初步实现对国外信息技术产品的全方位替代 〔6 〕；中国建材集团蚌埠玻璃工业设计研究院首席科学家彭寿和科研团队经过三十多年的探索，将完全拥有自主知识产权的中国超薄玻璃带上了世界舞台，2014年6月突破0.33毫米，2016年4月突破0.15毫米，2018年4月突破0.12毫米，这是目前世界上使用浮法工艺批量生产的最薄玻璃，既打破了国外的技术封锁，又在近四年实现了由国际市场零销量到40%的华丽转身 〔7 〕；太钢集团继2017年的“笔尖钢”之后，又自主研发、可替代进口厚度为0.02毫米，宽度达600毫米的不锈钢，也叫“手撕钢”，是目前中国最薄的不锈钢，在此之前，该产品因工艺控制难度大，长期被日本、德国等国家垄断〔8 〕；“特高压±800kV直流输电工程”获2017年度国家科学技术进步奖特等奖，该项目创造了37项世界第一，完成关键技术研究141项，与设计有关的2项国家标准《±800kV直流架空输电线路设计规范》《±800kV直流换流站设计规范》和6项行业标准诞生。这是能源电力领域的重大创新，也是世界电力工业发展史上的重要里程碑 〔9 〕。
国有企业在技术创新方面取得突破后，通过技术转移、扩散发挥了更大的作用。一方面，国有企业在重大和关键技术上取得突破后，提高了中国产业的竞争能力，包括民营企业在内的所有企业都从中受益。如伴随着国有企业京东方在平板显示领域的崛起，液晶面板供求关系发生了巨大变化，价格大幅下降，拓展了处于产业链下游民营企业的利润空间 〔10 〕。另一方面，国有企业在关键技术上取得成功后，由其性质与地位决定着成为技术溢出和技术模仿的中心，惠及大量民营企业。如国有企业的技术进步直接带动了相关配套非公有制企业的技术进步，国有企业人才向非公有制企业的流动，带动了新思想、新理念和新技术的传播，促进了非公有制企业的技术和管理水平提升。也有国有企业直接向民营企业转让技术的，例如国机集团下属的科研院所只有30%的技术是提供给国有企业，而另外70%的技术是提供给民营企业的 〔11 〕。
二、国有企业改革的基本经验
40年的国有企业改革发展能取得这样不俗的成就，得益于我们既坚持国有企业改革的市场化方向，又坚持国有企业改革的社会主义方向，同时采取渐进的方式推动国有资产管理体制改革，也得益于多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的推动。
（一）坚持社会主义方向，稳步推進国有企业的市场化改革
国有企业由计划经济体制下政府行政机关的附属物，向市场经济体制下独立的市场主体转变，是从放权让利扩大企业经营自主权开始的。1978年国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，意在改革政府和企业的各种关系，使企业从政府的附属物向具有一定自主权益的相对独立经济实体转变。1978年10月，重庆钢铁厂、宁江机床厂等6家四川省地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点，1979年底试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个。依据中共十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》，国有企业改革转向实行“两权分离”，即国家的所有权与企业的经营权分离。1986年12月，国务院提出要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。到1988年底，实行承包经营责任制的国有企业数量已超过90%，其中大中型国有企业达到95%。但是，这种在计划经济体制框架内，通过政策调整所推动的改革，不可能解决国有企业发展中的一些深层次问题，因而国有企业的活力只是有所增强，国有企业的经营机制无法实现根本的转换 〔12 〕。
1993年中共十四届三中全会明确提出，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是我国国有企业改革的目标，并明确要求通过建立现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体和法人实体。1994年国务院迅速确定了100家国有企业作为建立现代企业制度改革的试点，全国各省、市和自治区也纷纷推出了试点的国有企业。经过多年的努力，到2016年底，国资委监管的中央企业各级子企业公司改制面达到92%，省级国资委监管企业改制面超过90% 〔13 〕。
国有企业的现代企业制度改造是与国有经济退出竞争性领域相结合的。依据中共十五大提出的“抓大放小”政策，以及中共十五届四中全会提出的坚持“有进有退”“有所为有所不为”的原则，启动了国有企业从竞争性领域退出的大幕，关闭了大量高能耗、高污染，长期亏损、扭亏无望的小煤窑、小冶炼、小制革、小水泥、小玻璃、小造纸、小化工和小火电等，也转让了大量处于竞争性领域的中小国有企业，而不是对所有国有企业都进行现代企业制度改造 〔12 〕。以工业企业为例，全国规模以上国有控股工业企业单位数由1998年的64737户，減少到2016年的19022户。通过资产重组与结构调整，中央企业也由2008年的169家，合并到2018年的96家。
为了把国有企业改造成真正的市场经济主体，公平地参与市场竞争，中共十五届四中全会提出要采取有效措施，切实解决国有企业办社会的职能，切实解决国有企业富余人员过多、社会负担沉重和资产负债率过高等问题。此后，各地区、各部门先后出台一系列政策措施，支持国有企业做强主业，分离改制辅业、分流安置企业富余人员，以及支持企业进行身份置换的改革。针对仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题，国务院在2016年发布了《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》，以进一步推动国有企业改革深化，加快解决国有企业办社会等历史遗留问题，轻装上阵，提高其在国内市场与国际市场的竞争能力，加快做强做优做大的步伐。该方案就国有企业职工家属区“三供一业”分离移交，剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构，对国有企业退休人员实行社会化管理，推进厂办大集体改革和集中解决少数国有大中型困难企业问题，作了具体安排，并要求到2020年底全部完成各项工作。
以中共十八大召开为标志，国企改革进入了“分类改革”的全新时期 〔14 〕。依据中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央国务院在2015年9月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，将国有企业分为商业类和公益类。商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业。2015年12月国家发改委、国资委和财政部联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对不同类型的国有企业，将分类施策，包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。其目的是增强改革的针对性和差异性。
