思维·行为·氛围：领导干部法治能力现代化的生成路径
孙昭
〔摘要〕领导干部法治能力现代化水平是指在全面依法治国的背景下党政领导干部在法治思维培塑、法治行为养成和法治氛围的形成等方面达到的程度，是领导干部领导水平和执政水平的重要内容，是治理能力现代化的重要组成部分。在领导干部法治能力现代化的生成路径中，法治思维属于认识论问题，法治方式属于方法论范畴，法治氛围则属于环境因素。所以在领导干部法治能力现代化的过程中，需要领导干部现代法治思维的生成、领导干部法治行为方式的养成和多方发力促进法治氛围的形成。
〔关键词〕领导干部；法治能力现代化；现代国家治理；全面依法治国；法治文化
〔中图分类号〕D251 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）01-0040-06
法治是政治文明的标志。法治在现代国家治理中具有不可替代的功能和作用，已成为当今世界大多数国家所推崇的治国理政的基本方式。在全面深化改革的今天，实行法治是顺应社会发展的必然之选。作为依法执政、科学执政与民主执政“三个执政”之一，依法执政是加强执政党建设的重中之重。作为加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府“四型政府”之一，法治政府是全面建成小康社会的重要目标。作为四个全面战略布局之一，全面依法治国是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要前提。这些任务和目标的完成水平和实现程度往往取决于领导干部法治能力现代化的水平。如何把任务真正地落到实处，怎样让目标尽快地得以实现，领导干部群体或个体如何生成现代法治能力就是题中应有之义，不可或缺之项。
领导干部法治能力是指领导干部在管理社会事务中，坚持通过法律手段来解决社会矛盾，协调利益关系，获得人民拥护，促进经济社会整体进步等诸方面所表现出来的能力。领导干部法治能力现代化水平是指在全面依法治国的背景下党政领导干部在法治思维培塑、法治行为养成和法治氛围的形成等方面达到的程度，是领导干部领导水平和执政水平的重要内容，是治理能力现代化的重要组成部分。在领导干部法治能力现代化的生成路径中，法治思维属于认识论问题，法治方式属于方法论范畴，法治氛围则属于环境因素。三者的关系是，法治思维方式影响法治行为方式，法治氛围与法治思维和法治方式互相促进。领导干部法治能力现代化就要求领导干部需要由内而外地自觉培育，也需要法治氛围由外而内地持续培育。
一、领导干部现代法治思维的生成
法治思维是指遵循法律逻辑和崇尚法律价值，以遵守法律为出发点，以公平正义为目标来思考问题的思维模式。法治思维在领导干部以符合法治的方式管理社会事务的过程中，发挥着导向作用。法治思维不仅为领导干部提供思维方式的宏观指导，也是处理具体事务的具体准则。法治思维的生成不是一声令下自然而然就能达到的，思维领域的嬗变和行为方式的演进以至整体法治面貌的焕然新生需要一个漫长的过程。在这个过程中形成现代法治思维就需要领导干部在思想意识上实现转向。
（一）从传统观念到法治理念
传统社会的伦理精神，对现代社会的法理精神无疑是抵制和排斥的。几千年的封建传统民主与法治精神先天不足，期盼明君清官来治理国家，以达到良好的治理效果，而不依赖完备的法律制度。尤其在中国，现代法治观念比较落后，主要表现为历史上的中国，没有法律至上观念的传统；法律虚无主义思潮在新中国成立后曾一度盛行，法律至上几乎没有任何可能；法律工具主义的意识使得法律至上观念的确立步履维艰。〔1〕有的领导干部依然认为中国就是人治的社会，没有法治的基因，中国几千年来积累了丰富的管理理念和治理智慧，法治思维不适应中国国情。也有领导干部认为，与人治具有决策高效、执行力强等特征相比，法治带来的限制因素多、决策周期长、治理成本高就不可避免，还是老经验土办法管用，依靠各种游离于法律边缘的有效方法和措施，一味幻想摆平就是水平，搞定就是稳定。更多的传统思维还体现在惯性行政思维、滥用政治思维、偏好道德思维以及简单的机械思维等。这些思维会带来严重的后果，一旦漠视了法治的存在，领导干部就可能出现抱残守缺、一叶障目、公私不明、行为失据等问题，从而走向社会良性治理的反面。可以说在我国依法治国的大背景下，法治思维还没有真正确立，法治思维还没有完全成为各级领导干部思考、决策、处理各种问题的基本思维方式，需要在思想意识里实现从传统惯性思维到现代法治思维的转变。
