多主体情境下市民参与公共规划的路径
舒林
〔摘要〕 当前我国公共项目规划设计与决策中普遍存在市民“规划后博弈”现象，已不能满足市民群体日益提高的生活要求，将其转变为市民的“规划中博弈”成为亟待解决的问题。为此，可以通过信息公开等前置程序的制度化、市民规划参与领域与形式的明确化、市民参与反馈机制的标准化，建立起硬约束的市民参与机制；加强政府与社会组织的教育功能，增强市民的公共意识，营造完善的公共空间，引导现有社会组织“转型”介入公益性参与，提升市民参与的公共性；推动政府、企业与市民等参与利益主体的再定位，引导市民由个体参与向集体参与转变，明确强势规划主体的参与定位，构建保障市民有效参与的规划协商机制；改变市民群体“被动性”的规划选择为主动选择，从而增强市民在规划补偿中的选择权利。
〔关键词〕 多主体，市民参与，公共规划，参与机制，“规划后博弈”，“规划中博弈”
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0097-06
城镇化是21世纪中国发展的主线，城镇化进程不断加快，城镇化水平已从1978年的19.4%提高至2017年的58.52%，城镇化率已然过半。然而伴随而来的收入差距、环境污染和地区发展差距等问题，与人民日益提高的生活要求不相匹配的状态也愈发明显。地方政府为了促进经济发展、解决发展中存在的问题、完善社会公共服务，兴建了与之相配套的大型项目或公共设施。在惠及大多数市民和利于城市经济发展的同时，这类设施由于存在着潜在的风险，而往往遭到规划所在地社区居民的普遍怀疑和抵制。多数情况下这类设施已经过事前论证、科学选址、依法公示等应有的规程，其目的也是为了改善和提升社会经济发展水平，是多赢之举。但必须清醒地认识到，当前现实中多数规划冲突的产生，往往与规划设施自身的科学性、实际安全性关联甚小，而更多的是与拟建设施所在地利益相关群体的社会心理状态与公共政策制定者的决策模式有关。这说明忽略公共规划中多元主体利益构成的特质、不重视弱势主体的利益诉求、忽视决策“事前博弈”的公共决策模式，已然明显不适应于当前的社会政治经济发展现状，容易使政府陷入无休止的辩论与解释之中，形成消耗巨大的“事后博弈”。而规划中的市民参与将有望化解这一困境。市民参与是现代城市建设中的關键，是对公共规划有效性的有力保障。正如俞可平所言，“公民参与是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动” 〔1 〕。公共规划中的市民参与，是指市民对于公共的或关切自身权益的项目的关注、卷入、讨论及对话的过程。市民作为城市公共规划中的一方参与主体，“广义上讲，它包括所有的个人和组织；狭义上讲，它主要是指某一规划项目的利益相关人” 〔2 〕。公共规划决策路径的革新，不仅需要考虑提升规划决策的公共性和科学性，而且特别需要考虑到各方利益相关人自身利益的合理实现，扩展多元利益主体的普遍参与和主体间利益博弈的有序展开，尤其要注意保障实现市民主体的规划利益。
一、建立硬约束的市民参与机制
当前市民群体对于公共项目建设中普遍存在的集体性焦虑背后，隐藏的是市民群体对于公共规划参与热情的提高与利益诉求自我表达的提升。因此决策部门要勇于担当，对可能引发环境或社区问题的建设项目，应该在规划阶段就理性面对公众质疑，与市民群体积极互动，听取相关利益主体的诉求，优化自身的规划决策，这样才能保证规划施行阶段的效率与最终质量，获得共赢的结果。因此，必须完善当前的公共规划市民参与机制，强化制度建设与法律保障以应对新时代的需求。
（一）强化市民参与的前置程序，吸引更多市民参与公共规划讨论
政府的信息公开是市民参与的前提条件，只有充分的公开，才能争取到最大多数的市民参与到公共规划的讨论中来，扩大决策的民意基础。我国当前公共规划信息公开的实践中至少存在两个主要缺陷：“一是公开的内容不够广泛。由于公开缺乏法治基础，政府发出的信息往往经过筛选，可公开可不公开的信息基本难以公开。二是公开的方式和程度存在问题。城市规划具有相当强的技术性，公众受专业水平限制无法理解，公开就成了摆设。” 〔3 〕因此，首先必须在《城乡规划法》中切实明确公共规划信息的公开形式、程序与环节，尤其是强化督查机制，建立起对不公开行为的行政处罚措施。其次是增强公开信息的易读性，政府相关部门必须切实承担起对于市民的规划解释工作，并可委托同级人大对于解释工作的展开予以监督问责。
（二）完善制度，保障市民参与决策过程
当前的市民参与在具体实践环节中缺乏操作层面的明确制度保障。我国公共规划中当前突出的是对行政行为的授权，而对规划行政权力的监督和制衡的措施非常薄弱。公共规划法规体系中市民参与的明确路径只有各级人民代表大会对规划进行审议这一形式，几乎没有其他类型的市民参与途径与模式，致使市民参与经常沦为可有可无的点缀，导致市民参与极易被规避。而且地区间市民的规划参与质量也存在明显的地域差异，“在经济较发达的地区，如上海、深圳、大连等城市，在城市经营过程中积极尝试引入公众参与流程，公众参与能力与积极性也相对较高，而在中西部地区，公众参与的程度仍然普遍偏低” 〔4 〕。
同时，即使引入了一定程度的市民参与，如目前我国多数地区市民参与的主要形式——规划前调研阶段走访群众或发放问卷等，这种程度的参与实际效果也是颇为可疑的。如环境影响评价，据国家环保总局2003年颁布的《环境影响评价技术导则》要求，所有大中型建设项目，应设置公众参与环节，“向有代表性的团体和个人发放征询意见表，数量宜为100份，并召开小型（20人左右）征询意见会1～2次”，但这种参与是被动的，决策者的主观意图性太强，而且规定的问卷太少无法满足现代社会调查所需要的信度与效度的最低标准，可以认为无法得出较为可靠的结论。同时随着规划项目层级的提升，市民参与的深度逐步归于弱化，相关政府部门与规划单位开始主导从总规到详规的全部规划环节，市民所能产生的真正影响仅局限于规划中的少数细节部分。
