“三社联动”治理模式的优化进路
何玉芳 柳长青
〔摘要〕 “三社联动”是系统的、逻辑的、复合的联动“三社”治理创新模式，通过互联互动互通与共建共治共享实现社区治理的现代化和精细化。推进“三社联动”，需要完善“三社”自身，夯实联动基础；以项目为载体，打造联动平台；注重关键环节，优化联动过程；建立多维机制，编织联动网络；狠抓落实推进，确保联动实效。
〔关键词〕 “三社联动”，治理模式，基层治理，社区“两委”，社会组织，社会工作者
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0064-08
社区、社会组织、社会工作者是基层治理的基本也是最重要的元素，三者的特点和优势各不相同，创新社会治理的一个重要方面就是如何串联三者并使三者之间“动”起来。“三社联动”是极具中国特色的社区治理模式，这一社区治理创新是我国社区工作者根据实际逐步探索出来的，先实践后理论，目的是结束社区、社会组织、社会工作者分而不合、联而不动的条块分割状态。根据相关的理论分析和各地实践经验的总结，笔者认为，遵循有利于“三社”共建共治共享的原则，实现社会治理最基础元素的联动，可以从以下几个方面重点关注。
一、完善“三社”自身，夯实联动基础
“三社联动”的每一“社”都有自己独特的作用和定位，在讨论“三社”如何联动之前，必须认识到当前社区治理实践中，“三社”自身的发展也是不完善、不平衡的。因此，要通过“三社”的“联动”带动每一“社”的发展完善，从而使各要素强起来并动起来。
（一）赋权增能，还原社区自治。从“三社联动”提法来看，社区是指社区中的行动主体，包括社区居委会和社区党委。社区居委会是居民自治组织，代表居民利益依法进行治理。從组成来看，居委会由居民代表组成；从服务对象来看，居委会是为社区的共同利益服务的；从行政管理来看，居委会承担了许多政府职能，必定与社区居民有着各种各样的联系。社区党委是党的基层组织，党的性质决定了全心全意为人民服务的宗旨。在我国，党实行政治领导、思想领导和组织领导，加之党建工作的上下延伸性和我国的社会主义性质，社区“两委”紧密联系在一起。在基层治理中，社区“两委”交叉任职已经慢慢成为常态。因此，在理论和实践上应当将社区“两委”作为社区的主体代表与社会组织、社会工作者进行并列和联动。
社区居委会是基层群众性自治组织，是居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的重要组织形式，是我国民主专政和基层政权的基础，是联系党政与群众的纽带。在基层治理语境下，赋权是指给带有准行政色彩的社区居委会“解绑”和“瘦身”，消除垄断性，扩大自主权，提高自治能力。因此，社区居委会既要在党委和政府部门的领导下开展自治活动，整合社区人才物资源，引导和鼓励居民参与社区建设，也要注意把政府下派的行政任务收归街道综合服务中心，使这些“二次性政府”色彩逐渐消解，回归社会。这样既可以提高政府的工作效能、降低成本，又有利于服务质量的提高和居民需求的实现，从而使社区沿着民主自治的方向发展。增能则是为了保证社区居委会自治的推进和实现，在“松绑”与“瘦身”的基础上“插翅”。具体来说，就是给予社区居委会更好更多的人财物等资源以及能力培养、素质提升、制度完善等辅导咨询。通过赋权与增能，社区居委会代表社区整体利益面对公共议题，以民主协商为指导原则，在不同层次、领域和渠道开展协商与对话，创新和完善民情恳谈、民主听证、民主评议等途径，便于居民参与社区治理。
社区是国家治理与社会调节、居民自治相互作用的场域，“三社联动”实质上就是这种政社互动关系的表现形式。无论从党的历史、性质、宗旨还是从社区治理的主体结构、党政关系、人员组成来看，作为领导核心的基层党组织都在以“三社联动”为代表的政社互动关系中扮演着重要角色。基层党建和社区治理是推进社会主义现代化强国建设的重要方面，二者的协同既能加强党的领导，扩大执政民意基础，增强执政权威性与合法性，又能搭建联动平台，培育公共理性和参与意识，提升居民幸福感与认同感，实现治理能力和治理体系现代化 〔1 〕。在此目标下，基层党建和“三社联动”可以从以下几个方面加强协同：一是完善基层党建与社区治理对接规范与流程。建立健全党的基层组织，尤其是社区、社会组织、驻区单位的横向党组织和区、街道、社区、楼栋的纵向党组织，形成纵横交错的党建网格。同时，出台有关政策文件和流程规范，就基层党建和社区治理的目标、人员配备、权责利关系、程序机制、评价监督等事项进行讨论和完善，为协同对接提供制度安排。二是成立联合党建委员会或者“三社联动”党建委员会，吸纳和嵌入纵向与横向治理主体中的党员干部，负责“三社”的公共事务，实现基层党建和联动治理扁平化。在此基础上，成立社区治理协商委员会，实现两委的交叉任职。同时，对接好居民大会和便民服务中心，加强相互之间的联系，促进资源要素的合理流动和优化配置。三是因地制宜，发挥优势。根据地区差异和优势导向，在组织协调、资源争取、公共事务方面发挥党组织纪律性、组织性的作用，在服务供给、矛盾化解、咨询互助方面突出社会组织和社会工作者的优势。因此，联合党建与“三社联动”的有效对接，有助于避免基层党建流于形式和社区治理无效率，取得一子盘活社会治理整个棋局的成效。
（二）孵化培育，发展社会组织。社会组织作为社会力量，以满足居民需求为导向，承接政府购买的公共服务，联动各类社会力量和链接社会资源，以其专业化、个性化的服务项目参与社区治理，丰富社区生活，激发基层治理活力，促进社区治理精细化。
对于培育孵化社会组织，要重点关注以下几个方面：一是深化社会组织管理体制改革。政府有必要及时研究出台相关的配套政策，在社会组织的设立登记、准入门槛、税费优惠、资金补助等方面给予扶持。对公益类、慈善类、福利类的组织和民办机构尽量不设资金要求，给其留出发展和试错空间。同时必须明确，不断改进和完善管理体制，旨在放宽对社会组织的管理，不能理解为放任。二是建立相应的孵化园区，给予规划指导。既要在有条件的区、街道、社区建立不同层级和功能的社会组织孵化园、孵化中心、孵化试验基地，为其提供免费或费用优惠的场地、办公场所及快速注册等基础条件，还要帮助这些孵化组织进行战略规划，为其提供咨询建议、项目示范、解决问题、能力培养等服务。三是优先发展便民服务类组织。在重点给予场地、资金、咨询等方面支持的同时，优先发展与居民利益密切相关的公益服务类、扶危济困类、慈善互助类和文体教育类等社会组织。例如，内蒙古自治区包头市昆都仑区社会组织孵化园进驻了涉及养老、脱贫、教育、咨询、助残等多种类型服务的社会组织，取得了良好的效果 〔2 〕。四是加强对社会组织的监督，完善评估机制。可以邀请第三方机构进行评估，在服务内容、服务方式、服务效果、成本收益等多维度进行评测，既给予社会组织外在压力，又吸引其他外部组织进入，建立健全淘汰机制。对于考核结果优良的社会组织，可提供更大力度的政策优惠或者税收优惠，使其带头作用进一步得到发挥，激励其他社会组织向先进看齐。五是保障社会组织及其人员的合法权益，建立有效及时的沟通联动通道，倾听社区不同主体的意见和建议，发挥协商民主优势，联动解决热点焦点问题。同时，应当明确和改善工作人员的福利待遇，提高其参与工作的积极性。
（三）引进培训，嵌入社会工作者。社会工作者的主要职责就是为社区居民提供多元化的服务。在社区工作中其主要通过以下几种方式来诠释自己的职责：一是主动参与。不同社区总是存在着不同的问题，社会工作者就是要解决与人有着直接联系的问题。一般的处理技巧有：让居民充分表达意见，积极向有关部门反映，加强交流与沟通，促进相互谅解、求同存异，逐步解决问题。二是链接资源。社会工作者是联结不同群体组织、个体、社区的介体，在联结过程中会拥有一些特有的信息、人力、技巧等方面的资源。一方面要向有关主体输送资源，另一方面要利用自己汇集的资源，积极参与社区治理。三是培育凝聚力。社会工作者不但要解决问题，而且要动员和维系社区居民，这就需要更高的心理承受能力和不断积累的工作经验，只有这样才能保证运转的可持续性。
当前，可以通过以下几种方式培育社会工作者：依托街道、社区的培训基地，选择一定数量的服务人员进行教育培训，或者把这些人员送到专业的服务机构进行学习，培养一批社会工作人才；联合高校和科研单位，在社区建立实践基地进行联合培养；对于一些在职人员，可以采用短训、函授、实习、交流等方式开展培训。在培训的同时，应建立健全监督和评估制度，把绩效作为衡量社会工作者的重要指标；探索设立物质报酬、荣誉奖励、职位晋升和轮岗轮训机制。还可以借鉴发达国家的成功做法，建立适合我国社会工作者的专业技术职务培训制度，为社会工作者制订合理的职业生涯发展规划 〔3 〕，使这些人才能够看到前景，增强自信和动力。对于不同的培育类型和环节，要打造完整的闭合回路，以达到层层递进、相互协调、稳扎稳打、优势互补的预期目的。還要把社会工作人才的培养融入社区发展的总体设计中，使人才培养具有连续性、目的性、针对性和实效性，打造一支真正的社会工作人才队伍。