在法治国家中，每个人的地位和权威都在法律之下，但由于国家的一切权力属于人民，人民始终是国家的主人，人民才具有最高地位和最大权威，人民有权制定、修改、废止法律，是法律服务的对象。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国必须坚持的“五个原则”中坚持法律面前人人平等，解决的是价值追求的问题。公平正义是社会主义的本质属性，平等是社会主义法律的基本属性，这就要求法律对所有社会成员一视同仁，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，依照宪法法律行使权力和权利，履行职责和义务。法治是社会发展到一定阶段的产物，具有社会基础和时代特色。在法治国家中，法律之下人人平等，法律面前人人平等。当然法治不是对人治的否定，法律是由人来制定和执行的，任何社会都是人的统治。人治的不确定性和不稳定性，需要通过法律这一工具的确定性和稳定性予以修正平衡。法治思维可以帮助领导干部从法治的角度对事物进行界定、分析和思考，进而准确定性，获得全面认识。法律的确定性和稳定性，是基于规则的确定性和稳定性。法治社会就是规则社会，法治国家就是规则国家。规则是法治的载体，法治思维形式上是规则思维，即要将实践证明正确的规则及时上升为法律，并严格遵循现行规则，权力不能突破法律。各级领导干部要从思想上真正认识到依法治国、依法行政对于我国经济社会发展的重要性，通过崇尚法治价值在解决重大社会问题中的作用，逐渐削減各种“非法治价值”在治国理政中的作用，通过“依法办事”“唯法是从”“党在宪法和法律的范围内活动”“任何组织和个人都不得享有超越宪法和法律的特权”等具体政策和规范指引，全面贯彻落实依法治国基本方略的各项要求。
（二） 从权力意识到权利意识
在传统官僚政治体制中，对应中央高度集权的政治架构，一直存在权力追捧和权力崇拜的思想观念。建国后历经了几十年的法治实践与法制宣传，各级领导干部法律知识水平有了一定增长，但总体来看领导干部的法治观念以及法治精神还没有完全养成，“权利本位”“权大于法”仍然突出，虽然在全社会范围基本形成了“权利本位”的共识，并不等于对权利的真正理解和切实践行。相当一部分领导干部只知道自己职位对应的权力，却并不明晰可能涉及公民的哪些权利。要想实现领导干部法治思维的生成就要在理念上培养尊重权利的思维，就要实现从“权力本位”转变为“权利本位”。
首先，领导干部应树立法治权力观，法治的前提是公权力受到约束，即权力的有限性和程序性。其次，领导干部应强化权义相联、权责对等意识，一是认真对待权力、切实履行义务；二是以权利义务为视角调整社会关系、维护市场秩序、处理社会矛盾；三是有权必有责，不能出现有责无权或者有权无责的现象；四是权责对等，有多大权力就要承担多大责任，责任包括政治责任和法律责任，法律责任又包括刑事责任、行政责任和民事责任。再次，领导干部不仅需要尊重权利的思维，也需要护权利的思维。权利和平等是抽象的理念，也是具体的利益。领导干部在履职尽责依法办事的过程中要考虑如何维护公民的政治、经济、文化、社会等具体权利。正如谚语所讲：正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。法治是解决普遍性问题的有效方式，但法律适用是具体到每个人每件事。只有领导干部把维护公民权利的思维落实到具体权利上，才能说是真正践行了法治思维。
（三）从目的指向到多维指向
不少领导干部认为只要自己立党为公执政为民的大方向没有错，工作的目的就是为了老百姓谋福祉，至于采用什么方法、运用什么手段似乎都能被理解被接纳。这种以结果为导向，目的说明手段合法的做法显然与依法办事的精神相去甚远甚至是格格不入的。以结果导向的行政方式，潜台词就是认为只要目的正确就有无限的裁量权。在现代法治理念中仅仅是目的合法是不够的。让政府官员切实遵循和运用“法治思维”需要做到五个方面合法，即“目的合法”“权限合法”“内容合法”“手段合法”“程序合法”。〔2〕也就是说领导干部在履职尽责真正做到依法办事，要做到五个合法：目的合法是前提，权限合法是依据，程序合法是路径，内容合法是基础，手段合法是要求。这就要求领导干部要信仰法律、敬畏法律，树立法律至上的理念，自觉地把法律作为处理各种问题的基本准则。凡是做出决策、处理问题都要严格按照法律规定办，要根据法律规定的权限，依据相应的法定程序行使权力、处理问题；要始终把权力运行置于法律的监督约束之下，任何时候都不能让权力游离于法律之外。
