“三权”分置中农地适度规模经营剖析
刘卫柏 顾永昆
〔摘要〕 “三权”分置旨在不改变农村土地集体所有权性质和农村基本经营制度的前提下，扫清农村土地流转障碍，发展适度规模经营。农地适度规模经营具有体现农户与农业新型经营主体双方的权利、农业规模经营的阶段、农业新型经营主体的地域等特征。目前我国农地适度规模经营中主要存在生产要素配置失衡和农业扶持政策失衡问题。根据农业生产要素的组合方式和中国国情，推动农地适度规模发展应采用土地集中型和服务带动型两种规模经营模式。为此，要以土地耕作权为导向，按照“三权”分置的原则要求，创新与完善农村土地承包经营制度。
〔关键词〕 农村土地，土地承包，适度规模经营
〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0103-06
一、引言
中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题 〔1 〕1。2016年4月，习近平总书记在安徽省小岗村召开的农村改革座谈会强调，“我国农村的改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下进一步处理好农民和土地的关系，仍然是农村改革的主线”。以农户家庭为单位向集体组织承包土地的家庭联产承包责任制为20世纪80年代中国农业生产的迅速发展、粮食产量的快速提高、農民收入的持续增加和城乡二元差距的缩小作出了巨大贡献。但伴随制度改革红利的逐渐释放 〔2 〕和工业化、城镇化进程的加快，一家一户为特征的分散经营弊端，如农业生产比较效益低下、与市场脱节、农地细碎化等问题逐渐暴露出来。
为了克服因一家一户分散经营导致的农业生产效率不足问题，广大农户在各地自发开展了一系列农村土地流转的实践创新，政府和相关管理部门也及时出台了相应的法律、法规和政策予以指导和规范。1984年中央“一号文件”提出鼓励农村土地逐渐向种田能手集中， 2014年11月，中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016年10月中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权经营权分置办法的意见》，2017年中央“一号文件”提出积极发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营，2017年10月，党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入了新时代，在新时代要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，继续巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。作为中国农村土地制度改革的一项重大制度创新，“三权”分置是中国特色农村土地制度的核心内容，即坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活农村土地经营权。“三权”分置旨在不改变农村土地集体所有权性质和农村基本经营制度的前提下，扫清农村土地流转障碍。这些政策、法律法规和文件均在不同层面鼓励广大农户参与农村土地流转，发展适度规模经营。农地适度规模经营问题逐渐引起学术界的重视，成为社会关注的焦点问题。
关于农地适度规模经营问题的研究，根据其研究视角不同，大致可以分为如下几类：一是中国国情与农地适度规模经营问题研究，认为发展适度规模经营是由中国的人地关系比例和资源禀赋决定的 〔3-5 〕。二是农地规模经营必要性研究，形成农地适度规模经营论和农地规模质疑论两派截然不同的观点。农地适度规模经营论学者认为发展适度规模经营可以提高农业生产效益，推动现代农业发展，是破解农业发展困境的一条重要路径 〔6-7 〕，实证调查也提供了支持该论断的证据 〔8 〕。农地规模质疑论学者认为农地经营规模扩大难以成为中国农业发展的选项 〔9 〕，粮食生产的规模经济不显著 〔10 〕，土地经营规模扩大会降低土地产出率 〔11 〕。三是规模经济与规模报酬研究，Hayami在估计各国农业生产函数后，得出发展中国家农业规模经济不显著，发达国家农业规模报酬递增 〔12 〕。四是农地规模经营的效率研究，不少学者认为适度扩大农地经营规模可以显著提升农业生产效率 〔13-14 〕。五是农地适度规模经营的评价指标和目标研究，国内学者进行了大量研究，但没有形成一致意见。究竟是稳定经济发达地区粮食生产还是降低粮食生产成本 〔15 〕，抑或两者兼顾 〔16 〕，实现农民种地收入增加 〔17 〕，提高土地、劳动力、资金的生产率 〔18 〕。六是农地规模经营的适度问题研究，目标不同、依据不同，适度规模经营的面积也就不同。有学者认为土地规模与生产率之间存在倒“U”型关系，粮食作物在10～20亩、经济作物在6～9亩间土地生产率最高 〔19 〕。也有参考城镇职工收入标准，认为在110亩左右比较合适 〔20 〕。