因此，一方面必须考虑在《城乡规划法》中将公共规划建设中的市民参与设定为规划得以确立的前置条件。另一方面，应明确市民在公共规划中的参与环节、参与领域和模式。我国许多地区仅在规划前的调研阶段走访群众，而在规划设计和审批执行阶段多局限于专家学者和地方政府官员的内部人决策。在这方面，一些国家形成了较好的方式方法，可供我国借鉴。如公共规划中的参与主体多元，包含广大的市民群体，尤其是特别注重收集社会底层市民的心声与意见。同时，国外公共规划不仅指微观层面的具体开发项目规划的制定，更包括宏观、中观层面的规划。因此，我国当前的市民参与应该是全过程与宽领域的，必须涵盖城市规划中的宏观、中观与微观三个层面，而且参与手段也应当突破当前单一且缺乏科学性的非概率性的问卷调查与参与人员范围有限的访谈会，明确调查问卷的概率性抽样和有代表性的市民座谈会等形式。
（三）建立市民参与反馈机制，增强市民参与的有效性
当前公共规划制定与实施过程中，规划由于涉及自身部门或地方发展需求，及规划监管环节缺乏严密的控制机制与惩罚细则，因此市民参与所形成的意见往往被弱化或无视化，即市民的参与意见无法通过正常途径影响规划决策。市民参与的实践和实际规划文本间不能形成有效的呼应，市民参与规划的效果几乎完全取决于相关规划管理部门，甚或是相关部门行政首长的价值取向与个人意志。市民群体无法在规划过程中监督和落实其规划参与意见被采纳状况，只能在规划公开后被动知晓。市民参与有实践少结果、有参与无反馈的情况，既打击了市民的参与热情，也为项目的后续推进埋下了隐患。这种隐患不仅容易放大市民对项目的抵触情绪，而且易导致群体性事件的发生。因此，一方面政府应该认识到政府部门与市民在规划问题上并不一定是矛盾关系。政府部门应该改变认识，主动通过地方立法的形式明确规划设计中对于市民参与意见的吸收路径及反馈路径。另一方面，可以尝试建立由人大与政协代表、公益组织、媒体等组成的外部监督机制，监督政府部门认真听取与吸收市民参与意见，完善规划设计。从而形成政府、人大、第三方与市民群体共同参与的规划监督机制。
二、提升市民参与的公共性
当前，我国市民参与目的往往呈现为公益性参与与自利性参与两种形式。公益性参与亦称非直接利益性参与，指普通市民为了寻求城市公共规划问题的解决与城市善治的实现而积极主动地参与到公共规划中；自利性参与亦称当事者参与，指与规划利益直接相关的市民与各相关利益主体针对规划方案的制定與施行展开博弈，主要目的在于自身利益的保全与实现。我国市民主体在参与规划实践中多数属于自利性参与。由于源自历史文化传统的因袭，市民的规划参与尚缺乏公共性认知的支持，导致绝大多数市民缺乏主动介入规划的意识，其参与主要是基于自身利益受到规划的损害或尽力从规划设计中获取自身的利益，诸如谋求在规划动迁中获得超额补偿收益、或公共规划后导致的土地增值收益，或城市基础设施和生态系统规划后带来的生活便利等，而不是来源于对自身权利的自信。因此，必须加强市民个体公共意识的培育与公益性市民组织的规划参与引导。
（一）加强市民的公共性教育
我国城市发展为时尚短，市民对规划的参与意识不足，对自身权利认识不清，规划知识匮乏，规划参与主要是依靠个体利益的驱使，而不是基于市民权利与社会责任去参与。通常的情况是，只有当规划项目直接影响其自身直接利益时，市民才可能愿意站出来，发出自己的声音，从而形成关系到自身利益的事务参与较主动而涉及公共利益的事务参与较消极的局面。因此需要相关主体尤其是政府部门在当前阶段积极去加以引导，通过市民组织、社团及政府规划部门的宣传，增强市民的公共意识。
首先，要注意加强公民教育。中国传统的 “仁、义、礼、智、信”的儒家思想传统，是市民对于整个社会、国家认同的基础和前提。同时，强化社会主义思想的教育，也有助于加强市民群体现代集体主义的思想。通过积极的市民教育，将现代社会中的个人主义与儒家传统价值理念和社会主义价值观相融合，强调个体在集体中的价值；通过有效的道德教育培养市民阶层的社会责任感和公民意识，提升市民的社会服务意识。其次，要提升个人参与能力。地方政府可以通过购买公共服务的形式，委托相应的教育单位针对市民阶层开设多种形式的社会教育课程，逐步提高市民群体的基本科学认识与思维。同时，积极鼓励与引导社会组织介入市民教育活动。例如，部分环保NGO组织将环境教育作为主要工作内容，注重环境意识的普及和宣传，举办各种形式的讲座、培训、经验交流会和实践活动，往往可以发挥一定的积极作用。上述面对市民群体的学习活动属于公共软文化建设的范畴，市民通过学习提升个体素质，有助于其理性参与。再次，要培育市民群体的社区意识。注重通过社区加强对社区成员进行有关本地区历史与文化知识的教育，可利用社区内的公共设施组织相关的活动，潜移默化地培养市民对社区的认同和归属感，从而加强市民群体积极参与规划活动，增强规划的群众基础。
（二）营造完善的公共空间
市民参与“公共性”的提升，需要有正确公共价值的指引，这就要求以公共理性的形成为前提。从实质上来讲，公共理性的形成不仅是众多社会主体展开公共讨论的过程，更是个体市民聚集在一起共同讨论他们所关注的公共事务，从而形成某种类似于公众舆论的一致意见的过程。因此，公共理性的形成需要有一个容纳和承载的物质性空间，这绝不仅仅是能否为市民提供足够城市活动空间的问题，它更关系到这个空间是否能容纳各种自发的社会活动，是否能包容多元异质性社会主体间的共存，是否能促进社会走向市民参与的民主化道路。
而要形成这种具有自由、理性、批判等特征，市民群体可以在其中对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判的公共空间，首先需要具有易于对话的物质性空间，其能满足平等交流的需求，例如社区居民活动室或社区内的露天活动场所，这种场所往往易于形成此类的自然交流。其次，这样的空间应该是免费或低费用的，对市民群体而言是低准入门槛的。在市民社会形成早期，餐馆、咖啡厅等场所往往会成为市民群体参与公共事务讨论、对公共政策进行批判的天然活动场所。而对于当代社会而言，则需要政府通过规划或实施有效的财政政策，为市民公共空间的营造继而维持提供保障与支持，从而降低市民群体的公共参与成本。再次，在此类空间中，空间追求的目标就是密切社群成员间的互动，提升成员间交流的可能性。因此，市民活动的领域与类型不应被过多地引导与规制，市民群体可以在公共空间展开关于公共事务的讨论，也可以开展各类社区活动。
（三）引导公益性市民群体组织的参与
