创新“治理术”：网络政治视角下的基层治理与社会建设

    刘成晨 杨君

    〔摘要〕基层治理与社会建设创新事关国家治理的成效。在网络时代，利用网络进行治理，既突破了传统“治理术”上的困境，又可以很及时地回复民众诉求，也可以第一时间公布事实与真相，从而消除集体性抗争。研究得出：当前的乡村治理，最终都会反映在乡村干部的腐败之上，原因在于鄉村干部的权力太大而无监督。为此，本文的结论是：第一，加强基层政府在网络上的回应和基层网络建设；第二，于网络政治的角度，基层治理中要学会利用网络进行治理以创新“治理术”，从而加强社会建设。

    〔关键词〕

    基层治理；网络政治；治理术；农村社会建设；农民

    〔中图分类号〕D63-39〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2018）02-0091-07一、 引言

    当前我国正处在社会转型与社会建设的关键时期，一些原因导致的局部社会冲突值得我们注意。笔者认为，导致这种冲突，主要有两个原因：第一，社会不公平与底层利益受损；第二，民众的维权意识与参与意识增强。这正如《2015社会蓝皮书》指出的那样：“我国仍处于快速的社会转型期，一方面，各种社会矛盾依然比较突出，部分群体的社会受挫感和相对剥夺感表现仍然比较强烈；另一方面，随着社会的发展，普通民众的政治参与意识和社会诉求增强。”〔1〕

    进一步说，首先，“不公”导致居民之间的待遇差异甚大。“不公”是我国历来已久的历史问题，甚至因为“不公”而引发的反反复复的底层抗争，几乎贯穿了整个中国的封建社会。而今，“不公”依然存在，例如，从城市与乡村居民的不公的角度来看，城乡居民收入比从1978年的2.36∶1扩大到2009年的3.33∶1；从区域差距的角度来看，2009年我国东部地区年均收入为38587元，西部地区为18090元，差距达2万多元；从省际差别的角度看，最高的上海市年人均收入为76976元，最低的贵州省为9187元，两地相差67789元。〔2〕所以，城市与乡村之间、东部与西部之间、省份与省份之间存在的“不公”背后所反映出的本质是身处在其中的居民之间的收入差距等。也正是在这样的基础之上，底层社会的获得感与剥削感成了反比，为此他们愤愤不平。其次，民众的维权意识与参与意识增强。笔者依靠多年研究网络政治的经验来看，也的确如此。第一，民众依法和依理进行维权的增多，而不再以“闹”去解决问题，有的甚至聘请律师，或者自己在家学习法律知识，从而更好地进行维权与抗争。第二，网络成为基层民众维权的一个新工具。他们把乡村干部的腐败问题与证据公布在网上，还艾特（@）大V或一些媒体微博，希望传播得更广，在舆论层面实现倒逼的可能，进而把问题解决。〔3〕

    正是在这样的背景之下，有些农民因不公和利益受损，所以选择反抗与举报，而地方干部又依旧延续原有的治理思维与路径，又在“一票否决”的压力形体制下，对农民的做法采取暴力的、强硬的做法予以反击。

    当基层官员和农民之间形成对立时，问题也就很难解决，彼此之间缺乏信任性的妥协，更多的是“你死我活”的野蛮型政治在左右着官民之间问题解决方式，如采取暴力、威胁、恐吓等对上访民众采取“非法”措施。为此，这根本不能把问题解决在基层，只会引起民众的反感，进而引发更大规模的冲突。

    显然，当农民面对基层的某些强权政治时，作为弱势群体之一，他们会选择有“策略主义”（欧阳静，2011）的抗争方式。如“假装屈服”“暂时放弃”“形式上的妥协”“故意认错”等成为了他们的“抗争伎俩”（抗争术），目的只有一个：缓和冲突，给自己争取更多的时间和空间。

    从表面上看，农民是“输了”，但地方干部真的赢了吗？显然没有。所以基层“社会和谐”是依靠强控制得来的，而非真正的和谐，且和谐的背后并没有真正地把农民的利益诉求解决（于建嵘，2007）。同时，对于有些基层干部来说，他们“解决了提出问题的人，而不是提出的问题”。这势必给社会稳定埋下隐患。

