人民法院内设机构的特色及其改革路
向周山
〔摘要〕 人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于新一轮司法改革的重心。其中，人民法院内设机构改革是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一。在现行体制下，人民法院内设机构在运行上呈现出“紧密型”的科层制结构与集体决策，内设机构数量的不断增加与职能交叉，依案件类型划分审判庭与精细分工的特色。客观而言，人民法院内设机构设置和运行上具有很强的“行政化”色彩，对司法公正的实现和司法威信的提高造成了很大危害。“去行政化”既是人民法院内设机构改革的重要动因，也是改革的具体进路。考察和反思实践中各地方在法院内设机构改革上的种种尝试，组建“审判团队”是法院审判业务机构改革的最佳模式，而在非审判内设机构改革上，宜采用“大部门”的模式。
〔关键词〕 法院内设机构，科层制，扁平化，审判团队
〔中图分类号〕D926.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0122-07
新一轮司法改革由最高决策层以“顶层设计”的方式直接启动，目前已驶入深水区。人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于本轮司法改革的重心，而人民法院内设机构改革则是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一，改革的难度可想而知。这就要求人民法院内设机构的改革既要契合司法改革的总体目标，也要符合司法规律和当前司法实践的要求。
一、人民法院内设机构运行的特色
人民法院内设机构改革，特别是关于审判组织的改革历来都是司法改革的重要内容。迄今，有关人民法院改革的“五年纲要”已经发布到了第四个。仔细考察会发现每次“五年纲要”都会涉及到法院内设机构的改革。这一方面体现了高层对人民法院改革的重视，另一方面也反映出以往内设机构改革的不彻底。在此，我们有必要对人民法院内设机构的运行有清醒的认识，对其运行中呈现的特色作出理论上的分析，并反思其存在的问题。法院内设机构的改革是当前继续推行人民法院内部运行机制改革应当面对的难题。
（一）“紧密型”的科层制结构与集体决策制
1.“紧密型”的科层制结构。研究西方法治发达国家的法院内设机构，会发现其组织样态基本呈现“松散型”的特点。而我国各级法院的内设机构恰恰与此相反，呈现出的是一种“紧密型”的科层制特征，其中最为诟病的就是“行政化”或者“官僚化”特点。简单来说，我国人民法院是按照与行政机关相同的模式来设置的，法官按照公务员的方式加以管理，法院的人、财、物也依赖于地方行政。人民法院整体呈现出向党政机关看齐的趋向，无论是审判业务机构，还是非审判业务机构，都具有浓厚的行政管理色彩。
王利明教授早前曾就人民法院内部管理体制做过总结，虽时过境迁，但其分析在当前仍然适用。“人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织” 〔1 〕。由此可见，我国法院在组织样态上呈现的是一种金字塔结构特征。在此种结构中，从院长、副院长、庭长、副庭长再到法官构成了一套上命下从的组织态势，尤其要引起反思的是，大多数承担案件审判职责的法官则处于金字塔结构的最底端。由此而生的问题便是，当承担案件审判职责的法官的个人意见与上级领导产生分歧时，甚至是当二者意见完全冲突时，如何才能保证审判的独立性。
2.集体决策制。从应然的角度而言，法院审判的理性状态应当做到“审理者裁判，裁判者负责”。但在我国法院的运行机制中，现实往往并非如此。伴随着法院内部管理的科层化、行政化，审判工作也呈现出“集体决策”的特点。可以说，这也是中国法院审判的特色。“一些案件从立案、审理、裁判到执行等各个程序阶段或环节，都可能分别或全部采取某种程度的‘集体决策方式。” 〔2 〕应当承认的是，“集体决策”也并非一无是处，其在法院审判机制运行中也确实发挥着一定的积极作用。但不同于法官个体裁判个体负责的责任确定方式，“集体决策”会导致司法责任认定的分散性或者不确定性。当某一案件经过层层审批或请示后，案件最终的裁决结果已经不能说是判决书上署名的法官个人或者合议庭的内心确信，因此司法责任的问责也将变得十分困难。夸张地讲，“集体决策”下的问责甚至最终变成了无人担责。这在司法实践中已经在很多案件中得以体现。
人民法院科层制的组织架构以及与之相伴的集体决策方式，与司法规律相悖，从而遭到了法学界的普遍批评。“总体上讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性，不仅拖延了办案时间，也未必真正能起到把关作用，而且没有任何法律依据。” 〔3 〕
（二）内设机构的不断扩张与职能交叉
1.內设机构的不断扩张。纵观各级人民法院内设机构的设置，无论是审判业务机构还是非审判业务机构，均经历了从简单到复杂的转变。虽然经过历次机构改革，但结果不尽如人意，甚至产生了越精简越膨胀越臃肿的怪象。
分析各级法院内设机构的数量，则呈现出不断增长的态势。其中，尤其是非审判业务机构不断增加，在很多地方甚至已与审判业务机构平分秋色。法院层级越高，分工越细，往往内设机构也就越多。据不完全统计，以北京第一中级人民法院为例，其内设机构多达29个，其中审判庭19个，综合部门10个；以朝阳区人民法院为例，其内设机构多达23个，其中审判庭11个，综合部门12个 〔4 〕126。
分析各级法院内设机构的类型，则呈现出不断扩张的趋势。考察各级人民法院内设机构的名称可以看出，无论是传统的三大审判庭，还是非审判业务庭的综合部门，或者是顺应审判“专业化”要求的各专业审判机构，均呈现出不可阻挡的扩张势头。
仔细分析法院内设机构不断增加和扩张的原因，固然与国家经济的快速发展和整体司法环境的变化有关，但不可否认的是，更多地则是与法院行政化的管理体制以及为了解决法院干警职级待遇有着密切的关系。
2.内设机构的职能交叉。令人困惑的是，法院内设机构数量的不断增加和类型的不断扩张，并没有解决“案多人少”的矛盾。相反，内设机构的不断扩张反而造成了机构之间的职能交叉、重叠，甚至造成了部门之间职能的冲突。
一方面，人民法院内设机构往往承担着多种职能，例如本应承担审判职能的审判机构却主要发挥着行政管理作用，或者是本应负责行政管理事务的办事机构却也负责案件的审理与裁判职能。实践中也存在内设机构在法院机制运行中的职能定位模糊，甚至出现纯粹为了与地方党政机关的对接而设立有关机构的荒诞现象。
另一方面，人民法院内设机构的不断增加也造成了法官向非审判业务机构的分流。本应承担审判职能的法官，由于流向了非审判业务机构，便不再从事审判业务。而且，现实中长期存在着法官的职级待遇与行政级别挂钩的现象，也使得法官更愿意从事相对而言比较轻松的行政管理事务。
