“中心—边缘”结构下政策过程的线性思维

    向玉琼

    〔摘要〕工业社会确立起了“中心—边缘”的社会结构，社会以及社会治理的各方面都被分为中心和边缘，这是一种支配与依附的关系，是一个不平等的结构。在中心—边缘的结构之下，政策过程表现为一个单向度的流程，体现出一种线性思维。线性思维决定了政策过程本质上是一种控制导向，无论所遵循的程序如何完善，所应用的技术如何先进，都无法避免政策过程中的排斥和霸权。在线性思维下，民主失落了。20世纪80年代以来，网络结构显示出其无比强大的生命力，“中心—边缘”结构开始出现松动的迹象，这也推动政策过程中的线性思维被一种合作思维所取代。

    〔关键词〕中心—边缘；政策过程；线性思维；理性；合作；公共政策

    〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）06-0099-09

    工业社会中的公共政策是依据民主的流程来加以构建的，也体现着民主所追求的平等、自由和开放的内涵。从形式上看，政策过程对全体人民开放，是在享有平等权利的个体这一假设的前提下来开展，体现出了平等和正义。在对科学的追求中，政策过程在技术上简化成一个投票和计票的纯粹的技术流程，体现出公正和客观。但透过这些形式和技术的表象，可以发现，政策过程是依附于“中心—边缘”的社会治理结构的。“中心—边缘”的社会结构生成于工业化进程中，是在身份等级制被压扁之后所形成的一个不平等的结构，覆盖了社会与社会治理的方方面面，也延续了整个工业社会。工业社会中政策过程必然是在中心—边缘的结构中开展的，而“中心—边缘”结构与人的线性思维方式联系在一起，当政策过程贯穿着线性思维时，表现为单一的目标驱动与单向度的政策流程，体现出自上而下的思维和管理。在线性思维中，政策系统表面上开放，而实则是封闭的，政策过程充满了排斥与压制。不过，在形式民主的外衣下，线性思维隐蔽地存在着，甚至不露痕迹。但是，无论线性思维是否被知晓，只要存在“中心—边缘”的不平等结构，政策过程中就必然受到线性思维的主导，平等和公平的实现也只能流于形式。不过，一切不平等和不公正终会被意识到并遭到否定，在20世纪后期兴起的社会运动中，矛盾最终指向了现象背后的中心—边缘结构。中心—边缘结构受到冲击，政策过程中的线性思维也将被一种新的思维方式所代替。 一、政策过程中的线性思维 工业社会是建立在原子化个体基础之上的，社会治理也是基于享有平等权利的个体而展开的。原子化个体所享有的平等的基本权利在法律中得到承认和保护，并在普选权的推广中得到了现实上的确认。“启蒙运动导致了一种社会公正和公民权的理念，它已经能够展望一个国际市民社会、挑战国家偏见并表达对于被剥削阶级和团体的政治关注。”〔1〕平等作为公民的基本权利，被视为是社会正义的核心。不平等与集权统治捆绑在一起，民主作为集权的对立面，必然建立在平等的基础之上，没有平等就无所谓“人民主权”。这种观念极端地体现在卢梭关于每个人都直接参与到政策过程的观念中，但由于卢梭代表的激进式民主在现实中无法实现，最终人民主权的实现落实到了代议制的运作上。代议制的运作以个体享有平等权利为基本前提，也通过一系列程序设计得出保障个体平等的结果。当代议制的运作具体化为投票和聚合的过程时，个体被抽象为平等的符号或者代码，个体的偏好被凝聚在了客观统一的选票中，进而，在公平合理的计票规则中，个体的意愿得以平等地体现到政策过程中。这样，代议制是基于平等的个体而运行，所得出的结果也就自然被认为是客观公正的。 政策过程因为投票民主而表现出公正客观的一面，但是，民主运行背后的结构是更具实质性的。当农业社会中的身份等级制度被消除之后，工业社会并没有实现完全的平等。虽然个体在法律上具有了平等的身份，但是所有社会要素形成了一种中心—边缘结构，也就是一个不平等的社会结构。无论是在社会领域，还是在组织框架中，中心—边缘结构都得到充分体现。一处是中心，周边是边缘；中心主导着边缘，而边缘依附着中心；中心—边缘结构覆盖整个社会，支配—依附关系也无处不在。工业社会中的政策过程正是基于中心—边缘的社会结构来开展，内部也建构起一种中心—边缘结构。精英位于政策过程的中心，主导着政策过程，并且使得政策过程中贯穿着一种线性思维。