社会工作者引入和培养只是“三社联动”的必要条件之一，关键是如何将社会工作者嵌入社区和社会组织之中，形成三者之间的紧密联系。一是岗位开发式嵌入。工作岗位是社会工作者发挥作用的前沿阵地和载体，可以在一些职能部门例如民政、文体、教育以及公益类、慈善类、互助类社会组织设置诸如行政管理、专业技能、助理助教类岗位。同时，对设立岗位的工作内容、职责范围、工作步骤等方面都要认真斟酌，再结合实际情况，不断修订完善。通过社区和社会组织内设岗位，吸收和吸引社会工作者，通过岗位设置发挥社会工作者链接资源的角色作用，打通三社之间的互动障碍，相互支撑和深度融合，真正实现科学有效的配置。二是专项议题式嵌入。社区治理的对象就是公共事务，社会组织和社会工作者可以就特定的主题开展专门的帮助服务工作。同时，社区干部可以通过学习运用社会工作方法参与公共议题协商。这种协商实质上就是一种主体联动、利益协调、达成目标的过程。三是平台整合式嵌入。主要是指政府推进公共服务购买、开展公益创投、设立社区发展基金，围绕满足居民的有效需求，对接服务的供给方和需求方，从而推动政府转移职能，扶助社会组织发展，牵引社会工作力量参与，保障资金投入，创新管理方式，促进“三社联动”。
二、优化治理结构，构建联动利益共同体
“三社联动”涉及的“三社”从表面上看仅含有社区“两委”、社会组织和社会工作者，但参与实务工作的不应该也不能仅限于这三者。实际上，社区治理的主体相当广泛，不仅包括上述主体，还包括驻区企事业单位、居民、义工、志愿者等等。“三社联动”是系统复合的有机过程结构，需要多元参与、全力落实。
（一）优化联动治理主体结构。“三社”是联动治理的主要主体，这是从它们的地位、功能作用、人员构成、服务内容与对象和内生动力上来说的。例如，有研究者归纳凝练了“三社联动”中各主体的角色功能：地方政府扮演规划者、资源提供者与监督者的角色；社区党委定位于政治和评议监督功能；以居委会为代表的社区具有中介桥梁、协调沟通、自治议事、教育引导和协助行政的角色功能；社会组织的功能体现在：服务需求评估，服务资源链接，专业服务提供，参与协同治理；社会工作者定位为信息沟通与协同配合者 〔4 〕。由此可见，“三社”缺一不可并必须成为主要主体。由于政府管理体制不完善，基层治理中政府统包大揽的越位、社区居委会多重属性的错位以及社会组织、社会工作者发展不完善的缺位现象相当突出。“牵牛要牵牛鼻子”，推动政府由“划桨”向“掌舵”转变、实现社区居委会回归自治、发展社会组织与社会工作者，从而优化治理的主体结构，必须保证“三社”不能缺位错位越位，这是逻辑前提。
（二）积极动员多元主体参与联动治理。之所以需要动员“三社”以外的主体参与其中，一方面在于“三社”受到自身功能的限制，无法满足社区治理的多样化、复杂化的需要；另一方面，其他治理主体具有自身特有的优势，可以承担“三社”所不能承担的任务。具体来说，居民既是社区治理的参与主体，也是服务对象，而且动员群众参与也是我党的政治优势；驻区企事业单位被动或主动参与社区治理，出于经营需要或承担社会责任、塑造品牌形象的目的，必然会在社区这一特定区域内形成“共同体”；义工、志愿者自愿贡献出自己的时间、精力，为弱势群体和公众提供服务却不求回报，这些应当成为主体结构的有效补充。所以，联动治理的关键不在于是否需要动员多元主体，而在于如何动员。以“三社”为主体，以其他主体为补充，就意味着社区“两委”既要发挥党的群众工作的优势又要在自治的框架下动员居民、教育居民、服务居民，此外还要保持与以业主委员会为代表的居民组织和以驻区企事业单位为代表的经济社会组织之间的关系；社会组织吸纳社会工作者并适时联结义工、志愿者参与社区服务；社会工作者带领和帮助相关人员对义工和志愿者进行教育培训、操作实践、情感沟通等，整合社区老党员、老干部、老教师、社区居民形成多元的主体力量。总之，以利益关切为基点，以问题意识为导向，以服务居民为落脚点，有选择、有步骤、有策略地动员多元主体并达到结构的最优组合，方能有效地发现问题、跟进需求、提供服务。
同时，治理主体要在明确定位的基础上相协同。“三社”主体之间在地位上是平等的，但在功能上各有千秋，因此，需要在结构上相互嵌，在功能上相互补，在目标上同指向。这就需要加快建立信息沟通机制、利益表达机制、协商议事机制、支持互助机制和成果共享机制以形成合力，取得 “1+1>2”的整体效果。值得注意的是，受西方市民社会理论和新公共管理理论的影响，一些学者强调在社会治理中要完全脱离政府，这是一种脱离实际的看法。社区治理本质上是一种分工、配合和互动过程 〔5 〕，所以，“三社联动”在主体上更要团结在“两委”周围，理顺并优化一核多元的“一委一居一站一中心”的横向结构和“区-街道-社区”的纵向结构，否则就会在方向上有所偏离，主体作用的发挥就会相互抵消和内耗，造成有劳无功的两难困局。
（三）以主体利益的密切关联作为内在黏连动力。主体利益的关联性和紧密性从根本上决定了“三社”参与社区联动治理的积极性和主动性 〔6 〕。“三社”之间联动的一个重要方法就是打造利益共同体，这样便于取得动力上可持续、目标上相一致、互动上相支援的实效。具体可以采用对话协商、利益补偿等微观手段使三者利益达成一致，同时关联相应的制度设计，使非常事务常规化，常规事务制度化，还要紧密结合居民需求，调动居民参与社区治理。這样，既增进了民众福祉，又提升了治理能力。联动过程中还要注意与德治、法治、自治、善治结合起来，立足当下，着眼长远，争取取得实效，促进“三社”良性循环发展，既实现“三社”自身发展，又促使联动深入推进，从而推动社区治理走向现代化。
三、以项目为载体，打造联动平台
政府购买公共服务和社区公益创投在社区层面主要面向养老扶幼、助残助医、青少年服务和互助帮困等与居民密切相关的领域，有助于推动政府职能转移、辅助社会组织发展、牵引社会工作者参与、保障资金投入、创新管理方式。而其外在表现则是以合同项目制为运行载体，即“三社”基于合同项目所形成的平台进行互联互动互补与共建共治共享。从各地“三社联动”实践来看，政府购买公共服务和公益创投是两种最有效的推进“三社联动”的抓手和牵引力量，近年来社区发展基金也日益活跃，目前被视为上述两种方式的补充。
（一）在实质上呈现政社有机协同的关系。政府购买公共服务是指政府通过补助购买、委托购买、岗位购买和补贴购买等方式将原本由自身承担的公共服务职能让渡给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，优化社会治理结构，满足居民的多元化、个性化需求。公益创投是一种新型的公益资本投入方式，其投入对象一般为初创期和中小型的公益组织，投入主体为政府、经济与社会组织、基金会和个人等。与其他的公益投入方式不同，除了资金支持以外，它还强调提供管理和技术支持，通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和公益模式创新的目的，最终培育扶持充满活力的社区公益社会组织 〔7 〕。以简单的二元划分来看，面向国家的政府和面向社会的社会组织等主体通过政府购买公共服务和社区公益创投这一有力抓手，在形式上采用合同项目制，从而实现项目发包方（政府）与承包方（社会组织）以及服务对象（居民）之间借助于项目链条形成关联方，本质上是国家与社会在基层由对立走向团结的关系建构。在项目运行的诸多环节中，政府实质上将一定合作性空间和资源让渡给社会，使社会组织得到培育，服务于居民的需求。三方在这个项目链条中利益共享、风险共担，并且在制度衔接、价值导向、资源扶持等方面达成一致共识，形成政社良性互动与有机协同。