当前公共规划中的市民参与往往处于两个极端状态间的摇摆，要么是沉默的大多数，要么就是极端的维权行为。而在一些极端维权活动中，市民参与的动机主要是基于自身直接的利益诉求，甚至可能成为只为一己私利的“钉子户”，其中多数维权者在个人利益获得满足后，就放弃群体的利益诉求转而袖手旁观。这种碎片化的个人参与状态，在实际参与活动中既难以抵御以公共利益为名的组织化权力的挤压，很难保障自身在沟通中获得有利的地位，也很难实现市民参与的公共性价值。因此形成具有公共性的市民参与，不仅需要各利益相关主体参与，而且也需要相关的社会公益组织和社会活动人士等非直接利益主体的参与，以成为平衡利益群体间与市民群体内利益冲突的稳定器。
当前，我国社会组织根据组织目标与参与主体的不同主要可分为三种：一是社区居民自治组织，其中最常见的是业主委员会；二是市民自组织团体，活动涉及政治、经济、产业、教育、文化等市民生活的各领域，以市民自发组织与管理为主，NGO组织可归于这一范畴；三是同业者组织，组织成员具有某种共同的特质，例如各类职业组织或兴趣爱好组织。在城市公共规划中需要积极发挥以上三类社会组织的作用。而针对我国社会组织的实际情况，当前最可尝试的办法是引导我国庞大的“工、青、妇”团体，鼓励其转型。此类团体组织完备、成员众多、资源较为充分，且为政府所信赖。因此，加强此类人民团体的社会化，在公共物品供给领域实现职业化，培育具备专业化水平的人力队伍，从而成为稳定的、能独立开展活动的社会组织。这样可以推动其摆脱依附于行政权力的传统形象，从而获取市民认同，成为有即时参与力的公益性市民组织。
三、构建保障市民有效参与的规划协商机制
公共规划主要涉及城乡公共设施营造与公共服务的提供，涉及土地、住房、交通、环境空间等社会资源的分配，其间涉及不同参与主体的利益实现，而合格的城市规划无疑应该是实现了公共利益与多元参与主体利益的平衡，实现了政府、企业及市民等多元参与主体间利益的共赢。但毋庸置疑，多元主体间的参与能力却是差异悬殊。作为相对强势的政府与企业等主体，它们具有独自影响与制定公共规划设计的能力与意志，而市民群体作为弱势的参与主体缺乏这样的能力，这可能有损于相对弱势的市民主体的利益，无法真正实现多元主体间利益的平衡。这就要求在公共利益的实现过程中，合理地保护与实现多元参与主体的个体诉求与个体利益。在当前的情景之下，这往往意指能切实保障市民主体利益的实现。而实现这一切，就需要建立一个能够将多元利益主体集中起来、便于参与主体互动协商的规划参与平台，能力悬殊的多元利益主体能够在其中处于平等地位并对话与博弈，通过各方之间利益的交换与妥协，从而实现各主体间的共赢，尤其是对于弱势主体利益的实现与保护。
（一）建立保障市民主体参与的沟通平台
当前，公共规划博弈中缺乏多元利益主体间的有效互动，尤其是无法保障市民这一弱势主体的参与。而有效互动的基础应该是社会的可交往化，即市民、企业、政府间都是相互之间可接触和可交往的。这既需要一定的交往平台，同时也需要开放的组织、体制和信息形态。交往是沟通的基础，有交往就必然有信息沟通的需求。因而，建立平台的关键点在于创造规划参与主体间的交往和联合，具体来说，就是克服市民的原子化，重建市民的交往与沟通体系；克服企業的自利性，引导企业社会责任的发挥；克服政府的经济化取向，重建政府价值中立的形象；克服公共规划管理中的单向性，动员和凝聚社会力量参与治理，重建多元利益主体间交往与合作治理体系。通过正式沟通平台的构建，让市民主体有效介入公共规划的讨论中来，一方面可以让市民有序公开的讨论，减少市民在网络或私人间的无序探讨，避免不实或虚假信息乱飞，及市民情绪化意见的相互渲染，造成恶劣的社会影响。另一方面，也方便多元利益主体间的及时互动，有效调控矛盾，提高规划质量。
而构建这样一个由政府、企业与市民共同参与的沟通交流平台，需要从组织体制与运行机制两个方面着手。一方面在组织体制上，需要促进公共规划决策从等级制金字塔结构向多元网络结构转型。在现代社会结构中，大政府的传统统治模式，已难以从根本上控制全面的信息流动，必须将企业、社群组织、尤其是市民个体等早先属于边缘的社会主体纳入其中，这将深刻改变金字塔型的公共规划决策机制；另一方面在运行机制上，强势主体主导的公共规划制定路径，需要转化为政府、企业与市民等多元主体共同参与其中的交流、博弈及合作的多样化问题解决路径。
（二）引导市民由个体参与向集体参与转变
多数市民个体拥有的资源非常有限，限制了其作为利益相关者对于政策所能发挥的影响力，即使普通市民期望能积极、主动地影响公共规划的决策过程及其结果，但个体化的参与状态也使他们的规划博弈能力被极大弱化。市民所具有的且足以引起强势的规划参与主体予以注意的潜在影响力，“只在于他们所具有的规模优势，尤其是有组织地聚集在一起的规模优势” 〔5 〕。因此，市民群体如果要实现具有足够影响力的公共规划博弈参与，就必须能通过合理的组织，参与到平台的沟通中去。市民个体化参与的博弈成本过高，如果试图达到影响政府决策的程度，需要参与者耗费大量的个人时间、精力与金钱，但博弈的结果却往往需要在所有涉及的市民群体中予以确认。这样一来，多数情况下会间接抑制公民参与的有效性与实时性，而少部分情况下则会变相增加参与互动的市民个体的利益需求，加大沟通达成的难度。因此，政府可主动尝试通过设置“议题”的方式，鼓励与培育市民群体内部的自由互动，诸如讨论会、互动会等形式，形成相对较为成熟与统一的意见，再由群体的代表据此参与平台沟通。
（三）明确强势规划主体的参与定位
政府与企业作为与公共规划密切相关的主体，其自身的影响力远远超出市民群体。从某种意义上来说，不排除一些政府与企业不顾市民群体的意见，而强力施行自身的公共规划设计方案。因此，若希冀参与平台能有效地发挥作用，不仅需要将政府与企业引入公共规划沟通平台，更要对二者的参与定位进行界定与明确，否则依然可能无法达成使多元主体平等协商，从而保障市民群体参与权的初衷。
1.政府主体回归“社会服务”的本位，成为平台的组织者与仲裁者。一些地方政府在考核机制的影响下，具有很强的经济性，即通常所说的“GDP追逐”。政府部门为了强化GDP的增长速度，往往排他性地直接干预与设定公共规划方案。这也形成了一种惯常的公共决策模式：领导通过征求部分专家与相关部门的意见提出方案，继而政府通过“技术先进”“公共利益”等话语包装，对公共项目的技术风险进行“安全叙述”，试图给民众塑造一种“无害”的认知体系。该识别体系包含着三重含义：首先项目在技术上是安全的，所以不必担心。即使担心，但这是履行了相关法定程序而得出的规划意见，所以必须支持。如果不支持，就是对抗公共利益，属于因私忘义。这种公共决策的“事后博弈”模式，虽然曾经带来表面的高发展速度、低决策成本等优势，但在市民群体维权意识逐步觉醒的当下，往往会对政府的社会治理带来巨大的压力，直接损害了政府公信力，并为市民的极端维权行为埋下了隐患，最终导致对经济效益与发展真实效率的损害。
