论城乡困难家庭就业救助精准化

    唐钧

    〔摘要〕调查显示，对城乡困难户而言，目前的就业救助政策可能对他们帮助不大，城乡困难家庭求生存图发展遭遇能力贫困，与他们所遭遇的健康之痛和教育之痛相关。我们制定的一系列就业救助或就业服务政策对他们帮助的效果不明显，应该尽早在政策理念上和具体措施上加以改进。了解救助对象真正需要，做到一户一策，并学习借鉴国际经验。

    〔关键词〕困难家庭；就业救助；精准扶贫；资产建设；能力贫困；瑞典经验

    〔中图分类号〕D669.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）05-0121-05

    根据民政部政策研究中心委托北京大学中国社会科学调查中心实施的“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设研究”的问卷调查数据，我们专门对与“就业救助”相关的部分作了统计分析。调查结果告诉我们，对城乡困难户而言，目前的就业救助政策可能对他们帮助不大，应该尽早在政策理念上和具体措施上加以改进，精准施策，下一番“绣花功夫”。 一、城乡困难家庭求生存图发展遭遇能力之痛 如果我们把现实中的贫困现象与致贫的原因联系到一起，正像阿玛蒂亚·森所说的那样：“有很好的理由把贫困看作是对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”〔1〕森提出的“能力贫困”的概念，也被世界银行所接受，在《2000/2001年世界发展报告》中，把“能力贫困”表述为：“贫困除了物质上的匮乏、低水平的教育和健康外，还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏影响力。”〔2〕 调查数据再次为以上的论述提供了实证：城乡困难家庭之所以困难，是因为他们的能力受限：在城市困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭主要成员没有劳动力”的占51.00%，是“家庭主要劳动力没有工作”的占50.21%。在农村困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭主要成员没有劳动力”的占62.28%，是“家庭主要劳动力没有工作”的占49.08%。 具体而言，调查当时，在城市困难家庭的家庭成员中，没有工作的占62.93%，其中，不在劳动年龄阶段的（包括在校学生）占28.06%，在劳动年龄阶段但无劳动能力的占15.21%，在劳动年龄阶段但无工作机会的占19.66%。在31.34%有工作的家庭成员中，打零工的占17.07%，务农的占6.11%，合同制员工和个体户仅占7.10%，编制内员工则占1.06%。 在农村困难家庭的家庭成员中，没有工作的占52.65%。其中不在劳动年龄阶段的（包括在校学生）占32.68%，在劳动年龄阶段但无劳动能力的占12.41%，在劳动年龄阶段但无工作机会的占7.56%。在45.20%有工作的家庭成员中，在乡务农的占33.14%，在乡、离乡打零工的占10.29%，在乡、离乡从事个体经营和离乡做合同工的仅占1.27%，当乡村干部的则为0.59%。 以上数据说明，大部分城乡困难家庭的家庭成员是没有工作的，少部分有工作的就业质量也较差。 当然，城乡困难家庭的能力差与他们所遭遇的健康之痛和教育之痛也密切相关，在城市困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭成员疾病负担重”的占比63.98%，是“家庭成员需要长期照料”的占40.88%，是“子女教育负担难以承受”的占31.36%。在农村困难家庭中，认为家中面临的主要困难是“家庭成员疾病负担重”的占比70.39%，是“家庭成员需要长期照料”的占42.88%，是“子女教育负担难以承受”的占26.06%。 