有关派驻监督的几点探讨
蒋来用
[摘要]派驻机构改革持续不断推进，尤其是党的十八大以来，以领导体制和监督覆盖范围为重点，派驻机构改革发生“双重领导”到“系统领导”及“部分覆盖”到“全面覆盖”两大根本性的变化，同时衍生出单独派驻为主转向综合派驻为主、协助抓党风廉政建设转向专司监督执纪问责两项管理上的变革。派驻机构改革取得了较大的成效，扭转了派驻机构矮化成为驻在部门内设机构的趋势，但改革也遇到了派驻机构“不会为”、机构人员忙闲不均、于部缺乏归属感、考核体系不完善、履行职责缺少手段等问题。下一步需提升派驻干部能力素质，优化配置纪检监察力量，根据实际需要设置派驻机构，向基层纪委监委下放权力，加大对派驻机构的保障、管理、服务和轮岗交流力度，完善派驻机构考核指标和方法，实行派驻机构和纪委机关双向考核，使派驻机构可以更多地独立使用监督手段。
[关键词]监察，纪委，派驻机构，派驻监督，廉政建设，反腐败
[中图分类号]D262.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0042-07
派驻纪检监察组（以下简称“派驻机构”）在全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争中占有重要地位。派驻监督特指派驻机构履职尽责所发挥的作用，与巡视监督、审计监督、司法监督、民主监督等共同构成党和国家监督体系有机整体。派驻机构改革开启时间早，持续的时间较长，但作用发挥并不十分理想。党的十八大以来，围绕统一管理和全覆盖两个方向，派驻机构改革迅速推进，在发挥“派”的优势和“驻”的权威方面取得比较明显的成效，但笔者在调研中发现，派驻机构在履行监督职责方面仍然面临不少困难，一些机制性障碍迫切需要解决，派驻监督的作用仍有较大的提升空间。
一、派驻监督的历史变迁及特点
纪检监察机构主要分为“块块”和“条条”两大部分。中央纪委、国家监察委员和地方纪委、监察委员会（乡镇只有纪委没有设监委）负责对“块块”的监督。派驻机构则负责横向对具体的部门和单位（俗称“条条”）的监督。派驻机构最初是党内的机构，设立的时间可追溯到1962年9月。当时毛泽东主持召开党的八届十中全会，作出《关于加强党的监察机关的决定》。中央监察委员会在国务院40多个部门先后建立常驻监察组，实行有重点的派驻，之后派驻机构随着纪委、监察部门的撤销而取消。改革开放后，纪委恢复重建，派驻监督亦重新设立。1982年党的十二大通过的党章第43条第4款对派驻机构专门作了规定。根据规定，只有中央纪委才可以在中央一级党和国家机关设立派驻纪检组或纪律检查员，地方各级纪委都没有这个权力。当时党章赋予派驻机构的监督手段非常少，只明确了列席驻在单位会议这一项内容。正是因为监督职权和手段措施十分有限，派驻机构的作用发挥比较有限。影响派驻监督作用发挥的一个重要因素是纪委和党委的关系。新中国成立以来，纪委和党委关系根据新的形势任务不断进行调整，纪委最初只是党委的一个工作部门，完全由同级党委领导，后來变成同级党委和上一级纪委双重领导。这一领导体制一直持续至今，但方式方法和内容不断微调。纪委和党委关系的调整变化必然影响权力结构和配置，从而带动包括派驻机构在内的纪检监察体制的相应变革。派驻机构的改革一直就没有停歇，基本反映了纪委和党委关系调整变化的过程、特点及其规律。纵观近40年派驻机构改革的历程，我们会发现改革主要是以调整领导体制和扩大监督覆盖范围为重点进行，产生两大根本性的变化，同时衍生了两项管理上的变革。
（一）领导体制经历了由“双重领导”到“系统领导”的变化。派驻机构位处驻在部门和派出纪委之间，它们之间的关系比较微妙。1982年党章其实规定了单一领导的体制，中央纪委可以根据工作需要派驻纪检组或纪律检查员。谁派出，谁领导，既然是中央纪委派出来的，就应由中央纪委管理和领导。也正因为此，党章规定中央一级党和国家机关党的领导组织必须支持派驻纪检组或纪律检查员。但在实践中，派驻机构对驻在部门的依赖过多，单一体制事实上并没有真正落实，逐渐变成了双重领导体制。目前可以找到的最早关于派驻机构双重领导体制公开的文件是1993年5月中央纪委监察部颁发的《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》。这个文件明确规定：“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”。这种领导体制俗称为“双重领导一个为主”。由于派驻机构人、财、物等管理权受驻在部门左右，虽然业务上强调业务系统领导为主，但实际上“双重领导一个为主”也难以落实，在很多部门事实上变成了以驻在部门党组领导为主，派驻机构成了驻在部门的一个内设机构，派驻监督低效乏力。这种状况持续的时间较长，难以得到改变。到2000年9月，中央纪委监察部、中央组织部、中编办联合下发《关于加强中央纪委监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，明确提出派驻机构是中央纪委监察部的组成部分，仍强调“双重领导一个为主”的模式。但由于没有触及派驻干部任免、考核、薪酬福利等要害问题，解决不了派驻机构履行监督遇到的现实问题，此类文件发挥的作用十分有限，难以根本改变派驻监督的尴尬状态。
2001年以后，派驻机构改革淡化“双重领导”“为主”等词，突出强调“统一管理”，方向非常明确，就是让派出机构对派驻机构担负起领导职责，着力要解决领导体制不顺的问题。“统一管理”一词体现出改革理念和思路作了重大调整。开始将派驻机构真正作为纪检监察机关“组成部分”对待，“双重领导”体制废止不再提及，开始讨论纪委如何统一管理的问题，而不再讨论归谁领导，以谁为主。2001年9月，对派出机构实行统一管理正式出现在党的十五届六中全会通过的决定之中。但中央布置的这项协调难度系数很高的任务，当时却是由中央纪委监察部来推动实施的。中央纪委监察部为完成中央的决策部署，作了不少工作和努力。例如2002年中央纪委监察部在卫生部等8个部门进行派出机构统一管理试点。2004年4月，中央纪委监察部联合中央组织部、中央编办颁布《关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，派驻机构的统一管理全面实行，但主要侧重于业务方面的领导，如对监督和查办案件工作进行直接领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示报告，但并未对人事任免、编制、工资福利等进行统一管理。2005年9月9日，中央纪委监察部召开派驻机构实行统一管理工作动员和部署会议，会上宣读了《关于中共中央纪委监察部单派驻纪检、监察机构实行统一管理的实施意见》。2008年，中央纪委监察部下发《关于加强和改进派驻机构工作的若干意见》（中纪发[2008]39号）。中央纪委向56个部门派驻了纪检监察机构，其中36个部门同时派驻了纪检监察机构（即双派驻机构），向20个部门派驻了纪检或监察机构（即单派驻机构），统一管理改革需要协调解决的具体问题非常多，并且不同部门和派驻机构情况各不相同，需要解决的问题较多，因而改革推进缓慢，并未达到理想目标。2012年11月8日，党的十八大报告再次提出要完善派驻机构统一管理。这次派驻机构改革虽然仍由中央纪委牵头实施，但改革领导体制发生了很大的变化。十八大之后，在党中央统一领导下，派驻机构改革纳入全面深化改革规划设计并由最高决策层战略部署。中央全面深化改革领导小组下设了纪律检查体制改革专项小组，层次规格高，推动力度非同一般。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在党的十八届三中全会上获得通过，派驻机构定位清晰，就是对派出机关负责履行监督职责，强调派驻机构全覆盖，要求统一名称、统一管理。在中央全面深化改革领导小组的统一指挥下，包括派驻机构改革在内的纪律检查体制改革路线图和时间表很快绘制完成。2014年6月，中共中央政治局审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，布下了纪检体制改革的大棋局。2015年3月，中央办公厅印发《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》。这是派驻机构改革历史上具有里程碑意义的重要文件。自此之后，派驻机构主要负责人的人选由纪委会同组织部提名考察，派驻监督在人事管理上强化了系统的垂直领导。随着派出机构对派驻干部的编制、人事关系、考核、奖惩、任免等进行统一管理，统一管理任务迅速完成，双重领导转变为纪委直接领导，派驻机构与驻在部门变成了监督和被监督关系。地方的派驻机构统一管理改革亦迅速推进，到目前大多数地方已基本完成。
