实现不敢腐：标准、差距与对策
任建明 熊志航
〔摘要〕 党的十九大首度设定“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的战略目标，实现不敢腐是关键的第一步。不敢腐意味着针对腐败行为的惩治行动能够发挥出充分的威慑效应。实现不敢腐需要具备四个方面的条件或标准，即：反腐败的法律和纪律科学完备、反腐败机构执行得力、惩治腐败行动能够遏增量和去存量、惩治腐败的行动特别是结果能够实现透明和公开。对照这些标准，我们还存在或大或小的差距，主要体现在两个方面，即：反腐败机构及其体制还未改革到位、化解腐败存量依然面临巨大挑战。要实现不敢腐，就必须着力补足这两个短板，尽快将反腐败机构改革到位，以有效的策略快速去除腐败存量，同时加强廉政教育也不可或缺。
〔关键词〕 不敢腐，威慑效应，反腐败机构改革，腐败存量
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0046-06
党的十九大报告明确提出要“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。毫无疑问，这是我国反腐败斗争的终极目标。这当然是一个既鼓舞人心，又相当艰巨的挑战。为取得反腐败斗争的最终胜利，需要做三个方面的工作，即“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”。简要地说，就是要全部实现不敢腐、不能腐和不想腐。先后实现不敢腐、不能腐、不想腐，既是十八大以来党中央制定的反腐败斗争路线图，也是取得反腐败斗争胜利的三个递进阶段，其中，实现不敢腐是关键的第一步。如果这一步都不能实现，那更加困难的不能腐和不想腐就无可能，胜利更无从谈起。总之，首要的问题是要搞清楚什么才是不敢腐，如何才能实现不敢腐。
在十八届中央纪委六次全会的讲话中，习近平总书记首度明确提出“实现不敢腐” 的要求；在十八届中央纪委七次全会讲话中，习近平总书记代表党中央做出了“不敢腐的目标初步实现” 的判断。党的十九大在总结十八大以来全面从严治党工作所取得的成绩时，也继续肯定了这个判断 。为区别于“初步实现”，本文在讲到实现不敢腐时，均指“完全实现”。
什么是不敢腐？不敢腐目标“初步实现”究竟是什么情形？在不敢腐目标上，“初步实现”显然不是终点，而应当做到“完全实现”。完全实现不敢腐需要具备的条件或达到的标准应当有哪些？对照这些标准，我们还有多大的差距？制约我们完全实现不敢腐的短板是什么？如何克服？这些都是本文将要回答的重要问题。
一、实现不敢腐的标准
本部分的主要任务是回答实现不敢腐应具备的条件或所要达到的标准。在回答该问题之前，首先要回答什么是不敢腐？产生不敢腐效果的缘由或机理究竟是什么？只有准确回答这些问题，才能解释清楚实现不敢腐的标准。
在回答上述问题之前，先回顾一下部分理论和实务专家以及官方的观点。任中平与何建庭认为，“不敢腐，即客观上使腐败分子的行为受到严厉的法律制裁，使广大党员干部意识到腐败的后果极为严重，不敢冒险腐败。……主要着眼于事后的惩罚效果，基于对腐败行为严厉打击而产生的震慑作用，使腐败分子收手观望或有所收敛。为了形成‘不敢腐的惩戒机制，必须始终保持高压反腐态势，提高腐败成本；……总之，要加大对腐败分子的处罚力度，……使其‘不敢腐” 〔1 〕。黄传英认为：“敢不敢腐败，其最主要因素取决于两个‘率：一是案发率，即对腐败案件的查处概率。……如果查处概率大，腐败风险系数大，腐败分子会自动中止贪腐念头。二是成本率，即腐败收益和违法成本之间的比率。……当腐败行为的预期收益低于腐敗成本时，贪腐者会自动停止腐败行为。所以要解决领导干部‘敢腐败的问题，就要运用严刑峻法对腐败分子实施严厉制裁，要让腐败分子受到最严厉的惩治，在政治上、经济上、思想上都要付出高昂代价，达到让腐败分子得不偿失而不敢腐败的目的。” 〔2 〕任中平与何建庭给出了“不敢腐”的定义，是指人们对查处、惩治腐败的行动产生敬畏、感到惧怕，认为腐败是一件十分危险的事情，从而不敢去实施腐败行为。换句话说，就是惩治腐败的行动释放出了足够的威慑或震慑效应，让潜在的腐败人员切实感到了实施腐败行为的危险和恐惧。专家们一致认为，不敢腐只与反腐败的惩治职能相关。黄传英强调提高查办腐败案件的“案发率”和“成本率”对于产生不敢腐效应很关键。提高“案发率”也就是意大利犯罪学家贝卡里亚早在1764年就强调的惩治腐败的“必定性”，其原话是“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。” 〔3 〕59该观点得到很多国内专家特别是法学专家的认同。这些观点认为，对腐败个案施以严刑峻法的威慑效果是有限的，更关键的是能切实提高查处概率，对腐败人员产生有腐必被查、伸手必被捉的效果。尽管惩处概率很重要，但由于受到各种因素的影响，想把惩处概率提高到一个很高的水平实属不易。仅强调惩处概率也存在偏颇。正确的观点是强调统计意义上的惩处力度，这由两个因素决定，惩处概率只是其一，另一个则是惩处力度（原书中使用“惩处量”） 〔4 〕129-131。