线性思维是中心—边缘结构的体现，其核心是中心对边缘行使权力或者权威的单向度，表现为政策过程的单一流向和单一目标性。“线性思维是中心—边缘结构的反映，反过来，线性思维又作用于中心—边缘结构，为其提供支持，使之强化。”〔2〕线性思维的根本目的是为了维护中心的地位，并排斥可能对中心带来威胁的一切因素。中心—边缘结构与线性思维是一个本质和现象之间的关系，只要存在中心—边缘结构，线性思维就必然存在，政策过程就只能是一种单向度的流程，其中的排斥与控制就不可避免。 启蒙运动中所确立起来的民主这一主题是作为约束统治者权力的最佳的政治形式，民主为社会成员设置了制度化的渠道来表达自己的意愿，并与统治者相抗衡，而实际上，选民投票只能产生选民代表，而不能直接参与到政策过程中。选民代表一旦当选，他们就斩断了与选民之间的委托—代理关系，脱离了选民的意愿表达和期待，他们成为了社会中的精英并与选民分离开来，并掌控了整个偏好聚合的过程。这时，精英们拥有多种手段来划分出多数人的利益和少数人的利益，目的只是为了维护社会的不平等结构和自己的优势地位。可以发现，为了连任，或者为了获得更多的资金或者地位上的支持，精英可能会更多地关注少数利益集团的偏好。“只有剥夺民主议会所控制的诸项决定权力并将这些权力交给业已确立的有组织的利益集团和受聘于它们的专家，才有可能使人们提出的诸多预期得到实现。正如有的论者指出的，代议机构的功能已经变成了‘动员赞成意见，换言之，它们的功能已不再是表达它们所代表的那些人的意见，而是操纵或摆布他们的意见。人们迟早会发现，不仅他们不得不听凭新生的既得利益集团的摆布，而且就是作为‘供养性国家的必然结果而发展起来的庇护性政府这种政治机器，也由于阻止社会做出必要的调适而正陷入绝境之中。”〔3〕少数的偏好可以被建构成是多数人的利益，多数人的意愿也可以被说成是少数人的想法而忽略掉，鉴于整个政策过程都是人为建构起来的，可以说，在中心—边缘结构下，政策过程中出现的任何结果都不是自然的、客观的，而是人有意识的、自觉行为的结果，是适应这个不平等的社会治理结构的目的的。 进一步说，当代议制以代表制的方式来运作时，因为代表意味着去除一些和保留一些，因此代议制中必然不会是展示全体。就这一点来看，排除一些是代议制所无法消除的，只要有代表就必然有排除，排除是代议制民主自身所带来的，与中心—边缘结构无关。就代议制这一模式来说，“模式（因此也是代表）本质上是排除性的，因为并非所有的内容都能包括到模式中，任何模式都不会不区分，不会不允许对内部次级组织进行评价，这样就为模式自身添加内容。”〔4〕这种由游戏规则所带来的排除是必然发生的，也是自然发生的，但是，如果是在不平等结构中发生的有意的排除那就是排斥了。代议制中的排除从原理上看是合理的，但现实中却由于所依附的不平等结构而产生有意的排斥，甚至是有目的性的排斥时，选取代表和排除对象就是体现自上而下的管理和控制了。 当政策过程表现为投票和计票的过程时，所出台的政策就是一个技术生产的结果。这种投票民主从功利主义那里获得了合理性论证，少数服从多数原则成为普遍接受的既能保证效率又能实现公平的政策制定准则。政策成为一个技术过程，这似乎与线性思维无关，但实际上，即使是功利主义原则的运用，其中也隐藏着不平等的话语。虽然功利主义在反复论证所要追求的是“最大多数人的最大幸福”，但是，何为最大多数人的最大利益，何为少数人的利益也就是可以牺牲的利益，并不是客观存在的。在不同的投票规则和不同的计票方法中，所得出的政策方案可能是完全不同的。应当如何来计算“多数”的规则产生于选票计票之前，而恰恰是这些规则使得精英得以掌控整个政策过程。 政策过程中贯穿着线性思维，排斥和压制都是为了维护中心—边缘的不平等结构，但是，在一个以平等权利作为政治生活起点的现代社会中，排斥只能隐蔽地发生。一方面精英会用投票民主等技术手段将排斥说成是纯技术的产物，另一方面精英特意制造出“人民”这一不做内部区分的含混的概念，将“中心”和“边缘”都包括在内，从而对精英和人民之间的区别模糊处理，甚至制造出精英代表大众的局面，来合理而隐蔽地排斥大众的意愿表达。“代表模式包括一些同时排斥一些，并且关于排斥的初始决定是根据一个据称其内容体现在模式中的积极的目标。