    所以，基层治理术需要创新。面对如此复杂、棘手的基层治理难题，我们应该创新办法解决。从既有的研究来看，对基层治理而言，学界提出的办法是，如“选择性治理”（郑风田，2012）、“整体性治理”（段兴友，2014）、“分类治理”（申端锋，2010）等，这些办法虽然都很好，尤其是在治理思路上提出了创新，但没有真正解决问题。

    在笔者看来，主要还是权力缺乏监督。一方面，农民的监督权力因为诸多原因而形同虚设，村民选举甚至成为一些地方家族的游戏，成为乡村企业家们可以左右的一场闹剧，农民的权利（徐勇，2007；张英洪，2011；周其仁，2011）与尊严何在？他们似乎是乡村社会最边缘的一个群体，只能充当配角。另外一方面，上级政府中的某些人对一些村干部们的腐败视而不见，甚至同流合污，政治庇护，为此权力对权力的监督就不存在。“拉帮结派”的基层社会政治生态导致农民有苦无处说、不能说、不敢说的局面。农民只能一忍再忍，当他们忍无可忍时就会采取暴力抗争。如此，基层社会的“激烈性冲突”（刘晨，2016）就会爆发，如有的村民血刃村干部，而理性一些的农民则会选择更高烈度的举报。

    农民会采取什么样的更高烈度的举报呢？如线上和线下结合起来抗争，疯狂地发帖、歇斯底里地举报。为什么这样？主要原因是“权力-利益结构之网”①（吴毅，2007）。也就是说，基层社会的权力与资本形成了一个庞大的利益关系网，农民无法从中得到缝隙来诉求利益。所以，农民就会转而在“线上社会”（Network Society）中寻求一丝帮助。

    ①见吴毅：《“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境——对一起石场纠纷案例的分析》，原载《社会学研究》，2007年第5期。

    ②

    见刘成晨：《脸面政治：基层治理的困境、危害及其转型》，原载《山西高等学校社会科学学报》，2018年第1期。

    同时，不难发现，当农民在对腐败的基层干部进行反抗时，政府基于“政治艺术”对基层社会也作出了回应，尤其是在治理策略上，“术”成为了基层社会治理的关键。他们会采取“拖拉”“踢皮球”的原始性“反抗争技术”，也会采取水军、删帖等“互联网+”的网络时代的“术”来制止舆论爆发与丑陋外传（丢脸的政治）。②

    在笔者看来，这些“治理术”并不符合现代社会的要求，可能还会引发新的矛盾。由此，创新基层治理与社会建设中的“治理术”（福柯，1978），更好地回应和解决农民问题，已经迫在眉睫。所以，本研究在网络政治的视角下，所要进行的研究是：在当代社会，如何实現基层治理的“治理术”创新以化解基层冲突，进而，更好地开展社会建设。二、 相关概念界定

    就本文而言，主要的几个核心概念为治理术、网络政治、基层治理与社会建设。只有弄清楚这些核心的概念，我们才能在下文中更全面、精准地分析。

    第一，什么是“治理术”？福柯在《安全、领土与人口》一书中谈到：“由制度、程序、分析、反思以及使得这种特殊然而复杂的权力形式得以实施的计算和手法组成的总体，其目标是人口，其主要知识形式是政治经济学，其根本的技术工具是安全配置；并且，比起所有其他权力形式（主权、纪律等），这种可称为‘治理的权力形式日益占据了突出的地位。”〔4〕其实，福柯在这里面所谈到的最主要的两个核心概念就是“政治”与“策略”，而将这两个合起来进行统筹性的理解，即为一种“政治艺术”和“政治技术”。