（二）派驻监督由“部分覆盖”到“全面覆盖”。党的十八大之前，派驻机构只覆盖一些重点部门和机构，党的工作部门、人大、政协机关和部分群团没有派驻纪检组。在中央层面，中央纪委监察部的派驻机构只有56个，覆盖面不到50%0 2013年之后，扩大派驻监督的覆盖面成为改革的重要方向和内容。党的十八届三中全会提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。”中共中央政治局会议2014年6月30日审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，再次重申“实现向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖”。2014年12月31日，中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，围绕派驻监督全覆盖目标，从大局出发，对派驻机构改革作了具体部署。2015年1月12日，十八届中央纪委五次全会强调“实现对中央一级党和国家机关的全面派驻，使党内监督不留死角、没有空白”。会议之后不久，中央纪委就在中央办公厅等7家单位新设派驻机构，随后中央纪委又增加8家。到2015年底，中央纪委在中央一级党和国家机关共设置47家派驻纪检组，对139家中央一级党和国家机关实现了派驻监督的全覆盖。派驻监督全覆盖是自上而下逐级推进的，在中央一级实现全覆盖之后，然后到省市区一级，再到市县区一级。到目前为止，全国大部分县（区）实现派驻纪检机构覆盖到党委、人大、政府、政协、法院、检察院、群众团体、事业单位等部门和单位，做到了派驻监督组织上、制度上、工作上的全面覆盖。
为了实现全覆盖的目标，派驻机构管理体制机制衍生出了两大變化。一是派驻方式上，单独派驻为主转向综合派驻为主。原来的派驻都是“点对点”的单独派驻，一个纪检组负责监督一个部门或单位。在领导职数、机构数量、人员编制基本不变的情况下，依靠单独派驻的方式难以实现全覆盖的目标。有的地方纪委为了尽量扩大派驻监督的覆盖面，一个派驻机构一个编制，虽然达到了全覆盖的要求，但力量过度分散，监督效果并不理想。因此，改变单独派驻方式是被全覆盖倒逼出来的。各级纪委充分利用现有派驻机构、内设纪检机构等编制资源，把有限的人员集中起来，统筹安排，采用了综合派驻和单独派驻两种方式。中央纪委在中央一级党和国家机关设置了27家综合派驻机构，占到派驻机构总数的60%，负责监督119家单位，另外20家为单独派驻。地方根据实际情况也采取了相同的派驻模式。如D市E区对7个系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，如教育、医疗卫生、人力社保、民政、国资、法院、检察院等实行单独派驻，人员编制数共41名；但对业务相近或监督对象少、系统规模小的部门则实行综合派驻，共巧家，编制数74名，但负责65个部门和单位。22个派驻机构，编制1巧名，负责监督72个部门和单位（见表1）。
因为监督范围和对象大幅扩展，派驻机构工作职能也不得不发生转变，由协助抓党风廉政建设为主转向专司监督执纪问责。派驻监督定位管党治党和党的纪律执行情况的监督，不是对驻在部门的业务监督，不替代驻在部门履行主体责任和职责。派驻机构盯住领导干部这个“关键少数”，让领导干部遵守法纪、讲规矩，监督的重点对象聚焦驻在部门领导班子及其成员而不是普通干部，有别于内设纪委的监督。派驻机构督促驻在部门领导班子落实全面从严治党的主体责任，“协助抓”转变成“督促抓”，不仅仅当“探头探针”，还发挥“鞭子”作用，加强执纪问责力度，切实维护党纪政纪的严肃性。
党的十八大以来，派驻机构改革的效果非常明显。改革节奏加快，落实中央决策部署的执行力明显增强。实践证明，党中央统一领导是决定改革进度和成败的关键因素。派驻机构改革涉及多个部门的协调，仅靠纪委推动十分艰难。只有在党中央统一领导和指挥下，统筹协调各方，才能破除改革障碍，迅速取得改革的成效。党的十八大之后，派驻机构统一管理，纪检组“腰杆子”比以前更硬，比以前更敢监督执纪问责，“成绩单”非常不错。例如中央纪委47家派驻机构2016年立案780件，给予纪律处分730人，分别比2015年增长38%、56%。[1]地方纪委也同样出现了这样的变化。立案、纪律处分是衡量派驻机构是否履职尽责的关键指标，两项指标快速上升，在腐败存量仍然较多的情况下，表明派驻机构查处力度进一步加大，作用得到了发挥。派驻机构的监督作用，某种程度通过各部门、各单位党委（党组）主体责任落实状况体现出来。在党中央的示范引领作用下，压力向下传导，派驻监督、巡视、审计、曝光、审查、问责等多种强有力手段不断运用，各部门党委（党组）主体责任得到更好落实，领导干部主动接受监督的意识逐渐增强。
二、派驻监督面临的现实困难与问题
以“统一管理”“全覆盖”为方向的派驻机构改革取得了较大的成效，扭转了派驻机构矮化成为驻在部门内设机构的趋势，避免了派驻监督事实上演变成为同体监督而功能弱化的体制弊端。党的十八大以来的派驻机构改革之所以推进迅速，主要原因在于党中央直接指挥和领导。中央做好了顶层设计，各部门和地方严格按照中央设定的时间表、路线图施工。这种自上而下的改革在解决派驻机构体制性障碍方面具有明显优势。但我国幅员辽阔，人口众多，地区差异、城乡差距等问题比较突出，派驻机构改革中遇到的一些机制性困难难以通过自上而下的方式来统一解决，这些困难一定程度影响了派驻监督优势和权威的充分释放。
（一）监督依据难把握“不会为”。派驻机构设立，人员配备齐整，仅仅解决了派驻监督的基本条件。全覆盖的体制改革要求必须落实到具体的工作过程中，转化为有效监督，才算基本完成。但一些派驻机构开展监督工作的依据比较粗糙模糊，一些制度规定针对性不够、可操作性不强。如培训的讲课费标准不明确，年轻干部拓展训练是否合规不清楚。“三重一大”是派驻机构监督的重点，但在具体执行过程中应该如何把握，派驻机构人员也说不清楚。派驻机构想为、敢为，但因为不知道手放到哪，“不会为”现象比较普遍地存在。遇到行为标准问题，纪委机关一般没有解释权，需要业务部门解释。有的业务干部认为派驻干部“不懂业务”“增加了不少事”。随着惩处力度的加大，非常明显、一查就准的违纪违法现象大量减少，派驻机构面临的大量是“模糊地带”和“打擦边球”的问题。由于监督执纪标准模糊，深入有效开展监督就会遇到困难。派驻机构“不会为”问题是多方面原因造成的，既有干部选派的问题，一些派驻干部来自纪委、组织等党务部门，对政府、人大、政协、企事业单位等业务不熟悉不了解。派驻机构人员要加强轮岗交流，但过于频繁的轮岗交流也会产生问题，会增加干部适应新业务的困难。培训安排也是一个重要的方面，导致派驻机构人员了解和熟悉驻在单位业务、提高自身素质存在客观困难。目前的业务培训都是由各系统组织，派驻机构干部主要参加纪委的培训。派驻机构数量众多，虽然都从事监督工作，但监督对象和工作性质差别较大，纪委组织的培训不能满足所有派驻机构的业务需要，不能解决所有派驻机构遇到的实际问题。