二、领导干部法治行为方式的养成
政治路线确定以后，干部就是决定的因素。党的十九大报告中明确提出全党要增强8项执政本领，其中便有依法执政本领。领导干部法治行为方式是新时期加强法治思维能力建设、提高干部队伍依法执政本领的一个重要方面。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记指出：各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，带头依法办事，带头遵守法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。如果在抓法治建设上喊口号、练虚功、摆花架，只是叶公好龙，并不真抓实干，短时间内可能看不出什么大的危害，一旦问题到了积重难返的地步，后果就是灾难性的。法治方式通过规范各方面主体的权利（权力）、义务、责任实现对社会关系的调整。领导干部要通过加强依法执政能力建设，运用法治方式领导推动工作，把依法办事的理念植根于头脑中，自觉用法律厘清权力边界，用法律约束权力行使，防止粗暴用权、任性用权，需要做到依法决策、依法行政、依法服务。
（一）依法决策是养成法治行为方式的重要前提
领导干部决策的正确与否，决定着国家的兴衰成败。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确……完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。依法决策就是按照宪法和法律的规定，运用法治的手段，将党、人大和政府的决策纳入法治化的轨道，以法律规范和制约决策的全过程。决策是行政行为的开端，规范行政行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。领导干部要深刻认识到法治中国不能存在“法治洼地”，不能以牺牲法治换取发展。坚持科学决策民主决策和依法决策，健全决策机制和程序。严格遵循依法决策机制的程序，一是公众参与要做到“有限事项、多种方式、有据采纳、积极推进”，把法律法规要求的规定动作做到位，同时畅通公众参与方式；二是专家论证方面要选好专家、用好专家、待好专家，解决专家队伍“聘而不用”“顾而不问”的问题，当下亟需做的是加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。〔3〕三是风险评估上对重大决策事项排查风险源，将社会稳定风险、生态环境风险、经济金融风险囊括其中，既要做可行性评估，也要做不可行性评估，既要有系统内部评估，也要由外部独立评估，既要有防范性性措施，也要有处置预案。四是合法性审查是依法决策的重要保障。审查机构要坚持“不唯上、只唯法”，在决策之前需要审查决策是否于法有据、决策程序是否依法履行、决策内容是否依法合规。此外，建立和实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制是依法决策的追责条款，这将促使领导干部变草率决策为审慎决策。
（二）依法行政是养成法治方式的实施载体
法律制定出来的目的不是躺在书本里，而要活在現实中。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。建设法治政府，要求领导干部履行职责都要运用法治方式，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。