本文所阐述的内容与已有研究直接相关，但又存在差别。与一般的实证分析不同，本文通过剖析农地适度规模经营的特征和问题来找寻促进农地适度规模经营的路径。因此，本文的逻辑思路是：在探讨农地适度规模经营特征的基础上，指出农地适度规模经营亟待解决的两大问题，考虑农业生产要素组合方式和中国国情，推动我国农地适度规模经营，采用土地集中型和服务带动型两种规模经营模式，并就此提出政策建议。
二、农地适度规模经营的特征
（一）农地适度规模经营方式体现了农户与农业新型经营主体双方的权利特征。从长期看，农村土地适度规模经营的形成、发展与完成过程，就是18亿亩耕地的土地经营权从2.3亿传统农户逐渐转移、过渡、聚焦到种粮大户等农业新型经营主体的过程。从制度变迁路径来看，这种变迁难以一蹴而就，只能因地制宜、循序渐进，在不同地域、不同阶段选择不同的适度规模经营方式，如松散的社会化服务组织带动型、紧密的农民专业合作社组织带动型和土地集中型规模经营。倘若把拥有土地承包权农户的土地经营权细化为作物种植决策、日常生产管理和产品处置三种权利，那么，这三种适度规模经营方式可以归类为两种权利分享模式。一种是流转农村土地经营权形成的规模经营，即土地集中型规模经营。拥有土地承包权的农户以获得土地流转租金作为代价，将土地经营权的三种权利全部转让给新型农业规模经营主体。这种权利义务关系比较直接、简单，在协议流转期限内，只要新型农业规模经营主体履行协议内容，签约双方唯一联系的纽带就是按期交接土地租金。另一种是共享农村土地经营权形成的适度规模经营，包括松散的社会化服务组织带动型规模经营和紧密的农民专业合作社组织带动型规模经营。加入农民专业合作社的原承包农户依旧管理自己承包的土地，但其必须按照农民专业合作社的要求来确定种植品种、种植方式和销售方式，与专业合作社共享全部或部分作物种植决策、日常生产管理和产品处置三种权利。松散的社会服务型规模经营农户仍然享有作物种植决策和产品处置两种权利，但需要根据农户实际需求，采取土地代耕、托管等方式与农业社会化服务组织共享作物日常生产管理权。譬如，许多专门的农业社会化服务组织提供的机耕、机播、植保、机收等各项服务，其实质就是作物日常生产管理权。而原承包农户的作物种植决策、产品处置等权利还是不变，权利主体没有发生转移。
〔摘要〕 “三权”分置旨在不改变农村土地集体所有权性质和农村基本经营制度的前提下，扫清农村土地流转障碍，发展适度规模经营。农地适度规模经营具有体现农户与农业新型经营主体双方的权利、农业规模经营的阶段、农业新型经营主体的地域等特征。目前我国农地适度规模经营中主要存在生产要素配置失衡和农业扶持政策失衡问题。根据农业生产要素的组合方式和中国国情，推动农地适度规模发展应采用土地集中型和服务带动型两种规模经营模式。为此，要以土地耕作权为导向，按照“三权”分置的原则要求，创新与完善农村土地承包经营制度。
〔关键词〕 农村土地，土地承包，适度规模经营
〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0103-06
一、引言
中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题 〔1 〕1。2016年4月，习近平总书记在安徽省小岗村召开的农村改革座谈会强调，“我国农村的改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下进一步处理好农民和土地的关系，仍然是农村改革的主线”。以农户家庭为单位向集体组织承包土地的家庭联产承包责任制为20世纪80年代中国农业生产的迅速发展、粮食产量的快速提高、農民收入的持续增加和城乡二元差距的缩小作出了巨大贡献。但伴随制度改革红利的逐渐释放 〔2 〕和工业化、城镇化进程的加快，一家一户为特征的分散经营弊端，如农业生产比较效益低下、与市场脱节、农地细碎化等问题逐渐暴露出来。
为了克服因一家一户分散经营导致的农业生产效率不足问题，广大农户在各地自发开展了一系列农村土地流转的实践创新，政府和相关管理部门也及时出台了相应的法律、法规和政策予以指导和规范。1984年中央“一号文件”提出鼓励农村土地逐渐向种田能手集中， 2014年11月，中办、国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016年10月中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权经营权分置办法的意见》，2017年中央“一号文件”提出积极发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营，2017年10月，党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入了新时代，在新时代要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，继续巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。