不少纪委培训强调政治性宣教，对财务、审计、法律等业务培训内容安排较少。派驻机构往往从驻在单位了解新要求新规定，从纪委系统得到具体业务指导和帮助比较难。纪委的领导主要是组织人事、考核、纪律审查等方面的领导，业务标准的指导上存在供给不足的问题。在业务知识的获取上，派驻机构还依赖于改革之前的方式。综合派驻对多个部门和单位进行监督，监督辐射面宽，对干部素质要求更高，要求掌握的知识更多更全面，但事实上很难让所有派驻干部对所有监督范围内的部门和单位制度规定和信息都熟悉和了解。在全覆盖的要求下，派驻机构人员比较有限，人员素质与任务很难适应或不匹配，派驻监督以参会或听取汇报为主，基层延伸不够，监督容易表面化。党的十八大后法律规定和政策制度更新很快，党规党纪不断修订完善，业务部门也不断出台新制度，党员干部要迅速对新的政策规定准确把握到位较难，实践中常常存在认识和理解的分歧。纪委认为业务上的制度规定应由业务部门解释。但监督过程中，被监督单位和干部经常来派驻机构或纪委询问，事实上以纪检系统的答复为权威，这就给从事监督的干部提高了工作要求和标准。如果不能及时有效地提供合适的解释，派驻监督就可能出现不会为的问题。
（二）人员配置不合理造成忙闲不均。实行全覆盖，监督延伸到所有党政机关和部门，所有权力都要受监督，全覆盖理念上是正确的，现实也是必须的。但现在采用机构入门的方式全覆盖，事实上造成监督力量的分散和弱化。有的地方尤其是县区基层，一个派驻机构一个编制，派驻机构数量很多，人员编制总数很多，现有的派驻机构干部占纪委系统干部队伍人数的50%以上，但大家都觉得派驻纪检组力量仍显单薄，大部分派驻纪检组人数较少[2]。有的派驻机构一年到头没有信访举报和问题线索，但为了落实全覆盖的要求，必须得设立机构，配备人员。这种从上到下“一刀切”的做法有利于政策很快落实到位，但存在的弊病就是政策实施容易与实际脱节，带来一些负面影响。忙闲不均就是其中一个突出问题，派出单位与派驻机构之间业务量存在较大差异，派驻机构之间也存在业务量之间差别很大的问题。这种业务量之间的差别会引发管理上的困难和问题。一个直接的影响就是作为派出机构的纪委为了解决人手不足问题，向派驻机构和下级纪委大量借调人员，导致被借调单位正常监督工作受到影响，例如，笔者2015年7月曾在A县调研了解到，该县纪委编制31人，在职人员30人，省纪委和市纪委长期抽调8名骨干，导致该县纪委举步维艰，根本忙不过来。A县纪委不得不从检察院和乡镇纪委抽调人员办案，又造成被借调单位人员不足。最后越到基层，人手就越紧张和短缺，事实上给基层增加了压力和负担。这种现象还会带来考核难的问题。监督执纪问责考核的一个重要指标就是看信访举报的数量。一般而言，信访举报量多，初核、立案、处分等数量就会相对多，工作量就大。一年到头没有信访举报的单位会对这项指标首先提出质疑，因为他们认为没有信访举报，证明预防到位，工作有效。上级考核单位不得不考虑这些意见而调整考核指标和方法，从而影响考核导向，造成很大影响。工作量不均还会影响干部成长，这也是很多派驻机构较为关心的问题。按照选人用人的标准，有为才有位，完成的工作任务越多，得到提拔重用的机会就应越多。如此一来，工作量少的派驻机构就可能在考核、干部选用中被边缘化。
（三）派驻机构干部归属感不强。派驻机构与驻在部门的关系已经发生巨大变化，不再是领导关系，也不存在业务指导关系，而是监督与被监督的关系。纪委与派出纪检监察组已经变成了上下级关系，但一些派驻机构干部仍觉得缺乏归属感。这主要有几个方面的原因，首先派驻机构与驻在部门仍然存在“藕断丝连”的关系。派驻机构虽然由纪委统一管理，但驻在部门仍然为派驻机构提供办公室、车辆等具体保障，派驻机构干部党组织关系仍然在驻在部门，有的派驻机构还享受驻在部门的福利待遇，事实上派驻机构在很多地方仍然“有求于”驻在部门。另一方面，纪委作为后盾帮助派驻机构解决困难的能力和服务意识跟不上。有的派驻机构提供的材料得不到纪委及时有力支持，如有的派驻机构报送的初核件耽搁时间过长。如前所述，有的派驻机构遇到业务标准把握上的困惑，纪委作为派出机构很难给出解释或提供依据。国家监察体制改革和派出机构统一管理之后，纪委直接管理的人员大幅增多，头绪复杂，难度增大，人员磨合还不到位。纪委机关的几个纪检监察室要分管几个甚至十几个派驻机构，力量不足。由于人手短缺，纪委机关管理服务工作暂时跟不上，加上纪委领导和职能部门人员频繁变动，有的派驻机构产生了有“娘”但找不到“家”的感觉。例如，原来管理的人员少，纪委对立案把关、指导到位。现在人员多、业务多，对二次函询发现问题较严重转初核等问题，有的纪委机关不再把关、指导不到位，某种意义而言对派驻机构的领导实际上是削弱而不是增强了。有的纪委将派驻机构看成是下级，少数机关干部存在优越感，服务意识淡薄，有的还存在严重的官僚衙门作风，上门服务意识和主动精神缺乏。派驻机构曾较长时期存在被派出机构和驻在部门双重“边缘化”的问题，原来社会普遍认为被安排到派驻机构工作的要么是退休的干部，要么是不被重用的干部，对派驻机构形成负面的刻板印象，一些派驻干部也自觉低人一等。相对于纪委机关干部而言，派驻干部成长慢、交流少、出口窄，这种社会事实进一步强化社会的刻板印象和派驻干部被边缘化的心理。派驻干部的工作性质具有特殊性，纪委机关干部与监督对象相对有一定的空间距离，但派驻干部与监督对象办公室门对门，天天面对面，抬头不见低头见，彼此都非常熟悉。監督执纪问责标准严格后，要瞪大眼睛、竖起耳朵敢于监督，真正红红脸、出出汗，就必然会得罪人，要面临来自各方面的压力，时间久了就会孤独和苦恼，精神得不到纤解，身心疾病不少。但目前对处在一线纪检监察干部的心理和精神问题关注较少，派驻干部得到派出机构的关心不够。
（四）派驻机构考核体系还不完善。派驻机构工作性质完全不同，要对这些派驻机构进行考核客观存在难度，当前要拿出一套令所有机构和干部满意的考核体系和方法来是非常困难的。相对于政府部门而言，纪检监察机构的考核起步较晚，由于缺乏经验数据的支撑和检验，考核指标体系和指标不完善。很多地方对派驻机构的考核尚处于摸索阶段，有的考核体系设计缺乏深入调研，考核指标不符合实际，有的过于偏重纪律审查指标，对预防工作做得好问题线索少的单位不公平；有的考核内容不合理，落实主体责任情况考核派驻机构；有的考核方法不科学，没有考虑考核对象的差异性和工作的复杂性，体现不出工作量、工作成绩和工作难度；有的考核结果得不到充分运用，问责情形不具体不明确，任意性和随意性过大；有的考核程序复杂，需要填报的表格材料多，存在形式主义；有的考核体系出台时间不合理，年底推出的年底马上就考核，让考核对象难以适应。另外，纪检监察机关的职能职责频繁调整，上级单位对下级单位进行考核标准不得不相应频繁变动，导致考核的公信力不足，影响考核指标体系导向作用的发挥。
（五）派驻机构履行职责的手段缺乏。派驻机构发现问题的手段和措施很少，监督手段单一，没有什么好办法，缺乏监督的有效性。国家监察体制改革后，作为一级组织，监察委员会享有的12种监督手段和措施，纪检监察派驻机构应能使用。但实际工作中，这些措施，尤其是留置等监督措施，派驻机构并不完全拥有这项权力。派驻机构要行使重要的监督职责和权限都要“经批准”，不能直接采用。如有的地方规定，只有经批准，派驻机构才能初步核实反映驻在部门领导班子及干部的问题线索，参与调查这些对象违犯党纪的案件也同样要经过批准。查阅或者复制驻在部门的有关材料、查阅和调查核实有关领导干部报告个人有关事项的材料同样也要经过批准。正因为监督执纪手段措施使用上存在诸多限制和约束，因此派驻机构查办案件程序启动难、查办案件措施使用难、查办案件证据收集难、查办案件组织协调难、条件保障难[3]。不用批准的职责和权限其实都是表面上的监督，派驻机构并无“权”与“威”，很难发挥什么作用，如督促驻在部门领导班子落实主体责任，对驻在部门各级领导班子提出问责建议，参加或者列席驻在部门会议，约谈驻在部门管理的干部，提出书面意见和建议等。中央纪委提出转职能、转方式、转作风要求后，派驻机构领导不分管具体业务，仅通过督促、参会、约谈、检查、看材料、建议这些手段难以发现问题，无法让派驻机构发挥“驻”的优势和“派”的威力。派驻机构大量的精力在于参会等细琐的程序性监督环节，停留在面上而无关痛痒。有职权职责但没有相应的措施和手段，让派驻机构难以有效发挥作用。因为缺乏监督的手段和措施，派驻机构承担了一些与手段不相称的职责，让其处在一个比较尴尬的地位，如对干部廉洁情况提出书面意见等职责。在缺乏监督手段的情况下，很多资料和文件见不到，没有办法检查被监督单位财务等事项，很多派驻机构因而出具了“未收到关于某某同志的信访举报”“未发现违反党风廉政建设制度的问题”之类非常灵活含糊以后不会被问责追责的表述，书面意见基本上是形式上的背书，监督作用和意义并不大。