首先，依法全面履行职能。一要完善行政组织和行政程序法律制度，实现机构、职能、权限、程序、责任的法定化，让领导干部忠于职守、敢于负责，克服懒政怠政，消除权责交叉、多头管理及缺位越位现象，实现法定职责必须为、法无授权不可为。二要推行政府权力清单制度，明确各级政府权力行使的职责范围，重点是用法律法规调整政府、市场、社会的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作制度化、规范化和程序化，消除权力设租寻租空间。其次，强化对行政权力的制约和监督。一要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，克服有法不依、执法不严等现象，形成科学有效的权力运行制约和监督体系。二要加强政府内部对于领导干部的监督制约，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用，彻底解决同法不公、问责不严、监督执行难，实际效果差，威慑力弱等诸多问题。〔4〕三要完善纠错问责机制和审计制度。再次，全面推行政务公开，让权力在阳光下运行。一要完善政务公开。领导干部应当坚持以公开为常态，不公开为例外的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。同时，政务公开要创新方式和手段，贴近时代脉搏，畅通网络政务平台和便民服务平台的互动渠道，努力做到及时在场、天天在线，与时代同步、与社会同行。〔5〕二要依据权力清单，推进行政权力的公开化透明化，加强对行政权力行使的过程监督。三要推进政务公开信息化。
（三）依法治理是养成法治方式的当务之急
依法治理，就是运用法治方式进行社会治理。我国当代社会呈现社会层次立体化、社会主体多元化、社会利益差别化、社会矛盾复杂化的新型格局。法治成为加强社会管理、实现社会善治的必然选择。深入推进多层次多领域依法治理，用法律上的事实判断是非、用权利义务关系衡量对错，不同层次不同领域社会关系得到规范协调，社会主体能够依法理性表达诉求，社会矛盾才能够依法公正解决。多层次多领域依法治理需要，一是深化基层组织依法治理，强化基层群众自我管理、自我服务，增强法治观念。二是培育社會组织形成社会治理主体，建立健全政府购买服务机制，把适应社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。三是坚持打防结合、预防为主、专群结合、依靠群众的工作方针，推进社会综合治理。简言之，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这就要求广大党员干部善于运用法治思维和法治方式推动改革发展，破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。
三、多方发力促进法治氛围的形成
全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理现代化。在这个过程中，要抓住领导干部法治能力现代化这个核心内容，实现队伍法治建设与整体法治氛围形成的良性促进。多方发力促进法治氛围的形成，加大法治宣传教育是基础，领导干部引领带动是关键，选人用人注重知法用法是导向，进而营造良好的法治氛围。
（一）学习形式要注重学习效果
法治能力现代化要经过认识法律、尊重法律、信仰法律这三个过程。其中，认识法律是第一步，也是最重要的一步，只有先认识法律，才能了解法律的内在优越性，也才能继而尊重法律、信仰法律。
当前，首要解决的问题是让领导干部成为学法的表率。一是发扬领导干部带头学的老传统。法治教育是促进领导干部生成法治思维和法治方式的有效手段。只有领导干部通过不断的学习，才能丰富领导干部法律知识强化法治观念。为此，要在学习态度上提高认识，对于法治能力的提高要有时不我待紧迫感和使命担当的责任感；学习目的上要结合工作学、带着问题学；学习方式上要自学与组织学习相结合；学习内容上，专题讲授和系统学习相结合；效果保障上要制定学习计划与进行学习考核相结合。只有通过深入地学习，才能促进领导干部养成法治思维，自觉运用法治方式，提高领导干部的法律素养，关键是要真正树立法律至上的思想，形成法治思维，树立法治权威。二是创设领导干部容易学的新平台。开发能够为领导干部掌握的学习软件和APP，聘请专业人士和技术维护人员，充分利用新媒体，运用新方式开展学习交流，释疑解惑，使领导干部提高学习热情，保证学习效果。三是创新领导干部愿意学的新形式。通过对社会上具有标杆意义的法治事件深入解读，对工作中正、反法治人物典型案例深入剖析，对影视剧中的法治情节进行延伸迁移，让领导干部愿意深入其中，进而达到理想学习效果。
（二）关键少数要发挥关键作用