（二）在形式上采用合同项目制推进实施。对于这两种方式，一般以合同项目制的形式组织实施。以公益创投为例，社区公益创投立足于社区，服务于社区居民，那么识别群众的需求是出发点，满足群众的物质文化需求就是落脚点。实践中，要从群众的最现实需求出发，梳理各种需求的轻重缓急，按一定的标准设立便民服务、文体活动、助老携幼、脱贫就业等类别，设计公益创投项目，并进行能力培训和充分论证；创投的资助方要根据服务对象的需要向承标方进行项目招标与初审；邀请专家委员会进行评审，确定承接方并进行公示；签订项目合同，推进项目实施；邀请独立第三方机构参与项目监督和评估。在此过程中，社区“两委”、社会组织、社会工作者都可以发挥自己的才智，创新设计项目，把居民的需求转化成项目，从而提高效率，便于监督和评估。尤其是在项目的立项、实施、评估、反馈等各个环节都有群众的参与和了解，无疑在更大程度上符合居民的需要，拓展了社区服务的外延。政府购买公共服务同样具有类似的项目运作过程，只是在流程上稍微有所区别，总体思路是一致的。
（三）在效果上达到多元主体良性互动。政府购买公共服务和社区公益创投聚合了政府、社区、社会组织、第三方监督和评估机构等多元力量，使联动主体之间互动起来，不但实现了政府和社区的减负、转移行政职能，而且调动了社会组织的积极性，发挥了其专业和特色优势，同时采用第三方机构进行监督和评估，使其服务内容和方式更加专业化和人性化，最大程度地实现社会效益。同时，它们适度采用了社会化和市场化的合理内核，具有持续性的内生动力，更加贴近实际和群众需求。但应注意，保基本、宽领域、突重点、提层次是项目设计的基本导向，公共服务均等化是基本要求。除此之外，各领域也不能平均用力，要围绕居民最关切的事务优先实施，在此基础上加以动态调整，以满足居民多元化、个性化、多层次的需求。
四、注重关键环节，优化联动过程
“三社联动”的精髓和要义在于“联”和“动”，由于涉及多个主体和多个环节，那么如果某个主体或者环节出现了问题都会影响到整体效果。实际上，客观条件也不允许对所有的主体和环节进行监控，当然在一定程度上也无必要，这时就要对重要环节进行把控，再从节点分别向上和向下延伸。在关注重要节点的基础上，还要重视过程管理，因为好的结果总是由一系列的过程联结而产生的。“三社联动”环节众多，更需要优化流程设计，使运行更加流畅、更有效率。
（一）建立健全法制体系和相关制度。俗话说：“无规矩不成方圆。”法制和制度不像资金、人力那样投入以后可以很快看到效果，更多时候是一种看不见的优势资源。保证社区有序运行和居民合法权益也需要法制和制度保障。社区“两委”、社会组织、社会工作者是社区的基本元素，其涉及多元主体，要协调这些主体使管理工作高效运转，就必须有完善的法制和制度作支撑。依法明确社区治理主体，厘清工作职责，规范财政保障，制定社区工作清单，编制政府向社会组织转让职能与购买目录，清晰界定政府与社会的边界，为社会组织和社会工作发展让渡空间，就是法制和制度发挥作用的方式和体现。因此，要把和谐社区建设、社会组织培育发展、专业社会工作人才队伍建设以及志愿服务纳入制度设计，特别要在建立社会参与体系、购买社会服务、落实优惠政策等方面，加强政策制定与衔接，不断完善“三社联动”的制度基础。
（二）注重监督考核工作。“三社联动”的两个重要主体——社会组织和社会工作者，在当下的社会治理中扮演的角色越来越重要。为了更好地发挥主体的自身优势，在引入培养环节，要重视社会组织的登记管理、组织能力和规范建设，对于社会工作者要进行筛选、教育和培训；在监督和考核环节，要发挥引导作用，使社会组织和社会工作者按照预定目标和路线运行，成立委员会、专家评审会等评估机构，建立健全信息公开、诚信等级评价机制，形成进入退出的流动机制；在反馈环节，要借助信息管理系統和事前事中事后监督等方式，通过定期组织“三社”互相观摩评比，强化“三社”内部治理和外部监督，时刻追踪服务效果，促进服务质量的提升，促进“三社”规范发展；在激励环节，对于表现突出的社会组织和社会工作人才要给予物质、精神奖励，同时还要丰富奖励形式和内容，以取得更好的激励效果。
（三）争取政策支持和资金持续投入。现阶段，社会组织和社会工作者在数量和质量上都落后于社会和居民自然增长的需要，加快培育和引进社会组织和社会工作人才显得尤为迫切。完成这一目标的基本条件就是要有良好的政策支持和充足的资金保障。从政策上来说，社区需要政策给自己松绑，回归自治，减负增效；社会组织和社会工作者需要政策帮助其自我培育和成长，逐步建立自然生成方式。从资金上来说，基层普遍缺乏足够和持续的资金来源，社区需要资金完善基础设施、健全居民服务体系；社会组织和社会工作者需要资金来支撑服务费用和持续性发展。因此，必须将社区配套服务设施建设、社会工作人才基金和政府购买服务等纳入财政预算，建立自然增长机制。采取以政府购买公共服务、公益创投及设立社区发展基金为主体，以市场项目引进、企事业单位联合投入为辅助的不同形式，多渠道筹措资金。同时，要积极扩大宣传，争取一些社会组织、爱心人士、各类扶贫济困的基金会以及企业的支持，也要鼓励并支持本社区的能人和协会团体组织申请项目，不断扩大参与主体，汇集多方资源。此外，居民的需求是分层的、动态的、多样的，在保证福利性基本面的基础上鼓励发展营利性服务项目，具体以无偿、低偿、有偿的有机结合为基本参考标准来筹措和利用经费。
（四）培养和引进专业人才。人才是第一资源，制度设计、平台搭建得再好，最终还是需要人去实施和完成的，而人才就是流动的资源。现阶段，针对大多数参与社区治理人员的思想素质和专业技能与实际工作不匹配的情况，有必要进行有针对性的培训。对于社区来说，培训对象一般就是社区“两委”工作人员以及其他职能人员。在此方面，黑龙江省佳木斯市的做法值得学习和推广：以转变思想观念为重点进行综合集中培训，聘请有关专家就“三社联动”的内容、问题、意义、策略等方面对社区“两委”人员、社会组织负责人以及其他参与社区工作的人员进行培训；以掌握社区工作方法和提升能力为重点进行参与式培训，采取集中授课、案例教学、现场体验等方法，提高相关人员项目设计与运营、财务管理、调研沟通和凝聚人心等能力；以查缺补漏和服务延伸为重点进行针对性培训，组织专家学者针对社区中的重点难点问题、薄弱环节、居民和志愿者的参与意识与能力进行专题辅导。同样，社会组织的运作也需要人才，通过人的积极行动，使组织能够不断适应社会的变化，承接各类服务项目。从社会工作者的名称上就可以看出，这是一个专业的具有特定服务对象的人力资源队伍。社会工作者队伍的充实和完善，不但对于服务对象来说意味着可以得到更好的服务，而且可以促进社区和社会组织的联动优化，进而使三者相互配合，共同服务于基层治理。通常情况下，人才有培养和引进两种方式，两者并没有优劣之分，而是要根据具体实际灵活采用。
五、建立多维机制，编织联动网络
“三社联动”的机制是“三社”系统构成各要素之间相互作用、相互制约和相互影响的关系，并由这种关系所决定的特定结构和呈现的功能状态 〔8 〕。除了上文提到的监督、评价、激励等机制外，还要通过建立组织领导机制、资源共享机制和动力协同机制等多种形式来编织与加密联动网络。
（一）组织领导机制。“三社联动”激发社区活力的核心在于“联动”，即将社区、社会组织、社会工作者以适应本社区治理的形式相互结合，形成完整的机制以调动多元主体的积极性，从而推动社区治理的创新发展。但是由于“三社联动”涉及行政机构、社会组织、居民和市场等多元主体，各个主体又有着不同的特点和运转方式，如何将这些主体以适当的形式联结起来以发挥各自在社区治理中的作用，是“三社联动”在推行中需要关注的难题。一方面，“三社联动”点多面广，门类齐全，难免会让人产生大杂烩的感觉，同时也令服务对象感到斗大的馒头无从下口 〔9 〕，很多社区找不到联动“合力”的着力点，将“三社联动”弄成了现实中的“混搭”。另一方面，正因其涉及面广，从而能够带动社区、社会工作者、社会组织在政府主导、居民参与的氛围中形成合力共同推进社区治理。
为更好地激发“三社联动”效能，发挥其在夯实社区治理现代化过程中的民意基础和提升居民幸福感中的作用，回应社会治理的结构性和公共性问题 〔10 〕，可在部门内部，由民政部、局牵头，负责具体领导，组织协调民政部门内部各工作机构；在部门外部，需要建立与财政、税务、司法、工青妇等其他部门的协作关系，以实现信息互通、工作互动、政策互联；在不同层级，按照党委领导、政府负责、民政部门具体指导、有关部门相互配合、社会力量参与的总要求，统筹好主体之间的力量配比和组织领导关系，以实现结构优化、功能耦合，从而尽可能发挥成效。例如，在社区层面，社区党委是社区治理的领导核心，在大政方针和战略方向上，党委必须掌好舵，发挥政治功能；联系居委会、社区组织、企事业单位和其他服务机构开展联动工作。当然，需要明确的是，党委只负责领导方向，具体事务不要过多干预，区、街道等职能部门则要做好政策制定、监管评估、协调推进、引进社会组织和社会工作者人才等工作。在明确职责的基础上，编制政府向社会组织转移职能的目录。这样不仅能够使政府自身减负，而且更加专注于服务群众，群众也会对政府更加理解和信任，增进政府的亲和力和号召力，从而最终增强社会的凝聚力。社区居委会要在党委和政府部门的领导下，开展自治活动，整合社区人、才、物资源，引导和鼓励居民参与社区建设。政府要注意给带有准行政色彩的居委会“松绑”，消除垄断性，使这些“二次性政府”色彩逐渐消解，回归社会；社会组织根据自身条件，搜集相关信息和了解群众需求，科学规划和设计服务项目，并且积极承接一些行政部门转移的职能和购买的公共服务；社会工作者要提升自己的素质，秉持助人自助的理念，采用科学和人文的方法，为社区和居民提供专业化、精细化、多样化的服务。