三、解决派驻监督困难的思路
目前，自上而下的“全覆盖”改革已经全部完成，纪委对派驻机构统一管理也迅速推进，基本完成任务。机构调整释放了监督新成效，但同时也带来了新问题，下一步应该瞄准问题，深入推进派驻监督机制改革，让派驻监督进一步发挥更大的作用。
（一）提升派驻干部能力素质。派驻机构监督执纪除了要解决主观上不想为、不敢为的问题，同时还要提高能力素质解决“不会为”的问题。纪委要针对日常监督经常遇到的问题，牵头梳理常用的制度规定，编印制度规定汇编，提高监督执纪标准的清晰度，尽量减少“模糊地带”，防止“打擦边球”现象发生。对驻在部门和单位“三重一大”（重要干部任免、重大问题决策、重大项目投资决策、大额资金使用）开展有效监督，要求派驻干部有非常专业的知识和能力，对驻在部门和单位制度规定有专业性的见地[4]。因此，有必要调整派驻机构培训方式和内容，纪委组织的培训学习要增加业务制度的内容，通过专题培训、以案代训、案例教学等方式，提高培训的实效性和针对性。支持和鼓励派驻机构干部参加驻在部门的相关业务培训，让其懂得驻在部门财务、人事、基建等管理制度和流程，知晓最新项目、资金、人事等变动信息，除政治素质过硬之外，业务也要熟练、全面、过硬。派驻机构干部选用上要坚持搞“五湖四海”，不仅要加强纪委机关与派驻机构之间干部的交流轮岗，同时也要严把干部进出关口，从业务部门选调干部，让干部活起来、动起来，产生内生动力。要经常组织派驻机构干部开展业务比武，加强业务培训，组织法律纪律知识考试，帮助派驻干部拓宽视野，不断改进和创新监督方式方法，培养综合素质和能力，为干部交流打基础。派出机构要统一制作警示教育片，为派驻机构提供警示教育素材，统一部署开展警示教育活动，建立常态化机制，用身边案例教育身边人。要创造条件调动社会力量参与监督，一方面是派驻机构要推动驻在部门公开透明，让社会监督有机会和空间，对于社会公众反映的问题，实行精准监督；另一方面则是与财务、审计、律师事务所等专业性中介机构合作，组织科研机构、高校等第三方开展风险绩效评估，运用业务外包等形式进行监督。
（二）优化配置纪检监察力量。要根据实际需要设置派驻机构以及派驻的方式，资金项目多、风险多的单位可以设立派驻机构，其他单位可以采用派驻机构与巡视组合并的方式，用巡视的方式代替派驻监督，增强监督的随机性和全覆盖，改变人门式的驻进方式，丰富派驻监督模式。改革执纪方式，加大派驻机构之间的沟通联系，组织派驻机构联合开展监督执纪活动，解决监督力量不足和执纪“拉不下脸”的问题。将部分派驻机构的人员集中到纪委机关，增强纪委机关的力量，严格限制向下级单位抽调人员。向下级党委和纪委下放派驻机构的撤并权限，给基层纪委和监委足够的自主权，市县一级党委或纪委在纪委和监察委员会总的人员编制、机构数量和领导职数不变的情况下，根据需要确定派驻机构是否设立以及人员编制数量，结果报上一级纪委备案即可，根据全面从严治党工作难易程度、党风廉政建设和反腐败斗争任务轻重合理安排和调配力量，增强基层纪委和监委工作的积极性、创造性、有效性。按照党务公开条例和政务公开条例的规定，派驻机构要公开人员、编制、经费、工作职责、内设机构等信息，让社会更多了解派驻机构信息，接受社会监督。
（三）加快改革，提升派驻干部归属感。业务管理上纪委机关要给派驻机构更多支持，搜集各派驻机构反映的问题，及时进行研究处理，与相关部门和单位协商会诊，对共性问题，通过下发文件的方式集中解决，对个性问题单独进行解决，提高解决业务问题的效率。加大对派驻机构的保障力度，在用车、用房、办公经费、福利待遇等方面由纪委协调有关部门和单位统一解决，提供充分保障，让派驻机构无后顾之忧，能放开手脚进行监督。加大派驻机构干部绩效管理考核和轮岗交流，对机关和派驻干部实行“一盘棋”统一管理，纪委机关和纪检组干部双向交流，轮岗、挂职、提职、评优、培训等方面统一安排，增强透明度。继续深化监察体制改革，通过教育培训、业务交流、知识竞赛等方式加快纪检干部和检察院转隶干部的磨合，对工作流程和程序进行改革，删除没有必要的环节，提高工作效率和质量。派出机构要提高服务意识，改进工作作风，帮助派驻机构解决困难。重视派驻干部心理健康，组织心理专家提供心理培训和服务，组织上多关心和爱护。
（四）完善派驻机构考核指标和方法。虽然目前考核体系还不健全完善，但要坚持每年对派驻机构进行考核，不断积累和丰富考核经验。进一步完善考核指标，多到基层单位调研，汇集各单位对考核指标体系的意见和建议，及时有针对性进行调整。合理安排部署考核工作，年初公布考核方法和指标，让被考核单位和个人有充分准备和合理预期，使考核指标发挥工作“指南针”作用。科学设置办案指标的权重，既要让考核体现工作难度和工作量，又要充分考虑因预防到位导致信访举报为零的客观效果。将派驻机构分为不同类型进行考核，性质相同或相近的单位适用同一套考核指标和方法。考核要运用信息化手段，尽量少报书面材料。要注重日常搜集考核材料，把工作做在平常。将考核与大数据管理结合，全面掌握考核对象的资料信息。要鼓励和允许各纪检组探索，只考核“规定动作”，但鼓励支持“自选动作”。增加考核结果的运用效果，细化问责情形和标准，加大问责追责力度。为了防止纪委中滋长官僚主义，改进工作作风，推行双向考核，纪委机关考核纪检监察组，派驻机构也对纪委机关服务态度、主动意识、干部作风、工作效率、办事效果进行测评打分，将测评结果作为机关部门和人员考核的依据。
（五）调整派驻机构职能或定位。派驻机构因为缺乏独立使用执纪审查的一些手段，如留置权、搜查权等硬性权力。如果要使用这些手段，派驻机构必须要经过繁琐和复杂的审批程序。作为一级纪律监察组织，派驻机构的权限其实是不完整的，因为手段措施缺乏，履行监督职责也就难以到位。这是制约和限制派驻机构监督职能充分发挥的一个重要因素。未来的改革有两个方向可以选择，一是向派驻机构授权，让其拥有更多独立使用的权限和手段。最好的办法就是让其成为一个独立机构，具有完整的独立调查权，保障其独立使用法律授予的措施手段，让权责对等。另一个方向就是修改派驻机构的定位，根据其现在可以独立使用的手段权限，修改派驻机构的职能。按照目前可以使用的手段而言，尤其对省以下基层派驻机构来说，派驻机构其实应定位为预防机构，因为其可以独立使用的手段主要是预防性措施，惩处违纪违法行为的手段非常有限。对于纪律审查等惩处性职能，可以根据一案一授权原则进行，让其只是配合派出机构查处重大违纪违法行为，而不是独立地履行此项职责。
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[摘要]派驻机构改革持续不断推进，尤其是党的十八大以来，以领导体制和监督覆盖范围为重点，派驻机构改革发生“双重领导”到“系统领导”及“部分覆盖”到“全面覆盖”两大根本性的变化，同时衍生出单独派驻为主转向综合派驻为主、协助抓党风廉政建设转向专司监督执纪问责两项管理上的变革。派驻机构改革取得了较大的成效，扭转了派驻机构矮化成为驻在部门内设机构的趋势，但改革也遇到了派驻机构“不会为”、机构人员忙闲不均、于部缺乏归属感、考核体系不完善、履行职责缺少手段等问题。下一步需提升派驻干部能力素质，优化配置纪检监察力量，根据实际需要设置派驻机构，向基层纪委监委下放权力，加大对派驻机构的保障、管理、服务和轮岗交流力度，完善派驻机构考核指标和方法，实行派驻机构和纪委机关双向考核，使派驻机构可以更多地独立使用监督手段。