这就要求，一方面政府回归公共职能为主的定位，提高自身的公信度。政府的公共职能应是提供公平且优良的市场软硬件条件，需要逐步减少对微观经济活动的干预，专注于公共产品的供给和服务，在工作中把握好“权力”与“责任”间的平衡。发挥其在各利益主体博弈过程中的协调者与仲裁者的作用。另一方面，政府部门需要通过与具体经济行为的分离，将其角色从经济的促进者转变为中立的第三方，重建政府在社会中的普遍信任基础。政府拥有的资源过多，过多地担当了地方经济活动和资源配置的主角，所有这些，都过多地突出了政府的经济主体地位，导致政府中立调节与裁决地位的缺失，影响了经济活动中自发生产规则、诚信以及秩序的作用。因为信任可以减少社会交往互动的成本，提高交往互动行为的有效价值。在公共决策中，信任对政府而言是一种重要的社会资本，是制定公共规划的基础，其直接关系到社会秩序的稳定。缺乏市民信任，政府就无法担任可信的仲裁者及有效信息的提供者，会极大提高多元利益主体间达成合理妥协与利益分配的代价。
2.企业主体需要经济与社会责任并重，定位自身为肩负社会责任的参与主体。卡罗尔认为，在自发责任（即所谓广义的企业社会责任，而仅包括伦理责任和慈善责任两个方面的为狭义的企业社会责任）中，慈善责任的主要内容有给社区捐献资源、扶贫帮困、救死扶伤、安置残疾人、赡养孤寡等，伦理责任的主要内容有维护股东权益、维护消费者权益、对消费者履行产品或服务质量方面的承诺、维护职工权益、参与社区建设、维持资源、环境和社会的可持续发展等。无疑，经济责任是企业发展的基础，理应成为企业关注的首要问题，但我国企业的问题在于过度强调经济责任，而轻视或无视自身的社会责任，导致企业往往与自身建设所影响范围内的市民群体间缺乏沟通与接触，极易导致市民对于企业的不信任感增强，从而引发大规模的市民抗争活动。因此，社会需要大力倡导企业社会责任，将企业纳入城市社会治理的网络，通过企业与政府和市民群体的合作，建立起有效的公共规划沟通博弈平台。
四、增强市民在规划补偿中的选择权利
规划沟通平台的建立有助于弱势参与主体获得与强势主体平等沟通的地位，便于市民提出自身需求。但在这一过程中，如何确定市民利益诉求、如何满足市民的合理利益诉求、如何匹配市民群体的合理利益诉求与公共规划利益使其达到互洽，成为值得深思的问题。公共项目的落地，对于当地政府来说，可以增加财政收入、提高政绩；对于企业来说，可以带来可观的经济效益；社区内的市民群体直接承受规划中潜在的危害，但现行规划下给予市民群体的利益往往模糊且不明确，同时市民群体的利益需求往往呈现环境利益、教育利益、公共服务等需求并举的状态，现存的政府与企业主导的规划补偿机制也常与市民的实际需求不相匹配。但若任由市民群体提出需求而予以满足的机制，则又易出现政府与企业承担过多的社会责任，從而形成社区的外部援助依赖倾向，这既不利于本地社区的可持续性发展，也不利于社会整体发展效率的提升。从世界范围来看，由于市民运动对于公共项目建设中决策、运营、管理以及评估等阶段给予的压力与挑战，迫使项目建设方与研究人员不断变革项目决策方式和决策过程，以求最大限度地吸纳公众的意见，直接促进了公共管理和公共政策领域的进步。而增强市民群体在规划利益分配中的话语权力，转变单一社区市民群体的被动选择为多个社区市民群体的竞争性主动选择成为一种可以尝试的思路。
具体来说，可将当前公共规划项目的选址由规划部门在多个地点间的主动决定及市民的被动接受，转化为多个地点间的市民主动报价，而规划部门根据询价结果确定项目的建设地址，即反向拍卖确定归属。如果询价结果高于规划部门的事前预算，则表示市民认为预算价格不足以覆盖自身所可能承受的风险，那么要么规划部门增加补偿预算，要么重新修改规划。而如果这个价格超出了建设方预先设定的成本控制线，即意味着市民认为该项目风险极大，大到无法通过合理金钱予以补偿，则项目应当取消。由此可见，这个“询价过程”是保证市民能够公开参与的。它首先保证对市民一方的公平，避免了少数群体对多数人风险的不合理分担。它也保证对规划方及建设方的公平，他们通过确定补偿额的上限，控制自身的预算成本。而且通过该机制的设计，可以在建与不建之间、建于何处等问题上，拓宽各利益主体的选择空间，留下充分的协商回旋余地，这样就可以避免非此即彼的单向博弈，从而避免矛盾的激化。假定在这个过程中确定了规划建设的具体地点以及补偿额度，那么这个额度应该看作是理性的市场定价，而不是政府的武断。而我国由于基本土地制度的设计，致使这一问题更加凸显。但也必须承认，模型不是完美无缺的，如何避免多个参与主体对价格共谋串联，从而拉高建设成本，也是急需面对的问题，但这种拍卖模型仍不失为解决市民参与困境提供一个可供选择的方案。
要实现有效的公共规划决策，就必须改变长期以来政府为单一决策主体的现状，建立起一个以政府、企业、社会组织、市民等多元利益主体共治的规划决策模式。该模式应强调党与政府的主导，尤其重视政府公正的居间协调作用，但在实现治理目标的过程中，社会组织、企业、市民个体拥有自身的独立性，它们与政府之间在某一规划项目建设中形成的是合作者关系，而非行政上的隶属关系。遵循此原则推进公共规划中市民参与路径的建设，将会更好地实现社会治理的模式转型及社会的可持续性发展。
参考文献：
〔1〕俞可平.公民参与的几个理论问题〔N〕.学习时报，2006-12-19.
〔2〕莫 文，夏南凯.基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择〔J〕.城市规划学刊，2012（4）.
〔3〕徐善登，李庆钧.市民参与城市规划的主要障碍及对策——基于苏州、扬州的调查数据分析〔J〕.国际城市规划，2009（3）.
〔4〕闵忠荣.城市规划中的公众参与——以南昌市为例〔J〕.城市问题，2002（6）.
〔5〕舒 林.压力与诉求——国家与市民社会相互关系的讨论〔J〕.兰州学刊，2013（2）.