在反腐败方面，中国共产党和政府早就开始使用“不敢腐”这个概念。党的十八大以来，由于习近平等领导人的频繁使用，就变得更加流行起来。正像官方在使用各种新概念时鲜有定义那样，迄今为止也没有就“不敢腐”给出一个明确的定义。但是，在领导人的相关讲话和官方文件中，多次谈到与产生不敢腐机理相关的内容。例如，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会讲话中，强调要“形成不敢腐的惩戒机制”；在五次全会讲话中，强调要“保持高压态势不放松，……把反腐利剑举起来，形成强大震慑。”在六次全会讲话中，在总结评价过去3年全面从严治党工作时，认为“使不敢腐的震慑作用充分发挥”。王岐山在十八届中央纪委三次全会工作报告中讲到，要“坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部‘不敢腐”；2013年反腐败工作的启示之一是“必须把惩治腐败作为当前重要任务，加大力度，形成震慑”，还认为“各级纪检监察机关对违纪问题及时曝光，发挥了警示和教育作用”；在讲到巡视工作时，强调要“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，把发现问题、形成震慑作为主要任务”。王岐山在中央纪委五次全会工作报告中，多次讲到突出惩治腐败“震慑”效果的重要性；在讲到案件审查工作时，强调要提高速度和“效率”，“对问题线索要迅速查处，该纪律处分的及时给予处分。……对党员干部身上的问题早发现、早处置，及时约谈函询诫勉”。此外，还讲到要用好十八大以来查办的典型案例，开展“警示”教育，“发挥震慑作用”。
梳理领导讲话和文件内容，有两点是比较明确和肯定的。其一，不敢腐的效果只与腐败的惩治工作相关。习近平总书记讲到的“不敢腐的惩戒机制”就十分明确。从古至今，人们找到的治理腐败的措施不外乎三大类，即惩治、预防和教育。不敢腐只与惩治措施有关，或者说只有惩治措施才能产生不敢腐的效果。惩治也常被称为惩处、惩戒、查处、打击、执行、执法等。其二，惩治腐败之所以能够发挥不敢腐的效果，主要是它所释放的威慑效应。巡视工作之所以能发挥较大的震慑效应，主要因为它是发现腐败问题线索的“利剑”。在产生不敢腐效果的具体途径上，主要有三：一是加大惩治腐败的力度，形成高压反腐的声势，可以产生较大的震慑效应；二是提高案件查办和处置工作的速度和效率，有助于产生不敢腐的效果；三是及时对查处的腐败案件予以曝光，运用典型案例开展警示教育，也能产生重要的不敢腐效果。
尽管已有文献和资料对不敢腐进行了定义，对产生不敢腐效果的机理进行了探讨，但还不够清晰和明确。笔者早前的相关研究可作为后续进一步讨论的一个基础。我们曾提出一个“制度预防腐败理论框架”，并进一步对惩治腐败的有效性模型进行了专门的討论 〔4 〕102-116，126-160。主要结论有如下几点：一是，反腐败的威慑作用，或者说不敢腐的效果，只与反腐败的惩治职能相关。二是，惩治行动专门针对的是已经发生了腐败行为的人群，人们习惯上称之为“腐败分子”；而威慑作用则针对的是另外一类人群，这些人可能是未曾腐败而潜在有倾向、有可能腐败者，也可能是已经发生了腐败，但还没有被发现和惩处，可能再次实施腐败者——统称为潜在的腐败人群。总之，惩处行动和不敢腐效果针对的是两类不同的对象，不能混为一谈。三是，有鉴于此，总体的惩治有效性就包括两类有效性，即“惩处有效性”和“威慑有效性” 〔4 〕126，后者正对应于惩治的“不敢腐”效果。惩治职能最重要的价值不是对查办腐败案件活动乐此不疲，甚至高调炫耀查办了多少腐败案件，而是能否充分地释放出威慑效应，让潜在的腐败人群“不敢腐”。很显然，惩处有效是威慑有效的前提，但惩处有效了不等于威慑也有效，这是两个不同的范畴。第四，从惩处有效到威慑有效，中间有着复杂的因素及传导机制。直观的例子就是成语“杀鸡儆猴”所讲的道理。惩治活动针对的是“鸡”，威慑效应或不敢腐效果针对的则是“猴”。可能杀了很多只鸡，场面也相当的血淋淋，但猴子是否真感到害怕呢？猴子在什么情况下才会真的害怕呢？显然，一部分因素取决于“杀鸡”，但“杀鸡”之外肯定还有其他的因素。这个成语以动物举例，已比较复杂。运用到智慧的人，肯定更加复杂。在原来的研究中，重点讨论了“惩处概率”和“法治”两个因素 〔4 〕134-135，此外也谈及从惩处到威慑的传导因素，但还存有一些模糊的地方。
在上述文献和资料回顾的基础上，我们首先对不敢腐予以定义。所谓不敢腐，是指反腐败的惩治职能产生了足够的威慑效应，让潜在的腐败人群感到恐惧，而不敢实施腐败行为。其次，结合上述关于产生不敢腐效果的因素和机理，反腐败的惩治职能所依赖的主要要素，以及现阶段我国反腐败的具体特点，先提出如下实现不敢腐的框架模型（见图1），然后再对其合理性予以解释和说明。该模型中的主要要素也就构成了实现不敢腐应具备的主要条件或要达到的主要标准。
图1 实现不敢腐标准模型