[关键词]监察，纪委，派驻机构，派驻监督，廉政建设，反腐败
[中图分类号]D262.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175（2018）05-0042-07
派驻纪检监察组（以下简称“派驻机构”）在全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争中占有重要地位。派驻监督特指派驻机构履职尽责所发挥的作用，与巡视监督、审计监督、司法监督、民主监督等共同构成党和国家监督体系有机整体。派驻机构改革开启时间早，持续的时间较长，但作用发挥并不十分理想。党的十八大以来，围绕统一管理和全覆盖两个方向，派驻机构改革迅速推进，在发挥“派”的优势和“驻”的权威方面取得比较明显的成效，但笔者在调研中发现，派驻机构在履行监督职责方面仍然面临不少困难，一些机制性障碍迫切需要解决，派驻监督的作用仍有较大的提升空间。
一、派驻监督的历史变迁及特点
纪检监察机构主要分为“块块”和“条条”两大部分。中央纪委、国家监察委员和地方纪委、监察委员会（乡镇只有纪委没有设监委）负责对“块块”的监督。派驻机构则负责横向对具体的部门和单位（俗称“条条”）的监督。派驻机构最初是党内的机构，设立的时间可追溯到1962年9月。当时毛泽东主持召开党的八届十中全会，作出《关于加强党的监察机关的决定》。中央监察委员会在国务院40多个部门先后建立常驻监察组，实行有重点的派驻，之后派驻机构随着纪委、监察部门的撤销而取消。改革开放后，纪委恢复重建，派驻监督亦重新设立。1982年党的十二大通过的党章第43条第4款对派驻机构专门作了规定。根据规定，只有中央纪委才可以在中央一级党和国家机关设立派驻纪检组或纪律检查员，地方各级纪委都没有这个权力。当时党章赋予派驻机构的监督手段非常少，只明确了列席驻在单位会议这一项内容。正是因为监督职权和手段措施十分有限，派驻机构的作用发挥比较有限。影响派驻监督作用发挥的一个重要因素是纪委和党委的关系。新中国成立以来，纪委和党委关系根据新的形势任务不断进行调整，纪委最初只是党委的一个工作部门，完全由同级党委领导，后來变成同级党委和上一级纪委双重领导。这一领导体制一直持续至今，但方式方法和内容不断微调。纪委和党委关系的调整变化必然影响权力结构和配置，从而带动包括派驻机构在内的纪检监察体制的相应变革。派驻机构的改革一直就没有停歇，基本反映了纪委和党委关系调整变化的过程、特点及其规律。纵观近40年派驻机构改革的历程，我们会发现改革主要是以调整领导体制和扩大监督覆盖范围为重点进行，产生两大根本性的变化，同时衍生了两项管理上的变革。
（一）领导体制经历了由“双重领导”到“系统领导”的变化。派驻机构位处驻在部门和派出纪委之间，它们之间的关系比较微妙。1982年党章其实规定了单一领导的体制，中央纪委可以根据工作需要派驻纪检组或纪律检查员。谁派出，谁领导，既然是中央纪委派出来的，就应由中央纪委管理和领导。也正因为此，党章规定中央一级党和国家机关党的领导组织必须支持派驻纪检组或纪律检查员。但在实践中，派驻机构对驻在部门的依赖过多，单一体制事实上并没有真正落实，逐渐变成了双重领导体制。目前可以找到的最早关于派驻机构双重领导体制公开的文件是1993年5月中央纪委监察部颁发的《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》。这个文件明确规定：“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”。这种领导体制俗称为“双重领导一个为主”。由于派驻机构人、财、物等管理权受驻在部门左右，虽然业务上强调业务系统领导为主，但实际上“双重领导一个为主”也难以落实，在很多部门事实上变成了以驻在部门党组领导为主，派驻机构成了驻在部门的一个内设机构，派驻监督低效乏力。这种状况持续的时间较长，难以得到改变。到2000年9月，中央纪委监察部、中央组织部、中编办联合下发《关于加强中央纪委监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，明确提出派驻机构是中央纪委监察部的组成部分，仍强调“双重领导一个为主”的模式。但由于没有触及派驻干部任免、考核、薪酬福利等要害问题，解决不了派驻机构履行监督遇到的现实问题，此类文件发挥的作用十分有限，难以根本改变派驻监督的尴尬状态。
2001年以后，派驻机构改革淡化“双重领导”“为主”等词，突出强调“统一管理”，方向非常明确，就是让派出机构对派驻机构担负起领导职责，着力要解决领导体制不顺的问题。“统一管理”一词体现出改革理念和思路作了重大调整。开始将派驻机构真正作为纪检监察机关“组成部分”对待，“双重领导”体制废止不再提及，开始讨论纪委如何统一管理的问题，而不再讨论归谁领导，以谁为主。2001年9月，对派出机构实行统一管理正式出现在党的十五届六中全会通过的决定之中。但中央布置的这项协调难度系数很高的任务，当时却是由中央纪委监察部来推动实施的。中央纪委监察部为完成中央的决策部署，作了不少工作和努力。例如2002年中央纪委监察部在卫生部等8个部门进行派出机构统一管理试点。2004年4月，中央纪委监察部联合中央组织部、中央编办颁布《关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，派驻机构的统一管理全面实行，但主要侧重于业务方面的领导，如对监督和查办案件工作进行直接领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示报告，但并未对人事任免、编制、工资福利等进行统一管理。2005年9月9日，中央纪委监察部召开派驻机构实行统一管理工作动员和部署会议，会上宣读了《关于中共中央纪委监察部单派驻纪检、监察机构实行统一管理的实施意见》。2008年，中央纪委监察部下发《关于加强和改进派驻机构工作的若干意见》（中纪发[2008]39号）。中央纪委向56个部门派驻了纪检监察机构，其中36个部门同时派驻了纪检监察机构（即双派驻机构），向20个部门派驻了纪检或监察机构（即单派驻机构），统一管理改革需要协调解决的具体问题非常多，并且不同部门和派驻机构情况各不相同，需要解决的问题较多，因而改革推进缓慢，并未达到理想目标。2012年11月8日，党的十八大报告再次提出要完善派驻机构统一管理。这次派驻机构改革虽然仍由中央纪委牵头实施，但改革领导体制发生了很大的变化。十八大之后，在党中央统一领导下，派驻机构改革纳入全面深化改革规划设计并由最高决策层战略部署。中央全面深化改革领导小组下设了纪律检查体制改革专项小组，层次规格高，推动力度非同一般。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在党的十八届三中全会上获得通过，派驻机构定位清晰，就是对派出机关负责履行监督职责，强调派驻机构全覆盖，要求统一名称、统一管理。在中央全面深化改革领导小组的统一指挥下，包括派驻机构改革在内的纪律检查体制改革路线图和时间表很快绘制完成。2014年6月，中共中央政治局审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，布下了纪检体制改革的大棋局。2015年3月，中央办公厅印发《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》。这是派驻机构改革历史上具有里程碑意义的重要文件。自此之后，派驻机构主要负责人的人选由纪委会同组织部提名考察，派驻监督在人事管理上强化了系统的垂直领导。随着派出机构对派驻干部的编制、人事关系、考核、奖惩、任免等进行统一管理，统一管理任务迅速完成，双重领导转变为纪委直接领导，派驻机构与驻在部门变成了监督和被监督关系。地方的派驻机构统一管理改革亦迅速推进，到目前大多数地方已基本完成。