（二）资源共享机制。“三社联动”不仅要求结构互嵌、功能互补，还要实现资源共享，这是发挥联动效能的重要条件。从来源上来说，要不断培育、挖掘和利用组织、制度、管理等内部无形资源，还要导入、整合和统筹资金、政策、咨询指导等外部有形资源。从获取来看，即便有些资源要素可以通过自身努力获取，单个主体也不可能掌握所有要素，目标自然指向自身以外的其他组织和个人。要想得到自己需要的资源要素，就要以交换为手段和条件，而交换则基于资源依赖。在社区层面，社区“两委”、社会组织、社会工作者面临共同的问题，每一主体囿于自身的定位和权限而无法掌握对方的有效资源，为了弥补短板和应对挑战，各方从被动到主动结成利益攸关方并采取联合且一致的行动。资源的取得只是前提，关键是资源共享和高效利用。在联动中，社区“两委”代表整体利益，拥有资源的配置权力，需向社会组织和社会工作者输入信息、政策、资金等资源，待到三者发展相对协调之时，社会组织和社会工作者要在更高的层次上向前者提供专业性、前瞻性、全面性的资源支持。“三社联动”要求的多元化治理、网络化治理，其前提条件就是资源的依赖和交换，以保证各主体运用资源的稳定可持续。“三社联动”加强了政府、社会和个人之间的互联互通互补，实现了三者在社区治理的共享与融合，而这反过来使“三社”进一步在基层治理中共建共治共享。
（三）动力统筹机制。“三社”联结是形式表象，互动才是关键实质。为了保证“三社”互联互动互补、共建共治共享，需要统筹内外两种动力，共同牵引“三社联动” 〔11 〕。就内在动力而言，其来源于社区居民日益增长的多样化、个性化需求。居民通过个人或者自治组织将这种需求传导给“社区”，社区“两委”在搜集居民、社会组织、驻区单位等主体意见的基础上，向政府寻求政策和资金等资源，同时，引入专业社会组织和社会工作者参与需求供给。此外，一些企业、志愿者、公益组织也加入进来，由此在社区层面实现“国家-社会-个人”关系的重构和相互作用。就外部动力而言，来源于政府购买公共服务、公益项目创投等社会管理职能。现代政府承担着维护社会稳定、提供基本公共服务的职能，向社会组织购买公共服务，在重点民生领域进行项目创投是政府的两个重要抓手。基于政府是社会治理的主导力量，本文才将政府列为社区重要主体之一，通过向社会组织购买公共服务，引入专业社会工作者，从而满足居民基本需求，实现政府、社区“两委”、社会组织和社会工作者的联动。此外，社会组织所拥有的服务理念和价值追求，也是社会组织吸纳优秀社会工作者、义工、志愿者的观念内核，并且在这种价值引领下积极参与社区公共事务的治理，实现社区自治、社会组织发展完善和社会工作者助人自助的自身需求，亦是重要的外部推动力。因此，应以内生动力为着力点，外部动力为条件，合理调试各种力量的配比关系，从而保證“三社”既联又动且持续。
六、狠抓落实推进，确保联动实效
“三社联动”在创新基层社会治理中的优越性无需赘言，已经显示出旺盛的生命力。创新基层社会治理，关键是取得实效。引导和满足居民的需求，不是理论上的形式或贴在墙上挂在嘴上的口号，亦不是毫无章法的感性经验的堆积，而是理论与实践相结合的机制设计与制度安排，更需将美好蓝图转化为实实在在的行动。
（一）细化完善政策，明确划定责任。在我国，政府行政体系的垂直领导和条块分割反映在基层就是区、街道、社区的衔接松散和社区党委、居委会、服务中心的职能孤岛。政府行政的一条重要途径就是制定与下达相关政策文件，但这些文件由不同层级和隶属关系的部门发出，由此经常会引发协调与配合的问题。政策文件是就中观或宏观层次来要求的，反映的是带有普遍规律的议题，不可能针对某一个街道和社区。例如，社区扶贫、心理咨询等在政策上优惠不足，资金上支持不够，虽然各级文件都有支持指示，但没有具体的实施办法，难以落实。因此，政策文件需要层层细化，厘定职责内容、定位并划归明确的责任人。对于政策保障和资金支持等带有共性的议题，则要成立专门的“三社联动”委员会，挂靠在政府职能部门下，或由主要领导负责统领，定期或不定期举行联席会议，负责联动协调与资源筹措。
（二）重视信息技术，提高运行效率。当前信息技术不断推陈出新，以其特有的低成本、便捷性和科学性，对于“三社联动”过程中的制度安排、协同互动、沟通交流和资源共享有着无可比拟的巨大优势。例如，大数据在社区治理中可以复合多元主体、快速搜集信息、提高决策科学化、推动治理的精准度等。为此，一方面可以建立和完善社区服务信息管理系统，并注重其开放性和调整性，在区、街道和社区都能无缝接入，从而将各主体收集和发布的信息进行集成，分块呈现。同时，也可以接入政府管理系统，结合网格化管理，传递居民需求，丰富参与途径，实现软硬结合，提高治理效率。另一方面，大力运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术成果，再辅之以日益丰富的移动智能终端，使得治理精准化、扁平化、信息化成为可能。还可以运用老百姓所熟知的微信、QQ、论坛、微博等工具收集需求信息、把握动向、预测规划，丰富参与形式和协调机制，助推“智慧社区”建设，从而提升联动成效。
（三）培育公民意识，督促联动实施。公民意识无疑会促进居民对于社区、社会组织的认同感、归属感和加强社区居民之间的凝聚力、亲和力，同时激发其参与社区治理的热情，就自身关注的社区公共议题和个人问题，推动、参与和监督“三社联动”。公民意识不仅需要公民自己通过学习、实践来慢慢培养，还需要社区有关主体创造保障环境。政府需要简政放权，提高公众的参与意识和热情；社区需要依法自治，不断探索自治形式和提高自治水平；社会组织、企事业单位也要积极参与治理，不断拓展公众参与形式。如此将居民吸引到社区治理中来，增进政府与居民的相互信任，从而凝聚共识。从心理学的相关研究来看，人们在通常情况下最先关注的就是自己身边的大事小情和与自己有密切联系的事，而社区就是居民的生活场所，大家在这样一个相对封闭的区域，很容易产生共鸣。那么最有效的方式就是增强居民之间的认同感，扩大交流，从心理到体制环境再到内容载体形成共同利益或共同体。从参与的角度来看，随着居民需求的日益增多，不妨动员他们加入各类组织，比如，文娱类、健身类、服务类、老年大学等，使他们不仅能够丰富日常生活，保持身体健康和心情愉悦，而且能够拉近彼此之间的距离，感受到社区的温暖，凝聚力量，共建美好社区。
作为国家治理重要内容的社区治理能否取得应有的成效，不仅关系到国家治理体系和治理能力现代化乃至社会主义现代化强国的实现，而且与千万普通群众的根本福祉相联系。近年来，作为社区治理重要命题的“三社联动”模式在治理结构优化、社区服务供给、社区文化培育和社区力量凝聚等方面效果显著。“三社联动”治理模式的提出，推动了社会治理重心向基层下移，为国家治理、社会调节、居民自治的良性互动提供了现实形式，实质上体现了国家与社会、个人的互动机理。进入新时代，在社区中为了适应居民日益增长的对于美好生活的向往，更需以“三社联动”为抓手带动社区治理和服务水平迈上新站位、达到新高度、取得新辉煌。同时，由于“三社联动”尚处于摸索和发展的初步时期，在推进中难免遇到时空局限和体制约束，主要表现在联动内部结构上下左右的无序和外部资源的缺乏引起的内外脱节而共同导致的治理低效或无效，简单地说，就是如何“联”与如何“动”尚未明确和落实。本文扭住“三社”这个基点，从“三社”之间的关系入手，立足于理论思考和实践探索，着重于探讨和分析联动的路径。具体来说，就是在保证自身完善的基础上，形成纵横交错的矩阵式结构，保证功能效用互补互促，借助外力促进内外深度结合，以期在基层社区层面破除政府科层管理和社会横向开放所产生的结构性和公共性的困境，推动“三社联动”又好又快发展，真正实现基层社会治理创新。
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责任编辑 周 荣