与此同时，混合所有制改革有序推进。2015年9月，国家发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。截至2016年底，中央企业集团及下属企业混合所有制企业（含参股）占比达到了68.9%，省级国资委所出资企业及各级子企业（合并报表范围内）混合所有制企业占比达到了47%。截至2017年3月底，126家省级国资委监管的一级企业集团层面完成了混合所有制改革 〔13 〕。
国有企业改革历程的演进表明，国有企业所进行的一系列改革，从放权让利扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、建立现代企业制度、国企三年脱困、抓大放小、剥离政策性负担，到分类改革，以及发展混合所有制经济，都是围绕转变国有企业经营机制，增强国有企业活力、竞争力、影响力和控制力而进行的，是在坚持社会主义方向中进行的市场化改革。同时这也反映了中国的国有企业改革与经济体制改革一样，实行的是渐进的改革路径，是在实践中总结、在探索中前行的。
（二）采取渐进的方式，推动国有资产管理体制改革
在计划经济体制下，政企不分，“一切尽在计划中”，没有产生专门的国有资产管理需求。如1950年6月，中央人民政府重工业部计划司在《国营工业经济计划工作的组织与方法》中强调，“所有一切与生产及建设相关的全部经济内容”都必须包括在工业经济计划内，而企业计划应当包括产品生产计划、物资供应计划、劳动计划、成本计划等生产计划以及产品分配计划、基本建设计划和财务计划等内容。以产品生产计划为例，必须包括“产量的技术定额、生产设备的运用情况、产品的种类与质量、按月度及季度的产品数量和完成产品计划的技术条件”等内容 〔15 〕802-804。随着20世纪80年代“政企分开、两权分离”改革的深入，原有的产权管理主体多元化所导致的产权关系模糊、多头管理、责任不清的弊端暴露无遗，这就在客观上要求有专门的职能机构代表所有者对国有资产实施人格化管理。于是在1988年9月，国家国有资产管理局成立，作为全民代理机构统一行使国有资产所有权的所有者管理职能。但这时的国有资产管理局，内设于财政部，由财政部归口管理。
国家国有资产管理局成立后，建立了一些最基本的国有资产管理制度，如资产评估、上市公司的股权设置、产权交易、产权登记、清产核资等，但仍存在多头管理、出资人缺位、运营效率低下和国有资产流失等问题。2002年，中共十六大明确提出“改革国有资产管理体制”“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在贯彻落实中共十六大精神推动下，中央和省、市（地）三级国有资产监管机构相继成立。国务院国有资产监督管理委员会于2003年3月组建挂牌，根据国务院授权履行国有资产出资人职责，依法对国有资产进行监督管理。新的国有资产监管体制的建立，为在国家层面上实现政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离提供了组织保障。随后，中共十六届三中全会和十七大又对建设国有资本经营预算制度，完善各类各级国有资产监管体制和法规，优化国有经济布局和结构等方面提出了明确要求。2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》从法律上正式确立了我国国有资产管理制度框架，对设立履行出资人职责的机构、履职范围、权利和义务，国有资本经营预算，国有资产监督等进行了比较全面的法律规范。这一时期，国有资产管理体制建立了中央、省和地三级出资人制度，形成了管资产和管人、管事相结合的管理模式，构建了国资委、国有控股公司（资产经营公司）、实体企业三层次授权经营机制，从组织机构和制度安排上实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，基本解决了“五龙治水”、出资人职责虚化、企业法人财产权不完整等问题。但必须看到，这一阶段的国有资产管理体制仍然带有过渡性色彩，改革依然没到位。
以十八届三中全会为标志，国有资产管理体制由“管资产”向“管资本为主”转变。由于“管人管事管资产”的国有资产管理模式，对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。以及监管机制不健全，造成国有资产流失时有发生，企业违法违纪时有发生，国有资本配置效率不高长期得不到解决。针对这些问题，中共十八届三中全会明确提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司” 〔16 〕。中共中央、国务院在2015年8月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，就如何以管资本为主，推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置和推进经营性国有资产集中统一监管等四个方面进行了具体部署 〔17 〕。2015年11月，国务院在印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中，就如何“推进国有资产监管机构职能转变”“改革国有资本授权经营体制”“提高国有资本配置和运营效率”，以及如何加强企业内、外部监督进行了具体部署。国务院国资委于2017年4月出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》作为实施方案。该方案按照职权法定、规范行权的要求，就如何调整、精简、优化监管职能作了落实部署。2018年7月，国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，从功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式和监督与约束机制等六个方面，就完善对国有资本投资、运营公司的监督体系，并实施绩效评价提出了具体的指导意见。就如何推进国有资本投资、运营公司改革试点作了具体安排。其目标是发挥国有资本投资、运营公司的平台作用，运用好国有资本，最大限度地发挥好国有资本的作用。并通过试点先行，经验总结，尽快形成可推广的模式。
对国有资产怎么管理，既关系到政府与市场的边界，也关系到国有企业独立市场主体地位的确立，以及管理的效率。国有资产管理体制改革采取渐进的方式，在探索中逐步完善，反映了随着传统计划经济体制向市场经济体制转轨，政府如何管理国有企业、如何管理国有资产、如何确定与市场的边界，需要有一个学习的过程，需要在实践中探索。
（三）坚持多种所有制经济共同发展，充分发挥非公有制经济“鲶鱼效应”的作用