二、城乡就业救助或就业服务政策没能改变能力窘境 针对城乡困难户“能力差”的困境，我们制定了一系列的就业救助或曰就业服务政策。《社会救助暂行办法》中专有一章（第八章）对“就业救助”作出了规定。但是，调查数据表明：以上的制度安排似乎并没有改变城乡困难户的能力窘境。 我们先来看看城市就业救助的政策过程和运行状况。一般说来，就业救助与其他救助政策的保障方式不同，主要不是提供现金救助或补贴，而是提供相关的服务。那么我们首先要弄清楚的是，在调查的前一年（2014年），有多少城市困难家庭接受过就业救助？ 调查数据表明，就业救助或就业服务的覆盖面是很宽泛的，城市困难家庭中接受过相关服务的达到了83.28%，没有接受过服务的仅占16.72%。就此推算，凡家中有劳动年龄阶段家庭成员的，应该基本上都得到过相应的服务。如果将城市低保户和城市低保边缘户分开进行考量，两者之间几乎没有什么差别，前者接受过服务的是82.61%，后者是84.13%；没有接受过服务的前者是16.72%，后者是15.87%，仅相差1个百分点。 其次，我们要问的是，截至调查当时，城市困难家庭接受过的劳动就业服务项目。说明一下，这一题是多选题。 调查数据表明，城市困难家庭接受的就业服务最多的是免费培训和职业介绍，按总量计算，是29.21%和30.17%；按多选计算，则达到39.80%和41.11%。若论其次，则是结对帮扶和小额贴息贷款，按总量计算，是14.84%和13.28%；按多选计算，则是18.10%和20.23%。看起来，这两项可能都会涉及到创业。余下的，都在6%左右或以下，依次为技术支持、税收优惠、其他服务和有偿培训。 接下来，我们要着重讨论的问题是，目前的就业救助和就业服务的政策效果如何？ 调查数据表明，就业服务的效果似乎不太明显。城市困难家庭中主要劳动力通过接受就业服务成功就业和创业的个案非常少，都在7%左右或以下，不成功的基本上在93%甚至99%以上。相对而言，免费培训和职业介绍的效果稍好，能够达到将近7个百分点，帮扶结对和小额低息贷款能达到3个百分点，其他三项都在1个百分点或以下。若作原因分析，从个人能力去考虑，可能是城市困难家庭中的劳动年龄阶段的成员各方面的素质都有所欠缺；从社会环境去考虑，可能与当今经济下行，就业岗位有限相关。 我们再来看看农村就业救助的情况。农村就业救助的方式仍然是提供相关的服务，而不是现金救助或补贴。问卷中的第一个问题仍然是，在调查的前一年（2014年），有多少农村困难家庭享受过就业救助？ 调查数据表明，就业救助或就业服务覆盖面同样相当广泛，农村困难家庭总体接受过服务的达到了90.07%，没接受过服务的仅为9.93%。如果将农村低保户和农村低保边缘户分开进行考量，与总体的基本格局几乎没有什么差别，农村低保户和农村低保边缘户接受过服务的分别是89.70%和90.41%，没有接受过服务的分别为10.30%和9.59%。 然后，我们要了解的是，在调查的前一年（2014年），农村困难家庭接受过的劳动就业服务项目。这一选项也是多选题。 调查数据表明，农村困难家庭接受的就业服务，若论最多，非免费培训莫属，按总量算占比，是27.26%；按多选算占比，则达到35.49%。然后，依次是结对帮扶、小额贴息贷款和职业介绍，按总量算占比，分别是18.60%、17.68%和12.52%；按多选计算，则是24.22%、23.02%和16.31%。再接下来，是技术支持和税收优惠，按总量算占比，是9.58%和9.02%；按多选算占比，分别是12.47%和11.75%。余下的是其他服务和有偿培训，无论按总量还是按多选来算占比，都在5%以下。 同样，接下来我们要着重讨论的问题是，上述就业救助和就业服务的政策效果究竟如何？ 调查数据表明，目前提供的就业或创业服务，在农村似乎同样效果不太明显。农村困难家庭通过接受就业服务成功就业和创业的案例相当少。相对而言，免费培训和职业介绍的效果稍好，能够接近7个百分点；帮扶结对和小额低息贷款能达到3个百分点，其他三项都在1个百分点或以下。 