正如我们看到的，代表的核心是否定这种初始的排斥性划分时刻。这变得明显是有问题的，如‘人民这个假设的一般范畴声称他们的同一性，并且必须在某种程度上‘管理被从代表或者模式的术语/预测中排斥出去的多样性与内部差异。”〔5〕更何况政策不仅是以多数的名义做出的，而且是由“多数”来加以评价的，“多数”这一名义能够赋予政策制定和评价主体一种霸权地位，这就是排斥之所以能够被意识到但是往往又以合理的面貌出现的原因。 随着20世纪科学技术的迅猛发展，科学取代民主成为政策过程中的显性目标，科学化的发展使得政策过程更具理性了，但也更方便了中心对边缘的控制，线性思维没有减弱反而得到强化。理性本来是一个内涵丰富的概念，但是在现代社会的发展中，理性被窄化为科学，这是对理性的一种曲解，也是科学高歌猛进的结果。正如欧克肖特所说，“所有当代政治都深深感染了理性主义，只有那些选择给这种感染另一个名字的人才会否认这一点。不仅我们的政治罪恶是理性主义的，而且我们的政治美德也是如此。我们的种种计划在目的与特性上大体是理性主义的；但更重要的是，在政治上，我们整个的精神态度都类似地被决定了。”〔6〕到20世纪60年代政策科学运动时期，技术主导下的政策分析蓬勃发展，在很长一段时间成为了政策获得合法性的必要途径。政策过程中出现了对工具理性与科学方法的热衷甚至是迷信，这带来了两种结果：一是专家得以进驻议会而成为人民意愿的加工者；二是政策制定的阵地转移到了代表科学与理性的行政部门中。但无论何种结果，最终都使得科学和技术在政策过程中的比重越来越大，越来越多的技术专家被吸纳进立法机构中，与社会精英和政治精英一起构成了社会治理的中心，主导政策过程。 实际上，中心—边缘结构塑造了一个单一的公共领域，其中技术专家与政治精英以其所掌握的技术和知识而把控了整个过程，但这无异于用一个单一的透镜而把不同风格与修饰全部过滤掉，让剩下的因素按照这一标准进行中心或者边缘的对号入座。“从属群体的成员将没有他们自己之间的商谈其需要、目标和战略的舞台。他们没有（可以说）不受统治群体监督的、完成交往过程的空间。在这种情势下，他们更不可能‘找到合适的代言人或语言来表达他们的想法，更不可能‘保留其不成熟的想法。”〔7〕可以说，无论采取何种科学手段和技术工具，精英主导下的理性追求都只是符合中心—边缘的不平等结构的，无论线性思维得到多么好的包装和神化，都只是使得中心—边缘结构更加巩固。 二、对线性思维的质疑与挑战 中心—边缘的社会结构决定了政策过程只能是一个单向流程，贯穿始终的是精英意志并要求自上而下的执行。正常情况下，中心主导着整个政策流程，边缘作为政策对象对之配合和服从，一旦边缘对中心构成某种威胁时，精英就会通过各种方式排斥或者压制大众的想法。无论是投票民主还是技术分析，都是在精英主导下发生，都是为了维护中心—边缘的社会格局。代议制民主只是中心—边缘结构下的一种民主实现形式，但并不是一种彻底的民主实现方式。换句话说，只要存在中心—边缘的社会结构，政策过程就必然是精英主导，代议制民主也必然走向精英民主。 在中心—边缘结构下，平等永远只是形式上的。无论投票过程在程序上设计多么合理，也无论计票方法多么科学，通过投票都无法生成社会福利最大化的结果。从形式上看，每个人的意愿都在选举过程中得到了平等的体现，每张票被赋予同等的权重，选举中每个人的声音都得到同等关注，但是实际上，选票的计票规则是精英制定，选票的聚合结果也是在精英可接受的范围之内，甚至偏好以及投票的倾向也是由精英塑造出来的。不是所有的选民都能同等程度地、并以同等成本获得与政策相关的信息，由于所有的信息都是有成本的，必然出现一部分人比另一部人获得更多的信息，并且成为影响者。“影响者是他们想影响的无论何种政策领域内的专家；而投票人是试图在政党之间做出总体比较的综合者。专门化需要专业知识和信息，特别是当竞争激烈的时候；但多数人不可能同时成为许多领域的专家。因此影响者通常仅同时在一两个政策领域里获得。这意味着在每个领域只有一小部分专家试图影响政府。”〔8〕这一小部分人就会更加受到政府的关注，他们的偏好也更容易体现在政策过程中。“从经济上讲，民主制度中的政府政策几乎总是表现出反对消费者，迎合生产者的偏见。