竞争有如逆水行舟，不进则退。市场的活力与效率，正是来源于不同经济主体之间的有效竞争。大力发展民营经济，引进外资经济，培育多种所有制共同发展的竞争性市场，以外在压力机制作用于国有企业，迫使国有企业主动改革，不得不改革，是我们推动国有企业改革和发展市场经济的一条基本经验。从全国和区域经济发展层面看，非公有制经济发展的“鲶鱼效应”显著。首先，是源于产品市场的竞争。对于消费者来说，在一定支付能力范围内，他总是选择最优的产品，只有唯一，没有其次。因此，产品获得消费者的认同，对生产者来说是生与死的硬约束。对国有企业也同样如此，励精图治，奋发图强是唯一选择。其次，是源于资本市场的竞争。作为独立市场主体的国有企业，如果生产经营不善，导致业绩下降，就有可能引致信譽下降，出现资金融通困难，从而引发倒闭、破产或被并购，管理层和职工利益都不能保证。唯有共同努力。再次，是源于企业家市场的竞争。随着市场经济的发展，大家越来越认识到企业家对企业发展的重要性。国务院国资委每年都面向全球公开招聘优秀企业家，担任中央企业高级管理人员。对地方政府来说，企业家是非常稀缺的宝贵资源，只有优秀的企业家才能帮助他们在GDP竞争中、在高质量发展中获胜。因此，政府官员手中握有的是“审慎的投票权”而不是“廉价的投票权”，他们会尽可能地将优秀企业家选拔到国有企业经营者岗位上，并努力工作。他们也不会容忍平庸的企业家长期占据国有企业经营者的岗位 〔18 〕。最后，是源于薪酬市场的竞争。人才是企业的第一资源。企业之间的竞争归根结底是人才的竞争。如果企业效益不好，则没有办法为职工提供有竞争力的薪酬，人才流失也就不可避免。对企业来说，没有人才，一切无从谈起。
国有企业与非公有制企业之间，既有竞争也有合作。其合作共赢还表现在多方面。一是参与国有企业改革。无论国有企业改革中的“抓大放小”、“资产重组”、退出一般竞争性领域，还是国有经济的战略性重组、混合所有制改革，都离不开非公有制经济的参与。可以说，没有非公有制企业的参与，国有企业改革是寸步难行。二是共同拓展了市场空间。多种所有制经济的共同发展，共同推动了中国经济的持续、快速增长，使市场规模成倍扩大，为国有经济、民营经济和外资经济等不同所有制经济提供了广阔的发展空间和盈利空间。三是产业链中的合作。从全产业链看，国有企业规模无论有多大，不可能囊括全部生产，只能承担产业链中的一个或几个环节的生产，离不开其他中小民营企业的配套服务。我们经常看到在某个城市，一个国有企业的发展带动了一大批中小非公有制企业的发展。像中国电信、中国移动经营的是基础电信业务，其下游电信增值业务，大多数是由民营中小企业来提供的。四是“强强联合”。国有企业与民营企业的“强强联合”，不仅能推动行业发展，而且能提高中国企业在全球市场的核心竞争力 〔19 〕。例如，中国建材集团在践行“央企市营”理念的过程中，通过与数千家民营企业重组融合，实现了快速发展，从营业额只有20亿元的企业，蜕变为营业额超过2500亿元的全球第二大建材企业。用220亿元的国有权益控制了660亿元净资产，带动了超过3600亿元总资产，既确保了国有资本的保值增值，也创造了更大的市场空间 〔20 〕。
国有企业改革所取得的成就，与非公有制经济发展带来的竞争推动，以及与非公有制经济之间的相互合作带来的共同提高是分不开的。
三、国有企业改革的未来展望
站在新时代的历史起点上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从巩固公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度出发，为了实现共同富裕的目标，国有企业改革需要在以下三个方面下工夫。
（一）在完善公司法人治理结构上下工夫
人类社会自产生以来，依据企业制度的产生和演变历程，我们可以把企业制度划分为古典企业制度和现代企业制度。其中，古典企业制度是在简单商品经济基础上兴起的，包括业主制和合伙制两种形式。现代企业制度亦即公司制企业，是与社会化大生产相适应的，包括股份有限公司和有限责任公司两种具体形式。公司制企业是全球流行和普遍使用的企业制度，已被市场经济发展所证明了的，适应市场经济发展的企业制度。也就是说，如果从先进性看，公司制企业就是最先进的企业制度。除了公司制企业以外，人类还未发现一个更先进的什么企业制度。因此，推动国有企业的制度创新，就是将国有企业改造成股份有限公司或有限责任公司。
国有企业公司制改造的完成，并不代表国有企业改革大功告成。从实际情况看，虽然多数国有企业已初步建立现代企业制度，但良好的公司治理并没有形成，仍存在董事会形同虚设、监管机制不健全不到位和激励约束机制不健全等突出问题。对此，国务院办公厅于2017年发布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（以下简称《指导意见》），从理顺出资人职责、转变监管方式，加强董事会建设、落实董事会职权，维护经营自主权、激发经理层活力，发挥监督作用、完善问责机制，坚持党的领导、发挥政治优势等五个方面，就进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构作了具体部署与安排。因此，在当前要完善国有企业法人治理结构，首要任务就是要贯彻落实《指导意见》 〔21 〕。
此外，笔者认为还有三个方面的工作亟待落实。一是把能力强党性强的企业家选拔到国有企业领导岗位上。企业的一把手是一个企业的灵魂，其能力与境界决定一个企业发展的高度和绩效水平。作为国有企业的经营者，既要有企业家的能力与胆识，又要有共产党员全心全意为人民服务的精神与理想抱负，因为国有企业经营者的报酬不是市场化决定的，目前实行的是限薪政策。这是由共同富裕目标导向决定的。二是形成互相制衡的股权结构。商业类国有企业要通过大力发展混合所有制经济，引进非公有制资本，以降低国有股权重，切实形成多元的所有制结构和互相制衡的股权结构。从国有企业的混合所有制改革试点情况来看，国有企业通过引进其他国有投资主体来降低第一大股東的持股比例是必要的，但不能作为先进经验、先进模式来推广。毕竟混改的目的是完善现代企业制度，放大国有资本功能。三是发挥职工在公司治理中的监督作用。一方面，职工内在于企业，其监督有信息优势；另一方面，企业是职工的“衣食父母”，职工监督的动力较足。《指导意见》要求，“国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事”。现在的关键问题是，如何确保职工董事和职工监事占有一定比例，如何确保职工董事和职工监事在公司治理中能够有效发挥作用。
（二）在做强做优做大上下工夫
中共十五大报告指出，公有制的主体地位主要体现在公有资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。公有资产占优势，既要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。但是，伴随着部分国有企业因经营问题而破产倒闭，部分中小国有企业从竞争性领域主动退出，国有经济在国民经济中所占的份额在不断下降。以工业为例，2016年国有控股工业企业的总资产、主营收入、利润总额、用工人数分别占规模以上工业企业的38.47%、20.62%、17.14%和17.90%（见表4）。
更让人担忧的是，国有经济对国家经济命脉的控制能力也在不断下降，现已下降到只能控制为数不多的少数行业，只占国民经济命脉行业的三分之一，不到社会总资产的一半。2012年的统计数据显示，在属于国家经济命脉的16个行业的资产总额中，国有资产所占比重为46.7%；在属于国家安全、自然垄断的5个行业的资产中，国有资产所占比重为52.1%；在属于重要基础性的11个行业的资产中，国有资产所占比重为37.3% 〔22 〕。