责任编辑 周 荣
〔摘要〕 当前我国公共项目规划设计与决策中普遍存在市民“规划后博弈”现象，已不能满足市民群体日益提高的生活要求，将其转变为市民的“规划中博弈”成为亟待解决的问题。为此，可以通过信息公开等前置程序的制度化、市民规划参与领域与形式的明确化、市民参与反馈机制的标准化，建立起硬约束的市民参与机制；加强政府与社会组织的教育功能，增强市民的公共意识，营造完善的公共空间，引导现有社会组织“转型”介入公益性参与，提升市民参与的公共性；推动政府、企业与市民等参与利益主体的再定位，引导市民由个体参与向集体参与转变，明确强势规划主体的参与定位，构建保障市民有效参与的规划协商机制；改变市民群体“被动性”的规划选择为主动选择，从而增强市民在规划补偿中的选择权利。
〔关键词〕 多主体，市民参与，公共规划，参与机制，“规划后博弈”，“规划中博弈”
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0097-06
城镇化是21世纪中国发展的主线，城镇化进程不断加快，城镇化水平已从1978年的19.4%提高至2017年的58.52%，城镇化率已然过半。然而伴随而来的收入差距、环境污染和地区发展差距等问题，与人民日益提高的生活要求不相匹配的状态也愈发明显。地方政府为了促进经济发展、解决发展中存在的问题、完善社会公共服务，兴建了与之相配套的大型项目或公共设施。在惠及大多数市民和利于城市经济发展的同时，这类设施由于存在着潜在的风险，而往往遭到规划所在地社区居民的普遍怀疑和抵制。多数情况下这类设施已经过事前论证、科学选址、依法公示等应有的规程，其目的也是为了改善和提升社会经济发展水平，是多赢之举。但必须清醒地认识到，当前现实中多数规划冲突的产生，往往与规划设施自身的科学性、实际安全性关联甚小，而更多的是与拟建设施所在地利益相关群体的社会心理状态与公共政策制定者的决策模式有关。这说明忽略公共规划中多元主体利益构成的特质、不重视弱势主体的利益诉求、忽视决策“事前博弈”的公共决策模式，已然明显不适应于当前的社会政治经济发展现状，容易使政府陷入无休止的辩论与解释之中，形成消耗巨大的“事后博弈”。而规划中的市民参与将有望化解这一困境。市民参与是现代城市建设中的關键，是对公共规划有效性的有力保障。正如俞可平所言，“公民参与是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动” 〔1 〕。公共规划中的市民参与，是指市民对于公共的或关切自身权益的项目的关注、卷入、讨论及对话的过程。市民作为城市公共规划中的一方参与主体，“广义上讲，它包括所有的个人和组织；狭义上讲，它主要是指某一规划项目的利益相关人” 〔2 〕。公共规划决策路径的革新，不仅需要考虑提升规划决策的公共性和科学性，而且特别需要考虑到各方利益相关人自身利益的合理实现，扩展多元利益主体的普遍参与和主体间利益博弈的有序展开，尤其要注意保障实现市民主体的规划利益。
一、建立硬约束的市民参与机制
当前市民群体对于公共项目建设中普遍存在的集体性焦虑背后，隐藏的是市民群体对于公共规划参与热情的提高与利益诉求自我表达的提升。因此决策部门要勇于担当，对可能引发环境或社区问题的建设项目，应该在规划阶段就理性面对公众质疑，与市民群体积极互动，听取相关利益主体的诉求，优化自身的规划决策，这样才能保证规划施行阶段的效率与最终质量，获得共赢的结果。因此，必须完善当前的公共规划市民参与机制，强化制度建设与法律保障以应对新时代的需求。
（一）强化市民参与的前置程序，吸引更多市民参与公共规划讨论
政府的信息公开是市民参与的前提条件，只有充分的公开，才能争取到最大多数的市民参与到公共规划的讨论中来，扩大决策的民意基础。我国当前公共规划信息公开的实践中至少存在两个主要缺陷：“一是公开的内容不够广泛。由于公开缺乏法治基础，政府发出的信息往往经过筛选，可公开可不公开的信息基本难以公开。二是公开的方式和程度存在问题。城市规划具有相当强的技术性，公众受专业水平限制无法理解，公开就成了摆设。” 〔3 〕因此，首先必须在《城乡规划法》中切实明确公共规划信息的公开形式、程序与环节，尤其是强化督查机制，建立起对不公开行为的行政处罚措施。其次是增强公开信息的易读性，政府相关部门必须切实承担起对于市民的规划解释工作，并可委托同级人大对于解释工作的展开予以监督问责。
（二）完善制度，保障市民参与决策过程
当前的市民参与在具体实践环节中缺乏操作层面的明确制度保障。我国公共规划中当前突出的是对行政行为的授权，而对规划行政权力的监督和制衡的措施非常薄弱。公共规划法规体系中市民参与的明确路径只有各级人民代表大会对规划进行审议这一形式，几乎没有其他类型的市民参与途径与模式，致使市民参与经常沦为可有可无的点缀，导致市民参与极易被规避。而且地区间市民的规划参与质量也存在明显的地域差异，“在经济较发达的地区，如上海、深圳、大连等城市，在城市经营过程中积极尝试引入公众参与流程，公众参与能力与积极性也相对较高，而在中西部地区，公众参与的程度仍然普遍偏低” 〔4 〕。
同时，即使引入了一定程度的市民参与，如目前我国多数地区市民参与的主要形式——规划前调研阶段走访群众或发放问卷等，这种程度的参与实际效果也是颇为可疑的。如环境影响评价，据国家环保总局2003年颁布的《环境影响评价技术导则》要求，所有大中型建设项目，应设置公众参与环节，“向有代表性的团体和个人发放征询意见表，数量宜为100份，并召开小型（20人左右）征询意见会1～2次”，但这种参与是被动的，决策者的主观意图性太强，而且规定的问卷太少无法满足现代社会调查所需要的信度与效度的最低标准，可以认为无法得出较为可靠的结论。同时随着规划项目层级的提升，市民参与的深度逐步归于弱化，相关政府部门与规划单位开始主导从总规到详规的全部规划环节，市民所能产生的真正影响仅局限于规划中的少数细节部分。
