当代中国政治信任演变历程及优化途径

    王少泉

    〔摘要〕政治信任领域存在距离悖论、反距离悖论和等距离信任这三种状态，后两者是当代中国政治信任演变历程中的主导状态。中国政治信任演变历程包含三个阶段、多个特征，这一演变受多种因素的影响而生成。从中国多个领域的当前状态来看，公众对政府官员的等距离政治信任将进一步稳固，且政治信任程度将进一步上升、盲目信任状态进一步减少。优化当代中国政治信任具有重要意义且可从多个角度加以实现。

    〔关键词〕距离悖论；反距离悖论；等距离信任；中国；政治信任

    〔中图分类号〕D602〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）06-0092-07

    当代中国的治理现代化进程明显受到公众对政府官员的政治信任状况的影响：公众对绝大部分政府官员高度信任之时，党和政府顺利推进国家治理现代化进程的可能性明显增大；公众高度信任高层级政府官员但对中下层政府官员的信任度较低之时，党和政府推进国家治理现代化时会遇到一些阻滞。近年，国内外诸多学者对这一情况展开了分析，但极少有学者对政治信任领域三种现象及当代中国政治信任演变情况展开分析。鉴于此，有必要对以下问题展开分析：政治信任领域存在哪三种状态？当代中国政治信任演变历程、特征、成因、趋向等是什么？优化当代中国政治信任的意义及途径有哪些？ 一、 政治信任领域的三种现象及相互关系 （一）政治信任领域的三种现象 1.“距离悖论”现象。美国行政学家弗雷德里克森指出，“距离悖论”是政治信任领域之中的这样一种状态：公民相信或崇敬那些行政层级较低、与他们距离较近的政府官员，而认为那些行政层级较高、与他们的距离较远的政府官员不称职、不诚实甚至是懒惰的。〔1〕换言之，政治信任领域的“距离悖论”现象是指公众对行政层级较低的政府官员的信任度高于他们对行政层级较高的政府官员的信任度。 2.“反距离悖论”现象。与“距离悖论”的内涵相反，“反距离悖论”是指政治信任领域之中的这样一种状态：公民相信或崇敬那些行政层级较高、与他们距离较远的政府官员，而认为那些行政层级较低、与他们的距离较近的政府官员不称职、不诚实甚至是懒惰的。换言之，政治信任领域的“距离悖论”现象是指公众对行政层级较高的政府官员的信任度高于他们对行政层级较低的政府官员的信任度。 3.等距离信任现象。等距离信任现象介于“距离悖论”与“反距离悖论”之间，是指政治信任领域之中的这样一种状态：人们对政府官员的信任度高低不受这些政府官员行政层级高低及与他们距离远近影响。换言之，公众对与他们距离较远或较近、行政层级较高或较低的政府官员的信任度大致相同。等距离信任现象可以细分为三种情况：公民对全体政府官员的信任度较高；公民对全体官员的信任度较低；公民对全体公民的信任度居中。等距离信任现象的出现有赖于一些条件：首先，从出现的群体方面来看，等距离信任现象出现于理性程度较高的公民群体之中。依赖这一条件的主要原因是：理性程度较低的公民群体在政治信任领域容易出现“距离悖论”或“反距离悖论”。其次，从出现的国家方面来看，等距离信任现象通常出现于国内行政层级较少、国家版图较小的国家之中，如瑞士。依赖这一条件的主要原因主要是：国内行政层级过多容易导致行政层级高的官员与公民之间出现疏离，进而催生政治信任领域的“距离悖论”或“反距离悖论”；国家版图较大之时，某一地域的公民有可能认为高层级的官员在利益分配过程中偏向另一些区域，从而催生“距离悖论”。