    第二，什么是“网络政治”？笔者曾经在一篇拙作中谈到：“在中国网络社会的崛起，并非是2000年，而是1994年左右。只不过，到了2000年才开始逐步的形成一个具有‘中国体验独特之物。在中国，作为虚拟社会的网络社会，博弈却又无处不在。因为博弈而导致的政治对抗或利益冲突，进而就发生了网络政治研究。”〔5〕这也就是说，网络政治其实就是研究网络中关于权力的一些现象和事实，例如权力博弈等。当然，学界现在提出的网络政治更多的是“网络政治的运作”等，笔者认为，这样的提法固然有道理，但没有触及到真正的网络政治议题。说到底，就目前的网络反腐而言，恰好是网络赋予了网民以“权力”与基层干部之间进行较量。所以，我们认为，网络政治的“根本性议题”（孔飞力，2012）在于“权力博弈”而不是其它。

    第三，什么是基层治理？“基层治理是国家治理的基础和重要组成部分，具有主体多元、内容繁杂、方式多样、直接面对民众、直接关系民众切身利益等特点。”〔6〕同时，周智庆认为（2015）：“历史地看，基层政府治理是一个建构权威结构和提升社会动员与控制能力的政治现代化过程。就基层治理现代化而言，治理不只是一个制度法治化问题，也是一个制度变迁问题，后者甚至更具有本源意义，因为制度的适应性植根于深厚的历史文化资源之中。”〔7〕所以，基层治理，从古到今都是面向基层所开展的一系列技术性或政策性的政治制度行为。且参与治理的主体包括基层干部、群众等，治理的对象包括基层事务中的各个方面，例如乡村政治、乡村生态、乡村公共事业等。

    第四，什么是“社会建设”？邓大松认为（2008）：“社会建设是指社会主体根据社会需要，有目的、有计划、有组织进行的改善民生和推进社会进步的社会行为与过程。其主要有两大方面：一是实体建设；二是制度建设。……社会实体建设提供公共产品和公共服务，社会制度建设则使社会更加有序与和谐。”〔8〕本文大致同意这种说法。社会建设的根本在于秩序性的建立，而秩序性又对基层社会的冲突解决可谓是非常有用。三、 问题：基层治理与社会建设的困境

    当前基层社会的问题可谓繁多，比如，发展问题、稳定问题、治理问题，哪个问题更重要，“在现代化进程中，‘农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。农村的稳定发展与基层社会的治理能力密切相关。”〔9〕所以，只有把农村治理好了，那么基层社会才会团结，才会有序，才会稳定。但是，现在的基层治理又呈现出以下多种问题。如韩长斌（2014）就认为“土地问题是农村的主要问题……土地是农民的生存之本、发展之基，是农民的命根子。农村土地问题不仅是经济问题，更是政治问题、社会问题。”〔10〕《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告》（2016）指出：“目前，乡村治理面临：第一，农民权益保护问题突出；第二，农村空心化问题日益严重；第三，农村基础设施和公共事业发展滞后；第四，村民自治实践还需要完善和创新；第五，乡村治理主体参与度需要提高。”〔11〕高旺认为（2014）：“当地乡村治理的主要问题表现为：第一，尽管税费改革以后，转移支付增加，乡镇总收入较以前增加，但乡镇政府财政收入却有所减少；第二，乡镇体制、权力与责任不相适应；第三，乡、村关系有待调适。”〔12〕所以，从不同的学者对基层治理的困境认知出发，我们可以看到，如何保障村民权益是关键。

    不难发现，这些学者并没有注意到网络时代还存在一个新的问题在影响着基层治理与社会建设，即“农民的网络政治问题”。①这个问题之所以出现，原因是乡村干部的贪污腐败和对老百姓利益、尊严地伤害，导致农民不得不采取网络抗争与线上维权。②

    当农民采取网络抗争时，社会建设所蕴含的“社会团结”与“社会有序”就意味着会遭到破坏，因为“抗争”本就意味着冲突性政治。进而，冲突性政治势必会带来一系列对社会秩序与团结的破坏。更值得注意的一个困境是，农民采取网络举报村干部腐败会让更多网友看到，从而让受众失去对基层干部的基本信任，权威性与合法性也会随之流失。如此，“治理术”背后的“权力主体”就会失去权威和公信力，社会建设就会更加困难。