〔摘要〕 “三社联动”是系统的、逻辑的、复合的联动“三社”治理创新模式，通过互联互动互通与共建共治共享实现社区治理的现代化和精细化。推进“三社联动”，需要完善“三社”自身，夯实联动基础；以项目为载体，打造联动平台；注重关键环节，优化联动过程；建立多维机制，编织联动网络；狠抓落实推进，确保联动实效。
〔关键词〕 “三社联动”，治理模式，基层治理，社区“两委”，社会组织，社会工作者
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）04-0064-08
社区、社会组织、社会工作者是基层治理的基本也是最重要的元素，三者的特点和优势各不相同，创新社会治理的一个重要方面就是如何串联三者并使三者之间“动”起来。“三社联动”是极具中国特色的社区治理模式，这一社区治理创新是我国社区工作者根据实际逐步探索出来的，先实践后理论，目的是结束社区、社会组织、社会工作者分而不合、联而不动的条块分割状态。根据相关的理论分析和各地实践经验的总结，笔者认为，遵循有利于“三社”共建共治共享的原则，实现社会治理最基础元素的联动，可以从以下几个方面重点关注。
一、完善“三社”自身，夯实联动基础
“三社联动”的每一“社”都有自己独特的作用和定位，在讨论“三社”如何联动之前，必须认识到当前社区治理实践中，“三社”自身的发展也是不完善、不平衡的。因此，要通过“三社”的“联动”带动每一“社”的发展完善，从而使各要素强起来并动起来。
（一）赋权增能，还原社区自治。从“三社联动”提法来看，社区是指社区中的行动主体，包括社区居委会和社区党委。社区居委会是居民自治组织，代表居民利益依法进行治理。從组成来看，居委会由居民代表组成；从服务对象来看，居委会是为社区的共同利益服务的；从行政管理来看，居委会承担了许多政府职能，必定与社区居民有着各种各样的联系。社区党委是党的基层组织，党的性质决定了全心全意为人民服务的宗旨。在我国，党实行政治领导、思想领导和组织领导，加之党建工作的上下延伸性和我国的社会主义性质，社区“两委”紧密联系在一起。在基层治理中，社区“两委”交叉任职已经慢慢成为常态。因此，在理论和实践上应当将社区“两委”作为社区的主体代表与社会组织、社会工作者进行并列和联动。
社区居委会是基层群众性自治组织，是居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的重要组织形式，是我国民主专政和基层政权的基础，是联系党政与群众的纽带。在基层治理语境下，赋权是指给带有准行政色彩的社区居委会“解绑”和“瘦身”，消除垄断性，扩大自主权，提高自治能力。因此，社区居委会既要在党委和政府部门的领导下开展自治活动，整合社区人才物资源，引导和鼓励居民参与社区建设，也要注意把政府下派的行政任务收归街道综合服务中心，使这些“二次性政府”色彩逐渐消解，回归社会。这样既可以提高政府的工作效能、降低成本，又有利于服务质量的提高和居民需求的实现，从而使社区沿着民主自治的方向发展。增能则是为了保证社区居委会自治的推进和实现，在“松绑”与“瘦身”的基础上“插翅”。具体来说，就是给予社区居委会更好更多的人财物等资源以及能力培养、素质提升、制度完善等辅导咨询。通过赋权与增能，社区居委会代表社区整体利益面对公共议题，以民主协商为指导原则，在不同层次、领域和渠道开展协商与对话，创新和完善民情恳谈、民主听证、民主评议等途径，便于居民参与社区治理。
社区是国家治理与社会调节、居民自治相互作用的场域，“三社联动”实质上就是这种政社互动关系的表现形式。无论从党的历史、性质、宗旨还是从社区治理的主体结构、党政关系、人员组成来看，作为领导核心的基层党组织都在以“三社联动”为代表的政社互动关系中扮演着重要角色。基层党建和社区治理是推进社会主义现代化强国建设的重要方面，二者的协同既能加强党的领导，扩大执政民意基础，增强执政权威性与合法性，又能搭建联动平台，培育公共理性和参与意识，提升居民幸福感与认同感，实现治理能力和治理体系现代化 〔1 〕。在此目标下，基层党建和“三社联动”可以从以下几个方面加强协同：一是完善基层党建与社区治理对接规范与流程。建立健全党的基层组织，尤其是社区、社会组织、驻区单位的横向党组织和区、街道、社区、楼栋的纵向党组织，形成纵横交错的党建网格。同时，出台有关政策文件和流程规范，就基层党建和社区治理的目标、人员配备、权责利关系、程序机制、评价监督等事项进行讨论和完善，为协同对接提供制度安排。二是成立联合党建委员会或者“三社联动”党建委员会，吸纳和嵌入纵向与横向治理主体中的党员干部，负责“三社”的公共事务，实现基层党建和联动治理扁平化。在此基础上，成立社区治理协商委员会，实现两委的交叉任职。同时，对接好居民大会和便民服务中心，加强相互之间的联系，促进资源要素的合理流动和优化配置。三是因地制宜，发挥优势。根据地区差异和优势导向，在组织协调、资源争取、公共事务方面发挥党组织纪律性、组织性的作用，在服务供给、矛盾化解、咨询互助方面突出社会组织和社会工作者的优势。因此，联合党建与“三社联动”的有效对接，有助于避免基层党建流于形式和社区治理无效率，取得一子盘活社会治理整个棋局的成效。
（二）孵化培育，发展社会组织。社会组织作为社会力量，以满足居民需求为导向，承接政府购买的公共服务，联动各类社会力量和链接社会资源，以其专业化、个性化的服务项目参与社区治理，丰富社区生活，激发基层治理活力，促进社区治理精细化。
对于培育孵化社会组织，要重点关注以下几个方面：一是深化社会组织管理体制改革。政府有必要及时研究出台相关的配套政策，在社会组织的设立登记、准入门槛、税费优惠、资金补助等方面给予扶持。对公益类、慈善类、福利类的组织和民办机构尽量不设资金要求，给其留出发展和试错空间。同时必须明确，不断改进和完善管理体制，旨在放宽对社会组织的管理，不能理解为放任。二是建立相应的孵化园区，给予规划指导。既要在有条件的区、街道、社区建立不同层级和功能的社会组织孵化园、孵化中心、孵化试验基地，为其提供免费或费用优惠的场地、办公场所及快速注册等基础条件，还要帮助这些孵化组织进行战略规划，为其提供咨询建议、项目示范、解决问题、能力培养等服务。三是优先发展便民服务类组织。在重点给予场地、资金、咨询等方面支持的同时，优先发展与居民利益密切相关的公益服务类、扶危济困类、慈善互助类和文体教育类等社会组织。例如，内蒙古自治区包头市昆都仑区社会组织孵化园进驻了涉及养老、脱贫、教育、咨询、助残等多种类型服务的社会组织，取得了良好的效果 〔2 〕。四是加强对社会组织的监督，完善评估机制。可以邀请第三方机构进行评估，在服务内容、服务方式、服务效果、成本收益等多维度进行评测，既给予社会组织外在压力，又吸引其他外部组织进入，建立健全淘汰机制。对于考核结果优良的社会组织，可提供更大力度的政策优惠或者税收优惠，使其带头作用进一步得到发挥，激励其他社会组织向先进看齐。五是保障社会组织及其人员的合法权益，建立有效及时的沟通联动通道，倾听社区不同主体的意见和建议，发挥协商民主优势，联动解决热点焦点问题。同时，应当明确和改善工作人员的福利待遇，提高其参与工作的积极性。
（三）引进培训，嵌入社会工作者。社会工作者的主要职责就是为社区居民提供多元化的服务。在社区工作中其主要通过以下几种方式来诠释自己的职责：一是主动参与。不同社区总是存在着不同的问题，社会工作者就是要解决与人有着直接联系的问题。一般的处理技巧有：让居民充分表达意见，积极向有关部门反映，加强交流与沟通，促进相互谅解、求同存异，逐步解决问题。二是链接资源。社会工作者是联结不同群体组织、个体、社区的介体，在联结过程中会拥有一些特有的信息、人力、技巧等方面的资源。一方面要向有关主体输送资源，另一方面要利用自己汇集的资源，积极参与社区治理。三是培育凝聚力。社会工作者不但要解决问题，而且要动员和维系社区居民，这就需要更高的心理承受能力和不断积累的工作经验，只有这样才能保证运转的可持续性。
当前，可以通过以下几种方式培育社会工作者：依托街道、社区的培训基地，选择一定数量的服务人员进行教育培训，或者把这些人员送到专业的服务机构进行学习，培养一批社会工作人才；联合高校和科研单位，在社区建立实践基地进行联合培养；对于一些在职人员，可以采用短训、函授、实习、交流等方式开展培训。在培训的同时，应建立健全监督和评估制度，把绩效作为衡量社会工作者的重要指标；探索设立物质报酬、荣誉奖励、职位晋升和轮岗轮训机制。还可以借鉴发达国家的成功做法，建立适合我国社会工作者的专业技术职务培训制度，为社会工作者制订合理的职业生涯发展规划 〔3 〕，使这些人才能够看到前景，增强自信和动力。对于不同的培育类型和环节，要打造完整的闭合回路，以达到层层递进、相互协调、稳扎稳打、优势互补的预期目的。還要把社会工作人才的培养融入社区发展的总体设计中，使人才培养具有连续性、目的性、针对性和实效性，打造一支真正的社会工作人才队伍。