国有经济控制力与所占比例的下降，与坚持公有制为主体的基本经济制度是背道而驰的。这种趋势如果不能得到有效遏制，既会动摇中国特色社会主义制度的支柱，也会动摇社会主义市场经济体制的根基。因此，在各级政府不再作为投资主体大规模创办国有企业的背景下，做强做优做大国有企业就成为坚持和巩固中国特色社会主义基本经济制度的必然选择 〔10 〕。
（三）在引领共同富裕目标实现上下工夫
中共十九大报告提出，到2035年基本实现现代化时，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，到2050年把我国建成社会主义现代化强国时，全体人民共同富裕目标基本实现。而从现有的收入分配格局来看，与实现共同富裕的目标相差甚远。根据国家统计局公布的数据显示， 2008年至2017年中国的基尼系数分别为0.4910、0.49、0.481、0.477、0.474、0.473、0.469、0.462、0.465和0.467，其中2008年的基尼系数为最高值，此后持续下滑，2016年与2017年再次转为上涨。联合国开发计划署出版的《2016年人类发展报告》列出了137个经济体2010年至2015年中收入差距的基尼系数，其平均值为0.393 〔23 〕。另外，北京大学《中国民生发展报告2015》显示，顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅占1%左右。显然，中国的收入分配不平等还比较严重。
共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。在共同富裕道路上发挥示范引领作用，是由国有企业的性质决定的。中国共产党人之所以为社会主义和共产主义事业奋斗终生，其根本目的是要让广大劳动人民过“最美好最幸福”、共同富裕的生活。这就要求建立公有制经济。因为公有制经济的建立，为实现按劳分配提供了制度保证。只有实现按劳分配制度，才能确保共同富裕目标的实现。因此，公有制经济的建立是保证共同富裕目标实现而产生的内生性制度安排。国有企业是公有制经济的主体，在共同富裕道路上发挥示范引领作用是其义不容辞的责任和应有的担当。作为全民所有的国有企业，之所以是保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，就在于国有企业实行的按劳分配制度。
国有企业要想在引领共同富裕目标实现上有所作为，以下三个方面是重要的。一是国有企业自身要执行按劳分配原则。在20世纪90年代，我们面对的是平均主义分配问题，到新时期则转化为收入差距过大。为什么在短时期内会从平均主义到收入差距过大呢？主要是国有企业的管理层利用掌握的控制权，效仿美国企业的收入分配制度，以及私营企业的收入分配制度而引致的。这也是国有企业“限薪令”出台的背景。二是“让全体人民”分享国有企业改革与发展成果，包括划转部分国有资本充实社会保障基金、提高国有资本收益上缴公共财政比例、明确红利所得资金“专款专用”于提升全民福利的用途和进行现金分红探索等。三是成为自觉履行社会责任的先锋楷模，包括成为民主管理、以人为本的典范，成为诚信经营的标杆，成为社会公益事业的标兵，成为绿色发展的自觉行动者，等等。
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责任编辑 于晓媛
〔关键词〕 国有企业，国家竞争力，法人治理结构，共同富裕
〔中图分类号〕F270 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）06-0015-09
国有企业改革从来都不是小问题。在改革开放40周年之际，科学总结国有企业改革取得的成就和经验，分析其未来改革深化的方向性选择，对确保国有企业发展行稳致远，巩固公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦具有重大意义。
一、国有企业改革取得的主要成就
经过40年的改革发展和战略性调整，国有企业不但走出了困境，而且成为推动经济增长的助推器，成为提升国家竞争力的中坚力量，成为提高自主创新能力的引领者。国有企业改革所取得的这些成就是有目共睹的、令人振奋的。
（一）成为推动经济增长的助推器
改革开放初期，受传统体制机制约束，国有企业在相当长的时间内，陷入效益低下、经营难以为继的困境。《中国统计年鉴1998》的相关统计数据显示，1978年至1997年的20年间，独立核算国有工业企业亏损总额呈不断扩大趋势，由1978年的42亿元扩大到1997年的830亿元，陷入了“三分之一明亏，三分之一暗亏，三分之一盈利”的困难局面。以至于中共十五届一中全会提出，“用三年左右时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境”。中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》重申国有企业改革和脱困的三年目标。随着国有企业“三年脱困”政策的落实和国有企业政策性负担的剥离，特别是国有企业现代企业制度改造的推进，以中小企业退出竞争性领域为内容的组织结构调整重组，以及国有经济布局的调整优化，中国国有企业的亏损困境得到了根本性的扭转。以国有控股工业企业为例，从1998年到2016年，其资产由74916.27亿元增加到417704.16亿元，主营业务收入由33566.11亿元增加到238990.23亿元，利润总额由525.14亿元增加到12324.34亿元。而且国有控股工业企业利润自2010年突破1万亿元后，一直保持在1万亿元以上的高位水平。尽管国有控股工业企业数由1998年的64747个减少到2016年的19022个（见表1）。
如果从全国国有及国有控股企业经济运行情况来看，其表现更为出色。在2013年到2017年这五年中，其资产增加了60.61万亿元，营业总收入增加了5.73万亿元，应交税金增加了5533.5亿元，利润总额增加了4935.4亿元。特别是其2017年的利润总额达到了28985.9亿元，接近3万亿元。虽然不同年份国有及国有控股企业的营业总收入、应交税金和利润有所波动，但波动不大，并且呈增加趋势（见表2）。
国有企业在经济增长中的良好表现得到了实证研究的支持。胡鞍钢通过比较“世界500强”上榜国企营业收入总额的占比和中国GDP占世界总量的比重，发现两者都呈同步上升趋势，说明国企在跨越式发展的同时，中国经济也在持续高速增长。国有企业的崛起与中国经济的崛起具有一致性 〔1 〕。詹新宇、方福前通过理论分析和扩展的RBC模型模拟发现，国有经济改革的深入推进，是2000年以来中国经济“波幅收窄”的重要原因 〔2 〕。王文成、才琳以状态空间的可变参数模型的计量结果为依据，比较研究了宏观经济波动下不同类型经济形式对经济增长的影响，发现我国国有经济对经济健康平稳发展发挥了保驾护航的作用 〔3 〕。
（二）成为提升国家竞争力的中坚力量
经济全球化的发展，既表现为各国经济之间相互依存度进一步提高，以及资源、要素在全球范围内的有效利用，也表现为国际市场上各国企业之间的相互竞争日益激烈。国家间的竞争、产业间的竞争，实质上表现为企业间的实力竞争，表现为跨国公司在全球市场的角力。要维护中国企业的国际地位和经济利益，提高其国际竞争力是一条必由之路。中国要成为现代化强国，就必须要培养出一批具备国际竞争力的、现代化的大企业。