顺便说一下失业保险，城乡困难家庭参保的更是凤毛麟角了。家中至少有1人享有失业保险的城市困难家庭仅为3.88%；按人头算，参保的比重仅为1.67%；家中至少有1人享有失业保险的农村困难家庭仅为0.26%，按人头算，参保的比重则仅为0.26%。如果就帮助城乡困难家庭应对现代社会中的失业风险而言，以上参保率实在是杯水车薪。 三、关于城乡就业救助或就业服务的评价 实际上，对于政府提供就业扶持效率偏低的评价，国际上早有共识。20世纪90年代，国际劳工组织对瑞典的“积极的劳动力市场政策”十分推崇，中国也大批地派人去学习。我们现在从事职业介绍的“劳动力市场”“人力资源市场”，以及对失业人员和农民提供的技术培训等政策，可以说都是当时从瑞典学来的。 但是，到20世纪90年代末，有研究者对瑞典的“积极的劳动力市场政策”进行了调研，发现这些政策对劳动者就业的帮助不像想象中那么大。在接受过政府提供的技术培训和职业介绍等就业服务的失业人员中，最终找到工作的不超过20%。失业人员再就业的主要渠道，还是通过熟人、朋友的推荐介绍或者自己根据媒体信息去应聘等非政府、非正规的就业渠道。 瑞典的“积极的劳动力市场政策”对失业人员的培训是循环进行的，大致上是半年培训，然后半年找工作；找不到的话，就再参加培训，然后再找工作……夸张点说，甚至于接近无限循环，而且只要进入这个“培训—求职”的循环圈内，政府就给生活补贴。 “积极的劳动力市场政策”引进中国之后，根据中国的特殊国情和当时的财政能力被简化了，对失业者和无业者的培训大多是一次性的，时间大多是7—10天，然后发给证书，去企业求职……在上世纪90年代经济转轨时期，制造业需要大量的一线工人，所以以上的方法看上去效果还可以，但就业的成功与培训之间的关系就不能深究了。 我们可以关注两个官方统计数字：其一，城市低保对象从2009年达到了峰值2346万人之后，近年来连续下降，到2016年，降至1480万人，仅相当于7年前的63.09%，减少了三分之一强。其二，农村低保对象也从2013年峰值时的5388万人，下降到2016年的4577万人，相当于3年前的81.24%，减少了将近五分之一。时至今日，经过这么多年的帮扶还不能脱贫的城乡困难户，按习近平总书记的说法，都是“贫中之贫、困中之困”。可以说，是患上了“贫困顽症”。所以，沿用过去使用的一般的就业服务的方法去做“精准扶贫”和“精准救助”，恐怕是有问题的。其结果是接受服务的覆盖面很广，但实际效果并不好，以上调查数据所涉及的问题可以说一点也不奇怪。 习近平在谈及精准扶贫时一再指出：“要依靠产业带动和必要的政策激励，鼓励创业、扩大就业，努力增加城乡居民收入。要抓住群众最关心的教育、医疗、社会保障、食品安全等问题，实打实地做，循序渐进地推。要通过推进就业创业，发展社会事业，打好扶贫开发攻坚战，不断打通民生保障和经济发展相得益彰的路子。” 〔3〕虽然从具体政策上说，在这里，习近平讲的是扶贫。但是，习近平的讲话精神对就业服务同样有着重要的指导意义。 四、提供“助业服务”关键在于就业救助的精准化 最初接触到“助业”这个概念，当时还不十分理解。但经过这一年来对城乡困难户的研究，对“助业”这个概念有了更新、更深刻的理解。“助业”这个概念，好就好在这个“助”字上。因为这才摆正了助业者位置——不是急于让受助者“数据脱贫”，而是实实在在地帮助他们提高能力。能力提高了，脱贫就成了题中应有之义。 这也涉及到如何在救助行动上达致精准？其实功课要做在了解救助对象的真正需要以及用什么样的有效办法能够真正满足救助对象的需要上。就业和救助，是一对相辅相成的范畴。总的原则是，可以通过就业扶持脱贫的对象给予就业服务，不能通过就业扶持脱贫的对象给予救助。但是，从身处贫困状态到脱贫是需要时间的，因此，在此过程中，通过低保救助维持其基本生活仍为必要。 借用托尔斯泰名言的句型：“富裕的家庭都是相似的，贫困的家庭则各有各的原因。”