而我们的模型里的这种偏见之所以存在，不是因为有关机构的非理性，而恰恰是因为它们理性地行事。”〔9〕正是因为政府表现出了对部分人的关注，同时有选择地忽略其他人，表现在政策过程中就是有选择地排斥和漠视，个人在政策过程中受到不平等对待，政治平等停留在形式上了。“即使人们获得同等数量的信息，也不是所有的人都能同样有效地使用它们。事实上，劳动分工和不确定性的存在保证了理性人能不同程度地获得政治信息，因而权利不平等得以植根于民主社会本身，尽管政治平等是民主社会的基本伦理前提。”〔10〕这在霍耐特、弗雷泽等承认政治的代表看来，这就是政策过程中所发生的实质性的不平等代表，这也就意味着政策过程中平等的形式化和对个体权利的伤害。 线性思维下只能出现单一的中心和流向，这就不可避免地会发生排斥，进而远离民主。针对这种情况，罗尔斯提出了“公平正义”的观念，以此来重振社会契约论。罗尔斯强调个体的平等，强调以平等为核心的正义。“公平正义更新了社会契约学说，并采取了后一种形式的回答：它将公平的社会合作项目设想为那些介入社会合作的人一致同意的项目，即是说，是那些生长在该社会中的自由而平等的公民所一致同意的项目。但是，他们的一致同意和其他的一致同意一样，必须深入到合适的条件。特别是，这些条件必须使自由而平等的个人处于公平的境地，绝不允许某些个人占他人的便宜。进而言之，必须排除武力威胁、强制、欺骗和欺诈。”〔11〕为了达到这一目的，罗尔斯构想出了“无知之幕”这一原初状态，人们因为“无知”而排除影响平等的因素，从而回复到平等的位置。罗尔斯强调公民的自由和平等，而平等又是通过参与资格和能力来实现的。“个人凭借其两种道德能力（正义感和善观念的能力）和理性能力（判断能力、思想能力、以及与这些能力相联系的推论能力）而成为自由的。拥有这些能力，使他们在所要求的最低程度上成为充分参与合作的社会成员，这一点又使每一个个人成为平等的。”〔12〕通过无知之幕，罗尔斯构想出了使得个人平等参与到政策过程中的场景，这是一个实现民主的图景。 但是，罗尔斯并没有从实质上改变政策过程中的线性思维，相反，由于其是在对理性的追求中建构自己的正义方案，罗尔斯是对线性思维的一种完善。罗尔斯强调人的理性，他认为：“政治的正义原则是一种建构程序的结果，在这一建构程序中，有理性的个人服从于理性的条件，采用这些原则来规导社会的基本结构。这些原则源于一种适当的建构程序，恰当地表达了实践理性的必要原则和观念，我把它们看作是合乎理性的。这些原则所支持的判断也是合乎理性的。当公民们共享一种合乎理性的政治的正义观念时，他们便有了一个基础，在此基础上，他们就可以对根本政治问题进行公开讨论，并理性地对之作出决定。”〔13〕在政策过程中平等地开展讨论的人是拥有理性的人，这样就把其所认定的理性之外的主体排除在了政策过程之外，从这一角度来看，罗尔斯所实现的平等和自由也仅仅限于具有理性的个体，是在排斥非理性这一前提下实现的。 在罗尔斯那里，理性是以参与能力的形式表现出来的。也就是说，具有一定的参与能力才被纳入到罗尔斯所建构的合作社会中。“个人便是某个能够成为公民的人，也就是，能够成为一个正常的终身能充分参与合作的社会成员。我们之所以加上‘终身一词，是因为我们不仅把社会看作是封闭性的，而且也把它看作是一个或多或少完善自足的合作图示，它自身内部已为人们终身所需的一切生活必需和活动准备了条件。”〔14〕罗尔斯接着解释：“由于个人能够成为公平社会合作系统中的充分参与者，所以，我们才说他们具有与上面谈到的社会合作理念中的三种要素相联系的两种道德能力：即正义感的能力和善观念的能力。”〔15〕基本的能力已经成为罗尔斯对公民参与的基本界定了，能力成为一种先验假设。“由于我们是从作为公平合作系统的社会理念开始的，所以我们假定，作为公民的个人具有使他们能够成为社会合作成员的所有能力。”〔16〕 这样，罗尔斯所构想的平等只是部分社会成员之间的平等，而不包括全体人民，因此，所谓的民主化的政策过程仍然是一个封闭的系统。在其《政治自由主义》一书中，罗尔斯明确提出，自己所建构的是一个完全而封闭的社会系统，完全是因为它自足却给予人类生活的所有主要目的以合适地位，封闭是因为人们只能由生而入其中，因死而出其外。