（二）派驻监督由“部分覆盖”到“全面覆盖”。党的十八大之前，派驻机构只覆盖一些重点部门和机构，党的工作部门、人大、政协机关和部分群团没有派驻纪检组。在中央层面，中央纪委监察部的派驻机构只有56个，覆盖面不到50%0 2013年之后，扩大派驻监督的覆盖面成为改革的重要方向和内容。党的十八届三中全会提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构。”中共中央政治局会议2014年6月30日审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，再次重申“实现向中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖”。2014年12月31日，中央办公厅印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，围绕派驻监督全覆盖目标，从大局出发，对派驻机构改革作了具体部署。2015年1月12日，十八届中央纪委五次全会强调“实现对中央一级党和国家机关的全面派驻，使党内监督不留死角、没有空白”。会议之后不久，中央纪委就在中央办公厅等7家单位新设派驻机构，随后中央纪委又增加8家。到2015年底，中央纪委在中央一级党和国家机关共设置47家派驻纪检组，对139家中央一级党和国家机关实现了派驻监督的全覆盖。派驻监督全覆盖是自上而下逐级推进的，在中央一级实现全覆盖之后，然后到省市区一级，再到市县区一级。到目前为止，全国大部分县（区）实现派驻纪检机构覆盖到党委、人大、政府、政协、法院、检察院、群众团体、事业单位等部门和单位，做到了派驻监督组织上、制度上、工作上的全面覆盖。
为了实现全覆盖的目标，派驻机构管理体制机制衍生出了两大變化。一是派驻方式上，单独派驻为主转向综合派驻为主。原来的派驻都是“点对点”的单独派驻，一个纪检组负责监督一个部门或单位。在领导职数、机构数量、人员编制基本不变的情况下，依靠单独派驻的方式难以实现全覆盖的目标。有的地方纪委为了尽量扩大派驻监督的覆盖面，一个派驻机构一个编制，虽然达到了全覆盖的要求，但力量过度分散，监督效果并不理想。因此，改变单独派驻方式是被全覆盖倒逼出来的。各级纪委充分利用现有派驻机构、内设纪检机构等编制资源，把有限的人员集中起来，统筹安排，采用了综合派驻和单独派驻两种方式。中央纪委在中央一级党和国家机关设置了27家综合派驻机构，占到派驻机构总数的60%，负责监督119家单位，另外20家为单独派驻。地方根据实际情况也采取了相同的派驻模式。如D市E区对7个系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，如教育、医疗卫生、人力社保、民政、国资、法院、检察院等实行单独派驻，人员编制数共41名；但对业务相近或监督对象少、系统规模小的部门则实行综合派驻，共巧家，编制数74名，但负责65个部门和单位。22个派驻机构，编制1巧名，负责监督72个部门和单位（见表1）。
因为监督范围和对象大幅扩展，派驻机构工作职能也不得不发生转变，由协助抓党风廉政建设为主转向专司监督执纪问责。派驻监督定位管党治党和党的纪律执行情况的监督，不是对驻在部门的业务监督，不替代驻在部门履行主体责任和职责。派驻机构盯住领导干部这个“关键少数”，让领导干部遵守法纪、讲规矩，监督的重点对象聚焦驻在部门领导班子及其成员而不是普通干部，有别于内设纪委的监督。派驻机构督促驻在部门领导班子落实全面从严治党的主体责任，“协助抓”转变成“督促抓”，不仅仅当“探头探针”，还发挥“鞭子”作用，加强执纪问责力度，切实维护党纪政纪的严肃性。
党的十八大以来，派驻机构改革的效果非常明显。改革节奏加快，落实中央决策部署的执行力明显增强。实践证明，党中央统一领导是决定改革进度和成败的关键因素。派驻机构改革涉及多个部门的协调，仅靠纪委推动十分艰难。只有在党中央统一领导和指挥下，统筹协调各方，才能破除改革障碍，迅速取得改革的成效。党的十八大之后，派驻机构统一管理，纪检组“腰杆子”比以前更硬，比以前更敢监督执纪问责，“成绩单”非常不错。例如中央纪委47家派驻机构2016年立案780件，给予纪律处分730人，分别比2015年增长38%、56%。[1]地方纪委也同样出现了这样的变化。立案、纪律处分是衡量派驻机构是否履职尽责的关键指标，两项指标快速上升，在腐败存量仍然较多的情况下，表明派驻机构查处力度进一步加大，作用得到了发挥。派驻机构的监督作用，某种程度通过各部门、各单位党委（党组）主体责任落实状况体现出来。在党中央的示范引领作用下，压力向下传导，派驻监督、巡视、审计、曝光、审查、问责等多种强有力手段不断运用，各部门党委（党组）主体责任得到更好落实，领导干部主动接受监督的意识逐渐增强。
二、派驻监督面临的现实困难与问题
以“统一管理”“全覆盖”为方向的派驻机构改革取得了较大的成效，扭转了派驻机构矮化成为驻在部门内设机构的趋势，避免了派驻监督事实上演变成为同体监督而功能弱化的体制弊端。党的十八大以来的派驻机构改革之所以推进迅速，主要原因在于党中央直接指挥和领导。中央做好了顶层设计，各部门和地方严格按照中央设定的时间表、路线图施工。这种自上而下的改革在解决派驻机构体制性障碍方面具有明显优势。但我国幅员辽阔，人口众多，地区差异、城乡差距等问题比较突出，派驻机构改革中遇到的一些机制性困难难以通过自上而下的方式来统一解决，这些困难一定程度影响了派驻监督优势和权威的充分释放。
（一）监督依据难把握“不会为”。派驻机构设立，人员配备齐整，仅仅解决了派驻监督的基本条件。全覆盖的体制改革要求必须落实到具体的工作过程中，转化为有效监督，才算基本完成。但一些派驻机构开展监督工作的依据比较粗糙模糊，一些制度规定针对性不够、可操作性不强。如培训的讲课费标准不明确，年轻干部拓展训练是否合规不清楚。“三重一大”是派驻机构监督的重点，但在具体执行过程中应该如何把握，派驻机构人员也说不清楚。派驻机构想为、敢为，但因为不知道手放到哪，“不会为”现象比较普遍地存在。遇到行为标准问题，纪委机关一般没有解释权，需要业务部门解释。有的业务干部认为派驻干部“不懂业务”“增加了不少事”。随着惩处力度的加大，非常明显、一查就准的违纪违法现象大量减少，派驻机构面临的大量是“模糊地带”和“打擦边球”的问题。由于监督执纪标准模糊，深入有效开展监督就会遇到困难。派驻机构“不会为”问题是多方面原因造成的，既有干部选派的问题，一些派驻干部来自纪委、组织等党务部门，对政府、人大、政协、企事业单位等业务不熟悉不了解。派驻机构人员要加强轮岗交流，但过于频繁的轮岗交流也会产生问题，会增加干部适应新业务的困难。培训安排也是一个重要的方面，导致派驻机构人员了解和熟悉驻在单位业务、提高自身素质存在客观困难。目前的业务培训都是由各系统组织，派驻机构干部主要参加纪委的培训。派驻机构数量众多，虽然都从事监督工作，但监督对象和工作性质差别较大，纪委组织的培训不能满足所有派驻机构的业务需要，不能解决所有派驻机构遇到的实际问题。不少纪委培训强调政治性宣教，对财务、审计、法律等业务培训内容安排较少。派驻机构往往从驻在单位了解新要求新规定，从纪委系统得到具体业务指导和帮助比较难。纪委的领导主要是组织人事、考核、纪律审查等方面的领导，业务标准的指导上存在供给不足的问题。在业务知识的获取上，派驻机构还依赖于改革之前的方式。综合派驻对多个部门和单位进行监督，监督辐射面宽，对干部素质要求更高，要求掌握的知识更多更全面，但事实上很难让所有派驻干部对所有监督范围内的部门和单位制度规定和信息都熟悉和了解。在全覆盖的要求下，派驻机构人员比较有限，人员素质与任务很难适应或不匹配，派驻监督以参会或听取汇报为主，基层延伸不够，监督容易表面化。党的十八大后法律规定和政策制度更新很快，党规党纪不断修订完善，业务部门也不断出台新制度，党员干部要迅速对新的政策规定准确把握到位较难，实践中常常存在认识和理解的分歧。纪委认为业务上的制度规定应由业务部门解释。但监督过程中，被监督单位和干部经常来派驻机构或纪委询问，事实上以纪检系统的答复为权威，这就给从事监督的干部提高了工作要求和标准。如果不能及时有效地提供合适的解释，派驻监督就可能出现不会为的问题。