（二）政治信任领域三种现象的关系 在政治信任领域之中，与“等距离信任”现象相比，“距离悖论”现象与“反距离悖论”现象都是极端现象，这三者的关系如图1所示：如“政治信任领域三种现象关系模型图”所示： 图1政治信任领域三种现象关系模型图 “等距离信任”现象、“距离悖论”现象与“反距离悖论”现象这三种现象类似于“钟摆运动”中的三个端点，“等距离信任”现象是下端点，呈现于公众的理性程度较高之时；“距离悖论”现象与“反距离悖论”现象分别是左端点和右端点，呈现于公众的理性程度较低之时。换言之，公众的理性程度较低之时，“钟摆运动”中的“指针”会指向“距离悖论”现象一端（左端点）或“反距离悖论”现象一端（右端点），公众的理性程度较高之时，“钟摆运动”中的“指针”会指向“等距离悖论”现象一端（下端点）。 二、 当代中国政治信任演变历程及特征 （一）当代中国政治信任演变历程 1.低水平等距离信任阶段（1949—1978年），对政府官员整体高度信任，但政治信任呈现出盲目状态，因此是一种低水平的等距离信任。新中国建立初期，一些新情况对中国共产党廉洁政治生态产生了负面影响，针对这些情况，在中共中央的领导下，各级政府在全国采取一系列举措（如“三反”“五反”与整党整风运动、“新三反”与新反贪污运动〔2〕）迅速遏制腐败现象的蔓延，使廉洁政治生态在其后20余年间得到保持。这一阶段的中国尚处于传统政治传播时期，公众对各级官员的信任度明显受到这种政治传播状态的影响；从公众对集体及政府的依赖所展现出的“依附主义”来看，这一阶段的公众对集体和政府的依赖程度极高，这一情况的存在也对政治信任状态产生了重要影响；国民受教育水平方面，这一阶段的绝大部分公众仅拥有极低的受教育水平，容易对政府官员形成盲目政治信任。这些情况的存在使公众保持了对各级官员的高度信任，呈现出“等距离信任”状态，“距离悖论”现象与“反距离悖论”现象均未出现于政治信任领域。值得注意的是，这一阶段的“等距离信任”的水平相对较低，公众对政府官员的信任带有盲目性。 2.反距离悖论阶段（1979—2011年），对高层政府官员高度信任，对中低层政府官员的信任度有所下降，出现反距离悖论现象。基于最高人民检察院在改革开放之后正式公布的腐败案件的汇总统计，1979年至2011年期间，每年出现的腐败案件数量呈现上下波动状态，但整体上处于腐败案件高发期。〔3〕值得注意的是：这一阶段查处的绝大部分腐败案件发生于中国的地级市及以下级别的政府之中。这两种情况的存在使公众对地级市及以下级别政府中的官员的政治信任度有所下降，对高层政府官员依然高度信任，出现政治信任领域的反距离悖论现象。从其它方面来看，这一阶段的中国处于传统政治传播向现代政治传播的过渡时期，公众获得信息的速度加快、信息总量变大，而且虚假信息逐渐增多；从公众对集体及政府的依赖所展现出的“依附主义”来看，这一阶段的公众对集体和政府的依赖程度开始显著降低，这一情况的出现对政治信任状态产生了重要影响；国民受教育水平方面，这一阶段的绝大部分公众的受教育水平有了显著提升，开始改变上一阶段对某些政府官员形成的盲目政治信任。整体来看，中国民众在这一阶段对高层政府官员高度信任，对中低层政府官员的信任度有所下降，在政治信任领域呈现出反距离悖论现象。 3.高水平等距离信任阶段（2012年至今），对政府官员整体信任度较高，信任程度不再明显受到距离远近影响，盲目信任状态极少，出现高水平的等距离信任。中共十八大以来，反腐力度的明显强化使腐败案件数量明显增多，但这些腐败案件中绝大部分是“旧案”（发生于中共十八大之前的案件），“新案”在总案件中所占比例极小，实例如：检察机关于2016年对令计划、苏荣、白恩培等48名原省部级以上干部提起公诉，这些腐败案件中的绝大部分是“旧案”。绝大部分公众认为：与改革开放至中共十八大召开之前这段时期相比，中共十八大以来中国的腐败案件总数量尽管有所上升，但新发腐败案件数量明显减少，廉洁政治生态显著优化。