因此，一方面必须考虑在《城乡规划法》中将公共规划建设中的市民参与设定为规划得以确立的前置条件。另一方面，应明确市民在公共规划中的参与环节、参与领域和模式。我国许多地区仅在规划前的调研阶段走访群众，而在规划设计和审批执行阶段多局限于专家学者和地方政府官员的内部人决策。在这方面，一些国家形成了较好的方式方法，可供我国借鉴。如公共规划中的参与主体多元，包含广大的市民群体，尤其是特别注重收集社会底层市民的心声与意见。同时，国外公共规划不仅指微观层面的具体开发项目规划的制定，更包括宏观、中观层面的规划。因此，我国当前的市民参与应该是全过程与宽领域的，必须涵盖城市规划中的宏观、中观与微观三个层面，而且参与手段也应当突破当前单一且缺乏科学性的非概率性的问卷调查与参与人员范围有限的访谈会，明确调查问卷的概率性抽样和有代表性的市民座谈会等形式。
（三）建立市民参与反馈机制，增强市民参与的有效性
当前公共规划制定与实施过程中，规划由于涉及自身部门或地方发展需求，及规划监管环节缺乏严密的控制机制与惩罚细则，因此市民参与所形成的意见往往被弱化或无视化，即市民的参与意见无法通过正常途径影响规划决策。市民参与的实践和实际规划文本间不能形成有效的呼应，市民参与规划的效果几乎完全取决于相关规划管理部门，甚或是相关部门行政首长的价值取向与个人意志。市民群体无法在规划过程中监督和落实其规划参与意见被采纳状况，只能在规划公开后被动知晓。市民参与有实践少结果、有参与无反馈的情况，既打击了市民的参与热情，也为项目的后续推进埋下了隐患。这种隐患不仅容易放大市民对项目的抵触情绪，而且易导致群体性事件的发生。因此，一方面政府应该认识到政府部门与市民在规划问题上并不一定是矛盾关系。政府部门应该改变认识，主动通过地方立法的形式明确规划设计中对于市民参与意见的吸收路径及反馈路径。另一方面，可以尝试建立由人大与政协代表、公益组织、媒体等组成的外部监督机制，监督政府部门认真听取与吸收市民参与意见，完善规划设计。从而形成政府、人大、第三方与市民群体共同参与的规划监督机制。
二、提升市民参与的公共性
当前，我国市民参与目的往往呈现为公益性参与与自利性参与两种形式。公益性参与亦称非直接利益性参与，指普通市民为了寻求城市公共规划问题的解决与城市善治的实现而积极主动地参与到公共规划中；自利性参与亦称当事者参与，指与规划利益直接相关的市民与各相关利益主体针对规划方案的制定與施行展开博弈，主要目的在于自身利益的保全与实现。我国市民主体在参与规划实践中多数属于自利性参与。由于源自历史文化传统的因袭，市民的规划参与尚缺乏公共性认知的支持，导致绝大多数市民缺乏主动介入规划的意识，其参与主要是基于自身利益受到规划的损害或尽力从规划设计中获取自身的利益，诸如谋求在规划动迁中获得超额补偿收益、或公共规划后导致的土地增值收益，或城市基础设施和生态系统规划后带来的生活便利等，而不是来源于对自身权利的自信。因此，必须加强市民个体公共意识的培育与公益性市民组织的规划参与引导。
（一）加强市民的公共性教育
我国城市发展为时尚短，市民对规划的参与意识不足，对自身权利认识不清，规划知识匮乏，规划参与主要是依靠个体利益的驱使，而不是基于市民权利与社会责任去参与。通常的情况是，只有当规划项目直接影响其自身直接利益时，市民才可能愿意站出来，发出自己的声音，从而形成关系到自身利益的事务参与较主动而涉及公共利益的事务参与较消极的局面。因此需要相关主体尤其是政府部门在当前阶段积极去加以引导，通过市民组织、社团及政府规划部门的宣传，增强市民的公共意识。
首先，要注意加强公民教育。中国传统的 “仁、义、礼、智、信”的儒家思想传统，是市民对于整个社会、国家认同的基础和前提。同时，强化社会主义思想的教育，也有助于加强市民群体现代集体主义的思想。通过积极的市民教育，将现代社会中的个人主义与儒家传统价值理念和社会主义价值观相融合，强调个体在集体中的价值；通过有效的道德教育培养市民阶层的社会责任感和公民意识，提升市民的社会服务意识。其次，要提升个人参与能力。地方政府可以通过购买公共服务的形式，委托相应的教育单位针对市民阶层开设多种形式的社会教育课程，逐步提高市民群体的基本科学认识与思维。同时，积极鼓励与引导社会组织介入市民教育活动。例如，部分环保NGO组织将环境教育作为主要工作内容，注重环境意识的普及和宣传，举办各种形式的讲座、培训、经验交流会和实践活动，往往可以发挥一定的积极作用。上述面对市民群体的学习活动属于公共软文化建设的范畴，市民通过学习提升个体素质，有助于其理性参与。再次，要培育市民群体的社区意识。注重通过社区加强对社区成员进行有关本地区历史与文化知识的教育，可利用社区内的公共设施组织相关的活动，潜移默化地培养市民对社区的认同和归属感，从而加强市民群体积极参与规划活动，增强规划的群众基础。
（二）营造完善的公共空间
市民参与“公共性”的提升，需要有正确公共价值的指引，这就要求以公共理性的形成为前提。从实质上来讲，公共理性的形成不仅是众多社会主体展开公共讨论的过程，更是个体市民聚集在一起共同讨论他们所关注的公共事务，从而形成某种类似于公众舆论的一致意见的过程。因此，公共理性的形成需要有一个容纳和承载的物质性空间，这绝不仅仅是能否为市民提供足够城市活动空间的问题，它更关系到这个空间是否能容纳各种自发的社会活动，是否能包容多元异质性社会主体间的共存，是否能促进社会走向市民参与的民主化道路。
而要形成这种具有自由、理性、批判等特征，市民群体可以在其中对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判的公共空间，首先需要具有易于对话的物质性空间，其能满足平等交流的需求，例如社区居民活动室或社区内的露天活动场所，这种场所往往易于形成此类的自然交流。其次，这样的空间应该是免费或低费用的，对市民群体而言是低准入门槛的。在市民社会形成早期，餐馆、咖啡厅等场所往往会成为市民群体参与公共事务讨论、对公共政策进行批判的天然活动场所。而对于当代社会而言，则需要政府通过规划或实施有效的财政政策，为市民公共空间的营造继而维持提供保障与支持，从而降低市民群体的公共参与成本。再次，在此类空间中，空间追求的目标就是密切社群成员间的互动，提升成员间交流的可能性。因此，市民活动的领域与类型不应被过多地引导与规制，市民群体可以在公共空间展开关于公共事务的讨论，也可以开展各类社区活动。
（三）引导公益性市民群体组织的参与