（二）人员配置不合理造成忙闲不均。实行全覆盖，监督延伸到所有党政机关和部门，所有权力都要受监督，全覆盖理念上是正确的，现实也是必须的。但现在采用机构入门的方式全覆盖，事实上造成监督力量的分散和弱化。有的地方尤其是县区基层，一个派驻机构一个编制，派驻机构数量很多，人员编制总数很多，现有的派驻机构干部占纪委系统干部队伍人数的50%以上，但大家都觉得派驻纪检组力量仍显单薄，大部分派驻纪检组人数较少[2]。有的派驻机构一年到头没有信访举报和问题线索，但为了落实全覆盖的要求，必须得设立机构，配备人员。这种从上到下“一刀切”的做法有利于政策很快落实到位，但存在的弊病就是政策实施容易与实际脱节，带来一些负面影响。忙闲不均就是其中一个突出问题，派出单位与派驻机构之间业务量存在较大差异，派驻机构之间也存在业务量之间差别很大的问题。这种业务量之间的差别会引发管理上的困难和问题。一个直接的影响就是作为派出机构的纪委为了解决人手不足问题，向派驻机构和下级纪委大量借调人员，导致被借调单位正常监督工作受到影响，例如，笔者2015年7月曾在A县调研了解到，该县纪委编制31人，在职人员30人，省纪委和市纪委长期抽调8名骨干，导致该县纪委举步维艰，根本忙不过来。A县纪委不得不从检察院和乡镇纪委抽调人员办案，又造成被借调单位人员不足。最后越到基层，人手就越紧张和短缺，事实上给基层增加了压力和负担。这种现象还会带来考核难的问题。监督执纪问责考核的一个重要指标就是看信访举报的数量。一般而言，信访举报量多，初核、立案、处分等数量就会相对多，工作量就大。一年到头没有信访举报的单位会对这项指标首先提出质疑，因为他们认为没有信访举报，证明预防到位，工作有效。上级考核单位不得不考虑这些意见而调整考核指标和方法，从而影响考核导向，造成很大影响。工作量不均还会影响干部成长，这也是很多派驻机构较为关心的问题。按照选人用人的标准，有为才有位，完成的工作任务越多，得到提拔重用的机会就应越多。如此一来，工作量少的派驻机构就可能在考核、干部选用中被边缘化。
（三）派驻机构干部归属感不强。派驻机构与驻在部门的关系已经发生巨大变化，不再是领导关系，也不存在业务指导关系，而是监督与被监督的关系。纪委与派出纪检监察组已经变成了上下级关系，但一些派驻机构干部仍觉得缺乏归属感。这主要有几个方面的原因，首先派驻机构与驻在部门仍然存在“藕断丝连”的关系。派驻机构虽然由纪委统一管理，但驻在部门仍然为派驻机构提供办公室、车辆等具体保障，派驻机构干部党组织关系仍然在驻在部门，有的派驻机构还享受驻在部门的福利待遇，事实上派驻机构在很多地方仍然“有求于”驻在部门。另一方面，纪委作为后盾帮助派驻机构解决困难的能力和服务意识跟不上。有的派驻机构提供的材料得不到纪委及时有力支持，如有的派驻机构报送的初核件耽搁时间过长。如前所述，有的派驻机构遇到业务标准把握上的困惑，纪委作为派出机构很难给出解释或提供依据。国家监察体制改革和派出机构统一管理之后，纪委直接管理的人员大幅增多，头绪复杂，难度增大，人员磨合还不到位。纪委机关的几个纪检监察室要分管几个甚至十几个派驻机构，力量不足。由于人手短缺，纪委机关管理服务工作暂时跟不上，加上纪委领导和职能部门人员频繁变动，有的派驻机构产生了有“娘”但找不到“家”的感觉。例如，原来管理的人员少，纪委对立案把关、指导到位。现在人员多、业务多，对二次函询发现问题较严重转初核等问题，有的纪委机关不再把关、指导不到位，某种意义而言对派驻机构的领导实际上是削弱而不是增强了。有的纪委将派驻机构看成是下级，少数机关干部存在优越感，服务意识淡薄，有的还存在严重的官僚衙门作风，上门服务意识和主动精神缺乏。派驻机构曾较长时期存在被派出机构和驻在部门双重“边缘化”的问题，原来社会普遍认为被安排到派驻机构工作的要么是退休的干部，要么是不被重用的干部，对派驻机构形成负面的刻板印象，一些派驻干部也自觉低人一等。相对于纪委机关干部而言，派驻干部成长慢、交流少、出口窄，这种社会事实进一步强化社会的刻板印象和派驻干部被边缘化的心理。派驻干部的工作性质具有特殊性，纪委机关干部与监督对象相对有一定的空间距离，但派驻干部与监督对象办公室门对门，天天面对面，抬头不见低头见，彼此都非常熟悉。監督执纪问责标准严格后，要瞪大眼睛、竖起耳朵敢于监督，真正红红脸、出出汗，就必然会得罪人，要面临来自各方面的压力，时间久了就会孤独和苦恼，精神得不到纤解，身心疾病不少。但目前对处在一线纪检监察干部的心理和精神问题关注较少，派驻干部得到派出机构的关心不够。
（四）派驻机构考核体系还不完善。派驻机构工作性质完全不同，要对这些派驻机构进行考核客观存在难度，当前要拿出一套令所有机构和干部满意的考核体系和方法来是非常困难的。相对于政府部门而言，纪检监察机构的考核起步较晚，由于缺乏经验数据的支撑和检验，考核指标体系和指标不完善。很多地方对派驻机构的考核尚处于摸索阶段，有的考核体系设计缺乏深入调研，考核指标不符合实际，有的过于偏重纪律审查指标，对预防工作做得好问题线索少的单位不公平；有的考核内容不合理，落实主体责任情况考核派驻机构；有的考核方法不科学，没有考虑考核对象的差异性和工作的复杂性，体现不出工作量、工作成绩和工作难度；有的考核结果得不到充分运用，问责情形不具体不明确，任意性和随意性过大；有的考核程序复杂，需要填报的表格材料多，存在形式主义；有的考核体系出台时间不合理，年底推出的年底马上就考核，让考核对象难以适应。另外，纪检监察机关的职能职责频繁调整，上级单位对下级单位进行考核标准不得不相应频繁变动，导致考核的公信力不足，影响考核指标体系导向作用的发挥。
（五）派驻机构履行职责的手段缺乏。派驻机构发现问题的手段和措施很少，监督手段单一，没有什么好办法，缺乏监督的有效性。国家监察体制改革后，作为一级组织，监察委员会享有的12种监督手段和措施，纪检监察派驻机构应能使用。但实际工作中，这些措施，尤其是留置等监督措施，派驻机构并不完全拥有这项权力。派驻机构要行使重要的监督职责和权限都要“经批准”，不能直接采用。如有的地方规定，只有经批准，派驻机构才能初步核实反映驻在部门领导班子及干部的问题线索，参与调查这些对象违犯党纪的案件也同样要经过批准。查阅或者复制驻在部门的有关材料、查阅和调查核实有关领导干部报告个人有关事项的材料同样也要经过批准。正因为监督执纪手段措施使用上存在诸多限制和约束，因此派驻机构查办案件程序启动难、查办案件措施使用难、查办案件证据收集难、查办案件组织协调难、条件保障难[3]。不用批准的职责和权限其实都是表面上的监督，派驻机构并无“权”与“威”，很难发挥什么作用，如督促驻在部门领导班子落实主体责任，对驻在部门各级领导班子提出问责建议，参加或者列席驻在部门会议，约谈驻在部门管理的干部，提出书面意见和建议等。中央纪委提出转职能、转方式、转作风要求后，派驻机构领导不分管具体业务，仅通过督促、参会、约谈、检查、看材料、建议这些手段难以发现问题，无法让派驻机构发挥“驻”的优势和“派”的威力。派驻机构大量的精力在于参会等细琐的程序性监督环节，停留在面上而无关痛痒。有职权职责但没有相应的措施和手段，让派驻机构难以有效发挥作用。因为缺乏监督的手段和措施，派驻机构承担了一些与手段不相称的职责，让其处在一个比较尴尬的地位，如对干部廉洁情况提出书面意见等职责。在缺乏监督手段的情况下，很多资料和文件见不到，没有办法检查被监督单位财务等事项，很多派驻机构因而出具了“未收到关于某某同志的信访举报”“未发现违反党风廉政建设制度的问题”之类非常灵活含糊以后不会被问责追责的表述，书面意见基本上是形式上的背书，监督作用和意义并不大。