从其它方面来看，这一阶段的中国进入现代政治传播时期，公众获得信息的速度加快、信息总量变大，而且虚假信息显著减少；从公众对集体及政府的依赖所展现出的“依附主义”来看，这一阶段的公众对集体和政府的依赖程度呈现出一种适中状态，这一情况的出现对政治信任状态产生了重要影响；国民受教育水平方面，这一阶段的绝大部分公众的受教育水平有了进一步提升，曾经对某些政府官员的盲目政治信任进一步减少。整体来看，中国民众在这一阶段对政府官员整体信任度较高，信任程度不再明显受到距离远近影响，在政治信任领域呈现高水平的等距离信任现象。 （二）当代中国政治信任演变特征 1.长期性。当代中国的政治信任状态一直处于演变过程之中，而且不同阶段的政治信任状态存在明显差异。从发展趋向来看，在未来一段时间内，当代中国政治信任演变的“幅度”（不同阶段政治信任的差异程度）极有可能小于此前阶段，但这种演变并不会消失，而会继续因当代中国廉洁政治生态的演变、政治传播方式的演变、公众对集体及政府依赖程度的变化、国民受教育水平的进一步提升等情况的存在而继续存在，换言之，从发展趋向来看，当代中国政治信任的演变会长期存在。 2.阶段性。不同阶段的政治信任状态存在显著差异，如：第一阶段，公众对政府官员整体高度信任，但政治信任呈现出盲目状态，因此是一种低水平的等距离信任。第二阶段，公众对高层政府官员高度信任，对中低层政府官员的信任度有所下降，出现反距离悖论现象。第三阶段，公众对政府官员整体信任度较高，信任程度不再明显受到距离远近影响，盲目信任状态极少，出现高水平的等距离信任。 3.发展性。从宏观上来看，当代中国政治信任的演变表现出明显的发展性。1949—1978年期间，公众对政府官员的政治信任表现出低水平的等距离信任；1979—2011年期间，公众对政府官员的政治信任表现出反距离悖论；2012年至今，表面上来看，公众对政府官员的政治信任回复到等距离信任状态，但从本质上来看，这一阶段的等距离信任水平明显高于第一个阶段，最直接的表现是：存在于第一阶段的盲目政治信任在第三阶段已经极为罕见，公众对政府官员的信任已经完全呈现出理性状态。整体上来看，当代中国政治信任演变过程中的发展性使这一演变过程呈现螺旋上升状态。 4.不同阶段时长存在差异性。当代中国政治信任演变的三个阶段的时长分别为：29年、32年和5年。可以看出：不同阶段的时长并不一样，前两个阶段的时长差异较小，第三个阶段与前两个阶段之间的差异较大，当然，第三个阶段尚未结束，但从演变趋向来看第三阶段的时长会明显长于前两个阶段，因此，不同阶段时长差异会继续存在。 5.不同阶段政治信任程度及政治信任水平存在差异性。从三个阶段公众对政府官员的政治信任程度对比情况来看，第一阶段中公众对政府官员的政治信任程度最高，第三阶段中公众对政府官员的政治信任程度居次，第二阶段中公众对政府官员的政治信任程度最低。从三个阶段公众对政府官员的政治信任水平对比情况来看，第三阶段中公众对政府官员的政治信任水平最高（盲目信任程度最低），第二阶段中公众对政府官员的政治信任水平居次（盲目信任程度居中），第一阶段中公众对政府官员的政治信任水平最低（盲目信任程度最高）。 三、当代中国政治信任演变成因及趋向 （一）当代中国政治信任演变成因 1.廉洁政治生态的变化对政治信任产生影响。在公众对政府官员的政治信任影响因素中，廉洁政治生态的具体情况具有极为重要的影响。新中国建立初期，中国共产党及政府对公职人员（包括旧政府留用人员）的思想教育和廉政管理力度不足，致使部分党员干部居功自傲、贪图享受，旧政府留用人员中的一部分则恶习不改；资产阶级分子对某些公职人员形成负面影响。〔4〕这些情况的出现导致中国的廉洁政治生态明显恶化，实例如：1949年5月至1951年12月，上海市共查出贪污案3002件。