上述模型中共包括四个要素，这四个要素之间在逻辑上是串行关系，环环相扣，最终共同决定了“不敢腐”的效果。串行逻辑关系表明，越是位置靠前的要素，就越重要一些。四个要素内部可以划分为两组：前两个是一组，属于惩治腐败制度的设计；后两个则是另外一组，属于惩治腐败制度的运行。
前两个要素正是惩治腐败制度的两大组成部分。任何现代国家要惩治腐败，一定要先制定反腐败的法律、纪律或类似的规则。我国是一个反腐败法律和纪律并重的国家。反腐败法律和纪律的基本功能有二：一是对腐败行为予以定义，这个定义越全面、准确，质量越高；二是对如何惩治性质和情节各不相同的腐败行为予以规定。如果惩治能够做到“有效、适度而且具有警戒性”，就是好的。在笔者早前的研究中，曾提出一个惩治原则，即在坚持公平正义原则，也就是罪罚相当原则的基础上，一定要让腐败行为得不偿失，而不能有利可图 〔4 〕128。能做到这些，就是好的法律和纪律。
再好的惩治腐败的法律和纪律，都需要由具体的反腐败机构去执行，否则将不会产生不敢腐的实际效果。而且，反腐败机构及其体制要科学得力，确保执行力要强，要高效。针对反腐败机构及其体制的相关研究，我们认为，一个卓越的反腐败机构应当同时具备四大特征，即：独立、权威、廉洁、专业 〔5 〕。具备这些特征的反腐败机构才能对任何腐败行为一视同仁地予以惩处，这也就是法治的原则；此外，在惩治腐败时才能快速和高效，即执行有力。决定反腐败机构及其体制的制度安排，既可以通过专门的组织法或类似文件予以规定，也可以在反腐败的法律和纪律中予以规定。如果是这样，反腐败法律和纪律就要肩负起第三种功能。
具备前两个要素之后，惩治腐败的具体行动就可以一试身手了。这就引出了模型中的第三个要素，即通过对腐败行为的具体查办和惩处来“遏增量和去存量”。在我国现阶段反腐败的实际情况下，无论是遏增量还是去存量都具有极大的现实性。很显然，遏增量和去存量也是检验反腐败政治决心，检验反腐败法律和纪律，以及反腐败机构履职尽责效果的试金石。在惩治腐败活动中，遏增量和去存量成绩越大，不敢腐的效果就越好。
模型中的最后一个要素是要对惩处腐败活动透明公开。考虑到惩治腐败活动的特殊性，过程信息不一定同步和完全公开，滞后一些、部分公开也是可以的，但对于结果信息应实现最大程度的透明公开，这是产生不敢腐效果的重要因素。公开透明的主要作用是发挥传播效应，使惩治腐败的惩戒和警示效果最大限度地释放出来。
从反向视角或许可以更加清晰地看出上述四个要素在影响不敢腐效果上的关联性和重要性。如果反腐败法律和纪律不健全，惩治腐败就无从谈起。即使反腐败法律和纪律完备，如果没有胜任的反腐败机构去执行或者执行力不强，也起不到不敢腐的效果。即使具备了前两个要素，如果不能有效遏制住腐败增量和“去存量”，怎么会产生不敢腐的效果呢？即使具备前三个要素，如果对所有的惩治腐败活动都秘而不宣，也不会产生不敢腐的效果。
上述四个要素是不是就齐全了呢？也不能这么绝对。只能说这四个要素非常重要。或者说，在上述模型中，把影响不敢腐的主要因素都涵盖进来了，但肯定还有其他的要素。例如，国内外学术界越来越公认，反腐败政治决心（political will，也译作政治意志、政治意愿等）是决定反腐败成效的一个重要因素 〔6 〕，当然也会影响惩治腐败活动及不敢腐的效果。另外，在惩治腐败活动透明公开环节，如果能加入积极的警示教育和廉政教育内容，以及适度的廉政宣传活动，以营造出有利的氛围，不敢腐的威慑效果应该会更好。正像王岐山在十八届中央纪委五次全会工作报告中强调通过典型案例开展警示教育那样，是很有道理的。
二、对照不敢腐标准还存在的差距
本部分的任务是对照实现不敢腐的四个标准，对十八大以来五年反腐败斗争在不敢腐方面所取得的成绩以及存在的差距予以分析评判，进一步识别出制约实现不敢腐的短板，从而找到未来努力的方向。
在党和政府看来，过去五年在反腐败工作方面所取得的主要成绩就是“初步实现”了“不敢腐的目标”。如果是這样，差距正是“初步实现”和“完全实现”之间的距离。十九大报告中给出的正是这个评价，即“不敢腐的目标初步实现”。十八届中央纪委七次全会也有这个评价，此外还有“腐败蔓延势头得到有效遏制”的评价。由此推断，党和政府在给出“初步实现”判断时主要依据的就是上述模型中的第三个标准，即“遏增量和去存量”。
“腐败蔓延势头得到有效遏制”也就是“腐败增量得到明显遏制”。这表明，党的十八大以来，通过采取高压反腐等措施，在遏增量上的成绩是最明显的，而在减存量上的成绩就没有那么突出。需要指出的是，迄今为止，党和政府在腐败存量的表述上用的都是“减存量”，而不是“去存量”。二者之间的政策含义不同。在十八届中央纪委提交给党的十九大的工作报告中，在“今后五年的工作建议”部分使用的仍是“减少腐败存量”。在反腐败成绩突出的遏制增量方面，我们也不能估计得过满。从公布的个案来看，党的十八大后仍不收敛、不收手的案例并不少见。这其中就有知名度很高的“老虎”级人物如孙政才、房峰辉、张阳、王三运、王珉、朱明国、仇和、杨卫泽等。在减少腐败存量方面，我们更是不能过于乐观。即使假定十八大后腐败增量被完全遏制住了，即十八大之后所有被查办的腐败分子都是存量，那减少的存量总数为“153.7万人”，其中，“省军级以上党员干部及其他中管干部440人”。或许正是对过去五年反腐败成绩及当下反腐败形势判断上的审慎乐观，在十九届中央纪委二次全会的讲话中，习近平总书记才强调要“坚决减存量、重点遏增量”。