（三）根据案件类型劃分审判庭与法官精细分工
1.根据案件类型划分审判庭。应当说，审判庭是各级法院里最核心的机构。长期以来，人民法院审判庭的设立主要是根据案件类型而进行的。“通过依案件性质对案件分流强化司法的专门化程度”是当前法院增设审判庭的正当性基础 〔5 〕9。
根据案件类型的不同，各级法院审判庭基本上划分为民事、刑事和行政三大审判业务庭。但基于法院受理案件数量的增加以及“专业化”以外因素的考虑，实践中各级法院的审判机构则又表现为按照数字序号排列的审判庭。但研究后会发现，这些按数字顺序排列的审判庭，相互之间并没有明显的职能区分。更甚者是，这种按数字序号排列设置审判庭的管理模式，又被法院中的其他内设机构所效仿。
此外，为了追求和实现“专业化”，实践中法院还可针对某类特殊案件而设置专门的审判庭。例如组建知识产权审判庭和环境资源专门审判机构，以集中审理相关案件。
2.法官精细分工。根据案件类型设置审判庭，追求的是法官的精细分工，这有利于实现审判的“专业化”。精细分工也使得法官在某类案件上的专业化水平愈来愈高，由此也出现了很多“专家型”法官。
但是，我们在分享法官精细分工带来的喜悦之时，令人担忧的却是精细分工携带的潜在风险。最重要的便是精细分工妨碍了复合型法官的养成。在精细分工模式下，法官长期只负责某类案件的审理，其专业知识和水平被限制在某个单一领域之内，从而丧失了对整个领域的驾驭能力。以知识产权案件审判为例，可以想象的是当此类案件出现井喷式增长时，知识产权庭的法官会疲于奔命，而其他民事审判庭的法官则会“袖手旁观”。此外，审判庭的精细分工，实践中也导致不同审判庭工作量的严重不平衡，从而出现了“挪借案件”“挪借人员”的现象。而且，精细分工势必造成审判庭数量的增加和扩张，这往往会造成法院工作效率和工作质量的降低。基于此，甚至引发了学界和实务界关于审判庭改革存废的争议。
二、人民法院内设机构改革的实践探索与模式评价
人民法院内设机构的设置及改革，涉及职权配置，涉及人事安排，涉及领导干部的职级待遇问题，因此改革涉及的层面和触动的利益都是非常大的。可喜的是，人民法院系统自身在实践中从未放弃对内设机构改革的探索，并取得了一定的成效。人民法院历次“五年改革纲要”都涉及到了内设机构的改革。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》提出要推进扁平化管理，逐步建立以服务审判工作为重心的内设机构设置模式。 2015年9月最高人民法院发布的《司法责任制意见》中也涉及内设机构改革，尤其是审判组织改革的问题。2016年8月，中央编办与最高法院联合印发的《省以下人民法院内设机构改革试点方案》，就审判业务机构的科学设置和非审判业务机构的有效整合又提出了明确要求。在上述文件的指导下，各地法院在实践中做了很多有益的尝试和探索。对此，需要进行理论上的分析和论证，对于先进经验和做法要予以推广，对试点改革中的教训要认真吸取。
（一）“审判团队”模式
1.“审判团队”模式简介。“审判团队”机制的组建和改革，旨在优化审判资源配置，明确审判组织权限，并匹配人民法院的司法责任制，《司法责任制意见》第4条①是其正当性依据。此种内设机构的改革，取消了法院组织结构中长期存在的“审判庭”。而且，这种模式的适用不受级别制约，从最高人民法院巡回法庭，到基层人民法院，均可因地制宜。其中，深圳市福田人民法院和珠海横琴新区法院的内设机构改革相对成熟。福田法院的改革坚持“突出法官主体地位”的理念，打破传统庭科室的工作机制，庭长、副庭长不再具有以往的管理层级，而是组建了由35个审判长领衔的审判团队，各审判长直接对副院长、院长和审判委员会负责。〔6 〕横琴新区法院成立于2013年12月，汲取港澳台地区法院组织结构和运行机制的成功经验，全院不再设立各类审判庭，取消案件的审批制，内设机构设置为审判管理、人事监察、司法政务三个办公室，一个执行局和一个法警队，即“三办一局一队” 〔7 〕。最高人民法院周强院长曾对此予以高度评价。
这种“审判团队”的组织架构方式，摆脱了审判庭的不当束缚，改变了传统的科层制结构，能在很大程度上实现法院内设机构的整合和精简，突出法官的主体地位，保障人民法院依法独立行使审判权，在审判业务领域初步建立了扁平化的管理模式，而审判业务正是法院的核心领域。但是需要说明的是，此种改革尝试是在新设人民法院过程中进行的，而且一般适用于法官人数较少、受理案件数量不多的法院，如果进一步推广适用于法官人数较多、案件数量众多的基层及中级人民法院，仍然是有难度的。
2.“审判团队”的组成。在《司法责任制意见》第4条的框架内，各地法院在探索“审判团队”模式时，各有特点。概括起来，主要有以下做法：
（1）随机组成合议庭。法院根据受理案件的类别，通过电脑随机生成的方式，由法官或者法官与人民陪审员组成合议庭。一般而言，案件的承办法官同时担任合议庭的审判长。例如最高人民法院巡回法庭就采取此种方式。“随机组成合议庭”的方式在实现法院的扁平化管理，提高司法公信力和司法权威方面能够发挥重要作用。其弊端则是对于案件数量和法官人数较多的法院而言，在运行中会存在诸多的不便，不利于提高诉讼效率。
（2）相对固定的审判团队。对于受理案件数量较多的人民法院，则会组建相对固定的审判团队。以上文谈及的深圳市福田法院为例，其依法公开选拔了35个审判长（院内32人，院外3人），采用1+2+3+4的方式，即以审判长（1人）为核心，包括普通法官（2人）、法官助理（3人）、其他司法辅助人员（4人）。“相对固定的审判团队”模式在提高诉讼效率，保证审判质量方面拥有不可比拟的优势。但其缺点也是显而易见的，即团队成员长期固定后容易形成新的利益共同体，不利于监督的落实。
（3）独任制下的审判团队。基层、中级人民法院审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件时，可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，即“1+1+1”的模式。当然，这种模式并不是一成不变的。各地法院根据受理案件数量、案件复杂程度及法院人员组成情况，也可能采取“1+n+n”的模式。
基于我國各地经济发展、人口分布的不平衡，各级各地法院受理案件数量、案件类型及法院人员组成也存在很大差别，因此在适用“审判团队”时也不可能全国实现“一刀切”。究竟采取哪种审判团队的组建方式，宜由各地高级人民法院根据该地区实际予以统筹规划和指导。
（二）“审判庭+审判团队”模式
