房地产市场权力寻租问题的法律对策研究
关键词 房地产 市场 法律对策
作者简介：李莉，常德市法律援助中心主任，研究方向：行政法学、法律文化。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.266一、房地产市场的权力寻租的表现
分析国内众多的土地寻租案件，我们可以发现，土地供应领域的寻租实质上是政府利用行政权力的圈地运动，其操作方式主要有以下几种：1. 出让方与用地企业签订出让土地使用权协议，以明显低于市场“招拍挂”的价格出让土地，用地企业将小于甚至等于其所寻租金的费用私下支付给出让方或拥有决定权的政府官吏。2. 行政划拨土地的占有者，通过给政府主管部门和领导支付好处费擅自改变土地用途上市交易，从而获取巨额租金。许多负债高校借置换闲置土地之名纷纷采取了此种做法。3. 地方政府唯利是图，将土地作为政绩工程的经营资本，非法、低价征用农村耕地，将其变为房地产开发用地，高价出售，从而获取巨额租金。二、房地产市场权力寻租问题的根源
房地產业对土地要素有着天然的依赖性，政府为盘活土地这一存量资产，提高财政收入，自然就瞄准了房地产商。权力寻租问题在房地产市场渗透和繁衍的根源可以概括为以下几个方面：
第一，利益驱动。俗话说“无利不起早”，游走在房地产市场的企业，作为理性经济人，必然追求开发利益的最大化，不惜重金人为地造成生产要素流通的阻滞，利用公共权力达到私人目的。同时，开发商为取得建设用地、通过资格验证所支付的租金，也自然会分摊到消费者头上。
第二，权力抽租。我国在经济转型期，为减少社会震动，避免整个经济生活出现紊乱，采取渐进转轨的办法，存在着两种主要的经济机制：一种是市场机制，一种是权力机制。政府经济职能部门掌握着许多重要的生产要素和稀缺资源，可对微观经济活动的各个方面进行直接干预，寻租的机会大量存在。一些经济主体为了获取项目审批、配额、优惠政策等，竞相到政府部门寻租。在房地产开发市场，一些手握权柄的行政领导和管理人员，借机大量抽租，并积极创租，与开发商大搞权钱交易。在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，权力寻租就在这种体制下流行起来了，房地产市场也为腐败现象的滋生和蔓延提供了肥沃土壤。
第三，政府调控失灵。房地产市场价格非正常上涨，与政府干预经济不当，未能有效调控房地产有关。如前文所述，处于经济转型过程中的中国，经济运行的是市场机制与政府调节机制并存的二元机制，中央及地方政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹，存在着政府“越位、缺位和错位”，也就是所谓的政府失灵。越位就是政府违背权力不得滥用原则，越权行政，本该由市场做的事政府却做了，缺位就是政府违背责任行政原则，应该做的事却做得不够，错位主要政府违背职权法定原则，出现主体错位。
第四，执法力度不够。我国通过近些年的立法推动，法制已逐步健全完备起来，调整房地产市场的法律和司法解释足已应对房地产市场的权力寻租案件。长期以来，房地产腐败案件很多没有得到严正的处理，权力寻租导致的腐败仍然大行其上，其症结的关键在于监督不力、执法不力、惩治不力。负有监督职责的执法机关没有很好地落实责任行政原则，对于违法犯罪案件往往通过简单的内部处理替代了严肃的司法追究，应当移交的刑事案件没有移交，从而造成了违法不究、执法不严的局面，使房地产市场的寻租问题增强了隐蔽性。另外，《公务员法》第五章对公务员的考核进行了规定，但这些规定都是针对非领导干部公务员而言的，领导干部的考核由主管机关进行。实践中，主管机关对发现问题的领导干部，通常的做法是戒勉谈话，通过组织方式进行警示，在一定程度上纵容了权力寻租者。
第五，法律制度阙如。围堵房地产市场的权力寻租需要良法，才能达到良治。古希腊智者亚理士多德对良法之治有过经典的描述：已制定的法律得到普遍的服从，而得到普遍服从的法律又是制定得良好的法律。房地产市场的权力寻租问题没能得到有效规制，与现行法律对廉政制度的规定存在缺失是分不开的。《公务员法》虽有关于公务员从业禁止的规定，但却没有规定公务员的财产申报制度、公务员离任审计制度、公务员业外活动的监督机制。这就让许多公务员从事业外经济活动有机可乘，就可凭借其身份大搞权力寻租、囤积财富而安然无恙。当前，领导干部的经济责任审计的依据是《审计法》及其实施条例、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》以及国家干部管理的有关规定。这些规定很多内容已乏善可陈，而且层次太低，对规制房地产这一暴利行业的权力寻租明显力度不够。三、治理房地产市场权力寻租问题的法律对策