作为中国农村土地制度改革的一项重大制度创新，“三权”分置是中国特色农村土地制度的核心内容，即坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活农村土地经营权。“三权”分置旨在不改变农村土地集体所有权性质和农村基本经营制度的前提下，扫清农村土地流转障碍。这些政策、法律法规和文件均在不同层面鼓励广大农户参与农村土地流转，发展适度规模经营。农地适度规模经营问题逐渐引起学术界的重视，成为社会关注的焦点问题。
关于农地适度规模经营问题的研究，根据其研究视角不同，大致可以分为如下几类：一是中国国情与农地适度规模经营问题研究，认为发展适度规模经营是由中国的人地关系比例和资源禀赋决定的 〔3-5 〕。二是农地规模经营必要性研究，形成农地适度规模经营论和农地规模质疑论两派截然不同的观点。农地适度规模经营论学者认为发展适度规模经营可以提高农业生产效益，推动现代农业发展，是破解农业发展困境的一条重要路径 〔6-7 〕，实证调查也提供了支持该论断的证据 〔8 〕。农地规模质疑论学者认为农地经营规模扩大难以成为中国农业发展的选项 〔9 〕，粮食生产的规模经济不显著 〔10 〕，土地经营规模扩大会降低土地产出率 〔11 〕。三是规模经济与规模报酬研究，Hayami在估计各国农业生产函数后，得出发展中国家农业规模经济不显著，发达国家农业规模报酬递增 〔12 〕。四是农地规模经营的效率研究，不少学者认为适度扩大农地经营规模可以显著提升农业生产效率 〔13-14 〕。五是农地适度规模经营的评价指标和目标研究，国内学者进行了大量研究，但没有形成一致意见。究竟是稳定经济发达地区粮食生产还是降低粮食生产成本 〔15 〕，抑或两者兼顾 〔16 〕，实现农民种地收入增加 〔17 〕，提高土地、劳动力、资金的生产率 〔18 〕。六是农地规模经营的适度问题研究，目标不同、依据不同，适度规模经营的面积也就不同。有学者认为土地规模与生产率之间存在倒“U”型关系，粮食作物在10～20亩、经济作物在6～9亩间土地生产率最高 〔19 〕。也有参考城镇职工收入标准，认为在110亩左右比较合适 〔20 〕。
本文所阐述的内容与已有研究直接相关，但又存在差别。与一般的实证分析不同，本文通过剖析农地适度规模经营的特征和问题来找寻促进农地适度规模经营的路径。因此，本文的逻辑思路是：在探讨农地适度规模经营特征的基础上，指出农地适度规模经营亟待解决的两大问题，考虑农业生产要素组合方式和中国国情，推动我国农地适度规模经营，采用土地集中型和服务带动型两种规模经营模式，并就此提出政策建议。
二、农地适度规模经营的特征
（一）农地适度规模经营方式体现了农户与农业新型经营主体双方的权利特征。从长期看，农村土地适度规模经营的形成、发展与完成过程，就是18亿亩耕地的土地经营权从2.3亿传统农户逐渐转移、过渡、聚焦到种粮大户等农业新型经营主体的过程。从制度变迁路径来看，这种变迁难以一蹴而就，只能因地制宜、循序渐进，在不同地域、不同阶段选择不同的适度规模经营方式，如松散的社会化服务组织带动型、紧密的农民专业合作社组织带动型和土地集中型规模经营。倘若把拥有土地承包权农户的土地经营权细化为作物种植决策、日常生产管理和产品处置三种权利，那么，这三种适度规模经营方式可以归类为两种权利分享模式。一种是流转农村土地经营权形成的规模经营，即土地集中型规模经营。拥有土地承包权的农户以获得土地流转租金作为代价，将土地经营权的三种权利全部转让给新型农业规模经营主体。这种权利义务关系比较直接、简单，在协议流转期限内，只要新型农业规模经营主体履行协议内容，签约双方唯一联系的纽带就是按期交接土地租金。另一种是共享农村土地经营权形成的适度规模经营，包括松散的社会化服务组织带动型规模经营和紧密的农民专业合作社组织带动型规模经营。加入农民专业合作社的原承包农户依旧管理自己承包的土地，但其必须按照农民专业合作社的要求来确定种植品种、种植方式和销售方式，与专业合作社共享全部或部分作物种植决策、日常生产管理和产品处置三种权利。松散的社会服务型规模经营农户仍然享有作物种植决策和产品处置两种权利，但需要根据农户实际需求，采取土地代耕、托管等方式与农业社会化服务组织共享作物日常生产管理权。譬如，许多专门的农业社会化服务组织提供的机耕、机播、植保、机收等各项服务，其实质就是作物日常生产管理权。而原承包农户的作物种植决策、产品处置等权利还是不变，权利主体没有发生转移。