针对罗尔斯所建构的平台的封闭性，森提出了批判：“即使罗尔斯的‘无知之幕可以有效地消除焦点人群中不同个人的既得利益与喜好倾向的影响，它依旧未能动用‘其他人的眼睛来审视（用斯密的话来说）。要解决这个问题，所需要的就不仅仅是在地方的焦点群体中的‘身份罩幕。在这一点上，‘作为公平的正义中封闭的中立性的程序设置可以被看作‘偏狭的。”〔17〕即使罗尔斯在其所建构的原初状态中，对人的平等以及差异做出了完善的制度安排，但是，“事实上，在构想出的人民代表聚焦于初始状态之前，许多反思性的活动已经发生了。可以将‘无知之幕看作中立性的程序要求，其本意在于限制个人的道德和政治反思，而与最终是否采用契约无关。而且尽管该中立性仍然保持着前面所说的‘封闭形式，但罗尔斯的目的显然在于消除过往历史（以及个人优势）造成的持续影响。”〔18〕 纳斯鲍姆延续森的观点，针对罗爾斯对部分缺乏基本能力的人群的排斥展开了批判。“正义的首要主体就是那些选择原则的人。因此，当传统指定某种能力作为参与选择原则的程序中的先决条件时，在随之而来的社会，对于把不健全和残障的人作为正义的接受者或者主体来对待来说，这些要求就具有极大的重要性。他们未被纳入选择者群体的事实意味着，他们也未被纳入原则为之所选择的群体。”〔19〕正义必然是在能够平等参与的状态下实现的，而罗尔斯的理论却自动排除了残障人士和不同国籍的人，制造出了一个封闭的政策制定的领域。即便这样一个封闭的系统中所制定的决策的确是为了所有公民的利益，但是为什么不能对所有公民开放呢？为什么不能完全平等地对待公民呢？封闭的系统将部分人的意见排除在外，但是这些人却受到来自中心的精英所制定的政策的影响。 虽然罗尔斯在强调平等的同时也设计出差别原则来体现出对差异的包容，但是，差别原则仅仅是一个补救措施，罗尔斯所致力于的仍然是制度形式上的平等。〔20〕在封闭的群体内部寻求中立性，这固然是为了消除既得利益或者个人团体所带来的偏向，但是没法解决封闭群体所共有的偏见这一局限。如果所有人都能参与到政策过程中来，而且使得自己的意愿平等地体现在政策中，那么执行上的平等就足以实现正义了，但是，罗尔斯所追求的形式平等是在工业社会既有的社会结构之下，而这个结构本身就是不平等的。在此之中，任何形式上的平等都无法得到实质上平等的结果。这也就是森所说的，我们不能仅仅关注形式上的程序与良善的初始愿望，而必须要关注实质状态。“尽管罗尔斯希望其理论具有开放性，但他所设计的初始状态似乎并不允许接触外部的新鲜空气。”〔21〕罗尔斯在正义的名义下最大限度地实现政策过程的平等与公平，但是其无法逃脱社会契约教义的局限，仅仅是在形式上尝试着对能够充分参与合作的人进行理想化虚构，实质上却没有触及到中心—边缘的社会结构，因而也就无法从根本上改变政策过程的线性思维。在中心—边缘的社会结构中，“无论用什么方式重申个人的基本权利，都无助于突破工业社会的制度和社会结构，只有走向后工业社会的历史转型，才为社会合作体系的出现提供了历史契机。”〔22〕只要工业社会的社会结构没有发生改变，那么要改变中心控制边缘的格局，要打破精英对政策过程的控制，要消除政策过程中对理性和科学的迷信，就都只是一场空谈了。三、“去中心化”与政策过程的思维重塑 在政策达成的路径、政策流程的环节或者政策方法的选择上会有多重可能，但对于政策过程而言，最为重要的是政策创建背后的结构。中心—边缘结构是一个不平等的社会结构，这一结构决定了社会中所有领域和部门的活动都是为了维护中心—边缘的结构，都是体现来自于中心的精英的意志的。这一社会结构下的公共政策本身就是中心对边缘进行管理和控制的工具，政策过程也是贯穿精英意志的过程。可以说，在不平等结构中存在只能是管理和控制。管理一词原意就意味着管理者与被管理者之间的分立结构，或者说，在管理者与被管理者相分离甚至被对应于中心—边缘结构中时，必然出现自上而下的管理，而不平等结构下的管理本质上就是控制。 不过，在对科学技术和方法模型的追求中，政策过程表现出中立和客观进而是无可辩驳的，政策过程在不断理性化，但在中心—边缘结构之下的理性化本身就是线性思维的体现。当技术上的理性追求成为政策过程的唯一目标时，民主已经旁落了。理性化追求将线性思维体现得淋漓尽致，但同时也成功使得控制隐形。