社会工作者引入和培养只是“三社联动”的必要条件之一，关键是如何将社会工作者嵌入社区和社会组织之中，形成三者之间的紧密联系。一是岗位开发式嵌入。工作岗位是社会工作者发挥作用的前沿阵地和载体，可以在一些职能部门例如民政、文体、教育以及公益类、慈善类、互助类社会组织设置诸如行政管理、专业技能、助理助教类岗位。同时，对设立岗位的工作内容、职责范围、工作步骤等方面都要认真斟酌，再结合实际情况，不断修订完善。通过社区和社会组织内设岗位，吸收和吸引社会工作者，通过岗位设置发挥社会工作者链接资源的角色作用，打通三社之间的互动障碍，相互支撑和深度融合，真正实现科学有效的配置。二是专项议题式嵌入。社区治理的对象就是公共事务，社会组织和社会工作者可以就特定的主题开展专门的帮助服务工作。同时，社区干部可以通过学习运用社会工作方法参与公共议题协商。这种协商实质上就是一种主体联动、利益协调、达成目标的过程。三是平台整合式嵌入。主要是指政府推进公共服务购买、开展公益创投、设立社区发展基金，围绕满足居民的有效需求，对接服务的供给方和需求方，从而推动政府转移职能，扶助社会组织发展，牵引社会工作力量参与，保障资金投入，创新管理方式，促进“三社联动”。
二、优化治理结构，构建联动利益共同体
“三社联动”涉及的“三社”从表面上看仅含有社区“两委”、社会组织和社会工作者，但参与实务工作的不应该也不能仅限于这三者。实际上，社区治理的主体相当广泛，不仅包括上述主体，还包括驻区企事业单位、居民、义工、志愿者等等。“三社联动”是系统复合的有机过程结构，需要多元参与、全力落实。
（一）优化联动治理主体结构。“三社”是联动治理的主要主体，这是从它们的地位、功能作用、人员构成、服务内容与对象和内生动力上来说的。例如，有研究者归纳凝练了“三社联动”中各主体的角色功能：地方政府扮演规划者、资源提供者与监督者的角色；社区党委定位于政治和评议监督功能；以居委会为代表的社区具有中介桥梁、协调沟通、自治议事、教育引导和协助行政的角色功能；社会组织的功能体现在：服务需求评估，服务资源链接，专业服务提供，参与协同治理；社会工作者定位为信息沟通与协同配合者 〔4 〕。由此可见，“三社”缺一不可并必须成为主要主体。由于政府管理体制不完善，基层治理中政府统包大揽的越位、社区居委会多重属性的错位以及社会组织、社会工作者发展不完善的缺位现象相当突出。“牵牛要牵牛鼻子”，推动政府由“划桨”向“掌舵”转变、实现社区居委会回归自治、发展社会组织与社会工作者，从而优化治理的主体结构，必须保证“三社”不能缺位错位越位，这是逻辑前提。
（二）积极动员多元主体参与联动治理。之所以需要动员“三社”以外的主体参与其中，一方面在于“三社”受到自身功能的限制，无法满足社区治理的多样化、复杂化的需要；另一方面，其他治理主体具有自身特有的优势，可以承担“三社”所不能承担的任务。具体来说，居民既是社区治理的参与主体，也是服务对象，而且动员群众参与也是我党的政治优势；驻区企事业单位被动或主动参与社区治理，出于经营需要或承担社会责任、塑造品牌形象的目的，必然会在社区这一特定区域内形成“共同体”；义工、志愿者自愿贡献出自己的时间、精力，为弱势群体和公众提供服务却不求回报，这些应当成为主体结构的有效补充。所以，联动治理的关键不在于是否需要动员多元主体，而在于如何动员。以“三社”为主体，以其他主体为补充，就意味着社区“两委”既要发挥党的群众工作的优势又要在自治的框架下动员居民、教育居民、服务居民，此外还要保持与以业主委员会为代表的居民组织和以驻区企事业单位为代表的经济社会组织之间的关系；社会组织吸纳社会工作者并适时联结义工、志愿者参与社区服务；社会工作者带领和帮助相关人员对义工和志愿者进行教育培训、操作实践、情感沟通等，整合社区老党员、老干部、老教师、社区居民形成多元的主体力量。总之，以利益关切为基点，以问题意识为导向，以服务居民为落脚点，有选择、有步骤、有策略地动员多元主体并达到结构的最优组合，方能有效地发现问题、跟进需求、提供服务。
同时，治理主体要在明确定位的基础上相协同。“三社”主体之间在地位上是平等的，但在功能上各有千秋，因此，需要在结构上相互嵌，在功能上相互补，在目标上同指向。这就需要加快建立信息沟通机制、利益表达机制、协商议事机制、支持互助机制和成果共享机制以形成合力，取得 “1+1>2”的整体效果。值得注意的是，受西方市民社会理论和新公共管理理论的影响，一些学者强调在社会治理中要完全脱离政府，这是一种脱离实际的看法。社区治理本质上是一种分工、配合和互动过程 〔5 〕，所以，“三社联动”在主体上更要团结在“两委”周围，理顺并优化一核多元的“一委一居一站一中心”的横向结构和“区-街道-社区”的纵向结构，否则就会在方向上有所偏离，主体作用的发挥就会相互抵消和内耗，造成有劳无功的两难困局。
（三）以主体利益的密切关联作为内在黏连动力。主体利益的关联性和紧密性从根本上决定了“三社”参与社区联动治理的积极性和主动性 〔6 〕。“三社”之间联动的一个重要方法就是打造利益共同体，这样便于取得动力上可持续、目标上相一致、互动上相支援的实效。具体可以采用对话协商、利益补偿等微观手段使三者利益达成一致，同时关联相应的制度设计，使非常事务常规化，常规事务制度化，还要紧密结合居民需求，调动居民参与社区治理。這样，既增进了民众福祉，又提升了治理能力。联动过程中还要注意与德治、法治、自治、善治结合起来，立足当下，着眼长远，争取取得实效，促进“三社”良性循环发展，既实现“三社”自身发展，又促使联动深入推进，从而推动社区治理走向现代化。
三、以项目为载体，打造联动平台
政府购买公共服务和社区公益创投在社区层面主要面向养老扶幼、助残助医、青少年服务和互助帮困等与居民密切相关的领域，有助于推动政府职能转移、辅助社会组织发展、牵引社会工作者参与、保障资金投入、创新管理方式。而其外在表现则是以合同项目制为运行载体，即“三社”基于合同项目所形成的平台进行互联互动互补与共建共治共享。从各地“三社联动”实践来看，政府购买公共服务和公益创投是两种最有效的推进“三社联动”的抓手和牵引力量，近年来社区发展基金也日益活跃，目前被视为上述两种方式的补充。
（一）在实质上呈现政社有机协同的关系。政府购买公共服务是指政府通过补助购买、委托购买、岗位购买和补贴购买等方式将原本由自身承担的公共服务职能让渡给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，优化社会治理结构，满足居民的多元化、个性化需求。公益创投是一种新型的公益资本投入方式，其投入对象一般为初创期和中小型的公益组织，投入主体为政府、经济与社会组织、基金会和个人等。与其他的公益投入方式不同，除了资金支持以外，它还强调提供管理和技术支持，通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和公益模式创新的目的，最终培育扶持充满活力的社区公益社会组织 〔7 〕。以简单的二元划分来看，面向国家的政府和面向社会的社会组织等主体通过政府购买公共服务和社区公益创投这一有力抓手，在形式上采用合同项目制，从而实现项目发包方（政府）与承包方（社会组织）以及服务对象（居民）之间借助于项目链条形成关联方，本质上是国家与社会在基层由对立走向团结的关系建构。在项目运行的诸多环节中，政府实质上将一定合作性空间和资源让渡给社会，使社会组织得到培育，服务于居民的需求。三方在这个项目链条中利益共享、风险共担，并且在制度衔接、价值导向、资源扶持等方面达成一致共识，形成政社良性互动与有机协同。