第一，实行房地产听证。行政法上的自然公正原则表现为行政机关的决定对当事人有不利的影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。这个听取利害关系人意见的程序反映到行政法律规范中就是行政听证程序。我国《行政许可法》、《行政处罚法》等法律确立了行政听证制度，规定行政机关做出影响行政相对人、行政相关人重大利益的决定时须依法组织听证。笔者认为，房地产业关系到国计民生，相关部门在做出土地出让、授予规划建设许可证之前，都应当主动举行听证，听取行政相对人、行政相关人的意见和建议，然后依据听证情况做出行政决定。这也是行政公开原则的要求。
第二，建立预防性经济机制。现行法律对保险业、银行业、证券业和特殊有限合伙业都规定了预防性经济保证机制。以此为启示，笔者认为，公务员管理机关建立廉政保证金制度，可以在一定程度上预防权力寻租。具体方法是，公务员管理机关根据行业性质，每年从公务员的工资中提取一定比例的廉政保证金，存入为公务员单独开立的保证金账户，政府同时从财政收入中拨出同等数额的款项存入该保证金账户，此笔款项及其利息到一定时间，或者到公务员退休或辞职时全部退还其本人。在此之前，任何单位和公务员个人都不能动用该笔款项。倘若公务员在任职期间因廉政问题被科以纪律处分或处刑罚或被开除公职，则该笔款项全部没收上缴国库。如果公务员因违法犯罪行为造成损害的，还可以用此作为赔偿金。针对房地产行业，公务员管理机关应当为相关部门的公务员确定较高的廉政保证金。
第三，加强商业贿赂治理。鉴于房地产业领域的权力寻租者获得暴利的机率非常高，因此要依照《刑法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》，加大对房地产领域商业贿赂的查处力度，绝不允许以行政处分或纪律处分代替法律追究，同时要加大对房地产市场商业贿赂的处罚力度，让权力寻租者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产，提高权力寻租的风险成本。
第四，严格加强道德考核。徒法不足以自行，再好的制度也必须依赖人去执行，人的素质在许多情况下，往往是关键。正如孔子所言，“道之以政，齐之以刑，民免而無耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。因此，必须培育公务员树立高尚的职业情操和政治责任感，加强公务员的道德考核。在构建公务员道德考核体系时，要改变领导干部单纯由主管机关考核的做法，建立领导群众互评制和结果当场公开制，不管其职位多高，业务能力多强，工作业绩多优秀，如果“德”考核两次不及格，就应依照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定，予以处理。
参考文献：
[1]Steven T. Buccola，James E. McCandlish. Rent Seeking and Rent Dissipation in State Enterprises. Review of Agricultural Economics，1999，21（2）.
[2]Fernando Del Rio，Francisco‐Xavier Lores. Regulation and rent‐seeking： The role of the distribution of political and economic power. Journal of Public Economic Theory，2017，19（5）.
[3]Jana Hranaiova，Harry de Gorter. Rent Seeking with Politically Contestable Rights to Tariff‐rate Import Quotas. Review of International Economics，2005，13（4）.
[4]Francesco Ciabuschi，Henrik Dellestrand，Philip Kappen. The good， the bad， and the ugly： Technology transfer competence， rent-seeking， and bargaining power. Journal of World Business，2012，47（4）.
[5]Oasis Kodila-Tedika，Asongu Simplice. State fragility， rent seeking and lobbying： evidence from African data. International Journal of Social Economics，2016，43（10）.
[6]Kenneth Button. A simple analysis of the rent seeking of airlines， airports and politicians. Transport Policy，2004，12（1）.
[7]罗军.政府失灵及其救治对策分析. 汉中师范学院学报.2003（2）.
[8]姜明安.行政法学与行政诉讼法学.北京：北京大学出版社、高等教育出版社.1997.