实际上，在不敢腐上，到底是该做出“初步实现”还是“完全实现”的判断，亦或是其他的判断，都需要对照上述模型中的四个标准，而不能只是其中之一。下面继续对照其他三个标准予以分析和评判。可以肯定的是，对照理想的状态，在不敢腐的其他三个标准方面，我们还存在或大或小的差距。
（一）惩治腐败的法律和纪律方面。党的十八大之后，全国人大通过了《刑法修正案（九）》，对我国反腐败刑法理念作出重大调整，随后“两高”据此通过了司法解释，对反腐败刑法条款进行了修改。党纪条例也进行了重大的修改。但是，我国反腐败法律和纪律还存在一些问题。这些问题主要有以下三个方面。一是，腐败定义仍然主要局限于公共权力，而不是扩展到委托权力。局限于公权力，就使得大量的非公权力的腐败得不到应有的惩处。二是，在对腐败犯罪的惩处上重自由刑而轻财产刑。这导致对腐败犯罪分子的惩罚难以达到“得不偿失”的程度。越是数额巨大的腐败，这种偏差往往越严重。三是，在对贿赂犯罪的惩戒上，重受贿而轻行贿。这是反腐败刑法上的一个老问题。实际执法中这种偏差进一步放大。或许正因为如此，十九大报告中强调要“坚持受贿行贿一起查”。正确的原则当然是“受贿行贿同罪”。在该原则下，在具体个案上，再根据受贿和行贿的具体性质及情节来决定实际的惩戒力度。实际上，有很多的行贿，其性质和情节比受贿严重，应当惩戒的更重而不是更轻甚至完全免除。
（二）反腐败机构及体制方面。党的十八大之后，无论是党内监督还是国家监察，都经历了重大的改革。在党内监督上，改革的重要内容之一是从党的纪检“双重领导”体制入手，通过实行“两个为主”和“同时报告”，加大了省和省以下纪委在纪检系统内向上垂直的比重。相比而言，国家监察体制改革的力度更大。新组建的国家监察委员会直接向本级人大负责，新机构由原来的五个机构经横向整合而成。这些改革都使得新的反腐败机构具有了更大的独立性和权威性。然而，如果对照卓越反腐败机构的四大特征，都还存在差距。相对来说，在“独立”和“权威”方面，差距小一些，而在“廉洁”和“专业”方面，差距仍比较大。
（三）惩治腐败工作的透明公开方面。总体来看，惩治腐败活动信息的公开透明程度与威慑效果成正比。党的十八大以来，惩治腐败工作的透明公开程度有了很大的改进。以新的中央纪委监察部网站为表率，各级纪检监察机构的网站都有了很大的变化，在腐败案件查办信息发布的及时性上，在典型案件的曝光力度上，都有较大的改进，令人耳目一新。以腐败案件立案为例，之前的常态是坊间传言了很久，纪检监察机关才予以证实。实际上，这方面信息的源头就在纪检监察机关。党的十八大之后，对于大部分案件，纪检监察机关在立案第一时间就在其官网上发布。大量典型案件的曝光发挥了较好的震慑效果。当然，这方面还有较大的改进空间。一是，公开的只是部分案件。二是，在公开的案件上，信息还不完全，尤其是一些严重腐败的案件，不完全程度还比较大。性质和情节极其恶劣的腐败分子确有“绑架”党和政府的可能，但如果真因顾虑党和政府的形象受损而选择隐瞒他们的恶劣行为，就等于是组织为个人“背锅”，其结果必定是弊大于利。短期看，似乎是维护了党和政府的形象，减少了党和政府声誉上的损失，减少了群众一时的不满，但长期看无异于包庇腐败分子，麻痹了大家对腐败严重性和危害性的警惕，制约了不敢腐效果。此外，由于广大干部和群众得不到完全的信息，也会对党和政府的反腐败工作产生误解。
结合后面三个标准的分析，在实现不敢腐的目标上，也只能是“初步实现”，而不能认为是“完全实现”。综合比较来看，虽然在上述四个标准方面都存在差距，但差距最大的主要是集中在两方面，即反腐败机构和体制，以及去存量上。这两个方面应该是制约实现不敢腐的短板。串行关系和“木桶原理”的逻辑是一样的，即木桶能装多少水由最短的木板决定。因此，未来改进的重点，就是要从克服短板上着力。
三、实现不敢腐的对策
本部分聚焦制约实现不敢腐的两个短板，即反腐败机构改革和去存量，分别提出对策。
（一）要尽快将反腐败机构改革到位。总的思路就是要对照独立、权威、廉洁、专业这四大特征，继续深化反腐败体制机制改革，直到把反腐败机构及其体制改革到位。首先，在独立性和权威性上，还有改革的必要和提升的空间。比较十八大以来的党内监督和国家监察体制改革，后者应当是更加超前和彻底一些。这主要表现在独立性和权威性上。可是，以下两个方面的因素，导致在独立性和权威性上，监委必然要受纪委的影响。第一个因素是纪委和监委的合署办公及其模式选择。在监察体制改革中，纪委和监委实行合署办公是一个重要的顶层设计，且采用的是彻底的合署模式，即负责人和内设机构完全合一的模式，这就使得在党内监督和国家监察体制之间产生了高度的关联。第二个因素是在纪律和法律的执行上，坚持“纪在法前”。重视纪律并坚持纪律优先，是我国的一个特色和传统。在十八大后党纪条例的修订过程中，更强化了这个传统，并首度明确使用“纪在法前”。纪委和监委实行合署办公是正确的大原则，但合署模式可做适当调整，例如短期内可选择内设机构完全合一但保留两个负责人的模式 〔7 〕。重视纪律应当是一个很好的传统或特色。坚持“纪严于法”肯定是一个正确的、重要的原则，但在法治的原则下，应当同时坚持“法高于纪”。即在实践中可以探索当一个党员领导干部的腐败行为同时涉嫌违反纪律和法律时，坚持法律优先，待违法问题处置之后再追加纪律处分。这样就能够避免“以纪代法”，避免让一个违反法律的人未经任何法律程序而完全逃避了法律责任。