如表3所示，依据美国《财富》杂志公布的“世界500强排行榜”，1990年中国只有1家企业进入世界500强。到2013年，中国就有95家企业进入世界500强，成为超越日本拥有世界500强企业第二多的国家。2018年中国进入世界500强企业总数达到120家，在上榜公司数量上，已经非常接近第一位美国的126家，远远超过排名第三位日本的52家。从《财富》世界500强排行榜发布以来，中国上榜企业数量增长迅速，还没有哪一个国家能与之相比。在来自中国大陆的111家企业中（含香港在内，不包括台湾地区），国有及国有控股企业84家，国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业48家。其中，央企国家电网、中石化和中石油分别排在排行榜的第二、第三和第四位。
另外，根据胡鞍钢的研究，“中央企业在500强50个行业中有18个行业进入同行业前三，其中有5个行业中央企业位于行业世界第一（炼油、公用设施、网络通信设备、工程与建筑和邮件包裹及货物包装运输），已经成为世界级优秀企业；有17家中央企业在2016年进入世界品牌500强，已经跻身世界一流企业”。“中央企业对中国的整体综合影响力指数达到0.172，美国则为0.160，两者结果非常接近，说明了中央企業和美国大企业在本国经济社会中的重要性趋于一致，中央企业对中国发挥着同美国大企业对美国同样的重要作用” 〔4 〕。
可见，经过40年的改革开放，经过浴火重生的这批国有企业，规模不断扩大，能力不断提高，已经成为中国企业融入全球价值链、在全球范围内配置资源和应对挑战的领头羊，既在打破由西方发达国家长期垄断世界经济格局中发挥着核心作用，又在拉动国内经济发展方面发挥着关键性作用。
（三）成为提高自主创新能力的引领者
创新是引领发展的第一动力。企业之间的竞争，在一定意义和程度上表现为科技创新能力的竞争。中国既是现代科学技术的落伍者，也是世界性科技革命的追赶者。国有企业在努力实现由“跟跑者”、“并行者”向“领跑者”的发展转变中发挥着重要的引领作用。
从掌握的关键核心技术方面看，以中央企业为代表的国有企业，在诸多领域达到了世界之最和世界领先水平，占领了自主创新的新的制高点。如宝钢集团已成为全球唯一能够同时批量生产第一代、第二代、第三代先进高强钢的钢铁企业；华润微电子拥有近千项专利，支持了国内70%设计公司的发展，同时有力地推动了国内装备和材料的本土化；中国广东核电集团有限公司自主研发的第三代核能发电站“华龙一号”申请专利超过700个，软件著作权超过100项，成为成功出口多国并迈进世界第一阵营的核电企业；武汉邮电科学研究院是全球唯一一家有能力对光纤通信领域三大战略技术（光通信系统、光纤光缆、光电子器件）进行综合性研究与开发的企业，三项产品的综合竞争力均位列全球前五强 〔5 〕；中国移动在5G技术创新和标准上实现了端到端系统化（网络设备、终端、芯片等端到端各环节）全面引领，在全球运营商里处于首位，并主导了国际标准和产业合作工作；中国高铁运营里程已突破2.2万公里，占世界总里程60%以上，已成为世界铁路现代化的重要标志和中国高端装备的靓丽名片；中国交通建设股份有限公司掌握了大型、超大型专业化码头建设能力和成套技术，相关的地基处理技术、新结构开发、装卸工艺达到世界先进水平 〔6 〕。
从弥补国内技术空白方面看，以中央企业为代表的国有企业，也取得了不俗的成绩。如C919大型客机的成功首飞，意味着中国实现了民机技术集群式突破，形成了我国大型客机发展核心能力；2014年6月，由我国自主研制、具有完全自主知识产权的8英寸IGBT芯片在中车时代电气成功下线，预示着高铁拥有了第一颗“中国心”；航天科工选择以信息系统迁移技术作为进入我国自主可控计算机系统应用领域的切入点，在全国范围内首开大型企业集团自主可控信息系统迁移先河，构建了国内首个实际应用的复杂、大规模自主可控信息系统，证明中国已具有自主可控关键系统、关键应用及关键软硬件产品的研发集成能力，能够初步实现对国外信息技术产品的全方位替代 〔6 〕；中国建材集团蚌埠玻璃工业设计研究院首席科学家彭寿和科研团队经过三十多年的探索，将完全拥有自主知识产权的中国超薄玻璃带上了世界舞台，2014年6月突破0.33毫米，2016年4月突破0.15毫米，2018年4月突破0.12毫米，这是目前世界上使用浮法工艺批量生产的最薄玻璃，既打破了国外的技术封锁，又在近四年实现了由国际市场零销量到40%的华丽转身 〔7 〕；太钢集团继2017年的“笔尖钢”之后，又自主研发、可替代进口厚度为0.02毫米，宽度达600毫米的不锈钢，也叫“手撕钢”，是目前中国最薄的不锈钢，在此之前，该产品因工艺控制难度大，长期被日本、德国等国家垄断〔8 〕；“特高压±800kV直流输电工程”获2017年度国家科学技术进步奖特等奖，该项目创造了37项世界第一，完成关键技术研究141项，与设计有关的2项国家标准《±800kV直流架空输电线路设计规范》《±800kV直流换流站设计规范》和6项行业标准诞生。这是能源电力领域的重大创新，也是世界电力工业发展史上的重要里程碑 〔9 〕。
国有企业在技术创新方面取得突破后，通过技术转移、扩散发挥了更大的作用。一方面，国有企业在重大和关键技术上取得突破后，提高了中国产业的竞争能力，包括民营企业在内的所有企业都从中受益。如伴随着国有企业京东方在平板显示领域的崛起，液晶面板供求关系发生了巨大变化，价格大幅下降，拓展了处于产业链下游民营企业的利润空间 〔10 〕。另一方面，国有企业在关键技术上取得成功后，由其性质与地位决定着成为技术溢出和技术模仿的中心，惠及大量民营企业。如国有企业的技术进步直接带动了相关配套非公有制企业的技术进步，国有企业人才向非公有制企业的流动，带动了新思想、新理念和新技术的传播，促进了非公有制企业的技术和管理水平提升。也有国有企业直接向民营企业转让技术的，例如国机集团下属的科研院所只有30%的技术是提供给国有企业，而另外70%的技术是提供给民营企业的 〔11 〕。
二、国有企业改革的基本经验
40年的国有企业改革发展能取得这样不俗的成就，得益于我们既坚持国有企业改革的市场化方向，又坚持国有企业改革的社会主义方向，同时采取渐进的方式推动国有资产管理体制改革，也得益于多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的推动。
（一）坚持社会主义方向，稳步推進国有企业的市场化改革
国有企业由计划经济体制下政府行政机关的附属物，向市场经济体制下独立的市场主体转变，是从放权让利扩大企业经营自主权开始的。1978年国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，意在改革政府和企业的各种关系，使企业从政府的附属物向具有一定自主权益的相对独立经济实体转变。1978年10月，重庆钢铁厂、宁江机床厂等6家四川省地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点，1979年底试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个。依据中共十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》，国有企业改革转向实行“两权分离”，即国家的所有权与企业的经营权分离。1986年12月，国务院提出要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。到1988年底，实行承包经营责任制的国有企业数量已超过90%，其中大中型国有企业达到95%。但是，这种在计划经济体制框架内，通过政策调整所推动的改革，不可能解决国有企业发展中的一些深层次问题，因而国有企业的活力只是有所增强，国有企业的经营机制无法实现根本的转换 〔12 〕。