作者简介：李莉，常德市法律援助中心主任，研究方向：行政法学、法律文化。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.266一、房地产市场的权力寻租的表现
分析国内众多的土地寻租案件，我们可以发现，土地供应领域的寻租实质上是政府利用行政权力的圈地运动，其操作方式主要有以下几种：1. 出让方与用地企业签订出让土地使用权协议，以明显低于市场“招拍挂”的价格出让土地，用地企业将小于甚至等于其所寻租金的费用私下支付给出让方或拥有决定权的政府官吏。2. 行政划拨土地的占有者，通过给政府主管部门和领导支付好处费擅自改变土地用途上市交易，从而获取巨额租金。许多负债高校借置换闲置土地之名纷纷采取了此种做法。3. 地方政府唯利是图，将土地作为政绩工程的经营资本，非法、低价征用农村耕地，将其变为房地产开发用地，高价出售，从而获取巨额租金。二、房地产市场权力寻租问题的根源
房地產业对土地要素有着天然的依赖性，政府为盘活土地这一存量资产，提高财政收入，自然就瞄准了房地产商。权力寻租问题在房地产市场渗透和繁衍的根源可以概括为以下几个方面：
第一，利益驱动。俗话说“无利不起早”，游走在房地产市场的企业，作为理性经济人，必然追求开发利益的最大化，不惜重金人为地造成生产要素流通的阻滞，利用公共权力达到私人目的。同时，开发商为取得建设用地、通过资格验证所支付的租金，也自然会分摊到消费者头上。
第二，权力抽租。我国在经济转型期，为减少社会震动，避免整个经济生活出现紊乱，采取渐进转轨的办法，存在着两种主要的经济机制：一种是市场机制，一种是权力机制。政府经济职能部门掌握着许多重要的生产要素和稀缺资源，可对微观经济活动的各个方面进行直接干预，寻租的机会大量存在。一些经济主体为了获取项目审批、配额、优惠政策等，竞相到政府部门寻租。在房地产开发市场，一些手握权柄的行政领导和管理人员，借机大量抽租，并积极创租，与开发商大搞权钱交易。在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，权力寻租就在这种体制下流行起来了，房地产市场也为腐败现象的滋生和蔓延提供了肥沃土壤。
第三，政府调控失灵。房地产市场价格非正常上涨，与政府干预经济不当，未能有效调控房地产有关。如前文所述，处于经济转型过程中的中国，经济运行的是市场机制与政府调节机制并存的二元机制，中央及地方政府管理经济的方式仍然存在计划经济的痕迹，存在着政府“越位、缺位和错位”，也就是所谓的政府失灵。越位就是政府违背权力不得滥用原则，越权行政，本该由市场做的事政府却做了，缺位就是政府违背责任行政原则，应该做的事却做得不够，错位主要政府违背职权法定原则，出现主体错位。
第四，执法力度不够。我国通过近些年的立法推动，法制已逐步健全完备起来，调整房地产市场的法律和司法解释足已应对房地产市场的权力寻租案件。长期以来，房地产腐败案件很多没有得到严正的处理，权力寻租导致的腐败仍然大行其上，其症结的关键在于监督不力、执法不力、惩治不力。负有监督职责的执法机关没有很好地落实责任行政原则，对于违法犯罪案件往往通过简单的内部处理替代了严肃的司法追究，应当移交的刑事案件没有移交，从而造成了违法不究、执法不严的局面，使房地产市场的寻租问题增强了隐蔽性。另外，《公务员法》第五章对公务员的考核进行了规定，但这些规定都是针对非领导干部公务员而言的，领导干部的考核由主管机关进行。实践中，主管机关对发现问题的领导干部，通常的做法是戒勉谈话，通过组织方式进行警示，在一定程度上纵容了权力寻租者。
第五，法律制度阙如。围堵房地产市场的权力寻租需要良法，才能达到良治。古希腊智者亚理士多德对良法之治有过经典的描述：已制定的法律得到普遍的服从，而得到普遍服从的法律又是制定得良好的法律。房地产市场的权力寻租问题没能得到有效规制，与现行法律对廉政制度的规定存在缺失是分不开的。《公务员法》虽有关于公务员从业禁止的规定，但却没有规定公务员的财产申报制度、公务员离任审计制度、公务员业外活动的监督机制。这就让许多公务员从事业外经济活动有机可乘，就可凭借其身份大搞权力寻租、囤积财富而安然无恙。当前，领导干部的经济责任审计的依据是《审计法》及其实施条例、《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》以及国家干部管理的有关规定。这些规定很多内容已乏善可陈，而且层次太低，对规制房地产这一暴利行业的权力寻租明显力度不够。三、治理房地产市场权力寻租问题的法律对策
第一，实行房地产听证。行政法上的自然公正原则表现为行政机关的决定对当事人有不利的影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利。这个听取利害关系人意见的程序反映到行政法律规范中就是行政听证程序。我国《行政许可法》、《行政处罚法》等法律确立了行政听证制度，规定行政机关做出影响行政相对人、行政相关人重大利益的决定时须依法组织听证。笔者认为，房地产业关系到国计民生，相关部门在做出土地出让、授予规划建设许可证之前，都应当主动举行听证，听取行政相对人、行政相关人的意见和建议，然后依据听证情况做出行政决定。这也是行政公开原则的要求。