科学方法将位于边缘的公众抽象化为统一的符号和选票，并在由精英所设计出来的一整套技术推进中来一步步合理地得出看似民主的结果，而实质上，科学只能关乎程序和方法，科学运作的背后所体现的是控制的实质。正是借助于科学和技术，位于中心的精英将社会看作一个可以理性规划的对象，“在规划者的图景中，人们都在严格的行政控制之下，居住在政府设计的村庄中，按照国家的指令，在公共土地上种植单一的作物。如果我们忽略不计实际上私人占有的地块和相对较弱的劳动力控制，那么整个项目就很像是一个巨大的国有种植园，尽管土地不是连续的。”〔23〕科学越是发展，就越可以被用来作为精英主导的理由。科学的霸权地位转换成了精英所处的中心地位，以及政策流程中单向度的权力流向。科学自己不会说话，但当其作为精英中心地位的支撑时，对科学和方法的反思与批判都消失了，科学成为不容置疑的神话。精英就如同鲍曼眼中的园丁，他们自恃所掌握的科学方法与理性思想，希望将异质性和无法科学化的因素如同杂草一般从政策过程中驱逐出去。以至于当政策过程行进在对理性化的过程中时，恰好是在有力地固化精英的主导地位。表面上看，精英所进行管理的目标是通过科学技术的发明创造来提高管理效率，但其最终目标在于更好地控制。边缘受到来自于精英的自上而下的规划和管理，而自身却无法参与到对自己进行规划和管理的过程之中，只能消极地承受政策的管理和规训。具体来说，边缘被排斥在政策过程之外，成为了社会管理过程中的旁观者，以及环式民主中诉求无效的受众。即使民主化的进程推动了政策过程对公众的开放性，扩大了公众参与政策过程的途径，但是，参与仍然是在不平等的结构中发生的，也就是在中心的精心安排和设计中发生的，自然也是在中心允许的范围之内。这样的参与不会产生实质性的效果，反而在很多时候成为了中心用以缓解与边缘之间的紧张关系的一种手段，甚至是为了维护中心—边缘的社会结构的目的。事实上，有效的参与和协商都需要平等作为前提条件，不平等的结构之下不可能出现真正的协商。“参与平等需要某些促进参与的途径。如果这种机制是通过商谈形成的，那么它就满足了参与平等的要求。但是，这种机制假定了人们在机制形成过程中具有平等的代表权。为了促进参与平等，首先要求参与平等。另一方面，如果参与平等的概念是由他人以家长制的方式提出，那么它在规范上就削弱了自身。这个概念促进了平等的代表权，但同时却边缘化了该概念想要帮助的人。那么，我们必须得出这样的结论：参与不能解决参与问题。当我们没有留意这一警讯时，悖论就产生了。”〔24〕这是奥尔森所说的“赋权的悖论”，没有对结构进行根本性的反思，平等的赋权是无法发生的。 即使存在程序完善的参与制度，公共协商可能仍然不会发挥实质性的作用。真正的协商和参与是建立在平等的结构基础之上的，换句话说，不平等结构中的参与协商与精英所惯常使用的科学理性的功能一样，都只是维护中心利益的一种工具。“实际上，没有矫正不平等的措施，协商总是具有精英主义的倾向，使那些具有较多文化资源（如知识和信息）及有能力将自己的利益和价值强加于他者的人受益。”〔25〕在实际运作中，中心对边缘的排斥还会继续升级，甚至出现一种恶性循环。“被排除团体只能通过发起公共协商来摆脱排除，但正是这些排除使他们越来越难以发起公共协商。因此，政治贫困主要是指，与团体相关的在有效运用机会影响协商过程上的无能力。”〔26〕线性的政策过程追求逻辑推理的合理性，尊崇理性建构，而实际上，单向度的思维将政策过程纳入一个线性框架中，让政策去适应科学，而不是让科学去适应政策。政策问题本来是来自于社会，来自于位于边缘的公众，因而是包括了历史情境、感情意识、背景知识在内的复杂的问题，而当边缘无法参与到政策过程中，当人们仅仅是从科学的框架来解释和界定政策问题时，政策问题就因为脱离真实生活而成为虚假的政策问题了。在结构不平等条件下开展的民主不可能实现真正的民主，运行结果只是使得民主更加的虚伪，更加的形式化。 正义的实现是基于平等和开放这一前提，而这是中心—边缘的社会结构所不可能真正做到的。沃尔泽强调了开放对于政治正义的意义：“政治正义原则就是这样的：一个民主国家用以设计其国内生活的自决过程必须开放，并且平等地向所有生活在其领土内、在当地经济中工作和服从当地法律的男女开放。”