除了在纪委监委合署模式上作出适当调整，以及在纪律和法律执行关系上作出改变外，更积极的思路和做法是继续深化党内监督体制改革，以克服党内监督在独立性和权威性上滞后的问题。党的十八大之后的最新改革，是在省和省以下纪委实行在纪检系统内向上垂直的办法。这个办法肯定是有效果的，但也有局限性，就是只能在省和省以下层级使用，而不能运用到顶层，即中央层级。如果认为在省和省以下，为了强化党内监督，需要对原来的纪检“双重领导”体制作出调整，以提升纪委的独立性，那在中央层面同样也有这个必要。新的办法则只能是彻底审视纪检“双重领导”体制，并从中找到解决方案。另外，现有《党章》中关于违反党纪案件的立案决定方式，在一定程度上限制了纪委的独立性。其三，在违纪审查和违法调查权的授予上，尤其是在秘密調查权的授予上，也需要加大力度。授权不足，将直接影响纪委和监委的权威性。
确保纪委和监委的高度廉洁，离不开一套严密的监督制约纪委和监委的外部和内部监督制度设计。党的十八大之后，提出监督机构也需要监督的理念很重要，但在监督机制和措施上，主要还局限于内部的措施。实际上，在对任何组织或个人的监督制度设计上，外部监督都是必不可少的。在外部监督有效可靠的基础上，以一定的内部监督作为补充当然也是必要的。现在来看，无论是纪委还是监委，外部监督都还不够。总之，建立具体的、可靠的、常态化的、实时化的外部监督是当务之急。就监委而言，人大应当承担起外部监督的主体责任。为此，人大应拿出具体的、专门的监督办法。就纪委而言，党代会应当承担起外部监督的主体责任。依托党代会建立对纪委的外部监督机制，需要做的工作会更多一些。
“专业”指的是纪委和监委干部要成为一支专业化、职业化、正规化的队伍，具有很高的专业能力。这要求对当下行政化主导的干部人事制度作出重大改变，开辟出专业化发展的通道，而且能让大多数纪委和监委干部进入专业技术通道。此外，还需要在专业人员的专业权限和薪酬待遇等方面，建立配套的制度。
（二）以有效的策略快速去除腐败存量。如前所述，党的十八大以来反腐败斗争的主要成绩是在遏制增量方面。在此基础上，自然应当更多地关注存量。另外，从党的十八大以来依然存在不收手、不收敛问题的情况来看，也需要更加重视存量问题。严格地说，这些在党的十八大之前已经腐败了的腐败分子，都不是增量而是存量。正是由于这些存量没有及时得到去除，才对遏制增量构成了严峻的挑战。
党的十八大之前，尽管我国反腐败斗争没有停止过，也取得了诸多成效，但是由于各种原因，一直没有有效遏制住腐败蔓延的势头，腐败的存量不容忽视。那么，如何才能去除腐败存量呢？如果用十八大以来的策略，可称之为“逐个查办”或“人人过关”策略 〔8 〕，即使腐败存量最终能够得以去除，但在短期内一定是难以做到的。党的十八大以来，年均查办案件30万件，最多的年份是50万件。如此大规模的查办，一旦陷于旷日持久，风险和不确定性就必然增大。更为严重的是，如此旷日持久地大规模查办，即使能够持续进行下去，结果会不会就是行动的初衷呢？这些都必须要未雨绸缪。总之，很有必要考虑一下新的策略。新的策略与“逐个查办”策略相对。这类策略，我们1989年就用过，即“两高通告”① 或“从宽处理”策略。我国香港1976年也用过，即“特赦令”。2017年4月，四川省乐山市纪委监察局颁布的《关于对限期主动交代违纪问题人员予以从宽处理的通告》 ②，也是一个实际的案例。需要指出的是，这些实际使用过的策略在政策设计上都有或大或小的瑕疵，在系统总结历史经验教训的基础上，完全可以设计出更优的策略来 〔9 〕。
对于实现不敢腐来说，克服上述两个“短板”固然是最紧迫的，但也有必要考虑其他一些措施。其中，加强和改善廉政教育就很有必要。事实上，在图1实现不敢腐标准模型中已经隐含了这一建议。对惩处腐败实施透明公开的直接目的当然是为了释放甚至是放大震慑效应。对于实现不敢腐来说，这当然不可或缺。但从廉政教育视角来看，仅透明公开还只是略显被动的措施，更积极的做法是用好查处的腐败案件，实施更加积极的廉政教育。例如，近些年来各级党政机关开展的警示教育就是很好的做法。另外，如果廉政教育开展得好，还可让各级领导干部在提升敬畏、审慎用权方面产生积极的效果。
注 释：
①指《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》，由最高人民法院、最高人民检察院于1989年8月15日联合发布，简称“两高通告”。《通告》规定，从8月15日至10月31日，凡有贪污、受贿、投机倒把等犯罪行为的人，如果在限期内自首坦白、积极退赃或有检举他人犯罪等立功表现的，将一律从宽处理，依照不同犯罪情节得到从轻、减轻处罚或免除刑事处罚。
②参见乐山新闻网：http：//www.leshan.cn/html/view/view_