三、解决派驻监督困难的思路
目前，自上而下的“全覆盖”改革已经全部完成，纪委对派驻机构统一管理也迅速推进，基本完成任务。机构调整释放了监督新成效，但同时也带来了新问题，下一步应该瞄准问题，深入推进派驻监督机制改革，让派驻监督进一步发挥更大的作用。
（一）提升派驻干部能力素质。派驻机构监督执纪除了要解决主观上不想为、不敢为的问题，同时还要提高能力素质解决“不会为”的问题。纪委要针对日常监督经常遇到的问题，牵头梳理常用的制度规定，编印制度规定汇编，提高监督执纪标准的清晰度，尽量减少“模糊地带”，防止“打擦边球”现象发生。对驻在部门和单位“三重一大”（重要干部任免、重大问题决策、重大项目投资决策、大额资金使用）开展有效监督，要求派驻干部有非常专业的知识和能力，对驻在部门和单位制度规定有专业性的见地[4]。因此，有必要调整派驻机构培训方式和内容，纪委组织的培训学习要增加业务制度的内容，通过专题培训、以案代训、案例教学等方式，提高培训的实效性和针对性。支持和鼓励派驻机构干部参加驻在部门的相关业务培训，让其懂得驻在部门财务、人事、基建等管理制度和流程，知晓最新项目、资金、人事等变动信息，除政治素质过硬之外，业务也要熟练、全面、过硬。派驻机构干部选用上要坚持搞“五湖四海”，不仅要加强纪委机关与派驻机构之间干部的交流轮岗，同时也要严把干部进出关口，从业务部门选调干部，让干部活起来、动起来，产生内生动力。要经常组织派驻机构干部开展业务比武，加强业务培训，组织法律纪律知识考试，帮助派驻干部拓宽视野，不断改进和创新监督方式方法，培养综合素质和能力，为干部交流打基础。派出机构要统一制作警示教育片，为派驻机构提供警示教育素材，统一部署开展警示教育活动，建立常态化机制，用身边案例教育身边人。要创造条件调动社会力量参与监督，一方面是派驻机构要推动驻在部门公开透明，让社会监督有机会和空间，对于社会公众反映的问题，实行精准监督；另一方面则是与财务、审计、律师事务所等专业性中介机构合作，组织科研机构、高校等第三方开展风险绩效评估，运用业务外包等形式进行监督。
（二）优化配置纪检监察力量。要根据实际需要设置派驻机构以及派驻的方式，资金项目多、风险多的单位可以设立派驻机构，其他单位可以采用派驻机构与巡视组合并的方式，用巡视的方式代替派驻监督，增强监督的随机性和全覆盖，改变人门式的驻进方式，丰富派驻监督模式。改革执纪方式，加大派驻机构之间的沟通联系，组织派驻机构联合开展监督执纪活动，解决监督力量不足和执纪“拉不下脸”的问题。将部分派驻机构的人员集中到纪委机关，增强纪委机关的力量，严格限制向下级单位抽调人员。向下级党委和纪委下放派驻机构的撤并权限，给基层纪委和监委足够的自主权，市县一级党委或纪委在纪委和监察委员会总的人员编制、机构数量和领导职数不变的情况下，根据需要确定派驻机构是否设立以及人员编制数量，结果报上一级纪委备案即可，根据全面从严治党工作难易程度、党风廉政建设和反腐败斗争任务轻重合理安排和调配力量，增强基层纪委和监委工作的积极性、创造性、有效性。按照党务公开条例和政务公开条例的规定，派驻机构要公开人员、编制、经费、工作职责、内设机构等信息，让社会更多了解派驻机构信息，接受社会监督。
（三）加快改革，提升派驻干部归属感。业务管理上纪委机关要给派驻机构更多支持，搜集各派驻机构反映的问题，及时进行研究处理，与相关部门和单位协商会诊，对共性问题，通过下发文件的方式集中解决，对个性问题单独进行解决，提高解决业务问题的效率。加大对派驻机构的保障力度，在用车、用房、办公经费、福利待遇等方面由纪委协调有关部门和单位统一解决，提供充分保障，让派驻机构无后顾之忧，能放开手脚进行监督。加大派驻机构干部绩效管理考核和轮岗交流，对机关和派驻干部实行“一盘棋”统一管理，纪委机关和纪检组干部双向交流，轮岗、挂职、提职、评优、培训等方面统一安排，增强透明度。继续深化监察体制改革，通过教育培训、业务交流、知识竞赛等方式加快纪检干部和检察院转隶干部的磨合，对工作流程和程序进行改革，删除没有必要的环节，提高工作效率和质量。派出机构要提高服务意识，改进工作作风，帮助派驻机构解决困难。重视派驻干部心理健康，组织心理专家提供心理培训和服务，组织上多关心和爱护。
（四）完善派驻机构考核指标和方法。虽然目前考核体系还不健全完善，但要坚持每年对派驻机构进行考核，不断积累和丰富考核经验。进一步完善考核指标，多到基层单位调研，汇集各单位对考核指标体系的意见和建议，及时有针对性进行调整。合理安排部署考核工作，年初公布考核方法和指标，让被考核单位和个人有充分准备和合理预期，使考核指标发挥工作“指南针”作用。科学设置办案指标的权重，既要让考核体现工作难度和工作量，又要充分考虑因预防到位导致信访举报为零的客观效果。将派驻机构分为不同类型进行考核，性质相同或相近的单位适用同一套考核指标和方法。考核要运用信息化手段，尽量少报书面材料。要注重日常搜集考核材料，把工作做在平常。将考核与大数据管理结合，全面掌握考核对象的资料信息。要鼓励和允许各纪检组探索，只考核“规定动作”，但鼓励支持“自选动作”。增加考核结果的运用效果，细化问责情形和标准，加大问责追责力度。为了防止纪委中滋长官僚主义，改进工作作风，推行双向考核，纪委机关考核纪检监察组，派驻机构也对纪委机关服务态度、主动意识、干部作风、工作效率、办事效果进行测评打分，将测评结果作为机关部门和人员考核的依据。
（五）调整派驻机构职能或定位。派驻机构因为缺乏独立使用执纪审查的一些手段，如留置权、搜查权等硬性权力。如果要使用这些手段，派驻机构必须要经过繁琐和复杂的审批程序。作为一级纪律监察组织，派驻机构的权限其实是不完整的，因为手段措施缺乏，履行监督职责也就难以到位。这是制约和限制派驻机构监督职能充分发挥的一个重要因素。未来的改革有两个方向可以选择，一是向派驻机构授权，让其拥有更多独立使用的权限和手段。最好的办法就是让其成为一个独立机构，具有完整的独立调查权，保障其独立使用法律授予的措施手段，让权责对等。另一个方向就是修改派驻机构的定位，根据其现在可以独立使用的手段权限，修改派驻机构的职能。按照目前可以使用的手段而言，尤其对省以下基层派驻机构来说，派驻机构其实应定位为预防机构，因为其可以独立使用的手段主要是预防性措施，惩处违纪违法行为的手段非常有限。对于纪律审查等惩处性职能，可以根据一案一授权原则进行，让其只是配合派出机构查处重大违纪违法行为，而不是独立地履行此项职责。
参考文献：
[1]王岐山.推动全面从严治党向纵深发展以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告[EB/OL]http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/201701/t20170120_114176.html.
[2]葉丛.让派驻纪检组变成监督执纪问责的丰产田[J）财政监督，2016（23）：28-30.
[3]陈振.纪检监察派驻机构查办案件工作的难点及改革对策[DB/OL].https：//www.51wendang.com/doc/56a7bd5542a2b43d07c67b02.
[4]樊红敏.中国纪检监察派驻机构改革的方向——基于三门峡市“大纪检组制”改革调查[J].河南社会科学，2011（6）：21-24.