〔27〕虽然相对于农业社会来说，工业社会已经是一个开放的社会，但是工业社会也构建出了无数的而且是无形的边界将组织和领域封闭起来，工业社会的开放只是一种有条件的开放，而不是全面的开放状态。罗尔斯在努力建构一个开放的政策系统，但其将公正的理念和原则局限在一个群体或一个民族国家的范围之内，这一点注定了其设计系统的封闭性。“罗尔斯希望在这种‘正义的观念的基础上再造工业社会的政治文化，这应当说是一种善良的愿望。但是，我们必须指出，无论罗尔斯的理论会产生多么大的影响，只要工业社会的政治性质和社会结构不发生根本性的变革，就不可能使这种愿望得到实现。也就是说，人们不可能在工业社会的政治、经济条件下建立起如罗尔斯所设想的那种基于‘正义的观念的合作体系及其文化。”〔28〕罗尔斯在努力祛除理性的霸权，并且反复阐明，政治自由主义不是一种启蒙自由主义的形式，不是一种完备性的自由主义的学说，不是适用于现代的世俗学说，也不是一种权威。但是，其所追求的重叠的共识实际上要达到的就是理性霸权的效果。可以认为，只要工业社会中既定的社会结构不被打破，那么公共政策的制定过程就不可能得到重塑。 20世纪60年代开始，发起于边缘的社会运动风起云涌，被排斥的个体要求作为平等的公民被包容进政治体系中。之后在80年代全球化、后工业化进程开启时，社会中的流动性与复杂性上升，这对社会中的一切边界都带来了冲击，封闭的社会开始走向完全的开放，之前阻断合作的绊脚石也一一被清理。无论是技术的发展还是人的心灵的扩展，都在向工业社会中的中心—边缘结构发起挑战。边界逐渐模糊，等级被解构，精英与公众之间所对应的不平等结构消失了，人们如阿伦特所描写的一样，围坐在一起，中间是一个无形的网络将人连接起来，这是一个平等的状态。“为了实现每一个社会成员的意见都得到尊重和被听取的目标，必须用一种网络结构去取代现有的线性结构。如果在社会治理中用网络结构取代了线性结构，那么，民主也就不再会受到中心—边缘间差异的制约。那样的话，也就是社会治理的根本性变革，即用一种合作的社会治理取代了形式民主的社会治理追求。如果用民主的话语去表达合作治理的内涵，那么，我们可以说，合作治理是近代以来全部民主追求的真正实现，它因为把每一个人都纳入到合作行动体系中来而使民主超越了一切形式上的追求，成为实质民主。”〔29〕 如果说中心—边缘结构中存在的是领域之间的对立、组织之间的对立、以至于人与人之间的竞争和对立，那么当边界模糊之后，在中心—边缘结构被网络结构所取代之后，竞争与对立将会转向合作与包容。只有在中心—边缘结构瓦解之后，才能出现真正的平等和开放，也才能生成合作。“无论是根据平等的标准还是自由的标准，人们之间的合作关系和合作行为都不是由一种凌驾于其上的力量所做出的支配或安排，而是发生在两个或一群平等的行动者之间的。”〔30〕狭隘的理性被拉下神坛，单一的权威中心被否定了，因果性和代理人之类的现代工具也随之消失。人类干预、理性规划等等线性思维因为现实中的政策失败而得到悲观的验证，主体权威与乌托邦被捆绑在一起进行批判。人们不再相信精英能够拥有政策问题建构的“正确答案”，曾经在现代社会中这被视为是类似于真理的“唯一答案”。精英与公众都成了政策过程中的行动者，行动者意味着工具理性的消失，主体性的回归，以及对价值的关注，政策过程成为一个由行动者合作建构的过程，也是在政策中注入道德因素的过程。 在网络结构中，政策过程中的每一个成员都是网络中的一个必要的节点，都会与其他节点开展互动，每一个节点的诉求都会在政策过程中得到相应的体现。也许这时没有如线性结构中的政策过程需要经过繁多的程序流程而稍显凌乱，但是，正是因为破除了形式上的规则和程序的制约，每一个成员的意见都能得到有效的表达和尊重。线性思维中的政策过程更多地依赖于形式和规则的完善来获得一种合理性，而合作过程中的政策过程则更注重实质性的内容，相应地转向更为灵活的程序和规程。政策过程可以由网络中的节点来开启，也因为大家注意力的转移而结束。但每个节点都是自由的自主的因而也是负有责任的主体，这就消灭了不负责任和彼此伤害。在网络结构中，没有了旁观者，没有了被排斥的对象，每个人都是参与者，是政策过程的建构者，实质性的民主也因此而得到实现。