40134E5E3A3B1110.html。
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责任编辑 陈 鹃
〔摘要〕 党的十九大首度设定“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的战略目标，实现不敢腐是关键的第一步。不敢腐意味着针对腐败行为的惩治行动能够发挥出充分的威慑效应。实现不敢腐需要具备四个方面的条件或标准，即：反腐败的法律和纪律科学完备、反腐败机构执行得力、惩治腐败行动能够遏增量和去存量、惩治腐败的行动特别是结果能够实现透明和公开。对照这些标准，我们还存在或大或小的差距，主要体现在两个方面，即：反腐败机构及其体制还未改革到位、化解腐败存量依然面临巨大挑战。要实现不敢腐，就必须着力补足这两个短板，尽快将反腐败机构改革到位，以有效的策略快速去除腐败存量，同时加强廉政教育也不可或缺。
〔关键词〕 不敢腐，威慑效应，反腐败机构改革，腐败存量
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）03-0046-06
党的十九大报告明确提出要“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。毫无疑问，这是我国反腐败斗争的终极目标。这当然是一个既鼓舞人心，又相当艰巨的挑战。为取得反腐败斗争的最终胜利，需要做三个方面的工作，即“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”。简要地说，就是要全部实现不敢腐、不能腐和不想腐。先后实现不敢腐、不能腐、不想腐，既是十八大以来党中央制定的反腐败斗争路线图，也是取得反腐败斗争胜利的三个递进阶段，其中，实现不敢腐是关键的第一步。如果这一步都不能实现，那更加困难的不能腐和不想腐就无可能，胜利更无从谈起。总之，首要的问题是要搞清楚什么才是不敢腐，如何才能实现不敢腐。
在十八届中央纪委六次全会的讲话中，习近平总书记首度明确提出“实现不敢腐” 的要求；在十八届中央纪委七次全会讲话中，习近平总书记代表党中央做出了“不敢腐的目标初步实现” 的判断。党的十九大在总结十八大以来全面从严治党工作所取得的成绩时，也继续肯定了这个判断 。为区别于“初步实现”，本文在讲到实现不敢腐时，均指“完全实现”。
什么是不敢腐？不敢腐目标“初步实现”究竟是什么情形？在不敢腐目标上，“初步实现”显然不是终点，而应当做到“完全实现”。完全实现不敢腐需要具备的条件或达到的标准应当有哪些？对照这些标准，我们还有多大的差距？制约我们完全实现不敢腐的短板是什么？如何克服？这些都是本文将要回答的重要问题。
一、实现不敢腐的标准
本部分的主要任务是回答实现不敢腐应具备的条件或所要达到的标准。在回答该问题之前，首先要回答什么是不敢腐？产生不敢腐效果的缘由或机理究竟是什么？只有准确回答这些问题，才能解释清楚实现不敢腐的标准。
在回答上述问题之前，先回顾一下部分理论和实务专家以及官方的观点。任中平与何建庭认为，“不敢腐，即客观上使腐败分子的行为受到严厉的法律制裁，使广大党员干部意识到腐败的后果极为严重，不敢冒险腐败。……主要着眼于事后的惩罚效果，基于对腐败行为严厉打击而产生的震慑作用，使腐败分子收手观望或有所收敛。为了形成‘不敢腐的惩戒机制，必须始终保持高压反腐态势，提高腐败成本；……总之，要加大对腐败分子的处罚力度，……使其‘不敢腐” 〔1 〕。黄传英认为：“敢不敢腐败，其最主要因素取决于两个‘率：一是案发率，即对腐败案件的查处概率。……如果查处概率大，腐败风险系数大，腐败分子会自动中止贪腐念头。二是成本率，即腐败收益和违法成本之间的比率。……当腐败行为的预期收益低于腐敗成本时，贪腐者会自动停止腐败行为。所以要解决领导干部‘敢腐败的问题，就要运用严刑峻法对腐败分子实施严厉制裁，要让腐败分子受到最严厉的惩治，在政治上、经济上、思想上都要付出高昂代价，达到让腐败分子得不偿失而不敢腐败的目的。” 〔2 〕任中平与何建庭给出了“不敢腐”的定义，是指人们对查处、惩治腐败的行动产生敬畏、感到惧怕，认为腐败是一件十分危险的事情，从而不敢去实施腐败行为。换句话说，就是惩治腐败的行动释放出了足够的威慑或震慑效应，让潜在的腐败人员切实感到了实施腐败行为的危险和恐惧。专家们一致认为，不敢腐只与反腐败的惩治职能相关。黄传英强调提高查办腐败案件的“案发率”和“成本率”对于产生不敢腐效应很关键。提高“案发率”也就是意大利犯罪学家贝卡里亚早在1764年就强调的惩治腐败的“必定性”，其原话是“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。” 〔3 〕59该观点得到很多国内专家特别是法学专家的认同。这些观点认为，对腐败个案施以严刑峻法的威慑效果是有限的，更关键的是能切实提高查处概率，对腐败人员产生有腐必被查、伸手必被捉的效果。尽管惩处概率很重要，但由于受到各种因素的影响，想把惩处概率提高到一个很高的水平实属不易。仅强调惩处概率也存在偏颇。正确的观点是强调统计意义上的惩处力度，这由两个因素决定，惩处概率只是其一，另一个则是惩处力度（原书中使用“惩处量”） 〔4 〕129-131。