（二）在形式上采用合同项目制推进实施。对于这两种方式，一般以合同项目制的形式组织实施。以公益创投为例，社区公益创投立足于社区，服务于社区居民，那么识别群众的需求是出发点，满足群众的物质文化需求就是落脚点。实践中，要从群众的最现实需求出发，梳理各种需求的轻重缓急，按一定的标准设立便民服务、文体活动、助老携幼、脱贫就业等类别，设计公益创投项目，并进行能力培训和充分论证；创投的资助方要根据服务对象的需要向承标方进行项目招标与初审；邀请专家委员会进行评审，确定承接方并进行公示；签订项目合同，推进项目实施；邀请独立第三方机构参与项目监督和评估。在此过程中，社区“两委”、社会组织、社会工作者都可以发挥自己的才智，创新设计项目，把居民的需求转化成项目，从而提高效率，便于监督和评估。尤其是在项目的立项、实施、评估、反馈等各个环节都有群众的参与和了解，无疑在更大程度上符合居民的需要，拓展了社区服务的外延。政府购买公共服务同样具有类似的项目运作过程，只是在流程上稍微有所区别，总体思路是一致的。
（三）在效果上达到多元主体良性互动。政府购买公共服务和社区公益创投聚合了政府、社区、社会组织、第三方监督和评估机构等多元力量，使联动主体之间互动起来，不但实现了政府和社区的减负、转移行政职能，而且调动了社会组织的积极性，发挥了其专业和特色优势，同时采用第三方机构进行监督和评估，使其服务内容和方式更加专业化和人性化，最大程度地实现社会效益。同时，它们适度采用了社会化和市场化的合理内核，具有持续性的内生动力，更加贴近实际和群众需求。但应注意，保基本、宽领域、突重点、提层次是项目设计的基本导向，公共服务均等化是基本要求。除此之外，各领域也不能平均用力，要围绕居民最关切的事务优先实施，在此基础上加以动态调整，以满足居民多元化、个性化、多层次的需求。
四、注重关键环节，优化联动过程
“三社联动”的精髓和要义在于“联”和“动”，由于涉及多个主体和多个环节，那么如果某个主体或者环节出现了问题都会影响到整体效果。实际上，客观条件也不允许对所有的主体和环节进行监控，当然在一定程度上也无必要，这时就要对重要环节进行把控，再从节点分别向上和向下延伸。在关注重要节点的基础上，还要重视过程管理，因为好的结果总是由一系列的过程联结而产生的。“三社联动”环节众多，更需要优化流程设计，使运行更加流畅、更有效率。
（一）建立健全法制体系和相关制度。俗话说：“无规矩不成方圆。”法制和制度不像资金、人力那样投入以后可以很快看到效果，更多时候是一种看不见的优势资源。保证社区有序运行和居民合法权益也需要法制和制度保障。社区“两委”、社会组织、社会工作者是社区的基本元素，其涉及多元主体，要协调这些主体使管理工作高效运转，就必须有完善的法制和制度作支撑。依法明确社区治理主体，厘清工作职责，规范财政保障，制定社区工作清单，编制政府向社会组织转让职能与购买目录，清晰界定政府与社会的边界，为社会组织和社会工作发展让渡空间，就是法制和制度发挥作用的方式和体现。因此，要把和谐社区建设、社会组织培育发展、专业社会工作人才队伍建设以及志愿服务纳入制度设计，特别要在建立社会参与体系、购买社会服务、落实优惠政策等方面，加强政策制定与衔接，不断完善“三社联动”的制度基础。
（二）注重监督考核工作。“三社联动”的两个重要主体——社会组织和社会工作者，在当下的社会治理中扮演的角色越来越重要。为了更好地发挥主体的自身优势，在引入培养环节，要重视社会组织的登记管理、组织能力和规范建设，对于社会工作者要进行筛选、教育和培训；在监督和考核环节，要发挥引导作用，使社会组织和社会工作者按照预定目标和路线运行，成立委员会、专家评审会等评估机构，建立健全信息公开、诚信等级评价机制，形成进入退出的流动机制；在反馈环节，要借助信息管理系統和事前事中事后监督等方式，通过定期组织“三社”互相观摩评比，强化“三社”内部治理和外部监督，时刻追踪服务效果，促进服务质量的提升，促进“三社”规范发展；在激励环节，对于表现突出的社会组织和社会工作人才要给予物质、精神奖励，同时还要丰富奖励形式和内容，以取得更好的激励效果。
（三）争取政策支持和资金持续投入。现阶段，社会组织和社会工作者在数量和质量上都落后于社会和居民自然增长的需要，加快培育和引进社会组织和社会工作人才显得尤为迫切。完成这一目标的基本条件就是要有良好的政策支持和充足的资金保障。从政策上来说，社区需要政策给自己松绑，回归自治，减负增效；社会组织和社会工作者需要政策帮助其自我培育和成长，逐步建立自然生成方式。从资金上来说，基层普遍缺乏足够和持续的资金来源，社区需要资金完善基础设施、健全居民服务体系；社会组织和社会工作者需要资金来支撑服务费用和持续性发展。因此，必须将社区配套服务设施建设、社会工作人才基金和政府购买服务等纳入财政预算，建立自然增长机制。采取以政府购买公共服务、公益创投及设立社区发展基金为主体，以市场项目引进、企事业单位联合投入为辅助的不同形式，多渠道筹措资金。同时，要积极扩大宣传，争取一些社会组织、爱心人士、各类扶贫济困的基金会以及企业的支持，也要鼓励并支持本社区的能人和协会团体组织申请项目，不断扩大参与主体，汇集多方资源。此外，居民的需求是分层的、动态的、多样的，在保证福利性基本面的基础上鼓励发展营利性服务项目，具体以无偿、低偿、有偿的有机结合为基本参考标准来筹措和利用经费。
（四）培养和引进专业人才。人才是第一资源，制度设计、平台搭建得再好，最终还是需要人去实施和完成的，而人才就是流动的资源。现阶段，针对大多数参与社区治理人员的思想素质和专业技能与实际工作不匹配的情况，有必要进行有针对性的培训。对于社区来说，培训对象一般就是社区“两委”工作人员以及其他职能人员。在此方面，黑龙江省佳木斯市的做法值得学习和推广：以转变思想观念为重点进行综合集中培训，聘请有关专家就“三社联动”的内容、问题、意义、策略等方面对社区“两委”人员、社会组织负责人以及其他参与社区工作的人员进行培训；以掌握社区工作方法和提升能力为重点进行参与式培训，采取集中授课、案例教学、现场体验等方法，提高相关人员项目设计与运营、财务管理、调研沟通和凝聚人心等能力；以查缺补漏和服务延伸为重点进行针对性培训，组织专家学者针对社区中的重点难点问题、薄弱环节、居民和志愿者的参与意识与能力进行专题辅导。同样，社会组织的运作也需要人才，通过人的积极行动，使组织能够不断适应社会的变化，承接各类服务项目。从社会工作者的名称上就可以看出，这是一个专业的具有特定服务对象的人力资源队伍。社会工作者队伍的充实和完善，不但对于服务对象来说意味着可以得到更好的服务，而且可以促进社区和社会组织的联动优化，进而使三者相互配合，共同服务于基层治理。通常情况下，人才有培养和引进两种方式，两者并没有优劣之分，而是要根据具体实际灵活采用。
五、建立多维机制，编织联动网络
“三社联动”的机制是“三社”系统构成各要素之间相互作用、相互制约和相互影响的关系，并由这种关系所决定的特定结构和呈现的功能状态 〔8 〕。除了上文提到的监督、评价、激励等机制外，还要通过建立组织领导机制、资源共享机制和动力协同机制等多种形式来编织与加密联动网络。
（一）组织领导机制。“三社联动”激发社区活力的核心在于“联动”，即将社区、社会组织、社会工作者以适应本社区治理的形式相互结合，形成完整的机制以调动多元主体的积极性，从而推动社区治理的创新发展。但是由于“三社联动”涉及行政机构、社会组织、居民和市场等多元主体，各个主体又有着不同的特点和运转方式，如何将这些主体以适当的形式联结起来以发挥各自在社区治理中的作用，是“三社联动”在推行中需要关注的难题。一方面，“三社联动”点多面广，门类齐全，难免会让人产生大杂烩的感觉，同时也令服务对象感到斗大的馒头无从下口 〔9 〕，很多社区找不到联动“合力”的着力点，将“三社联动”弄成了现实中的“混搭”。另一方面，正因其涉及面广，从而能够带动社区、社会工作者、社会组织在政府主导、居民参与的氛围中形成合力共同推进社区治理。
为更好地激发“三社联动”效能，发挥其在夯实社区治理现代化过程中的民意基础和提升居民幸福感中的作用，回应社会治理的结构性和公共性问题 〔10 〕，可在部门内部，由民政部、局牵头，负责具体领导，组织协调民政部门内部各工作机构；在部门外部，需要建立与财政、税务、司法、工青妇等其他部门的协作关系，以实现信息互通、工作互动、政策互联；在不同层级，按照党委领导、政府负责、民政部门具体指导、有关部门相互配合、社会力量参与的总要求，统筹好主体之间的力量配比和组织领导关系，以实现结构优化、功能耦合，从而尽可能发挥成效。例如，在社区层面，社区党委是社区治理的领导核心，在大政方针和战略方向上，党委必须掌好舵，发挥政治功能；联系居委会、社区组织、企事业单位和其他服务机构开展联动工作。当然，需要明确的是，党委只负责领导方向，具体事务不要过多干预，区、街道等职能部门则要做好政策制定、监管评估、协调推进、引进社会组织和社会工作者人才等工作。在明确职责的基础上，编制政府向社会组织转移职能的目录。这样不仅能够使政府自身减负，而且更加专注于服务群众，群众也会对政府更加理解和信任，增进政府的亲和力和号召力，从而最终增强社会的凝聚力。社区居委会要在党委和政府部门的领导下，开展自治活动，整合社区人、才、物资源，引导和鼓励居民参与社区建设。政府要注意给带有准行政色彩的居委会“松绑”，消除垄断性，使这些“二次性政府”色彩逐渐消解，回归社会；社会组织根据自身条件，搜集相关信息和了解群众需求，科学规划和设计服务项目，并且积极承接一些行政部门转移的职能和购买的公共服务；社会工作者要提升自己的素质，秉持助人自助的理念，采用科学和人文的方法，为社区和居民提供专业化、精细化、多样化的服务。