与上一种模式相比，此种内设机构的改革并不取消法院内部审判庭的设置，而是继续予以保留。当然，审判庭的保留也是有限度的，并不是原有审判庭的全部保留，而是在优化现有审判资源配置的基础上进行的。以江苏省泗洪县法院为例，其成立了立案庭、民事审判第一庭及第二庭、刑事审判庭、行政审判庭和审判监督庭。该院组成了25个审判团队，共43名办案法官，占在编干警36.4%。审判长团队由审判长和1-2名助理法官、1名书记员组成。主审法官团队由主审法官和1-2名书记员组成，初步实现了从金字塔形向扁平化的转变。
考察泗洪法院的改革会发现，审判庭虽仍然保留了，但院、庭长的权力也受到了很大的限制。院、庭长定案和签发文书的做法全面取消，转而由审判长对团队的所有案件负总责，而主审（独任）法官仅需负责本人承办的案件。应该说，此种改革尝试的优势较为明显，一者，实现了法院内部“去行政化”，突出了法官、合议庭办案的主体地位；二者，成功调和了审判权合理运行与内设机构整合之间的矛盾。
（三）“审判庭+综合办公室”模式
在“去行政化”和整合、精简机构的道路上，北京市第四中级人民法院和北京知识产权法院在成立之初就走在了全国的前列。囿于现行体制的制约，两家法院虽也带有行政管理的色彩，但初步实现了审判组织的扁平化、专业化。
以北京市第四中级人民法院为例，内设机构为10个，远远少于北京市其他中级法院。具体而言，有5个审判庭，分别为立案庭、刑事审判庭、民商事审判庭、行政审判庭和审判监督庭，1个执行局，1个综合行政办公室，1个司法服务办公室，1个法警大队和监察室。其内设机构改革中的最大特色便是用“综合行政办公室”和“司法服务办公室”吸收了传统科层制下的办公室、政治处、研究室、信息技术办公室等名目繁杂的内设机构。在人员管理上，实行分类管理，包括法官、司法行政人员和司法辅助人员三类。北京知识产权法院的内设机构与北京四中院类似，仅设立“综合办公室”，负责全院的司法行政管理。
可以看出，此种内设机构改革的探索，旨在发挥法官裁判的中心作用，突出法院行使审判权的特性，在现有框架内最大限度地减少行政力量对审判权运行的干扰，健全司法权的运行，真正实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。
当然我们也应当看到一物的两面，“综合办公室”模式的改革也并非无可挑剔。同样拿北京第四中院来讲，其在审判组织的组建中依然带有行政化色彩。例如，在法官遴选入额条件上列明“年龄35周以上，担任正科级别3年以上以及从事审判工作5年以上”，对法官行政级别的要求本身就与“去行政化”的司法体制改革相背离。
此外，前述样本还存在一个不可忽视的问题，也即样本偏差，这两家法院不仅新近成立，且在成立之初便背负“改革”使命，一者不像其他法院一般，背负沉重的“历史包袱”，二者也不存在既有权力体系和既得利益团体的障碍和阻力。
三、人民法院内设机构改革的展望
随着司法体制改革的不断深入，法官员额制改革已基本结束，人民法院内设机构则被提上了改革日程，且日益紧迫。作为“去行政化”改革中的关键一环，此次改革对解决人民法院内设机构行政职能与司法职能的交叉与重叠，祛除影响法院独立行使审判权的因素具有十分重要的意义。
（一）改革应当坚持的理念和原则
理念是行动的先导。人民法院内设机构改革，应当秉承法院配置内设机构的国际经验和理念。追求审判资源的优化配置、追求司法公正与审判独立的实现以及追求审判效率的提高，应是本轮人民法院体制改革始终坚守的理念。否则，此轮改革，仍有可能重走以前法院体制改革走过的弯路，重复“精简→扩张→再精简→再扩张”的老路。
根据《人民法院第四个五年改革纲要》《省以下人民法院内设机构改革试点方案》的要求，人民法院内设机构的改革，应当坚持以下原则：
1.精简效能原则。实践证明，内设机构越多，机构就越臃肿，必然导致管理层级的增多，也必将导致审判效率的低下，最终引发人民群众的抱怨和责难。因此，人民法院内设机构设置的改革，应当严格控制各级法院内设机构的规模，适当整合机构，避免以往机构设置时的随意性，不再因人而设机构，更不能越改越多，重点是要减少管理层级，提高人民法院工作效率。
2.服务审判原则。人民法院内设机构的改革，应以健全审判权的运行机制为目标，按照以服务审判工作为重心的机构设置模式来加以推进。“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝。”在机构改革中，要突出审判业务机构的审判职能，发挥非审判业务机构的服务保障职能，从而促进审判体系和审判能力现代化的实现。
3.分级设置原则。人民法院内设机构的改革，必须结合现实以“相对合理主义”的方式加以推进，照顾到各级法院的审级职能、办案数量、人员编制等情况，不能搞“一刀切”，应当做到具体情况具体分析。
4.统筹推进原则。人民法院内设机构的改革，绝不是孤立进行的，而是本轮深化司法体制改革中的一环，与司法责任制、法官员额制、审判辅助人员管理制度等改革有着密切联系，应当做到相互之间有效衔接、同步推进。
（二）人民法院内设机构改革的规划
各级人民法院的具体职能有所差异，在四级法院体系中，“最高法院，是一个国家制度体系中独立行使司法权并居于司法体系最高位阶的司法系统，具有终极的国家审判职能和强大的社会控制功能” 〔8 〕。最高人民法院的这种特殊地位决定了其内设机构必然也区别于地方各级人民法院。因此，以下所谈的内设机构改革规划仅涉及省以下人民法院。
1.审判业务机构改革。就人民法院所肩负的使命和承担的职能而言，审判业务机构是最核心的机构，因此，改革法院内设机构的重心也应当是集中在审判业务机构的整合上。诚如前述，现阶段各级法院审判业务机构设置的特点主要呈现为：以数字序号排列审判庭以及审判庭的分工越来越精细。由此带来的直接变化便是庭长、副庭长等法官“领导”的增加，从而致使法院管理层级以及“关卡”的增多，而审判质量和审判效率却未必实现了相应比例的提高。这种状况必须做出改变。
（1）“审判庭”与“审判团队”的抉择。笔者以为，组建“审判团队”是法院审判业务机构改革的最佳模式。“审判团队”作为推进审判权运行机制改革的新生事物，其试点探索也已初见成效。它确实精简了法院的内设机构，不仅提高了审判效率，而且也提高了审判质量，实践中业已积累了许多宝贵经验。“审判团队”是落实法官员额制改革成果，完善司法责任制的理想组织形态。
具体到“审判团队”的组成方式上，应当结合法院审级职能、入额法官人数、案件受理数量、案件复杂程度及辅助人员配备情况加以综合考虑，应当做到原则性与灵活性的结合。
在“审判团队”明确的情况下，需要讨论的问题是，“审判庭”是否需要裁撤？实践中的做法不一。有的法院撤销了审判庭，法院组织结构演化为“法院→法官”；有的法院仍然保留了审判庭，组织结构呈现为“法院→审判庭→法官”。究竟应当选择哪种做法，不宜搞“一刀切”，可以分别考虑以下情形作出选择：
其一，中级以上人民法院宜设置审判庭。除了直接受理的一审案件以外，中级以上人民法院还需承担大量上诉案件的审理，案件数量多，而且法官人数也较多。这种情况下，从组织管理学讲，如果只组建“审判团队”而不设置“审判庭”，将很难进行有效的审判管理。需要注意的是，即使设立审判庭，也应当遵循“精简效能原则”，不能再像以往一样随意设置审判庭。