    进而言之，“村庄政治的‘无解本身并非是农民没有选举训练所造成，也不是农民的‘愚昧所造成，而是乡村干部伙同乡村混混治村，乡村干部对于百姓疾苦加以敷衍，并且利用在‘上面有人的政治优势，成为地方社会的‘土皇帝。”〔13〕所以，从这个方面来说，农民采取网络举报的根本原因在于乡村干部的作恶，从而引发了农民的网络抗争。否则，村干部与村民就会“相安无事”。如此看来，基层治理与社会建设的困境就在于如何防止权力作恶。

    如今，农民的网络举报并非只是一种网络“吐槽”，其本质是一种对权力的监督，且监督这种权力依靠的并不是法律而是舆论。当舆论旋起后，基层政府碍于政治的合法性与政府的形象才被迫地对作恶的干部进行查处（部分是这样）。所以，从某种程度上说，网络代替了法律在进行乡村治理。如此，政府为何不直接借助网络来进行基层治理与社会建设呢？

    对于某些基层政府而言，之所以还未注重这种方法进行基层治理与社会建设，在本文看来，主要原因有以下几个方面：第一，对网络政治有所了解，但对网络技术并不是很熟悉。第二，不太愿意采取此种方法来解决问题，认为传统治理的方式更为“保险”，有一种路徑依赖。第三，观念上认为，网络都是在“惹是生非”，而没有将其看作是一种“正能量”，没有将其转化为为自己所用的一种工具。

    ①见刘晨：《论农民的“网络政治”——以H省农民C的微博举报为例》，原载中国乡村发现网，http：//www.zgxcfx.com/sannonglunjian/77682.html，2015-11-27，上网时间：2017-2-18。

    ②更多内容可见刘成晨：《弱者的新武器？农民微博举报的原因、困境与出路》，原载《海南热带学院学报》，2018年第1期。

    ③见Manuel Castells：“The new rapidly developing internet technology has a profound impact on the production mode and lifestyle of people， where peoples spiritual need is fulfilled and economic society is pushed forward. But at the same time， we cant be blind to the fact that the faultiness of the regulation and law about network and intermingled qualities of netizens result in challenges in managing network society. Standing in the trend of the highly rocketing evolution of network society， its crucial for us to hold the leading wand of network societys management. In order to bring the network society of our nation into a healthy development， we should stand from the present， make overall plans with all factors into consideration， and manage with new consciousness in the new normal to strengthen and innovate the management of network society. With different modes of management put into practice， we can expect a network society management with Chinese characteristic.” 转引自https：//www.hanspub.org/reference/ReferencePapers.aspx？ReferenceID=113056，2015-9-18， 上网时间：2017-12-28.四、 对策：依靠网络进行基层治理与社会建设

    自2000年开始，卡斯特（Manuel Castells）所说的“网络社会”在中国发展的相当迅猛③。据《农民用网问题调查分析报告》显示：“经统计，有93%的农村家庭拥有电脑，在家中使用电脑上网占到31.6%，手机上网的占到33.7%，基本不上网的占到31.3%，只有3.4%的人去网吧上网。不上网的人中有45%的人是因为不懂上网知识，32.9%的人认为没时间上网，只有5%的人觉得上网没帮助。多数上网的人的网络知识来源于自己摸索，占到48%。”〔14〕这也就说明了网络在农民之中已经有了“群众基础”，与他们的生活可谓是紧密联系。

    在这个基础之上，基层政府和农民又可以做些什么呢？

    首先，对于基层政府而言，在网络上建立廉政的信息平台，有利于民众加强对基层干部的权力监督。

    第一，可以在相关的网站上真正地进行财务公开和村级事务公开。《村组法》（1988）第十五条规定“村民委员会实行村务公开制度”，且“其中涉及财务的事项至少每6个月公布一次，接受村民的监督”。这也就意味着，农民对乡镇、村的财务状况有一个了解和监督，且可以通过网络而不再去村委会、镇委去查阅。这更加利于农民对基层政府的信任，同时也方便了村民办事和监督。