实际上，贫困涉及到“匮乏”“能力”“地位”和“排斥”等四个方面，而每一个方面又都涉及N个影响因素，关联到经济、社会、政治、环境、文化、生理和心理各个领域。对于一个贫困家庭，以上各种影响因素部分或全部排列组合而成为其致贫原因。所以，真正的精准扶贫，应该是个案式的。对于贫困家庭，一家一户地进行诊断，一家一户地找出致贫原因，一家一户地制定脱贫方案，一家一户地帮助扶持，直到这些贫困家庭一家一户都具备了自立的能力，有了自我发展的资源、环境和条件并且逐渐成为现实的保障，那才是真正脱贫了。 上述的个案化的精准扶贫，一个很重要的特点是“可持续”，是慢功夫、细致活。所以，精准扶贫最好由以“科学助人”为特点的社会工作者为核心的专业的社会组织来承担。社会组织中可根据当地的生活、生产条件招揽各类专业技术人员，以“师傅带徒弟”的方式，在一段较长的时间，譬如五年、十年或者更长的时间内，持续地给予贫困家庭有针对性的关注和帮扶。从某种意义上说，所谓“扶贫先扶志”，只有在社会心理上帮助受助者摆脱既成的心理状态、生活方式和文化环境，耐心地搀扶他们走上脱贫之路，才能收获真正的反贫困成果。从这个意义上说，上海市静安区人社局和安吉乐助业服务所的助业实践给我们提供了很好的经验，值得推广：把原本由政府独自承担的就业服务转给与社会组织共同承担，实现助业服务精准推送和专业社会组织的个性化差异服务。 当然，在助业实践中我们还可以学习国际经验，譬如“资产建设”可能就是一项有效的反贫困策略。“资产建设”理论的提出者迈克尔·谢尔顿认为：要帮助穷人脱贫，不能像以前那样将福利政策集中在收入和消费，而是要更多地关注储蓄、投资和资产积累，他将这个想法称之为“以资产为基础的福利政策”。〔4〕迈克尔主张为贫困家庭建立“个人发展账户”，鼓励他们靠自己的力量积累资金，并且政府给予资金匹配。如果将“个人发展账户”积累的资金用于个人发展或子女上学，用于做小生意或者用于購房，政府则给予同样金额的资金匹配。 上述做法对于扶贫帮困而言，具有革命性的意义。首先，这种制度鼓励人们积极工作，因为要向账户中存款，你就必须得努力挣钱。其次，改变了以往救助方式的被动性。以在使用时政府给予匹配的激励机制下，将未雨绸缪的主动权首先交给了个人。再次，这种制度放弃了要使穷人的所有收入和资产消耗殆尽才给予救助的基本理念，而用要求他们按计划存款的经济手段来鼓励他们自立、自助。 按照中国国情，我们也可以帮助城乡低保对象进行“资产建设”。对有劳动能力的城乡低保对象设立“个人发展账户”并鼓励他们积极工作。在双方约定的期限内，譬如3—5年，不管他们收入多少，都不减他们的低保金。只是要求他们每月往个人发展账户中存钱若干，个人发展账户中的积蓄在约定期限内不能随意支配。到约定期满时，账户中就会有一笔比较可观的资金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此时，低保对象从账户中将钱取出，政府再给予同样或加倍的金额补贴，就可以帮助他们做小买卖或更时尚地去开网店，当然能够更有创新就更好，于是就有了可持续生计。政府再采取2—3年中逐渐减少低保金金额的办法，扶上马再送一程，这样可以确保救助对象真正脱贫。

    〔参考文献〕

    〔1〕阿玛蒂亚·森.以自由看待发展〔M〕.任赜，等译.北京：中国人民大学出版社，2013.15.

    〔2〕青连斌.贫困的定义和类型〔N〕.学习时报，2006-06-05.

    〔3〕习近平谈扶贫〔DB/OL〕.http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0901/c49150-28682345.html？from=singlemessage&isappinstalled=0.

    〔4〕迈克尔·谢若登.资产与穷人：一项新的美国社会福利政策〔M〕.高鉴国，展敏译.北京：商务印书馆，2005.8.

    【责任编辑：刘彦武】党政研究20175