当前公共规划中的市民参与往往处于两个极端状态间的摇摆，要么是沉默的大多数，要么就是极端的维权行为。而在一些极端维权活动中，市民参与的动机主要是基于自身直接的利益诉求，甚至可能成为只为一己私利的“钉子户”，其中多数维权者在个人利益获得满足后，就放弃群体的利益诉求转而袖手旁观。这种碎片化的个人参与状态，在实际参与活动中既难以抵御以公共利益为名的组织化权力的挤压，很难保障自身在沟通中获得有利的地位，也很难实现市民参与的公共性价值。因此形成具有公共性的市民参与，不仅需要各利益相关主体参与，而且也需要相关的社会公益组织和社会活动人士等非直接利益主体的参与，以成为平衡利益群体间与市民群体内利益冲突的稳定器。
当前，我国社会组织根据组织目标与参与主体的不同主要可分为三种：一是社区居民自治组织，其中最常见的是业主委员会；二是市民自组织团体，活动涉及政治、经济、产业、教育、文化等市民生活的各领域，以市民自发组织与管理为主，NGO组织可归于这一范畴；三是同业者组织，组织成员具有某种共同的特质，例如各类职业组织或兴趣爱好组织。在城市公共规划中需要积极发挥以上三类社会组织的作用。而针对我国社会组织的实际情况，当前最可尝试的办法是引导我国庞大的“工、青、妇”团体，鼓励其转型。此类团体组织完备、成员众多、资源较为充分，且为政府所信赖。因此，加强此类人民团体的社会化，在公共物品供给领域实现职业化，培育具备专业化水平的人力队伍，从而成为稳定的、能独立开展活动的社会组织。这样可以推动其摆脱依附于行政权力的传统形象，从而获取市民认同，成为有即时参与力的公益性市民组织。
三、构建保障市民有效参与的规划协商机制
公共规划主要涉及城乡公共设施营造与公共服务的提供，涉及土地、住房、交通、环境空间等社会资源的分配，其间涉及不同参与主体的利益实现，而合格的城市规划无疑应该是实现了公共利益与多元参与主体利益的平衡，实现了政府、企业及市民等多元参与主体间利益的共赢。但毋庸置疑，多元主体间的参与能力却是差异悬殊。作为相对强势的政府与企业等主体，它们具有独自影响与制定公共规划设计的能力与意志，而市民群体作为弱势的参与主体缺乏这样的能力，这可能有损于相对弱势的市民主体的利益，无法真正实现多元主体间利益的平衡。这就要求在公共利益的实现过程中，合理地保护与实现多元参与主体的个体诉求与个体利益。在当前的情景之下，这往往意指能切实保障市民主体利益的实现。而实现这一切，就需要建立一个能够将多元利益主体集中起来、便于参与主体互动协商的规划参与平台，能力悬殊的多元利益主体能够在其中处于平等地位并对话与博弈，通过各方之间利益的交换与妥协，从而实现各主体间的共赢，尤其是对于弱势主体利益的实现与保护。
（一）建立保障市民主体参与的沟通平台
当前，公共规划博弈中缺乏多元利益主体间的有效互动，尤其是无法保障市民这一弱势主体的参与。而有效互动的基础应该是社会的可交往化，即市民、企业、政府间都是相互之间可接触和可交往的。这既需要一定的交往平台，同时也需要开放的组织、体制和信息形态。交往是沟通的基础，有交往就必然有信息沟通的需求。因而，建立平台的关键点在于创造规划参与主体间的交往和联合，具体来说，就是克服市民的原子化，重建市民的交往与沟通体系；克服企業的自利性，引导企业社会责任的发挥；克服政府的经济化取向，重建政府价值中立的形象；克服公共规划管理中的单向性，动员和凝聚社会力量参与治理，重建多元利益主体间交往与合作治理体系。通过正式沟通平台的构建，让市民主体有效介入公共规划的讨论中来，一方面可以让市民有序公开的讨论，减少市民在网络或私人间的无序探讨，避免不实或虚假信息乱飞，及市民情绪化意见的相互渲染，造成恶劣的社会影响。另一方面，也方便多元利益主体间的及时互动，有效调控矛盾，提高规划质量。
而构建这样一个由政府、企业与市民共同参与的沟通交流平台，需要从组织体制与运行机制两个方面着手。一方面在组织体制上，需要促进公共规划决策从等级制金字塔结构向多元网络结构转型。在现代社会结构中，大政府的传统统治模式，已难以从根本上控制全面的信息流动，必须将企业、社群组织、尤其是市民个体等早先属于边缘的社会主体纳入其中，这将深刻改变金字塔型的公共规划决策机制；另一方面在运行机制上，强势主体主导的公共规划制定路径，需要转化为政府、企业与市民等多元主体共同参与其中的交流、博弈及合作的多样化问题解决路径。
（二）引导市民由个体参与向集体参与转变
多数市民个体拥有的资源非常有限，限制了其作为利益相关者对于政策所能发挥的影响力，即使普通市民期望能积极、主动地影响公共规划的决策过程及其结果，但个体化的参与状态也使他们的规划博弈能力被极大弱化。市民所具有的且足以引起强势的规划参与主体予以注意的潜在影响力，“只在于他们所具有的规模优势，尤其是有组织地聚集在一起的规模优势” 〔5 〕。因此，市民群体如果要实现具有足够影响力的公共规划博弈参与，就必须能通过合理的组织，参与到平台的沟通中去。市民个体化参与的博弈成本过高，如果试图达到影响政府决策的程度，需要参与者耗费大量的个人时间、精力与金钱，但博弈的结果却往往需要在所有涉及的市民群体中予以确认。这样一来，多数情况下会间接抑制公民参与的有效性与实时性，而少部分情况下则会变相增加参与互动的市民个体的利益需求，加大沟通达成的难度。因此，政府可主动尝试通过设置“议题”的方式，鼓励与培育市民群体内部的自由互动，诸如讨论会、互动会等形式，形成相对较为成熟与统一的意见，再由群体的代表据此参与平台沟通。
（三）明确强势规划主体的参与定位
政府与企业作为与公共规划密切相关的主体，其自身的影响力远远超出市民群体。从某种意义上来说，不排除一些政府与企业不顾市民群体的意见，而强力施行自身的公共规划设计方案。因此，若希冀参与平台能有效地发挥作用，不仅需要将政府与企业引入公共规划沟通平台，更要对二者的参与定位进行界定与明确，否则依然可能无法达成使多元主体平等协商，从而保障市民群体参与权的初衷。
1.政府主体回归“社会服务”的本位，成为平台的组织者与仲裁者。一些地方政府在考核机制的影响下，具有很强的经济性，即通常所说的“GDP追逐”。政府部门为了强化GDP的增长速度，往往排他性地直接干预与设定公共规划方案。这也形成了一种惯常的公共决策模式：领导通过征求部分专家与相关部门的意见提出方案，继而政府通过“技术先进”“公共利益”等话语包装，对公共项目的技术风险进行“安全叙述”，试图给民众塑造一种“无害”的认知体系。该识别体系包含着三重含义：首先项目在技术上是安全的，所以不必担心。即使担心，但这是履行了相关法定程序而得出的规划意见，所以必须支持。如果不支持，就是对抗公共利益，属于因私忘义。这种公共决策的“事后博弈”模式，虽然曾经带来表面的高发展速度、低决策成本等优势，但在市民群体维权意识逐步觉醒的当下，往往会对政府的社会治理带来巨大的压力，直接损害了政府公信力，并为市民的极端维权行为埋下了隐患，最终导致对经济效益与发展真实效率的损害。