在反腐败方面，中国共产党和政府早就开始使用“不敢腐”这个概念。党的十八大以来，由于习近平等领导人的频繁使用，就变得更加流行起来。正像官方在使用各种新概念时鲜有定义那样，迄今为止也没有就“不敢腐”给出一个明确的定义。但是，在领导人的相关讲话和官方文件中，多次谈到与产生不敢腐机理相关的内容。例如，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会讲话中，强调要“形成不敢腐的惩戒机制”；在五次全会讲话中，强调要“保持高压态势不放松，……把反腐利剑举起来，形成强大震慑。”在六次全会讲话中，在总结评价过去3年全面从严治党工作时，认为“使不敢腐的震慑作用充分发挥”。王岐山在十八届中央纪委三次全会工作报告中讲到，要“坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部‘不敢腐”；2013年反腐败工作的启示之一是“必须把惩治腐败作为当前重要任务，加大力度，形成震慑”，还认为“各级纪检监察机关对违纪问题及时曝光，发挥了警示和教育作用”；在讲到巡视工作时，强调要“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，把发现问题、形成震慑作为主要任务”。王岐山在中央纪委五次全会工作报告中，多次讲到突出惩治腐败“震慑”效果的重要性；在讲到案件审查工作时，强调要提高速度和“效率”，“对问题线索要迅速查处，该纪律处分的及时给予处分。……对党员干部身上的问题早发现、早处置，及时约谈函询诫勉”。此外，还讲到要用好十八大以来查办的典型案例，开展“警示”教育，“发挥震慑作用”。
梳理领导讲话和文件内容，有两点是比较明确和肯定的。其一，不敢腐的效果只与腐败的惩治工作相关。习近平总书记讲到的“不敢腐的惩戒机制”就十分明确。从古至今，人们找到的治理腐败的措施不外乎三大类，即惩治、预防和教育。不敢腐只与惩治措施有关，或者说只有惩治措施才能产生不敢腐的效果。惩治也常被称为惩处、惩戒、查处、打击、执行、执法等。其二，惩治腐败之所以能够发挥不敢腐的效果，主要是它所释放的威慑效应。巡视工作之所以能发挥较大的震慑效应，主要因为它是发现腐败问题线索的“利剑”。在产生不敢腐效果的具体途径上，主要有三：一是加大惩治腐败的力度，形成高压反腐的声势，可以产生较大的震慑效应；二是提高案件查办和处置工作的速度和效率，有助于产生不敢腐的效果；三是及时对查处的腐败案件予以曝光，运用典型案例开展警示教育，也能产生重要的不敢腐效果。
尽管已有文献和资料对不敢腐进行了定义，对产生不敢腐效果的机理进行了探讨，但还不够清晰和明确。笔者早前的相关研究可作为后续进一步讨论的一个基础。我们曾提出一个“制度预防腐败理论框架”，并进一步对惩治腐败的有效性模型进行了专门的討论 〔4 〕102-116，126-160。主要结论有如下几点：一是，反腐败的威慑作用，或者说不敢腐的效果，只与反腐败的惩治职能相关。二是，惩治行动专门针对的是已经发生了腐败行为的人群，人们习惯上称之为“腐败分子”；而威慑作用则针对的是另外一类人群，这些人可能是未曾腐败而潜在有倾向、有可能腐败者，也可能是已经发生了腐败，但还没有被发现和惩处，可能再次实施腐败者——统称为潜在的腐败人群。总之，惩处行动和不敢腐效果针对的是两类不同的对象，不能混为一谈。三是，有鉴于此，总体的惩治有效性就包括两类有效性，即“惩处有效性”和“威慑有效性” 〔4 〕126，后者正对应于惩治的“不敢腐”效果。惩治职能最重要的价值不是对查办腐败案件活动乐此不疲，甚至高调炫耀查办了多少腐败案件，而是能否充分地释放出威慑效应，让潜在的腐败人群“不敢腐”。很显然，惩处有效是威慑有效的前提，但惩处有效了不等于威慑也有效，这是两个不同的范畴。第四，从惩处有效到威慑有效，中间有着复杂的因素及传导机制。直观的例子就是成语“杀鸡儆猴”所讲的道理。惩治活动针对的是“鸡”，威慑效应或不敢腐效果针对的则是“猴”。可能杀了很多只鸡，场面也相当的血淋淋，但猴子是否真感到害怕呢？猴子在什么情况下才会真的害怕呢？显然，一部分因素取决于“杀鸡”，但“杀鸡”之外肯定还有其他的因素。这个成语以动物举例，已比较复杂。运用到智慧的人，肯定更加复杂。在原来的研究中，重点讨论了“惩处概率”和“法治”两个因素 〔4 〕134-135，此外也谈及从惩处到威慑的传导因素，但还存有一些模糊的地方。
在上述文献和资料回顾的基础上，我们首先对不敢腐予以定义。所谓不敢腐，是指反腐败的惩治职能产生了足够的威慑效应，让潜在的腐败人群感到恐惧，而不敢实施腐败行为。其次，结合上述关于产生不敢腐效果的因素和机理，反腐败的惩治职能所依赖的主要要素，以及现阶段我国反腐败的具体特点，先提出如下实现不敢腐的框架模型（见图1），然后再对其合理性予以解释和说明。该模型中的主要要素也就构成了实现不敢腐应具备的主要条件或要达到的主要标准。
