全过程治理：风险社会下公共冲突弹性治理机制建设
汤金金+孙荣
〔摘要〕公共领域的冲突治理是社会治理的重要方面。2017年6月，第六届全国公共领域冲突治理学术研讨会在上海同济大学举办，会议围绕公共冲突的治理机制建设展开了讨论，形成了卓有成效的研究成果。综合而言，公共冲突治理需要以全过程治理为指导，建立事前预防、事中化解与事后优化的弹性治理机制。具体而言，就是要注重前端管理，建立“表达-引导”的冲突预防机制；聚焦矛盾根源，建立“沟通-化解”的冲突解决机制；关注制度调适，建立“反馈-修正”的冲突管理优化机制。
〔关键词〕公共冲突；弹性治理；全过程治理；社会力量
〔中图分类号〕D631.43〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）05-0102-03
党的十八届三中全会提出要全面深化改革，创新社会治理体制，以推进经济社会的全面转型。随着改革的深化，各种社会不稳定因素相继涌现。利益的调整使社会个体嵌入到这种风险之中，各利益相关方在公共利益的分配方面一旦沟通不畅就极易诱发公共冲突，我国社会已经进入风险高发期和敏感期，迫切需要在风险转化和冲突治理方面进行相关研究，形成具有针对性和可操作性的治理方案和机制。 在此背景下，学界积极关注公共领域的冲突治理。相关研究力量围绕公共冲突治理展开了持续性的研究，至今已举办五届公共冲突治理的学术研讨会，有力地促进了公共冲突领域的研究进展，相关研究力量也在不断壮大。2017年6月24日-25日，由同济大学公共管理系、北京航空航天大学公共冲突解决研究中心和上海市行政管理学会共同主办的第六届全国公共领域冲突治理学术研讨会在上海同济大学举办，会议除了围绕公共冲突治理的机制、方法、实践研究等传统议题进行研讨外，还对互联网经济冲突、环境冲突、医患冲突等具体议题进行了讨论，形成了丰硕的研究成果。总体而言，公共冲突在类型和内容上具有时代性，随着社会发展阶段的不同而具有不同的特点，因此应构建可调适的公共冲突弹性治理系统。此外，公共冲突的发生和发展具有阶段性，各个阶段的冲突治理具有不同的针对性和工作要点，应该以过程视角为指导，将公共冲突的弹性治理系统划分为事前预防、事中化解与事后优化三个部分。 一、注重前端管理，建立“表达-引导”的冲突预防机制 公共冲突的发生往往起因于公共利益的分配不均衡或观点、主张的不一致，这种不一致是冲突发生的诱因，但并不必然会形成公共冲突。如果能在早期给予各利益相关方以表达、疏通不同观点的机会和平台，并进行适当的引导，则可以有效避免公共冲突的发生。具体而言，公共冲突预防机制的建设要从决策制定的公众利益吸纳和公众意见表达机制的完善两个方面着手： 第一，决策制定要兼顾不同利益群体的诉求。公共冲突的发生大多是由于公众对决策后果的不满造成的，公众作为公共决策执行后果的承受者，因其对社会不平等的感知而进行群体性抗争，使得现有的公共冲突往往伴随着大规模的群体性上访、群体性事件等，社会影响力和破坏力较大。为此，应当转变治理思维，使公众由决策后果的被动承受者变为决策制定的主动参与者。当然，这种公众参与不仅仅是象征性的到场参与，而是实质性的进行利益表达和协商，使公众主张和公众利益在决策中得到体现和实现，以维持均衡的利益生态系统，减轻公众的被剥夺感。例如，在对大型的社会工程进行环境影响评价论证时就要引入公众参与机制，吸纳公众的意见，尽可能减少因环境污染危害公众利益而導致邻避冲突等类型的公共冲突事件的发生。 第二，建立公众意见“表达-反馈”机制。公共政策不可能覆盖社会生活的所有方面，因政策内容的不完善而产生的政策缝隙在实践中常常会给予政策执行者以较大的自主发挥空间，其中存在着多种利益磁场，极易诱发各种不规范和不确定性行为，造成公器私用等腐败行为。这些行为违背了公共政策的公共利益导向，因而会成为公众关注和进行意见表达的主要内容之一。此外，公众社会参与意识的提高也使得公众具有意见表达的诉求。如果没有相应的意见表达平台和渠道，就会使得公众的不满和各种社会矛盾累积，容易引发大的社会冲突。因此需要拓宽公众意见表达的渠道，借助互联网等新兴的即时沟通平台，通过智慧政府系统的构建，及时处置公众意见并进行意见引导和回馈，完善相关政策和多主体利益协调机制，减少政策缝隙的存在，将社会不满等情绪化解在萌芽状态，防止事态扩大与扩散。 二、聚焦矛盾根源，建立“沟通-化解”的冲突解决机制 冲突化解是公共冲突事中管理的重要环节和内容，是应对公共冲突的基本态度和方法，也是冲突解决的关键。公共冲突的化解强调探寻事件背后的深层次原因，而不是对冲突进行一味的控制和压制，因为单纯的抑制性化解策略不利于彻底消除不稳定因素，应当在充分沟通的基础上以利益的适当调整为切入点对冲突进行有效的化解。通过探求冲突背后的结构性因素，以冲突转化消解导致公共冲突的制度性根源，充分发挥公共冲突社会减压阀和沟通表达的功能，避免形成更大规模的冲突。具体而言，“沟通-化解”的冲突解决机制的构建需要建立两个支持性机制： 首先，建立开放式、弹性化的公共冲突调处机制。