这就要求，一方面政府回归公共职能为主的定位，提高自身的公信度。政府的公共职能应是提供公平且优良的市场软硬件条件，需要逐步减少对微观经济活动的干预，专注于公共产品的供给和服务，在工作中把握好“权力”与“责任”间的平衡。发挥其在各利益主体博弈过程中的协调者与仲裁者的作用。另一方面，政府部门需要通过与具体经济行为的分离，将其角色从经济的促进者转变为中立的第三方，重建政府在社会中的普遍信任基础。政府拥有的资源过多，过多地担当了地方经济活动和资源配置的主角，所有这些，都过多地突出了政府的经济主体地位，导致政府中立调节与裁决地位的缺失，影响了经济活动中自发生产规则、诚信以及秩序的作用。因为信任可以减少社会交往互动的成本，提高交往互动行为的有效价值。在公共决策中，信任对政府而言是一种重要的社会资本，是制定公共规划的基础，其直接关系到社会秩序的稳定。缺乏市民信任，政府就无法担任可信的仲裁者及有效信息的提供者，会极大提高多元利益主体间达成合理妥协与利益分配的代价。
2.企业主体需要经济与社会责任并重，定位自身为肩负社会责任的参与主体。卡罗尔认为，在自发责任（即所谓广义的企业社会责任，而仅包括伦理责任和慈善责任两个方面的为狭义的企业社会责任）中，慈善责任的主要内容有给社区捐献资源、扶贫帮困、救死扶伤、安置残疾人、赡养孤寡等，伦理责任的主要内容有维护股东权益、维护消费者权益、对消费者履行产品或服务质量方面的承诺、维护职工权益、参与社区建设、维持资源、环境和社会的可持续发展等。无疑，经济责任是企业发展的基础，理应成为企业关注的首要问题，但我国企业的问题在于过度强调经济责任，而轻视或无视自身的社会责任，导致企业往往与自身建设所影响范围内的市民群体间缺乏沟通与接触，极易导致市民对于企业的不信任感增强，从而引发大规模的市民抗争活动。因此，社会需要大力倡导企业社会责任，将企业纳入城市社会治理的网络，通过企业与政府和市民群体的合作，建立起有效的公共规划沟通博弈平台。
四、增强市民在规划补偿中的选择权利
规划沟通平台的建立有助于弱势参与主体获得与强势主体平等沟通的地位，便于市民提出自身需求。但在这一过程中，如何确定市民利益诉求、如何满足市民的合理利益诉求、如何匹配市民群体的合理利益诉求与公共规划利益使其达到互洽，成为值得深思的问题。公共项目的落地，对于当地政府来说，可以增加财政收入、提高政绩；对于企业来说，可以带来可观的经济效益；社区内的市民群体直接承受规划中潜在的危害，但现行规划下给予市民群体的利益往往模糊且不明确，同时市民群体的利益需求往往呈现环境利益、教育利益、公共服务等需求并举的状态，现存的政府与企业主导的规划补偿机制也常与市民的实际需求不相匹配。但若任由市民群体提出需求而予以满足的机制，则又易出现政府与企业承担过多的社会责任，從而形成社区的外部援助依赖倾向，这既不利于本地社区的可持续性发展，也不利于社会整体发展效率的提升。从世界范围来看，由于市民运动对于公共项目建设中决策、运营、管理以及评估等阶段给予的压力与挑战，迫使项目建设方与研究人员不断变革项目决策方式和决策过程，以求最大限度地吸纳公众的意见，直接促进了公共管理和公共政策领域的进步。而增强市民群体在规划利益分配中的话语权力，转变单一社区市民群体的被动选择为多个社区市民群体的竞争性主动选择成为一种可以尝试的思路。
具体来说，可将当前公共规划项目的选址由规划部门在多个地点间的主动决定及市民的被动接受，转化为多个地点间的市民主动报价，而规划部门根据询价结果确定项目的建设地址，即反向拍卖确定归属。如果询价结果高于规划部门的事前预算，则表示市民认为预算价格不足以覆盖自身所可能承受的风险，那么要么规划部门增加补偿预算，要么重新修改规划。而如果这个价格超出了建设方预先设定的成本控制线，即意味着市民认为该项目风险极大，大到无法通过合理金钱予以补偿，则项目应当取消。由此可见，这个“询价过程”是保证市民能够公开参与的。它首先保证对市民一方的公平，避免了少数群体对多数人风险的不合理分担。它也保证对规划方及建设方的公平，他们通过确定补偿额的上限，控制自身的预算成本。而且通过该机制的设计，可以在建与不建之间、建于何处等问题上，拓宽各利益主体的选择空间，留下充分的协商回旋余地，这样就可以避免非此即彼的单向博弈，从而避免矛盾的激化。假定在这个过程中确定了规划建设的具体地点以及补偿额度，那么这个额度应该看作是理性的市场定价，而不是政府的武断。而我国由于基本土地制度的设计，致使这一问题更加凸显。但也必须承认，模型不是完美无缺的，如何避免多个参与主体对价格共谋串联，从而拉高建设成本，也是急需面对的问题，但这种拍卖模型仍不失为解决市民参与困境提供一个可供选择的方案。
要实现有效的公共规划决策，就必须改变长期以来政府为单一决策主体的现状，建立起一个以政府、企业、社会组织、市民等多元利益主体共治的规划决策模式。该模式应强调党与政府的主导，尤其重视政府公正的居间协调作用，但在实现治理目标的过程中，社会组织、企业、市民个体拥有自身的独立性，它们与政府之间在某一规划项目建设中形成的是合作者关系，而非行政上的隶属关系。遵循此原则推进公共规划中市民参与路径的建设，将会更好地实现社会治理的模式转型及社会的可持续性发展。
参考文献：
〔1〕俞可平.公民参与的几个理论问题〔N〕.学习时报，2006-12-19.
〔2〕莫 文，夏南凯.基于参与主体成熟度的城市规划公众参与方式选择〔J〕.城市规划学刊，2012（4）.
〔3〕徐善登，李庆钧.市民参与城市规划的主要障碍及对策——基于苏州、扬州的调查数据分析〔J〕.国际城市规划，2009（3）.
〔4〕闵忠荣.城市规划中的公众参与——以南昌市为例〔J〕.城市问题，2002（6）.
〔5〕舒 林.压力与诉求——国家与市民社会相互关系的讨论〔J〕.兰州学刊，2013（2）.
责任编辑 周 荣