其二，基层人民法院是否设置审判庭，应当因地制宜。对于法官人数较少的，而且受理案件数量较少的基层法院，不再设立审判庭，直接组建“审判团队”即可。前文谈及的横琴新区法院即是如此，该院只有8名法官，每年受理案件也只有数百件。类似这种情形的基层法院，如果再设置审判庭，再配以庭长、副庭长，既不利于提高审判效率，也不利于“去行政化”。相反，如果法官人数较多，案件数量也很多，仍有必要设置审判庭。以2016年朝阳区法院为例，其法官达200余人，共受理案件96000余件。这就使得设置审判庭仍是必要的。
其三，设立审判庭，适度专业化即可，不宜再进行更精细的划分。具体来说，一般按照立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设，避免实践中长期盛行的在某一领域下又划分成若干审判庭的做法。北京市第四中级人民法院即是典型，其审判庭正是按照上述专业领域设立了5个。
其四，根据《省以下人民法院内设机构改革试点方案》的要求，人员编制在50人以下的法院，可设置综合审判庭。如此的话，更能减少法院的层级管理，更利于实现“扁平化管理”。
其五，设立审判庭，也并不意味着仍要实行案件审批制，而是要确立法官、合议庭办案的主体地位，应当淡化庭长、副庭长等角色的行政色彩。“审判庭+审判团队”的组织架构，意在建立新型审判权的运行机制。
（2）“审判团队”成员的关系。审判权力运行机制的健全，有赖于审判团队成员之间的良好协作。无论是相对固定的审判团队，还是不固定的审判团队建设，审判长与普通法官之间的关系都应当是良性的。从实现“扁平化管理”“去行政化”的角度考虑，在案件审理中，审判长都不应是行政管理者。当然，审判长享有普通法官没有的权力，但在合议庭评议案件时，普通法官作为合议庭成员，与审判长享有平等的权力。
此外，也应当正确认识法官和法官助理、书记员之间的关系。法官助理、书记员属于审判辅助人员，有其独立的职责，根据规定和法官的指示从事一些服务审判的辅助工作。但应当明确，它们并不依附于法官，相互之间也不存在命令与被命令的行政关系。
2.非审判业务机构之改革。非审判业务机构包括审判辅助机构和司法行政机构。法院内设机构改革成功与否，审判业务机构的改革当然是重心，但非审判业务机构的改革难度也不容小觑。现实中，一些法院的非审判业务机构已经与审判机构平分秋色，甚至在有的地方有超越之趋势。“目前一个法院内的行政管理机构和人员与审判机构和法官‘平起平坐，甚至行政人员的地位显得更加重要，实属轻重不分。” 〔9 〕应当明确的是，非审判业务机构的职能主要是服务审判工作，其发挥的是服务保障作用。
在非审判业务机构中，为了加强党的领导，党委应当是专门设立的；监察室是要根据有关规定专门设立的，也是不能撼动的。
至于其它的非审判内设机构，可以考虑采用“大部门”模式，设置“综合行政办公室”和“司法服务综合办公室”的方式予以整合。将现有的政治处、办公室、新闻宣传办公室、财务等司法行政机构纳入“综合行政办公室”；将现有的研究室、审判管理办公室等司法辅助机构纳入“司法服务综合办公室”，主要负责助理法官、书记员的管理工作。此外，鉴于司法警察在保证审判安全、提押嫌疑人以及强制执行等工作中的特殊作用，可以考虑成立专门的内设机构——司法警察大队。原则上，各级法院不宜再设立新的非审判业务机构，但根据司法改革的需要，各法院根据自身的需要，可適当设置诉讼服务、信息技术等机构。
在非审判业务机构的改革进程中，还可以考虑社会化购买司法服务、物业管理服务等，以加强司法政务、司法技术保障，从而实现编内编外都服务于审判工作这个重心。
3.院长、庭长等“领导”角色的重新定位。改革人民法院内设机构，健全审判权力运行机制，重在祛除人民法院的行政色彩。这促使我们不得不重新将目光投向法院“领导”的身上。面对本轮自上而下推行的“洗牌”，法院“领导”又该如何正视“奶酪”被动的现实呢？
（1）“院长”角色的定位。司法实践中，法院院长无疑居于法院内部权力金字塔结构的顶端。关于法院院长的角色，有学者通过实证考察发现，在当代中国法院院长的多元角色中，“管理家”角色扮演最为充分与重要，“政治家”角色次之，而“法律家”角色则强调不多 〔10 〕。
可以设想，即使在法院体制深入改革之后，在我国政治体制下，法院院长仍将集“党、政、法”大权于一身。然而，随着法院体制改革多项举措的推行，法院院长的角色必定要发生一定的变化。首先，院长“法律家”的角色会愈加重要。院长也必须深入到工作的第一线，按照要求亲自办案，并实现常态化、制度化。其次，除非是院长亲自参与审理的案件，否则不得就案件的裁判做出指示。与以往相比，其行政“管理者”的角色会有所减弱。最后，如果省以下法院人财物统一管理得以落实，则院长“政治家”的角色也会减弱，不必再为获取法院发展的各种资源和空间而付出过多精力。
（2）“庭长”还是领导吗？法院内设机构改革的结果之一便是审判庭“庭长”不再是所有法院的必需配置，而且即便是在保留了审判庭“庭长”的法院，“庭长”职位也将是稀缺资源。随之而来的问题便是“庭长”还是“领导”吗？
考察现阶段各试点法院的改革会发现，庭长已不再是像以往的“庭长”了，其权力大大缩减。案件审批制基本取消，以往很多由庭长行使的权力还给了审判长。除非是庭长亲自参与审理的案件，否则不得就案件的事实认定或者法律适用做出指示。庭长虽不可避免地仍具有一定的行政性质，但应明确的是，“庭长”首先是法官，审判工作是其最主要的职责。
理想的情况是，庭长转化为专家型法官，并承担一定的审判管理职责。庭长不再从事繁杂的行政事务，而是主要参与重大、疑难、复杂案件的审理工作，指导普通法官提升审判水平。此外，出于法院管理的需要，由其与法院院长或副院长联系沟通审判庭内部管理事宜。也许随着改革的深入，“庭长”更多地成为一种职业荣誉，而不是“领导”岗位。
注 释：
①《司法责任制意见》第4条规定：“基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。人民法院可以按照受理案件的类别，通过随机产生的方式，组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭，审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件。案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式。人民法院应当结合职能定位和审级情况，为法官合理配置一定数量的法官助理、书记员和其他审判辅助人员。”
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責任编辑 杨在平