1993年中共十四届三中全会明确提出，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是我国国有企业改革的目标，并明确要求通过建立现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体和法人实体。1994年国务院迅速确定了100家国有企业作为建立现代企业制度改革的试点，全国各省、市和自治区也纷纷推出了试点的国有企业。经过多年的努力，到2016年底，国资委监管的中央企业各级子企业公司改制面达到92%，省级国资委监管企业改制面超过90% 〔13 〕。
国有企业的现代企业制度改造是与国有经济退出竞争性领域相结合的。依据中共十五大提出的“抓大放小”政策，以及中共十五届四中全会提出的坚持“有进有退”“有所为有所不为”的原则，启动了国有企业从竞争性领域退出的大幕，关闭了大量高能耗、高污染，长期亏损、扭亏无望的小煤窑、小冶炼、小制革、小水泥、小玻璃、小造纸、小化工和小火电等，也转让了大量处于竞争性领域的中小国有企业，而不是对所有国有企业都进行现代企业制度改造 〔12 〕。以工业企业为例，全国规模以上国有控股工业企业单位数由1998年的64737户，減少到2016年的19022户。通过资产重组与结构调整，中央企业也由2008年的169家，合并到2018年的96家。
为了把国有企业改造成真正的市场经济主体，公平地参与市场竞争，中共十五届四中全会提出要采取有效措施，切实解决国有企业办社会的职能，切实解决国有企业富余人员过多、社会负担沉重和资产负债率过高等问题。此后，各地区、各部门先后出台一系列政策措施，支持国有企业做强主业，分离改制辅业、分流安置企业富余人员，以及支持企业进行身份置换的改革。针对仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题，国务院在2016年发布了《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》，以进一步推动国有企业改革深化，加快解决国有企业办社会等历史遗留问题，轻装上阵，提高其在国内市场与国际市场的竞争能力，加快做强做优做大的步伐。该方案就国有企业职工家属区“三供一业”分离移交，剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构，对国有企业退休人员实行社会化管理，推进厂办大集体改革和集中解决少数国有大中型困难企业问题，作了具体安排，并要求到2020年底全部完成各项工作。
以中共十八大召开为标志，国企改革进入了“分类改革”的全新时期 〔14 〕。依据中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央国务院在2015年9月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，将国有企业分为商业类和公益类。商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业。2015年12月国家发改委、国资委和财政部联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对不同类型的国有企业，将分类施策，包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。其目的是增强改革的针对性和差异性。
与此同时，混合所有制改革有序推进。2015年9月，国家发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。截至2016年底，中央企业集团及下属企业混合所有制企业（含参股）占比达到了68.9%，省级国资委所出资企业及各级子企业（合并报表范围内）混合所有制企业占比达到了47%。截至2017年3月底，126家省级国资委监管的一级企业集团层面完成了混合所有制改革 〔13 〕。
国有企业改革历程的演进表明，国有企业所进行的一系列改革，从放权让利扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、建立现代企业制度、国企三年脱困、抓大放小、剥离政策性负担，到分类改革，以及发展混合所有制经济，都是围绕转变国有企业经营机制，增强国有企业活力、竞争力、影响力和控制力而进行的，是在坚持社会主义方向中进行的市场化改革。同时这也反映了中国的国有企业改革与经济体制改革一样，实行的是渐进的改革路径，是在实践中总结、在探索中前行的。
（二）采取渐进的方式，推动国有资产管理体制改革
在计划经济体制下，政企不分，“一切尽在计划中”，没有产生专门的国有资产管理需求。如1950年6月，中央人民政府重工业部计划司在《国营工业经济计划工作的组织与方法》中强调，“所有一切与生产及建设相关的全部经济内容”都必须包括在工业经济计划内，而企业计划应当包括产品生产计划、物资供应计划、劳动计划、成本计划等生产计划以及产品分配计划、基本建设计划和财务计划等内容。以产品生产计划为例，必须包括“产量的技术定额、生产设备的运用情况、产品的种类与质量、按月度及季度的产品数量和完成产品计划的技术条件”等内容 〔15 〕802-804。随着20世纪80年代“政企分开、两权分离”改革的深入，原有的产权管理主体多元化所导致的产权关系模糊、多头管理、责任不清的弊端暴露无遗，这就在客观上要求有专门的职能机构代表所有者对国有资产实施人格化管理。于是在1988年9月，国家国有资产管理局成立，作为全民代理机构统一行使国有资产所有权的所有者管理职能。但这时的国有资产管理局，内设于财政部，由财政部归口管理。
国家国有资产管理局成立后，建立了一些最基本的国有资产管理制度，如资产评估、上市公司的股权设置、产权交易、产权登记、清产核资等，但仍存在多头管理、出资人缺位、运营效率低下和国有资产流失等问题。2002年，中共十六大明确提出“改革国有资产管理体制”“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在贯彻落实中共十六大精神推动下，中央和省、市（地）三级国有资产监管机构相继成立。国务院国有资产监督管理委员会于2003年3月组建挂牌，根据国务院授权履行国有资产出资人职责，依法对国有资产进行监督管理。新的国有资产监管体制的建立，为在国家层面上实现政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离提供了组织保障。随后，中共十六届三中全会和十七大又对建设国有资本经营预算制度，完善各类各级国有资产监管体制和法规，优化国有经济布局和结构等方面提出了明确要求。2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》从法律上正式确立了我国国有资产管理制度框架，对设立履行出资人职责的机构、履职范围、权利和义务，国有资本经营预算，国有资产监督等进行了比较全面的法律规范。这一时期，国有资产管理体制建立了中央、省和地三级出资人制度，形成了管资产和管人、管事相结合的管理模式，构建了国资委、国有控股公司（资产经营公司）、实体企业三层次授权经营机制，从组织机构和制度安排上实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，基本解决了“五龙治水”、出资人职责虚化、企业法人财产权不完整等问题。但必须看到，这一阶段的国有资产管理体制仍然带有过渡性色彩，改革依然没到位。