    第二，通过设置网络公告栏，及时回复村民地质疑。及时回复是政府作为服务型职能转变的体现，尤其意味着政府对农民诉求的关心之诚意。其实农民要求的，首要问题就是政府对农民要诚心。换句话说，就是把农民是否放在心上，和农民开诚布公，而不是欺骗或者拖延。为此，及时在网上回答农民的诉求和质疑是防止他们进行信访和网络举报的前提。反之，农民就会认为，基层政府不想替他们办事，把他们和他们的问题不当回事，那么农民就会怨恨和不信任基层政府。如此，基层政府和农民之间的误解和矛盾就会加大。

    第三，如遇到群体性事件和其他公共危机事件，应该第一时间公布事实和真相，以缓解民众的愤怒。网络的确是一把双刃剑，利用好了，就会让谣言不攻自破，也可以让民众第一时间掌握事实和真相而不信谣言；如果利用不好，则会导致底层民众被谣言左右。如此，用事实切断传播路径，让公共危机事件得以解决。当事实公布以后，再进行及时的查处，如真的是乡镇干部乱作为或不作为导致，应该按照相关的法律、政策处罚当事人，以安抚民众。否则政府权威就会遭到挑战。这对于基层政府而言，是不希望看到的。

    第四，把网络政治看成是权利监督而不是“找麻烦”。习近平总书记曾说（2016）：“把权力关进笼子里”，①这也就是说对权力要进行监督。而乡村干部的腐败最大的一个问题就是制度不严，恰好网络的出现填补了监督的不力。且基于网络政治来说，现在对乡村干部的监督模式已经形成了“四维一体”的反腐体系，即运动反腐+权力反腐+制度反腐+网络反腐（刘晨，2016）。这也就意味着，加强网络上的回应和建设是当务之急，是杜绝公共危机事件发生的必要前提。

    其次，对于农民而言，据我们在网络上参与式观察，他们在网络上反映最突出的两个问题是：农村的土地问题与干部问题。〔15〕所以，提高农民网络政治参与能力，把这些问题反映给相关的网站或在微博社区中进行举报，让权力不那么“任性”。

    第一，要学会珍惜自己的网络监督权力。网络的产生对于底层群众而言是一种赋予性的权力，作为网民可以在“网格化的世界”（Grid world）〔16〕里利用端口作为节点的可能性，引起事件和问题的传播，从而引发舆论。但是我们通过网络田野调查发现，有时候网络世界里的一些言论存在扭曲和造谣的嫌疑，这无疑会伤害网民对于作为网民的农民的同情心，更不利于问题的解决。如“狼来了”的谎言一般，如下次再遇到问题，其他网民到底是关心还是不关心？是围观还是放任？所以，珍惜手中的权力是监督权力的第一步。

    ①把权力关进笼子里，更要把锁的钥匙给人民，因为是人民赋予了权力给基层政府。

    第二，学会利用网络技术来抗争。从“理”的角度和“法”的角度出发，权力不能作恶，尤其是不能伤害百姓的利益。否则，就会引发不公和威胁社会稳定。这对于社会建设而言毫无益处，对于基层治理而言，是提出了更大的挑战。显然，农民是不可能善罢甘休的，他们的利益受到损害时，就会去反抗。当“线下”行不通的时候就会利用线上来进行发帖举报等。所以，如何把问题放在网络当中，如何在网络当中更有效地进行举报是农民要学会的。

    第三，集中反映问题。正如我们在前文中所谈到的那样，农民进行网络举报的两个主要的方面是“土地”和“腐败”，这都是由于权力的任性造成的，否则对于绝大多数农民而言，根本不可能是“吃饱了没事干”，跑去到处上访和举报。问题是，要学会集中在农民自身所受利益损害的问题上做文章，只有“集中”才可能有力量，才可能让问题得到重视，从而得到解决。第四，学会用“法”来解決问题。如果说权力的任性是不讲理和不讲法，那么农民的抗争不能“以暴制暴”，这对于问题的解决毫无益处，并且对社会的稳定和和谐存在巨大的威胁。要知道，之前国家已经将网络举报纳入到了“正规军”当中，如果因为层层下压导致问题依旧解决不了，农民可以聘请律师等走司法程序。所以，用“法”去“反抗”比用暴力要更为合理。〔17〕