（二）资源共享机制。“三社联动”不仅要求结构互嵌、功能互补，还要实现资源共享，这是发挥联动效能的重要条件。从来源上来说，要不断培育、挖掘和利用组织、制度、管理等内部无形资源，还要导入、整合和统筹资金、政策、咨询指导等外部有形资源。从获取来看，即便有些资源要素可以通过自身努力获取，单个主体也不可能掌握所有要素，目标自然指向自身以外的其他组织和个人。要想得到自己需要的资源要素，就要以交换为手段和条件，而交换则基于资源依赖。在社区层面，社区“两委”、社会组织、社会工作者面临共同的问题，每一主体囿于自身的定位和权限而无法掌握对方的有效资源，为了弥补短板和应对挑战，各方从被动到主动结成利益攸关方并采取联合且一致的行动。资源的取得只是前提，关键是资源共享和高效利用。在联动中，社区“两委”代表整体利益，拥有资源的配置权力，需向社会组织和社会工作者输入信息、政策、资金等资源，待到三者发展相对协调之时，社会组织和社会工作者要在更高的层次上向前者提供专业性、前瞻性、全面性的资源支持。“三社联动”要求的多元化治理、网络化治理，其前提条件就是资源的依赖和交换，以保证各主体运用资源的稳定可持续。“三社联动”加强了政府、社会和个人之间的互联互通互补，实现了三者在社区治理的共享与融合，而这反过来使“三社”进一步在基层治理中共建共治共享。
（三）动力统筹机制。“三社”联结是形式表象，互动才是关键实质。为了保证“三社”互联互动互补、共建共治共享，需要统筹内外两种动力，共同牵引“三社联动” 〔11 〕。就内在动力而言，其来源于社区居民日益增长的多样化、个性化需求。居民通过个人或者自治组织将这种需求传导给“社区”，社区“两委”在搜集居民、社会组织、驻区单位等主体意见的基础上，向政府寻求政策和资金等资源，同时，引入专业社会组织和社会工作者参与需求供给。此外，一些企业、志愿者、公益组织也加入进来，由此在社区层面实现“国家-社会-个人”关系的重构和相互作用。就外部动力而言，来源于政府购买公共服务、公益项目创投等社会管理职能。现代政府承担着维护社会稳定、提供基本公共服务的职能，向社会组织购买公共服务，在重点民生领域进行项目创投是政府的两个重要抓手。基于政府是社会治理的主导力量，本文才将政府列为社区重要主体之一，通过向社会组织购买公共服务，引入专业社会工作者，从而满足居民基本需求，实现政府、社区“两委”、社会组织和社会工作者的联动。此外，社会组织所拥有的服务理念和价值追求，也是社会组织吸纳优秀社会工作者、义工、志愿者的观念内核，并且在这种价值引领下积极参与社区公共事务的治理，实现社区自治、社会组织发展完善和社会工作者助人自助的自身需求，亦是重要的外部推动力。因此，应以内生动力为着力点，外部动力为条件，合理调试各种力量的配比关系，从而保證“三社”既联又动且持续。
六、狠抓落实推进，确保联动实效
“三社联动”在创新基层社会治理中的优越性无需赘言，已经显示出旺盛的生命力。创新基层社会治理，关键是取得实效。引导和满足居民的需求，不是理论上的形式或贴在墙上挂在嘴上的口号，亦不是毫无章法的感性经验的堆积，而是理论与实践相结合的机制设计与制度安排，更需将美好蓝图转化为实实在在的行动。
（一）细化完善政策，明确划定责任。在我国，政府行政体系的垂直领导和条块分割反映在基层就是区、街道、社区的衔接松散和社区党委、居委会、服务中心的职能孤岛。政府行政的一条重要途径就是制定与下达相关政策文件，但这些文件由不同层级和隶属关系的部门发出，由此经常会引发协调与配合的问题。政策文件是就中观或宏观层次来要求的，反映的是带有普遍规律的议题，不可能针对某一个街道和社区。例如，社区扶贫、心理咨询等在政策上优惠不足，资金上支持不够，虽然各级文件都有支持指示，但没有具体的实施办法，难以落实。因此，政策文件需要层层细化，厘定职责内容、定位并划归明确的责任人。对于政策保障和资金支持等带有共性的议题，则要成立专门的“三社联动”委员会，挂靠在政府职能部门下，或由主要领导负责统领，定期或不定期举行联席会议，负责联动协调与资源筹措。
（二）重视信息技术，提高运行效率。当前信息技术不断推陈出新，以其特有的低成本、便捷性和科学性，对于“三社联动”过程中的制度安排、协同互动、沟通交流和资源共享有着无可比拟的巨大优势。例如，大数据在社区治理中可以复合多元主体、快速搜集信息、提高决策科学化、推动治理的精准度等。为此，一方面可以建立和完善社区服务信息管理系统，并注重其开放性和调整性，在区、街道和社区都能无缝接入，从而将各主体收集和发布的信息进行集成，分块呈现。同时，也可以接入政府管理系统，结合网格化管理，传递居民需求，丰富参与途径，实现软硬结合，提高治理效率。另一方面，大力运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术成果，再辅之以日益丰富的移动智能终端，使得治理精准化、扁平化、信息化成为可能。还可以运用老百姓所熟知的微信、QQ、论坛、微博等工具收集需求信息、把握动向、预测规划，丰富参与形式和协调机制，助推“智慧社区”建设，从而提升联动成效。
（三）培育公民意识，督促联动实施。公民意识无疑会促进居民对于社区、社会组织的认同感、归属感和加强社区居民之间的凝聚力、亲和力，同时激发其参与社区治理的热情，就自身关注的社区公共议题和个人问题，推动、参与和监督“三社联动”。公民意识不仅需要公民自己通过学习、实践来慢慢培养，还需要社区有关主体创造保障环境。政府需要简政放权，提高公众的参与意识和热情；社区需要依法自治，不断探索自治形式和提高自治水平；社会组织、企事业单位也要积极参与治理，不断拓展公众参与形式。如此将居民吸引到社区治理中来，增进政府与居民的相互信任，从而凝聚共识。从心理学的相关研究来看，人们在通常情况下最先关注的就是自己身边的大事小情和与自己有密切联系的事，而社区就是居民的生活场所，大家在这样一个相对封闭的区域，很容易产生共鸣。那么最有效的方式就是增强居民之间的认同感，扩大交流，从心理到体制环境再到内容载体形成共同利益或共同体。从参与的角度来看，随着居民需求的日益增多，不妨动员他们加入各类组织，比如，文娱类、健身类、服务类、老年大学等，使他们不仅能够丰富日常生活，保持身体健康和心情愉悦，而且能够拉近彼此之间的距离，感受到社区的温暖，凝聚力量，共建美好社区。
作为国家治理重要内容的社区治理能否取得应有的成效，不仅关系到国家治理体系和治理能力现代化乃至社会主义现代化强国的实现，而且与千万普通群众的根本福祉相联系。近年来，作为社区治理重要命题的“三社联动”模式在治理结构优化、社区服务供给、社区文化培育和社区力量凝聚等方面效果显著。“三社联动”治理模式的提出，推动了社会治理重心向基层下移，为国家治理、社会调节、居民自治的良性互动提供了现实形式，实质上体现了国家与社会、个人的互动机理。进入新时代，在社区中为了适应居民日益增长的对于美好生活的向往，更需以“三社联动”为抓手带动社区治理和服务水平迈上新站位、达到新高度、取得新辉煌。同时，由于“三社联动”尚处于摸索和发展的初步时期，在推进中难免遇到时空局限和体制约束，主要表现在联动内部结构上下左右的无序和外部资源的缺乏引起的内外脱节而共同导致的治理低效或无效，简单地说，就是如何“联”与如何“动”尚未明确和落实。本文扭住“三社”这个基点，从“三社”之间的关系入手，立足于理论思考和实践探索，着重于探讨和分析联动的路径。具体来说，就是在保证自身完善的基础上，形成纵横交错的矩阵式结构，保证功能效用互补互促，借助外力促进内外深度结合，以期在基层社区层面破除政府科层管理和社会横向开放所产生的结构性和公共性的困境，推动“三社联动”又好又快发展，真正实现基层社会治理创新。
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责任编辑 周 荣