〔摘要〕 人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于新一轮司法改革的重心。其中，人民法院内设机构改革是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一。在现行体制下，人民法院内设机构在运行上呈现出“紧密型”的科层制结构与集体决策，内设机构数量的不断增加与职能交叉，依案件类型划分审判庭与精细分工的特色。客观而言，人民法院内设机构设置和运行上具有很强的“行政化”色彩，对司法公正的实现和司法威信的提高造成了很大危害。“去行政化”既是人民法院内设机构改革的重要动因，也是改革的具体进路。考察和反思实践中各地方在法院内设机构改革上的种种尝试，组建“审判团队”是法院审判业务机构改革的最佳模式，而在非审判内设机构改革上，宜采用“大部门”的模式。
〔关键词〕 法院内设机构，科层制，扁平化，审判团队
〔中图分类号〕D926.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0122-07
新一轮司法改革由最高决策层以“顶层设计”的方式直接启动，目前已驶入深水区。人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于本轮司法改革的重心，而人民法院内设机构改革则是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一，改革的难度可想而知。这就要求人民法院内设机构的改革既要契合司法改革的总体目标，也要符合司法规律和当前司法实践的要求。
一、人民法院内设机构运行的特色
人民法院内设机构改革，特别是关于审判组织的改革历来都是司法改革的重要内容。迄今，有关人民法院改革的“五年纲要”已经发布到了第四个。仔细考察会发现每次“五年纲要”都会涉及到法院内设机构的改革。这一方面体现了高层对人民法院改革的重视，另一方面也反映出以往内设机构改革的不彻底。在此，我们有必要对人民法院内设机构的运行有清醒的认识，对其运行中呈现的特色作出理论上的分析，并反思其存在的问题。法院内设机构的改革是当前继续推行人民法院内部运行机制改革应当面对的难题。
（一）“紧密型”的科层制结构与集体决策制
1.“紧密型”的科层制结构。研究西方法治发达国家的法院内设机构，会发现其组织样态基本呈现“松散型”的特点。而我国各级法院的内设机构恰恰与此相反，呈现出的是一种“紧密型”的科层制特征，其中最为诟病的就是“行政化”或者“官僚化”特点。简单来说，我国人民法院是按照与行政机关相同的模式来设置的，法官按照公务员的方式加以管理，法院的人、财、物也依赖于地方行政。人民法院整体呈现出向党政机关看齐的趋向，无论是审判业务机构，还是非审判业务机构，都具有浓厚的行政管理色彩。
王利明教授早前曾就人民法院内部管理体制做过总结，虽时过境迁，但其分析在当前仍然适用。“人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理，由法院内部各审判业务庭完成，庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织” 〔1 〕。由此可见，我国法院在组织样态上呈现的是一种金字塔结构特征。在此种结构中，从院长、副院长、庭长、副庭长再到法官构成了一套上命下从的组织态势，尤其要引起反思的是，大多数承担案件审判职责的法官则处于金字塔结构的最底端。由此而生的问题便是，当承担案件审判职责的法官的个人意见与上级领导产生分歧时，甚至是当二者意见完全冲突时，如何才能保证审判的独立性。
2.集体决策制。从应然的角度而言，法院审判的理性状态应当做到“审理者裁判，裁判者负责”。但在我国法院的运行机制中，现实往往并非如此。伴随着法院内部管理的科层化、行政化，审判工作也呈现出“集体决策”的特点。可以说，这也是中国法院审判的特色。“一些案件从立案、审理、裁判到执行等各个程序阶段或环节，都可能分别或全部采取某种程度的‘集体决策方式。” 〔2 〕应当承认的是，“集体决策”也并非一无是处，其在法院审判机制运行中也确实发挥着一定的积极作用。但不同于法官个体裁判个体负责的责任确定方式，“集体决策”会导致司法责任认定的分散性或者不确定性。当某一案件经过层层审批或请示后，案件最终的裁决结果已经不能说是判决书上署名的法官个人或者合议庭的内心确信，因此司法责任的问责也将变得十分困难。夸张地讲，“集体决策”下的问责甚至最终变成了无人担责。这在司法实践中已经在很多案件中得以体现。
人民法院科层制的组织架构以及与之相伴的集体决策方式，与司法规律相悖，从而遭到了法学界的普遍批评。“总体上讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性，不仅拖延了办案时间，也未必真正能起到把关作用，而且没有任何法律依据。” 〔3 〕
（二）内设机构的不断扩张与职能交叉
1.內设机构的不断扩张。纵观各级人民法院内设机构的设置，无论是审判业务机构还是非审判业务机构，均经历了从简单到复杂的转变。虽然经过历次机构改革，但结果不尽如人意，甚至产生了越精简越膨胀越臃肿的怪象。
分析各级法院内设机构的数量，则呈现出不断增长的态势。其中，尤其是非审判业务机构不断增加，在很多地方甚至已与审判业务机构平分秋色。法院层级越高，分工越细，往往内设机构也就越多。据不完全统计，以北京第一中级人民法院为例，其内设机构多达29个，其中审判庭19个，综合部门10个；以朝阳区人民法院为例，其内设机构多达23个，其中审判庭11个，综合部门12个 〔4 〕126。
分析各级法院内设机构的类型，则呈现出不断扩张的趋势。考察各级人民法院内设机构的名称可以看出，无论是传统的三大审判庭，还是非审判业务庭的综合部门，或者是顺应审判“专业化”要求的各专业审判机构，均呈现出不可阻挡的扩张势头。
仔细分析法院内设机构不断增加和扩张的原因，固然与国家经济的快速发展和整体司法环境的变化有关，但不可否认的是，更多地则是与法院行政化的管理体制以及为了解决法院干警职级待遇有着密切的关系。
2.内设机构的职能交叉。令人困惑的是，法院内设机构数量的不断增加和类型的不断扩张，并没有解决“案多人少”的矛盾。相反，内设机构的不断扩张反而造成了机构之间的职能交叉、重叠，甚至造成了部门之间职能的冲突。
一方面，人民法院内设机构往往承担着多种职能，例如本应承担审判职能的审判机构却主要发挥着行政管理作用，或者是本应负责行政管理事务的办事机构却也负责案件的审理与裁判职能。实践中也存在内设机构在法院机制运行中的职能定位模糊，甚至出现纯粹为了与地方党政机关的对接而设立有关机构的荒诞现象。