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    〔8〕〔9〕〔10〕 〔美〕安东尼·唐斯.民主的经济理论〔M〕.姚洋，等译，上海人民出版社，2010.216，217，202.

    〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕 〔美〕约翰·罗尔斯.政治自由主义〔M〕.万俊人译，南京：译林出版社，2000.23，19，8，19，19，20.

    〔17〕〔18〕〔21〕 〔印度〕阿马蒂亚·森.正义的理念〔M〕.王磊，李航译，中国人民大学出版社，2013.117，122，138.

    〔19〕 〔美〕玛莎·C·纳斯鲍姆.正义的前沿〔M〕.朱慧玲，等譯，北京：中国人民大学出版社，2016.12.

    〔20〕〔美〕约翰·罗尔斯.正义论〔M〕.何怀宏，等译，中国社会科学出版社，2009.45.

    〔22〕〔28〕〔30〕张康之.走向合作的社会〔M〕.中国人民大学出版社，2015.106，108，103.

    〔23〕 〔美〕詹姆斯·斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的〔M〕.王晓毅译，社会科学文献出版社，2012.312.

    〔24〕〔美〕凯文·奥尔森.伤害+侮辱——争论中的再分配、承认和代表权〔M〕.高静宇译，上海：上海人民出版社，2009.259-260.

    〔25〕 〔26〕 〔美〕詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主〔M〕.黄相怀译，中央编译出版社，2006.95，106-107.

    〔27〕 〔美〕迈克尔·沃尔泽.正义诸领域：为多元主义与平等一辩〔M〕.褚松燕译，译林出版社，P67.

    〔29〕 张康之.公共行政的行动主义〔M〕.江苏人民出版社，2014.147-148.

    【责任编辑：石本惠】