〔5〕这一情况的出现导致公众对政府官员的政治信任度有所下降，针对这些情况，在中共中央的领导下，各级政府多次展开强有力的反腐败运动，有效地优化了中国的廉洁政治生态，使公众对政府官员的政治信任度明显上升，进入为期近30年的等距离信任时期。改革开放之后，中国的廉洁政治生态有所恶化，这一情况的出现再次导致公众对政府官员的政治信任度开始下降，因这一时期的腐败案件主要出现于地级市及以下政府层级之中，引致公众对不同政府层级的政府官员的政治信任度出现分化：对高层政府官员高度信任，对中低层政府官员的信任度有所下降。由此生成政治信任领域的反距离悖论现象。十八大以来，中国廉洁政治生态持续优化，诸多存在于政府各层级的贪腐案件被查处，这些被查处的案件由“旧案”（发生于十八大之前的案件）和“新案”（发生于十八大之后的案件）共同组成，而且在全部案件之中“旧案”所占比例明显大于“新案”所占比例。这些情况的出现并非导致公众对政府官员政治信任度的下降，而是促使公众对政府官员的政治信任重新呈现等距离信任状态，信任程度不再明显受到距离远近影响，而且这种等距离信任是一种高水平的等距离信任：公众对政府官员整体信任度较高且盲目信任状态极少。 2.制度短板及政策执行力的变化。在公众对政府官员的政治信任影响因素中，制度短板及政策执行力具有不可忽视的影响。新中国建立初期，在中国共产党的领导下，各级政府逐步构建了在当时显得较为完善的制度，政策执行力也较强，这些情况的存在是这一时期公众对政府官员存在等距离信任的重要原因。改革开放之后的一段时间内，中国经济体制的转型引致诸多制度短板的出现，某些领域、某些地方政府的政策执行力出现下降，这些情况的出现导致一些公众对政府官员的政治信任度出现下降，制度短板的出现及政策执行力下降主要表现于基层政府的运作过程之中，因此公众所不信任的政府官员主要出于基层政府之中，这是这一时期中国在政治信任领域出现反距离悖论的重要原因。十八大以来，中国各领域的制度短板明显减少，各级政府的政策执行力明显上升，这些情况的出现助推了公众对各层级政府官员政治信任程度的上升。 3.政治传播方式演变对当代中国政治信任演变的影响。在公众对政府官员的政治信任影响因素中，政治传播方式具有重要影响。新中国建立至改革开放之前这一时期，中国的政治传播方式为传统政治传播，在这种政治传播方式之下，公众获得信息的速度较慢、信息总量较小，而且虚假信息非常少。中国共产党和政府在政治信息缘起及传播过程中占据绝对主导地位，能够有效地在公众之中塑造对各层级政府官员的等距离政治信任、高程度政治信任，但必须注意到这种政治信任在一定程度上表现出盲目性。改革开放之后，中国的政治传播方式开始进入过渡阶段——由传统政治传播演进为现代政治传播，在这种情境之中，公众获得信息的速度明显加快、信息总量显著变大，虚假信息明显增多。中国共产党和政府在政治信息缘起及传播过程中所占据的绝对主导地位受到一些挑战，在公众之中塑造对各层级政府官员的等距离政治信任、高程度政治信任的难度明显变大，公众曾经在政治信任领域表现出的盲目性明显减少，开始因为中下层政府之中一些官员的贪腐而在政治信任领域呈现出反距离悖论现象。十八大以来，中国的政治传播方式正式进入现代政治传播时期，在这种情境之中，公众获得信息的速度极快、信息总量非常大，虚假信息极多，中国共产党和政府在政治信息缘起及传播过程中所占据的绝对主导地位受到更多挑战。随着中国共产党及政府强力反腐进程的推进及公众政治理性的增强，公众对政府官员的政治信任开始呈现高水平、高程度的等距离信任状态。 4.公众对政府和集体依赖程度的变化。在公众对政府官员的政治信任影响因素中，公众对政府和集体依赖程度高低具有一定影响。