另一方面，人民法院内设机构的不断增加也造成了法官向非审判业务机构的分流。本应承担审判职能的法官，由于流向了非审判业务机构，便不再从事审判业务。而且，现实中长期存在着法官的职级待遇与行政级别挂钩的现象，也使得法官更愿意从事相对而言比较轻松的行政管理事务。
（三）根据案件类型劃分审判庭与法官精细分工
1.根据案件类型划分审判庭。应当说，审判庭是各级法院里最核心的机构。长期以来，人民法院审判庭的设立主要是根据案件类型而进行的。“通过依案件性质对案件分流强化司法的专门化程度”是当前法院增设审判庭的正当性基础 〔5 〕9。
根据案件类型的不同，各级法院审判庭基本上划分为民事、刑事和行政三大审判业务庭。但基于法院受理案件数量的增加以及“专业化”以外因素的考虑，实践中各级法院的审判机构则又表现为按照数字序号排列的审判庭。但研究后会发现，这些按数字顺序排列的审判庭，相互之间并没有明显的职能区分。更甚者是，这种按数字序号排列设置审判庭的管理模式，又被法院中的其他内设机构所效仿。
此外，为了追求和实现“专业化”，实践中法院还可针对某类特殊案件而设置专门的审判庭。例如组建知识产权审判庭和环境资源专门审判机构，以集中审理相关案件。
2.法官精细分工。根据案件类型设置审判庭，追求的是法官的精细分工，这有利于实现审判的“专业化”。精细分工也使得法官在某类案件上的专业化水平愈来愈高，由此也出现了很多“专家型”法官。
但是，我们在分享法官精细分工带来的喜悦之时，令人担忧的却是精细分工携带的潜在风险。最重要的便是精细分工妨碍了复合型法官的养成。在精细分工模式下，法官长期只负责某类案件的审理，其专业知识和水平被限制在某个单一领域之内，从而丧失了对整个领域的驾驭能力。以知识产权案件审判为例，可以想象的是当此类案件出现井喷式增长时，知识产权庭的法官会疲于奔命，而其他民事审判庭的法官则会“袖手旁观”。此外，审判庭的精细分工，实践中也导致不同审判庭工作量的严重不平衡，从而出现了“挪借案件”“挪借人员”的现象。而且，精细分工势必造成审判庭数量的增加和扩张，这往往会造成法院工作效率和工作质量的降低。基于此，甚至引发了学界和实务界关于审判庭改革存废的争议。
二、人民法院内设机构改革的实践探索与模式评价
人民法院内设机构的设置及改革，涉及职权配置，涉及人事安排，涉及领导干部的职级待遇问题，因此改革涉及的层面和触动的利益都是非常大的。可喜的是，人民法院系统自身在实践中从未放弃对内设机构改革的探索，并取得了一定的成效。人民法院历次“五年改革纲要”都涉及到了内设机构的改革。《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》提出要推进扁平化管理，逐步建立以服务审判工作为重心的内设机构设置模式。 2015年9月最高人民法院发布的《司法责任制意见》中也涉及内设机构改革，尤其是审判组织改革的问题。2016年8月，中央编办与最高法院联合印发的《省以下人民法院内设机构改革试点方案》，就审判业务机构的科学设置和非审判业务机构的有效整合又提出了明确要求。在上述文件的指导下，各地法院在实践中做了很多有益的尝试和探索。对此，需要进行理论上的分析和论证，对于先进经验和做法要予以推广，对试点改革中的教训要认真吸取。
（一）“审判团队”模式
1.“审判团队”模式简介。“审判团队”机制的组建和改革，旨在优化审判资源配置，明确审判组织权限，并匹配人民法院的司法责任制，《司法责任制意见》第4条①是其正当性依据。此种内设机构的改革，取消了法院组织结构中长期存在的“审判庭”。而且，这种模式的适用不受级别制约，从最高人民法院巡回法庭，到基层人民法院，均可因地制宜。其中，深圳市福田人民法院和珠海横琴新区法院的内设机构改革相对成熟。福田法院的改革坚持“突出法官主体地位”的理念，打破传统庭科室的工作机制，庭长、副庭长不再具有以往的管理层级，而是组建了由35个审判长领衔的审判团队，各审判长直接对副院长、院长和审判委员会负责。〔6 〕横琴新区法院成立于2013年12月，汲取港澳台地区法院组织结构和运行机制的成功经验，全院不再设立各类审判庭，取消案件的审批制，内设机构设置为审判管理、人事监察、司法政务三个办公室，一个执行局和一个法警队，即“三办一局一队” 〔7 〕。最高人民法院周强院长曾对此予以高度评价。
这种“审判团队”的组织架构方式，摆脱了审判庭的不当束缚，改变了传统的科层制结构，能在很大程度上实现法院内设机构的整合和精简，突出法官的主体地位，保障人民法院依法独立行使审判权，在审判业务领域初步建立了扁平化的管理模式，而审判业务正是法院的核心领域。但是需要说明的是，此种改革尝试是在新设人民法院过程中进行的，而且一般适用于法官人数较少、受理案件数量不多的法院，如果进一步推广适用于法官人数较多、案件数量众多的基层及中级人民法院，仍然是有难度的。
2.“审判团队”的组成。在《司法责任制意见》第4条的框架内，各地法院在探索“审判团队”模式时，各有特点。概括起来，主要有以下做法：
（1）随机组成合议庭。法院根据受理案件的类别，通过电脑随机生成的方式，由法官或者法官与人民陪审员组成合议庭。一般而言，案件的承办法官同时担任合议庭的审判长。例如最高人民法院巡回法庭就采取此种方式。“随机组成合议庭”的方式在实现法院的扁平化管理，提高司法公信力和司法权威方面能够发挥重要作用。其弊端则是对于案件数量和法官人数较多的法院而言，在运行中会存在诸多的不便，不利于提高诉讼效率。
（2）相对固定的审判团队。对于受理案件数量较多的人民法院，则会组建相对固定的审判团队。以上文谈及的深圳市福田法院为例，其依法公开选拔了35个审判长（院内32人，院外3人），采用1+2+3+4的方式，即以审判长（1人）为核心，包括普通法官（2人）、法官助理（3人）、其他司法辅助人员（4人）。“相对固定的审判团队”模式在提高诉讼效率，保证审判质量方面拥有不可比拟的优势。但其缺点也是显而易见的，即团队成员长期固定后容易形成新的利益共同体，不利于监督的落实。
（3）独任制下的审判团队。基层、中级人民法院审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件时，可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，即“1+1+1”的模式。当然，这种模式并不是一成不变的。各地法院根据受理案件数量、案件复杂程度及法院人员组成情况，也可能采取“1+n+n”的模式。
基于我國各地经济发展、人口分布的不平衡，各级各地法院受理案件数量、案件类型及法院人员组成也存在很大差别，因此在适用“审判团队”时也不可能全国实现“一刀切”。究竟采取哪种审判团队的组建方式，宜由各地高级人民法院根据该地区实际予以统筹规划和指导。
（二）“审判庭+审判团队”模式