以十八届三中全会为标志，国有资产管理体制由“管资产”向“管资本为主”转变。由于“管人管事管资产”的国有资产管理模式，对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。以及监管机制不健全，造成国有资产流失时有发生，企业违法违纪时有发生，国有资本配置效率不高长期得不到解决。针对这些问题，中共十八届三中全会明确提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司” 〔16 〕。中共中央、国务院在2015年8月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，就如何以管资本为主，推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置和推进经营性国有资产集中统一监管等四个方面进行了具体部署 〔17 〕。2015年11月，国务院在印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中，就如何“推进国有资产监管机构职能转变”“改革国有资本授权经营体制”“提高国有资本配置和运营效率”，以及如何加强企业内、外部监督进行了具体部署。国务院国资委于2017年4月出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》作为实施方案。该方案按照职权法定、规范行权的要求，就如何调整、精简、优化监管职能作了落实部署。2018年7月，国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，从功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式和监督与约束机制等六个方面，就完善对国有资本投资、运营公司的监督体系，并实施绩效评价提出了具体的指导意见。就如何推进国有资本投资、运营公司改革试点作了具体安排。其目标是发挥国有资本投资、运营公司的平台作用，运用好国有资本，最大限度地发挥好国有资本的作用。并通过试点先行，经验总结，尽快形成可推广的模式。
对国有资产怎么管理，既关系到政府与市场的边界，也关系到国有企业独立市场主体地位的确立，以及管理的效率。国有资产管理体制改革采取渐进的方式，在探索中逐步完善，反映了随着传统计划经济体制向市场经济体制转轨，政府如何管理国有企业、如何管理国有资产、如何确定与市场的边界，需要有一个学习的过程，需要在实践中探索。
（三）坚持多种所有制经济共同发展，充分发挥非公有制经济“鲶鱼效应”的作用
竞争有如逆水行舟，不进则退。市场的活力与效率，正是来源于不同经济主体之间的有效竞争。大力发展民营经济，引进外资经济，培育多种所有制共同发展的竞争性市场，以外在压力机制作用于国有企业，迫使国有企业主动改革，不得不改革，是我们推动国有企业改革和发展市场经济的一条基本经验。从全国和区域经济发展层面看，非公有制经济发展的“鲶鱼效应”显著。首先，是源于产品市场的竞争。对于消费者来说，在一定支付能力范围内，他总是选择最优的产品，只有唯一，没有其次。因此，产品获得消费者的认同，对生产者来说是生与死的硬约束。对国有企业也同样如此，励精图治，奋发图强是唯一选择。其次，是源于资本市场的竞争。作为独立市场主体的国有企业，如果生产经营不善，导致业绩下降，就有可能引致信譽下降，出现资金融通困难，从而引发倒闭、破产或被并购，管理层和职工利益都不能保证。唯有共同努力。再次，是源于企业家市场的竞争。随着市场经济的发展，大家越来越认识到企业家对企业发展的重要性。国务院国资委每年都面向全球公开招聘优秀企业家，担任中央企业高级管理人员。对地方政府来说，企业家是非常稀缺的宝贵资源，只有优秀的企业家才能帮助他们在GDP竞争中、在高质量发展中获胜。因此，政府官员手中握有的是“审慎的投票权”而不是“廉价的投票权”，他们会尽可能地将优秀企业家选拔到国有企业经营者岗位上，并努力工作。他们也不会容忍平庸的企业家长期占据国有企业经营者的岗位 〔18 〕。最后，是源于薪酬市场的竞争。人才是企业的第一资源。企业之间的竞争归根结底是人才的竞争。如果企业效益不好，则没有办法为职工提供有竞争力的薪酬，人才流失也就不可避免。对企业来说，没有人才，一切无从谈起。
国有企业与非公有制企业之间，既有竞争也有合作。其合作共赢还表现在多方面。一是参与国有企业改革。无论国有企业改革中的“抓大放小”、“资产重组”、退出一般竞争性领域，还是国有经济的战略性重组、混合所有制改革，都离不开非公有制经济的参与。可以说，没有非公有制企业的参与，国有企业改革是寸步难行。二是共同拓展了市场空间。多种所有制经济的共同发展，共同推动了中国经济的持续、快速增长，使市场规模成倍扩大，为国有经济、民营经济和外资经济等不同所有制经济提供了广阔的发展空间和盈利空间。三是产业链中的合作。从全产业链看，国有企业规模无论有多大，不可能囊括全部生产，只能承担产业链中的一个或几个环节的生产，离不开其他中小民营企业的配套服务。我们经常看到在某个城市，一个国有企业的发展带动了一大批中小非公有制企业的发展。像中国电信、中国移动经营的是基础电信业务，其下游电信增值业务，大多数是由民营中小企业来提供的。四是“强强联合”。国有企业与民营企业的“强强联合”，不仅能推动行业发展，而且能提高中国企业在全球市场的核心竞争力 〔19 〕。例如，中国建材集团在践行“央企市营”理念的过程中，通过与数千家民营企业重组融合，实现了快速发展，从营业额只有20亿元的企业，蜕变为营业额超过2500亿元的全球第二大建材企业。用220亿元的国有权益控制了660亿元净资产，带动了超过3600亿元总资产，既确保了国有资本的保值增值，也创造了更大的市场空间 〔20 〕。
国有企业改革所取得的成就，与非公有制经济发展带来的竞争推动，以及与非公有制经济之间的相互合作带来的共同提高是分不开的。
三、国有企业改革的未来展望
站在新时代的历史起点上，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从巩固公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度出发，为了实现共同富裕的目标，国有企业改革需要在以下三个方面下工夫。
（一）在完善公司法人治理结构上下工夫