新中国建立之后，在中国共产党及各级政府的领导下，中国公众形成对政府和集体的高度依赖状态，在这一情境之中，公众对各级政府官员拥有等距离的高度（在一定程度上是盲目的）信任，这一情况一直延续到改革开放之前。改革开放之后，随着我国从计划经济体制逐渐转型为市场经济体制，公众对政府和集体（尤其是对集体）的依赖程度明显下降，对政府官员的盲目信任状态有所减少，加之某些基层官员出现贪腐行为，由此催生了公众对政府官员政治信任领域的反距离悖论现象。十八大以来，中国政府在执政能力、基层建设等显著强化，公众对政府和集体的依赖程度有所上升，加之廉洁政治生态明显优化，由此催生了公众对政府官员政治信任领域的高度、高水平、等距离信任状态。 5.国民受教育水平的提升。在公众对政府官员的政治信任影响因素中，国民受教育水平的高低也具有一定影响。新中国建立之后，在中国共产党的领导下，各级政府努力推进提升国民受教育水平的进程，但受一些客观因素（如国民总人数太过庞大）影响，绝大部分国民的受教育水平并没有显著提升，这一情况导致公众中的很大一部分对全体政府官员存在盲目信任状态，这是这一时期中国的政治信任领域呈现等距离信任状态的重要原因。改革开放之后，中国提升国民受教育水平的速度进一步加快，公众对政府官员的盲目信任逐步减少，诸多公众开始因为一些官员的贪腐而降低了对中下层官员的政治信任度，由此助推了反距离悖论在中国政治信任领域的生成。十八大以来，中国的革命受教育水平进一步上升，大部分公众的政治理性程度明显增强，曾经存在于部分公众之中的对政府官员的盲目信任已经极为罕见，受这一情况及廉洁政治生态显著优化等情况影响，高水平的等距离信任状态开始出现于中国的政治信任领域。 （二）当代中国政治信任演变趋向 从当前的情况来看，中国的等距离信任程度及水平均不够高——公众对政府官员的政治信任程度尚低于新中国建立初期（尤其是20世纪50年代后期、60年代初期），一些公众依然对政府官员存在盲目信任状态。从对政治信任具有重要影响的诸多方面来看，中国正在不断优化廉洁政治生态，制度短板不断减少，政策执行力持续上升，政治传播方式的现代化进程稳步推进，公众对政府和集体依赖程度会有一定程度的回升，公民受教育水平也会继续提高，从这些情况来看，当代中国的政治信任将继续强化等距离信任状态，而且公众对政府之中全体官员的政治信任程度将不断提升。整体而言，中国公众对政府官员的等距离政治信任将进一步稳固，这是公众的政治信任趋向理性化的重要表现，而且公众对政府官员的政治信任程度将进一步上升，盲目信任状态将进一步减少，从而在政治信任领域呈现出不断优化态势。 四、 优化当代中國政治信任的意义及途径 （一）优化当代中国政治信任的意义 1.提升公众对法律法规的遵从程度。公众对政府官员的政治信任程度高低对公众遵从法律法规的意愿强弱有重要影响。当公众高度信任政府官员之时，这些公众遵从法律法规的意愿会较强，因此，优化当代中国政治信任有助于提升公众遵从法律法规的意愿，降低公众触犯法律法规的可能性。 2.强化公众对道德规范的遵守程度。党政系统的良好运作及与公众之间的良好互动不仅依赖于公众对法律法规的遵从，也依赖于公众对道德规范的遵守。当政府之中绝大部分官员十分清廉、公众高度信任政府官员之时，公众会受到政府官员的影响而自觉遵守道德规范，因此，优化当代中国政治信任有助于提升公众遵守道德规范的可能性，降低某些公众违反道德规范而引发各类矛盾的可能性。 3.提升政府与公众之间的沟通网络效能。政府与公众之间沟通网络效能的高低明显受到公众对政府官员信任程度高低的影响——当公众高度信任政府官员之时，政府与公众之间沟通网络效能会较高，因此，优化当代中国政治信任有助于提升政府与公众之间的沟通网络效能，为政府与公众之间矛盾的解决、沟通目标的实现创造有利条件。 4.增强国家及社会的稳定性。