在建设社会主义法治国家的进程中，作为关键少数的领导干部担负着重要的责任，对其他社会群体起着形象塑造和榜样引领的作用。领导干部作为公权力的行使者应当成为维护国家法制统一及保证行政行为合法有效的表率，让法律走出纸面，尤其是一把手要切实履行推进法治建设第一责任人的职责，带头按制度办事、按规矩办事、按程序办事，这是新形势新任务下的现实要求。只有牢固树立法治理念、践行法治精神，自觉在宪法和法律范围内活动，以上率下，党风带政风，政风带民风，如风行草上，形成良好的法治风尚，影响和带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可以起到致命破坏作用。领导干部抓法治建设不能只喊在嘴上、贴在墙上，更应该抓在手上。
（三）用人风向要突出法治导向
用一贤人则群贤毕至，见贤思齐则蔚然成风。领导干部法治思维的形成和运用状况与对领导干部的考评激励机制密切相关。目前的考核侧重于经济社会各项具体发展指标，对领导干部法治能力具备及实际运用效果重视不够，没有建立相关衡量和评价标准，这在很大程度上影响了领导干部运用法治思维和法治方式的积极性和主动性。所以应当将领导干部运用法治思维解决问题的工作实绩，纳入干部绩效考核体系以及选拔任用的重要条件，从而激发领导干部养成和运用法治思维的动力，真正实现把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。进一步拓宽选人用人视野，积极推动干部跨部门、跨条块交流，尤其把那些政治上强、法治素养好、领导经验丰富的人走上更重要的岗位。相反，习近平总书记指出：对各级领导干部，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任，绝不允许出现执法和司法的“空挡”。要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据。
（四）法治文化要引领法治建设
文化力量通过人脑转化形成理性自觉。这种自觉既存在于人们的意识之中，又表现于人们的外部行为。马克斯·韦伯说：“观念创造出‘世界图像，经常像扳道夫一样决定着由利益驱动的行为的发展方向。”〔6〕这说明人们的思想观念对人们行为的极大导引功能。然而，这种导向功能的形成是间接的和持续的，同时也是曲折的，不可能一蹴而就。法治文化就是要实现思维的转变，突出观念的引领，这就要求我们有意识地、自觉地去营造法治文化。通过法治文化与政府机关文化、企业文化、乡村文化和校园文化有机融合，弘扬社会主义法治精神，树立全社会的法治信仰，特别要注重培育和践行社会主义市场经济的法治、诚信、效率、公平成为主流价值，真正消除当前社会信权不信法、信钱不信法、信访不信法的现象，让广大人民群众充分相信法律、自覺运用法律。只有保障人民依法享有广泛的权利和自由，法治才能更加深入人心。
伊·亚·伊林说：“任何一个地方，只要有法律意识的存在，就有这些生活方式的存在，而且法律意识越成熟，这些生活方式就越自觉和稳定，作为动机也越有力和纯洁。人的精神境界越高，就越忠实于自己的精神法则；所以，这些无所不及的法则或生活方式同时也就是人类精神的基本形式，当他们具有纯粹而完整的形态时，就是人类精神的规范。”〔7〕所以，要把建设社会主义法治文化作为法治建设的重要内容，努力在强化组织保障、突出示范引领、营造社会氛围、拓展发展空间、推进法治实践上下功夫。提高法治宣传的针对性和实效性，广泛带动群众性法治文化活动，积极开展法治文化产品与服务的创造和推广，增强法治文化的感染力、增强普法宣教的渗透力，真正达到“风成于上，俗化于下，推动全社会树立法治意识，形成崇尚法治的社会氛围。当法律规范已经深深地印刻在人们心中，依法办事、遇事找法、解决问题靠法、化解矛盾用法就成为一种习惯和自然。
〔参考文献〕
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〔2〕姜明安.政府官员应具备法律思维〔N〕.人民日报，2012-03-12.
〔3〕〔4〕〔5〕本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本〔M〕，北京：人民出版社，2014.150-152，125，186-187.
〔6〕苏国勋.理性化及其限制———韦伯思想引论〔M〕.上海：上海人民出版社，1998.84.
〔7〕伊·亚·伊林.法律意识的实质〔M〕.北京：清华大学出版社，2005.143.
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