第二，建立预防性经济机制。现行法律对保险业、银行业、证券业和特殊有限合伙业都规定了预防性经济保证机制。以此为启示，笔者认为，公务员管理机关建立廉政保证金制度，可以在一定程度上预防权力寻租。具体方法是，公务员管理机关根据行业性质，每年从公务员的工资中提取一定比例的廉政保证金，存入为公务员单独开立的保证金账户，政府同时从财政收入中拨出同等数额的款项存入该保证金账户，此笔款项及其利息到一定时间，或者到公务员退休或辞职时全部退还其本人。在此之前，任何单位和公务员个人都不能动用该笔款项。倘若公务员在任职期间因廉政问题被科以纪律处分或处刑罚或被开除公职，则该笔款项全部没收上缴国库。如果公务员因违法犯罪行为造成损害的，还可以用此作为赔偿金。针对房地产行业，公务员管理机关应当为相关部门的公务员确定较高的廉政保证金。
第三，加强商业贿赂治理。鉴于房地产业领域的权力寻租者获得暴利的机率非常高，因此要依照《刑法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》，加大对房地产领域商业贿赂的查处力度，绝不允许以行政处分或纪律处分代替法律追究，同时要加大对房地产市场商业贿赂的处罚力度，让权力寻租者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产，提高权力寻租的风险成本。
第四，严格加强道德考核。徒法不足以自行，再好的制度也必须依赖人去执行，人的素质在许多情况下，往往是关键。正如孔子所言，“道之以政，齐之以刑，民免而無耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。因此，必须培育公务员树立高尚的职业情操和政治责任感，加强公务员的道德考核。在构建公务员道德考核体系时，要改变领导干部单纯由主管机关考核的做法，建立领导群众互评制和结果当场公开制，不管其职位多高，业务能力多强，工作业绩多优秀，如果“德”考核两次不及格，就应依照《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定，予以处理。
参考文献：
[1]Steven T. Buccola，James E. McCandlish. Rent Seeking and Rent Dissipation in State Enterprises. Review of Agricultural Economics，1999，21（2）.
[2]Fernando Del Rio，Francisco‐Xavier Lores. Regulation and rent‐seeking： The role of the distribution of political and economic power. Journal of Public Economic Theory，2017，19（5）.
[3]Jana Hranaiova，Harry de Gorter. Rent Seeking with Politically Contestable Rights to Tariff‐rate Import Quotas. Review of International Economics，2005，13（4）.
[4]Francesco Ciabuschi，Henrik Dellestrand，Philip Kappen. The good， the bad， and the ugly： Technology transfer competence， rent-seeking， and bargaining power. Journal of World Business，2012，47（4）.
[5]Oasis Kodila-Tedika，Asongu Simplice. State fragility， rent seeking and lobbying： evidence from African data. International Journal of Social Economics，2016，43（10）.
[6]Kenneth Button. A simple analysis of the rent seeking of airlines， airports and politicians. Transport Policy，2004，12（1）.
[7]罗军.政府失灵及其救治对策分析. 汉中师范学院学报.2003（2）.
[8]姜明安.行政法学与行政诉讼法学.北京：北京大学出版社、高等教育出版社.1997.