公众对政府官员信任度较高的情况下，其执行政策及命令、遵从法律法规的可能性较高，这些情况的出现是国家及社会稳定性获得保障的重要条件，因此，优化当代中国政治信任有助于增强国家及社会的稳定性，为中国政治、经济和社会等领域的进一步发展创造良好条件。 5.强化政府治理能力、提升政府治理水平。政府治理能力的强化、治理水平的提升与政府在治理过程中诸多举措能否得到有效实施直接相关。政府能否有效实现诸多治理举措则在很大程度上取决于公众是否执行政策及命令、遵从法律及法规，因此，优化当代中国政治信任有助于强化政府治理能力、提升政府治理水平，为国家治理能力现代化进程的推进创造良好条件。 （二）优化当代中国政治信任的途径 优化当代中国政治信任的目标是在政治信任领域规避“距离悖论”与“反距离悖论”这两种极端状态，从政治信任程度及水平等方面强化公众对政府官员的等距离信任状态，实现这一目标的具体途径如下： 1.进一步优化廉洁政治生态。廉洁政治生态的进一步优化有助于优化当代中国政治信任，具体举措如：进一步强化反腐力度，使官员不敢贪腐；强化官员的道德信念（尤其是党性）并适度提升官员待遇，使官员不愿贪腐；进一步完善相关法律法规、制度机制，使官员不能贪腐。除这些举措之外，还可以采取适度奖励举报贪腐现象的人员这一方式助推贪腐案件的查处，为廉洁政治生态的优化创造条件。 2.继续减少制度短板并强化政策执行力。制度短板的减少首先有赖于制度短板的发现，因此，在致力于采取有效措施减少制度短板之前，有必要在党政系统运作过程中根据这一系统的运作情况发现制度短板，并在这一基础上减少制度短板。强化政策执行力的过程中必须注意严惩不严格执行的官员，对其他官员形成震慑，在官员群体中形成良好的政策执行风气，除此之外，还有必要通过培训强化官员执行政策的能力，为政策执行力的强化创造条件。 3.在现代政治传播环境中强化党和政府的主导地位。党和政府在政治传播过程中须及时地向各方提供真实信息，消除网络谣言，实现政府大部分信息的公开化和透明化。通过权威性信息的发布，引导社会舆论向着有利于强化公众对政府官员的政治信任方向发展，从而在现代政治传播环境中强化党和政府的主导地位。 4.适度提升公众对政府和集体的依赖程度。公众对政府和集体依赖程度的上升在一定程度上能够强化公众对政府官员的信任，鉴于此，有必要采取以下举措适度提升公众对政府和集体的依赖程度：强化各级政府的治理能力建设及社区建设，切实维护公众利益；严厉打击破坏公共利益的极少数公众，为集体主义的形成及维护创造良好环境；适度奖励维护公共利益的公众，为其他公众树立榜样。 5.进一步提升国民受教育水平。国民教育水平的提升有助于强化公众对政府官员的信任，因此，党和各级政府有必要采取有效措施进一步提升国民受教育水平，具体举措如：切实提高各领域高级知识分子的待遇，使高级知识分子安心于本职工作；严厉批判“读书无用论”，为致力于学业的公众（尤其是学生）塑造良好的读书环境；进一步完善对贫困学生的帮扶机制，降低一些学生因贫困而辍学的可能性。 五、结语 整体而言，中国公众对政府官员的等距离政治信任将进一步稳固，而且公众对政府官员的政治信任程度将进一步提升，盲目信任状态将进一步减少，从而在政治信任领域呈现出不断优化态势。借助优化廉洁政治生态、减少制度短板、强化政策执行力、在现代政治传播环境中强化党和政府的主导地位、适度提升公众对政府和集体的依赖程度、进一步提升国民受教育水平等举措可进一步优化当代中国政治信任状态，但这一目标的实现任重道远，需要各方在党和政府的领导下继续努力。

    〔参考文献〕

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    【责任编辑：朱凤霞】