    第五，掌握网络传播的逻辑。我们常常看到，农民在网络上进行发帖监督和举报时，无人问津，即便是采取“每日一呼”也没有人来关注。自认为这是没有掌握传播的内在逻辑所导致的。我们可以从传统媒体人的反腐经验中学到一些东西，例如“字眼”“时间上的掌握”等，这会引起更大的传播效应，从而让监督成为可能。再次需要强调的是，不能采取非法的手段来引起关注，而要在法律的框架内，实事求是地进行发帖和举报。如土地到底是如何被侵占的，村干部腐败的证据是什么，怎么腐败了，如何伤害到利益了，等等。讲究事实，掌握传播逻辑，会引起更好的监督效果。

    总而言之，无论对于基层政府而言，还是对于农民而言，都有需要注意和改进的地方，让官民的对立消失，让利益的“最大公约数”成为可能。同时，从上文的分析来看，如果基层社会治理与建设不纳入网络来进行，那么监督可能就更加困难，而权力的作恶导致的底层利益受害，剥削感增强，不公感增加，会更加影响社会稳定和扰乱社会团结与社会秩序。这或许是基层治理和社会建设最不希望看到的。

    所以，基层政府在网络上进行监督干部的平台设置和夯实纪律监督的执行力是当前回应农民网络诉求的一个关键。但也要注意的是，“基层干部不能过分依赖信息化技术，认为有了网络平台万事大吉，不必深入基层和人民群众中去”。〔18〕这也就意味着，作为权力的主体和网络治理乡村的引导者，既要注意网络的诉求，也要去实地中去考察，结合“群众路线”来真正的做到“为人民服务”。当网络成为基层治理与社会建设的一个新“治理术”时，我们不难发现，如何降低网络政治的博弈，关键在于加强对权力的监督，而解决的根本并非是在网络上，而是在线下。五、 总结

    本文先是提出如何利用网络进行基层治理创新的问题，再对相关的概念进行了界定。紧随其后，指出了当前基层治理与社会建设的困境，并强调利用网络来进行治理的路径。最后，我们逐步地把问题凝聚在乡村干部的腐败和农民的网络举报和监督的维度上，基于网络政治的角度对基层治理中利用网络和依靠网络进行治理提出了具体的方法。并强调，这是“治理术”中不可忽略的一环。

    为什么要强调利用网络，主要原因在于农民已经在大面积地使用网络。就在这样的前提下，当前基层治理的转型和乡村干部的治理思维应该跟上时代的节奏（例如利用微博、微信群等）。一方面，可以为基层治理创造更好的空间，尤其是应对突发事件；另外一方面，便民比害民要更加得民心，便民才是长治久安的根本。所以，网络政治并非是一个“博弈模式”，也可能是“合作模式”。〔19〕让政治在网络上发生，无论是解决农民的诉求还是安抚农民的“怒气”，网络所起到的效果比起其他工具，或许要好很多，也及时得多。同时，网络还可以让农民有更多的监督权和话语权，这对于基层干部压制农民而言是一个好事，可以让基层权力的腐败行为得到一些遏制，否则农民会更加地觉得“不公”，那么社会治理就会更加成为问题。只有遏制住权力的作恶，“公平”才会更为可能，社会才可能在公平的环境下“运转”，公共危机事件才会不再发生，社会建设和基层治理也可以更好地进行。

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    〔13〕劉晨.村庄政治问题真的“无解”吗？〔J〕.中国乡村发现，2015，（3）.

    〔14〕刘晨：论农民的“网络政治”〔EB/OL〕.http：//www.zgxcfx.com/sannonglunjian/77682.html.

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    〔19〕Aleman， J. （2009）. The politics of tripartite cooperation in new democracies： a multi-level analysis. International Political Science Review，30（2）， pp.141-162.

    【责任编辑：刘彦武】