与上一种模式相比，此种内设机构的改革并不取消法院内部审判庭的设置，而是继续予以保留。当然，审判庭的保留也是有限度的，并不是原有审判庭的全部保留，而是在优化现有审判资源配置的基础上进行的。以江苏省泗洪县法院为例，其成立了立案庭、民事审判第一庭及第二庭、刑事审判庭、行政审判庭和审判监督庭。该院组成了25个审判团队，共43名办案法官，占在编干警36.4%。审判长团队由审判长和1-2名助理法官、1名书记员组成。主审法官团队由主审法官和1-2名书记员组成，初步实现了从金字塔形向扁平化的转变。
考察泗洪法院的改革会发现，审判庭虽仍然保留了，但院、庭长的权力也受到了很大的限制。院、庭长定案和签发文书的做法全面取消，转而由审判长对团队的所有案件负总责，而主审（独任）法官仅需负责本人承办的案件。应该说，此种改革尝试的优势较为明显，一者，实现了法院内部“去行政化”，突出了法官、合议庭办案的主体地位；二者，成功调和了审判权合理运行与内设机构整合之间的矛盾。
（三）“审判庭+综合办公室”模式
在“去行政化”和整合、精简机构的道路上，北京市第四中级人民法院和北京知识产权法院在成立之初就走在了全国的前列。囿于现行体制的制约，两家法院虽也带有行政管理的色彩，但初步实现了审判组织的扁平化、专业化。
以北京市第四中级人民法院为例，内设机构为10个，远远少于北京市其他中级法院。具体而言，有5个审判庭，分别为立案庭、刑事审判庭、民商事审判庭、行政审判庭和审判监督庭，1个执行局，1个综合行政办公室，1个司法服务办公室，1个法警大队和监察室。其内设机构改革中的最大特色便是用“综合行政办公室”和“司法服务办公室”吸收了传统科层制下的办公室、政治处、研究室、信息技术办公室等名目繁杂的内设机构。在人员管理上，实行分类管理，包括法官、司法行政人员和司法辅助人员三类。北京知识产权法院的内设机构与北京四中院类似，仅设立“综合办公室”，负责全院的司法行政管理。
可以看出，此种内设机构改革的探索，旨在发挥法官裁判的中心作用，突出法院行使审判权的特性，在现有框架内最大限度地减少行政力量对审判权运行的干扰，健全司法权的运行，真正实现“让审理者裁判，让裁判者负责”。
当然我们也应当看到一物的两面，“综合办公室”模式的改革也并非无可挑剔。同样拿北京第四中院来讲，其在审判组织的组建中依然带有行政化色彩。例如，在法官遴选入额条件上列明“年龄35周以上，担任正科级别3年以上以及从事审判工作5年以上”，对法官行政级别的要求本身就与“去行政化”的司法体制改革相背离。
此外，前述样本还存在一个不可忽视的问题，也即样本偏差，这两家法院不仅新近成立，且在成立之初便背负“改革”使命，一者不像其他法院一般，背负沉重的“历史包袱”，二者也不存在既有权力体系和既得利益团体的障碍和阻力。
三、人民法院内设机构改革的展望
随着司法体制改革的不断深入，法官员额制改革已基本结束，人民法院内设机构则被提上了改革日程，且日益紧迫。作为“去行政化”改革中的关键一环，此次改革对解决人民法院内设机构行政职能与司法职能的交叉与重叠，祛除影响法院独立行使审判权的因素具有十分重要的意义。
（一）改革应当坚持的理念和原则
理念是行动的先导。人民法院内设机构改革，应当秉承法院配置内设机构的国际经验和理念。追求审判资源的优化配置、追求司法公正与审判独立的实现以及追求审判效率的提高，应是本轮人民法院体制改革始终坚守的理念。否则，此轮改革，仍有可能重走以前法院体制改革走过的弯路，重复“精简→扩张→再精简→再扩张”的老路。
根据《人民法院第四个五年改革纲要》《省以下人民法院内设机构改革试点方案》的要求，人民法院内设机构的改革，应当坚持以下原则：
1.精简效能原则。实践证明，内设机构越多，机构就越臃肿，必然导致管理层级的增多，也必将导致审判效率的低下，最终引发人民群众的抱怨和责难。因此，人民法院内设机构设置的改革，应当严格控制各级法院内设机构的规模，适当整合机构，避免以往机构设置时的随意性，不再因人而设机构，更不能越改越多，重点是要减少管理层级，提高人民法院工作效率。
2.服务审判原则。人民法院内设机构的改革，应以健全审判权的运行机制为目标，按照以服务审判工作为重心的机构设置模式来加以推进。“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝。”在机构改革中，要突出审判业务机构的审判职能，发挥非审判业务机构的服务保障职能，从而促进审判体系和审判能力现代化的实现。
3.分级设置原则。人民法院内设机构的改革，必须结合现实以“相对合理主义”的方式加以推进，照顾到各级法院的审级职能、办案数量、人员编制等情况，不能搞“一刀切”，应当做到具体情况具体分析。
4.统筹推进原则。人民法院内设机构的改革，绝不是孤立进行的，而是本轮深化司法体制改革中的一环，与司法责任制、法官员额制、审判辅助人员管理制度等改革有着密切联系，应当做到相互之间有效衔接、同步推进。
（二）人民法院内设机构改革的规划
各级人民法院的具体职能有所差异，在四级法院体系中，“最高法院，是一个国家制度体系中独立行使司法权并居于司法体系最高位阶的司法系统，具有终极的国家审判职能和强大的社会控制功能” 〔8 〕。最高人民法院的这种特殊地位决定了其内设机构必然也区别于地方各级人民法院。因此，以下所谈的内设机构改革规划仅涉及省以下人民法院。
1.审判业务机构改革。就人民法院所肩负的使命和承担的职能而言，审判业务机构是最核心的机构，因此，改革法院内设机构的重心也应当是集中在审判业务机构的整合上。诚如前述，现阶段各级法院审判业务机构设置的特点主要呈现为：以数字序号排列审判庭以及审判庭的分工越来越精细。由此带来的直接变化便是庭长、副庭长等法官“领导”的增加，从而致使法院管理层级以及“关卡”的增多，而审判质量和审判效率却未必实现了相应比例的提高。这种状况必须做出改变。
（1）“审判庭”与“审判团队”的抉择。笔者以为，组建“审判团队”是法院审判业务机构改革的最佳模式。“审判团队”作为推进审判权运行机制改革的新生事物，其试点探索也已初见成效。它确实精简了法院的内设机构，不仅提高了审判效率，而且也提高了审判质量，实践中业已积累了许多宝贵经验。“审判团队”是落实法官员额制改革成果，完善司法责任制的理想组织形态。
具体到“审判团队”的组成方式上，应当结合法院审级职能、入额法官人数、案件受理数量、案件复杂程度及辅助人员配备情况加以综合考虑，应当做到原则性与灵活性的结合。
在“审判团队”明确的情况下，需要讨论的问题是，“审判庭”是否需要裁撤？实践中的做法不一。有的法院撤销了审判庭，法院组织结构演化为“法院→法官”；有的法院仍然保留了审判庭，组织结构呈现为“法院→审判庭→法官”。究竟应当选择哪种做法，不宜搞“一刀切”，可以分别考虑以下情形作出选择：