公共冲突的双方具有各自的利益立场，难以就利益调整直接进行良好的沟通协商，需要引入第三方调解主体。第三方主体具有相对的利益无涉性和客观性，能够对冲突双方进行相对公正的调解，利于进行充分、深入和实质性的沟通，找到冲突的焦点和矛盾的根源。此外，公共冲突具有复杂性和多层次性，相关主体在公共冲突治理中应摒弃刚性的控制思维，建立弹性化的冲突调解机制，化解引发冲突的深层次矛盾。具体而言，一方面应在政府干预和司法调解之外，引入社会组织等中介组织共同进行冲突调处，充分发挥社会组织在社会整合、沟通协商等方面的作用。社会组织具有非营利性、公益性等特点，来自于基层社会，也更了解基层群众的需求，在公共冲突中能够灵活地在各方主体之间进行信息传达和协商调停工作。相比于政府行政部门和司法部门的正式调解和硬性服务，社会组织可以用非正式的软性服务缓解公共冲突各相关方的对立情绪，达至理性解决冲突的目的。另一方面，建立弹性化的政府调解体系，进行调解的层级发包，充分发挥原有调解体系中行政力量的作用。我国目前正处于社会转型和利益调整期，社会矛盾多发，政府的维稳压力和维稳力度较大。通常，政府出于维稳的目的，倾向于对公共冲突进行即时的控制和压制，反而有可能形成更大的不稳定因素。因此应调整压力型体制下的刚性维稳策略，建立弹性的维稳机制，做好冲突各方的协调和沟通安抚工作，以深层矛盾的挖掘和解决为前提进行冲突化解。 其次，建立跨部门、跨地区联动的冲突化解机制。公共冲突的涉及面较广，具有跨部门性和跨地区性，仅仅依靠某一部门或地区进行冲突解决不具有现实性。而我国传统的维稳体制具有条块分割、碎片化管理的特点，在面临跨区域、跨部门的公共冲突时往往治理乏力，亟需建立跨部门和跨地区的资源联动与冲突解决协同机制。公共冲突所涉及的利益整合和调整需要多部门协商处理，因此应根据具体的矛盾冲突焦点，建立以上级主管领导为组长、责任部门领导为主管副组长、各相关部门领导为组员的跨部门的冲突协同应急管理小组，集中优势力量进行冲突解决的协商和资源调配。对于需要跨地区协商的公共冲突，可以建立以更高一级行政区领导挂帅的联动组织，打破行政区划的阻隔和地方政府本位主义的掣肘，形成冲突治理的合力。总之，就是要建立公共冲突的整体性治理机制，进行跨部门、跨区域、跨主体的治理力量的整合，以包络性的公共冲突治理机制的构建应对各种跨界公共冲突，形成公共冲突的网格化管理机制。 三、关注制度调适，建立“反馈-修正”的冲突管理优化机制 制度发展的可持续性在于其适应性和制度更新能力，能够及时做出调整以应对现实需求。冲突管理制度需要关注公共冲突的变化，及时进行事后的制度优化和调适，使冲突管理制度与冲突发展相适应。在风险社会和复杂社会的背景下，公共冲突具有复杂化和多样化的特点，在冲突发生的频率、强度和规模等方面都表现出急速上升的趋势。原有的冲突管理体制主要以政府的行政干预和司法调解为主，解决冲突的效率不高，冲突化解路径具有单一性，过于僵化而缺乏灵活性，不能适应公共冲突的发展。因此应及时更新公共冲突的治理策略，建立公共冲突治理的能动反馈机制，将在冲突治理实践中遇到的新问题及时反馈给相关职能部门，相关部门应及时调整冲突治理策略，修正原有的冲突治理制度。弹性治理机制强调政策的回应性和调适性，能够因应公共事务的时代变化需求。因此需要建立与公共冲突的特点相适应的弹性治理体系和机制。弹性的公共冲突治理机制应在传统冲突治理策略、治理原则之外给予制度更新和灵活治理以一定的空间，方便相关处置部门依据冲突的发展特点随机应变并推动政策的及时回应。 建立适应性强的公共冲突管理机制需要做好以下两方面的工作：一是完善冲突化解效果的跟进反馈机制。除了即时式的情绪性公共冲突，一般而言，公共冲突的发生往往具有深层次的社会结构性原因，而目前的冲突解决机制往往只关注冲突的负功能，急于进行冲突控制，忽视对深层矛盾的分析和处置，对公共冲突的暂时性控制和化解难以保证冲突因素的彻底消解。因此应在冲突化解后，在一定时期内，继续跟进监控冲突主体的后续发展情况，并进行及时的反馈，在满足冲突主体的合理诉求的基础上确保不稳定因素的彻底消解。二是建立健全冲突治理的监督机制。行政力量是目前公共冲突治理的主导力量，而相当一部分公共冲突事件中行政主体是冲突的重要一方，行政权威的存在使这部分公共冲突事件的解决可能有失偏颇，需要引入社会力量进行冲突治理的监督。参与监督的社会力量由公众、热心公益的律师和专业的社会组织构成，可以保证冲突治理的相对公正。同时，行政体制内的人大、政协等监督力量也应发挥其应有作用，以形成公共冲突治理的力量制衡体系。 总体而言，公共冲突治理具有时代性和前瞻性，需要以冲突类型和强度等的变化为基础进行治理制度的调适。基于有限政府的建设和治理权责的逐步规范化，在冲突治理中需要吸纳社会力量参与，增强公共冲突治理的政策回应性和社会回应性。以全过程治理为导向，通过事前、事中和事后的分阶段化解治理，增强冲突治理的针对性和有效性，最终建立包络性的公共冲突弹性治理系统，实现社会的相对稳定发展和各项改革的平稳过渡。
【责任编辑：朱凤霞】党政研究20175