人类社会自产生以来，依据企业制度的产生和演变历程，我们可以把企业制度划分为古典企业制度和现代企业制度。其中，古典企业制度是在简单商品经济基础上兴起的，包括业主制和合伙制两种形式。现代企业制度亦即公司制企业，是与社会化大生产相适应的，包括股份有限公司和有限责任公司两种具体形式。公司制企业是全球流行和普遍使用的企业制度，已被市场经济发展所证明了的，适应市场经济发展的企业制度。也就是说，如果从先进性看，公司制企业就是最先进的企业制度。除了公司制企业以外，人类还未发现一个更先进的什么企业制度。因此，推动国有企业的制度创新，就是将国有企业改造成股份有限公司或有限责任公司。
国有企业公司制改造的完成，并不代表国有企业改革大功告成。从实际情况看，虽然多数国有企业已初步建立现代企业制度，但良好的公司治理并没有形成，仍存在董事会形同虚设、监管机制不健全不到位和激励约束机制不健全等突出问题。对此，国务院办公厅于2017年发布了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（以下简称《指导意见》），从理顺出资人职责、转变监管方式，加强董事会建设、落实董事会职权，维护经营自主权、激发经理层活力，发挥监督作用、完善问责机制，坚持党的领导、发挥政治优势等五个方面，就进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构作了具体部署与安排。因此，在当前要完善国有企业法人治理结构，首要任务就是要贯彻落实《指导意见》 〔21 〕。
此外，笔者认为还有三个方面的工作亟待落实。一是把能力强党性强的企业家选拔到国有企业领导岗位上。企业的一把手是一个企业的灵魂，其能力与境界决定一个企业发展的高度和绩效水平。作为国有企业的经营者，既要有企业家的能力与胆识，又要有共产党员全心全意为人民服务的精神与理想抱负，因为国有企业经营者的报酬不是市场化决定的，目前实行的是限薪政策。这是由共同富裕目标导向决定的。二是形成互相制衡的股权结构。商业类国有企业要通过大力发展混合所有制经济，引进非公有制资本，以降低国有股权重，切实形成多元的所有制结构和互相制衡的股权结构。从国有企业的混合所有制改革试点情况来看，国有企业通过引进其他国有投资主体来降低第一大股東的持股比例是必要的，但不能作为先进经验、先进模式来推广。毕竟混改的目的是完善现代企业制度，放大国有资本功能。三是发挥职工在公司治理中的监督作用。一方面，职工内在于企业，其监督有信息优势；另一方面，企业是职工的“衣食父母”，职工监督的动力较足。《指导意见》要求，“国有独资、全资公司的董事会、监事会中须有职工董事和职工监事”。现在的关键问题是，如何确保职工董事和职工监事占有一定比例，如何确保职工董事和职工监事在公司治理中能够有效发挥作用。
（二）在做强做优做大上下工夫
中共十五大报告指出，公有制的主体地位主要体现在公有资产在社会总资产中占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。公有资产占优势，既要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。但是，伴随着部分国有企业因经营问题而破产倒闭，部分中小国有企业从竞争性领域主动退出，国有经济在国民经济中所占的份额在不断下降。以工业为例，2016年国有控股工业企业的总资产、主营收入、利润总额、用工人数分别占规模以上工业企业的38.47%、20.62%、17.14%和17.90%（见表4）。
更让人担忧的是，国有经济对国家经济命脉的控制能力也在不断下降，现已下降到只能控制为数不多的少数行业，只占国民经济命脉行业的三分之一，不到社会总资产的一半。2012年的统计数据显示，在属于国家经济命脉的16个行业的资产总额中，国有资产所占比重为46.7%；在属于国家安全、自然垄断的5个行业的资产中，国有资产所占比重为52.1%；在属于重要基础性的11个行业的资产中，国有资产所占比重为37.3% 〔22 〕。
国有经济控制力与所占比例的下降，与坚持公有制为主体的基本经济制度是背道而驰的。这种趋势如果不能得到有效遏制，既会动摇中国特色社会主义制度的支柱，也会动摇社会主义市场经济体制的根基。因此，在各级政府不再作为投资主体大规模创办国有企业的背景下，做强做优做大国有企业就成为坚持和巩固中国特色社会主义基本经济制度的必然选择 〔10 〕。
（三）在引领共同富裕目标实现上下工夫
中共十九大报告提出，到2035年基本实现现代化时，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，到2050年把我国建成社会主义现代化强国时，全体人民共同富裕目标基本实现。而从现有的收入分配格局来看，与实现共同富裕的目标相差甚远。根据国家统计局公布的数据显示， 2008年至2017年中国的基尼系数分别为0.4910、0.49、0.481、0.477、0.474、0.473、0.469、0.462、0.465和0.467，其中2008年的基尼系数为最高值，此后持续下滑，2016年与2017年再次转为上涨。联合国开发计划署出版的《2016年人类发展报告》列出了137个经济体2010年至2015年中收入差距的基尼系数，其平均值为0.393 〔23 〕。另外，北京大学《中国民生发展报告2015》显示，顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅占1%左右。显然，中国的收入分配不平等还比较严重。
共同富裕是中国特色社会主义的本质特征。在共同富裕道路上发挥示范引领作用，是由国有企业的性质决定的。中国共产党人之所以为社会主义和共产主义事业奋斗终生，其根本目的是要让广大劳动人民过“最美好最幸福”、共同富裕的生活。这就要求建立公有制经济。因为公有制经济的建立，为实现按劳分配提供了制度保证。只有实现按劳分配制度，才能确保共同富裕目标的实现。因此，公有制经济的建立是保证共同富裕目标实现而产生的内生性制度安排。国有企业是公有制经济的主体，在共同富裕道路上发挥示范引领作用是其义不容辞的责任和应有的担当。作为全民所有的国有企业，之所以是保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，就在于国有企业实行的按劳分配制度。
国有企业要想在引领共同富裕目标实现上有所作为，以下三个方面是重要的。一是国有企业自身要执行按劳分配原则。在20世纪90年代，我们面对的是平均主义分配问题，到新时期则转化为收入差距过大。为什么在短时期内会从平均主义到收入差距过大呢？主要是国有企业的管理层利用掌握的控制权，效仿美国企业的收入分配制度，以及私营企业的收入分配制度而引致的。这也是国有企业“限薪令”出台的背景。二是“让全体人民”分享国有企业改革与发展成果，包括划转部分国有资本充实社会保障基金、提高国有资本收益上缴公共财政比例、明确红利所得资金“专款专用”于提升全民福利的用途和进行现金分红探索等。三是成为自觉履行社会责任的先锋楷模，包括成为民主管理、以人为本的典范，成为诚信经营的标杆，成为社会公益事业的标兵，成为绿色发展的自觉行动者，等等。
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责任编辑 于晓媛