其一，中级以上人民法院宜设置审判庭。除了直接受理的一审案件以外，中级以上人民法院还需承担大量上诉案件的审理，案件数量多，而且法官人数也较多。这种情况下，从组织管理学讲，如果只组建“审判团队”而不设置“审判庭”，将很难进行有效的审判管理。需要注意的是，即使设立审判庭，也应当遵循“精简效能原则”，不能再像以往一样随意设置审判庭。
其二，基层人民法院是否设置审判庭，应当因地制宜。对于法官人数较少的，而且受理案件数量较少的基层法院，不再设立审判庭，直接组建“审判团队”即可。前文谈及的横琴新区法院即是如此，该院只有8名法官，每年受理案件也只有数百件。类似这种情形的基层法院，如果再设置审判庭，再配以庭长、副庭长，既不利于提高审判效率，也不利于“去行政化”。相反，如果法官人数较多，案件数量也很多，仍有必要设置审判庭。以2016年朝阳区法院为例，其法官达200余人，共受理案件96000余件。这就使得设置审判庭仍是必要的。
其三，设立审判庭，适度专业化即可，不宜再进行更精细的划分。具体来说，一般按照立案、刑事、民事、行政、审判监督、执行等专业领域分设，避免实践中长期盛行的在某一领域下又划分成若干审判庭的做法。北京市第四中级人民法院即是典型，其审判庭正是按照上述专业领域设立了5个。
其四，根据《省以下人民法院内设机构改革试点方案》的要求，人员编制在50人以下的法院，可设置综合审判庭。如此的话，更能减少法院的层级管理，更利于实现“扁平化管理”。
其五，设立审判庭，也并不意味着仍要实行案件审批制，而是要确立法官、合议庭办案的主体地位，应当淡化庭长、副庭长等角色的行政色彩。“审判庭+审判团队”的组织架构，意在建立新型审判权的运行机制。
（2）“审判团队”成员的关系。审判权力运行机制的健全，有赖于审判团队成员之间的良好协作。无论是相对固定的审判团队，还是不固定的审判团队建设，审判长与普通法官之间的关系都应当是良性的。从实现“扁平化管理”“去行政化”的角度考虑，在案件审理中，审判长都不应是行政管理者。当然，审判长享有普通法官没有的权力，但在合议庭评议案件时，普通法官作为合议庭成员，与审判长享有平等的权力。
此外，也应当正确认识法官和法官助理、书记员之间的关系。法官助理、书记员属于审判辅助人员，有其独立的职责，根据规定和法官的指示从事一些服务审判的辅助工作。但应当明确，它们并不依附于法官，相互之间也不存在命令与被命令的行政关系。
2.非审判业务机构之改革。非审判业务机构包括审判辅助机构和司法行政机构。法院内设机构改革成功与否，审判业务机构的改革当然是重心，但非审判业务机构的改革难度也不容小觑。现实中，一些法院的非审判业务机构已经与审判机构平分秋色，甚至在有的地方有超越之趋势。“目前一个法院内的行政管理机构和人员与审判机构和法官‘平起平坐，甚至行政人员的地位显得更加重要，实属轻重不分。” 〔9 〕应当明确的是，非审判业务机构的职能主要是服务审判工作，其发挥的是服务保障作用。
在非审判业务机构中，为了加强党的领导，党委应当是专门设立的；监察室是要根据有关规定专门设立的，也是不能撼动的。
至于其它的非审判内设机构，可以考虑采用“大部门”模式，设置“综合行政办公室”和“司法服务综合办公室”的方式予以整合。将现有的政治处、办公室、新闻宣传办公室、财务等司法行政机构纳入“综合行政办公室”；将现有的研究室、审判管理办公室等司法辅助机构纳入“司法服务综合办公室”，主要负责助理法官、书记员的管理工作。此外，鉴于司法警察在保证审判安全、提押嫌疑人以及强制执行等工作中的特殊作用，可以考虑成立专门的内设机构——司法警察大队。原则上，各级法院不宜再设立新的非审判业务机构，但根据司法改革的需要，各法院根据自身的需要，可適当设置诉讼服务、信息技术等机构。
在非审判业务机构的改革进程中，还可以考虑社会化购买司法服务、物业管理服务等，以加强司法政务、司法技术保障，从而实现编内编外都服务于审判工作这个重心。
3.院长、庭长等“领导”角色的重新定位。改革人民法院内设机构，健全审判权力运行机制，重在祛除人民法院的行政色彩。这促使我们不得不重新将目光投向法院“领导”的身上。面对本轮自上而下推行的“洗牌”，法院“领导”又该如何正视“奶酪”被动的现实呢？
（1）“院长”角色的定位。司法实践中，法院院长无疑居于法院内部权力金字塔结构的顶端。关于法院院长的角色，有学者通过实证考察发现，在当代中国法院院长的多元角色中，“管理家”角色扮演最为充分与重要，“政治家”角色次之，而“法律家”角色则强调不多 〔10 〕。
可以设想，即使在法院体制深入改革之后，在我国政治体制下，法院院长仍将集“党、政、法”大权于一身。然而，随着法院体制改革多项举措的推行，法院院长的角色必定要发生一定的变化。首先，院长“法律家”的角色会愈加重要。院长也必须深入到工作的第一线，按照要求亲自办案，并实现常态化、制度化。其次，除非是院长亲自参与审理的案件，否则不得就案件的裁判做出指示。与以往相比，其行政“管理者”的角色会有所减弱。最后，如果省以下法院人财物统一管理得以落实，则院长“政治家”的角色也会减弱，不必再为获取法院发展的各种资源和空间而付出过多精力。
（2）“庭长”还是领导吗？法院内设机构改革的结果之一便是审判庭“庭长”不再是所有法院的必需配置，而且即便是在保留了审判庭“庭长”的法院，“庭长”职位也将是稀缺资源。随之而来的问题便是“庭长”还是“领导”吗？
考察现阶段各试点法院的改革会发现，庭长已不再是像以往的“庭长”了，其权力大大缩减。案件审批制基本取消，以往很多由庭长行使的权力还给了审判长。除非是庭长亲自参与审理的案件，否则不得就案件的事实认定或者法律适用做出指示。庭长虽不可避免地仍具有一定的行政性质，但应明确的是，“庭长”首先是法官，审判工作是其最主要的职责。
理想的情况是，庭长转化为专家型法官，并承担一定的审判管理职责。庭长不再从事繁杂的行政事务，而是主要参与重大、疑难、复杂案件的审理工作，指导普通法官提升审判水平。此外，出于法院管理的需要，由其与法院院长或副院长联系沟通审判庭内部管理事宜。也许随着改革的深入，“庭长”更多地成为一种职业荣誉，而不是“领导”岗位。
注 释：
①《司法责任制意见》第4条规定：“基层、中级人民法院可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队，依法独任审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件。人民法院可以按照受理案件的类别，通过随机产生的方式，组建由法官或者法官与人民陪审员组成的合议庭，审理适用普通程序和依法由合议庭审理的简易程序的案件。案件数量较多的基层人民法院，可以组建相对固定的审判团队，实行扁平化的管理模式。人民法院应当结合职能定位和审级情况，为法官合理配置一定数量的法官助理、书记员和其他审判辅助人员。”
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責任编辑 杨在平