图1 实现不敢腐标准模型
上述模型中共包括四个要素，这四个要素之间在逻辑上是串行关系，环环相扣，最终共同决定了“不敢腐”的效果。串行逻辑关系表明，越是位置靠前的要素，就越重要一些。四个要素内部可以划分为两组：前两个是一组，属于惩治腐败制度的设计；后两个则是另外一组，属于惩治腐败制度的运行。
前两个要素正是惩治腐败制度的两大组成部分。任何现代国家要惩治腐败，一定要先制定反腐败的法律、纪律或类似的规则。我国是一个反腐败法律和纪律并重的国家。反腐败法律和纪律的基本功能有二：一是对腐败行为予以定义，这个定义越全面、准确，质量越高；二是对如何惩治性质和情节各不相同的腐败行为予以规定。如果惩治能够做到“有效、适度而且具有警戒性”，就是好的。在笔者早前的研究中，曾提出一个惩治原则，即在坚持公平正义原则，也就是罪罚相当原则的基础上，一定要让腐败行为得不偿失，而不能有利可图 〔4 〕128。能做到这些，就是好的法律和纪律。
再好的惩治腐败的法律和纪律，都需要由具体的反腐败机构去执行，否则将不会产生不敢腐的实际效果。而且，反腐败机构及其体制要科学得力，确保执行力要强，要高效。针对反腐败机构及其体制的相关研究，我们认为，一个卓越的反腐败机构应当同时具备四大特征，即：独立、权威、廉洁、专业 〔5 〕。具备这些特征的反腐败机构才能对任何腐败行为一视同仁地予以惩处，这也就是法治的原则；此外，在惩治腐败时才能快速和高效，即执行有力。决定反腐败机构及其体制的制度安排，既可以通过专门的组织法或类似文件予以规定，也可以在反腐败的法律和纪律中予以规定。如果是这样，反腐败法律和纪律就要肩负起第三种功能。
具备前两个要素之后，惩治腐败的具体行动就可以一试身手了。这就引出了模型中的第三个要素，即通过对腐败行为的具体查办和惩处来“遏增量和去存量”。在我国现阶段反腐败的实际情况下，无论是遏增量还是去存量都具有极大的现实性。很显然，遏增量和去存量也是检验反腐败政治决心，检验反腐败法律和纪律，以及反腐败机构履职尽责效果的试金石。在惩治腐败活动中，遏增量和去存量成绩越大，不敢腐的效果就越好。
模型中的最后一个要素是要对惩处腐败活动透明公开。考虑到惩治腐败活动的特殊性，过程信息不一定同步和完全公开，滞后一些、部分公开也是可以的，但对于结果信息应实现最大程度的透明公开，这是产生不敢腐效果的重要因素。公开透明的主要作用是发挥传播效应，使惩治腐败的惩戒和警示效果最大限度地释放出来。
从反向视角或许可以更加清晰地看出上述四个要素在影响不敢腐效果上的关联性和重要性。如果反腐败法律和纪律不健全，惩治腐败就无从谈起。即使反腐败法律和纪律完备，如果没有胜任的反腐败机构去执行或者执行力不强，也起不到不敢腐的效果。即使具备了前两个要素，如果不能有效遏制住腐败增量和“去存量”，怎么会产生不敢腐的效果呢？即使具备前三个要素，如果对所有的惩治腐败活动都秘而不宣，也不会产生不敢腐的效果。
上述四个要素是不是就齐全了呢？也不能这么绝对。只能说这四个要素非常重要。或者说，在上述模型中，把影响不敢腐的主要因素都涵盖进来了，但肯定还有其他的要素。例如，国内外学术界越来越公认，反腐败政治决心（political will，也译作政治意志、政治意愿等）是决定反腐败成效的一个重要因素 〔6 〕，当然也会影响惩治腐败活动及不敢腐的效果。另外，在惩治腐败活动透明公开环节，如果能加入积极的警示教育和廉政教育内容，以及适度的廉政宣传活动，以营造出有利的氛围，不敢腐的威慑效果应该会更好。正像王岐山在十八届中央纪委五次全会工作报告中强调通过典型案例开展警示教育那样，是很有道理的。
二、对照不敢腐标准还存在的差距
本部分的任务是对照实现不敢腐的四个标准，对十八大以来五年反腐败斗争在不敢腐方面所取得的成绩以及存在的差距予以分析评判，进一步识别出制约实现不敢腐的短板，从而找到未来努力的方向。
在党和政府看来，过去五年在反腐败工作方面所取得的主要成绩就是“初步实现”了“不敢腐的目标”。如果是這样，差距正是“初步实现”和“完全实现”之间的距离。十九大报告中给出的正是这个评价，即“不敢腐的目标初步实现”。十八届中央纪委七次全会也有这个评价，此外还有“腐败蔓延势头得到有效遏制”的评价。由此推断，党和政府在给出“初步实现”判断时主要依据的就是上述模型中的第三个标准，即“遏增量和去存量”。
“腐败蔓延势头得到有效遏制”也就是“腐败增量得到明显遏制”。这表明，党的十八大以来，通过采取高压反腐等措施，在遏增量上的成绩是最明显的，而在减存量上的成绩就没有那么突出。需要指出的是，迄今为止，党和政府在腐败存量的表述上用的都是“减存量”，而不是“去存量”。二者之间的政策含义不同。在十八届中央纪委提交给党的十九大的工作报告中，在“今后五年的工作建议”部分使用的仍是“减少腐败存量”。在反腐败成绩突出的遏制增量方面，我们也不能估计得过满。从公布的个案来看，党的十八大后仍不收敛、不收手的案例并不少见。这其中就有知名度很高的“老虎”级人物如孙政才、房峰辉、张阳、王三运、王珉、朱明国、仇和、杨卫泽等。在减少腐败存量方面，我们更是不能过于乐观。即使假定十八大后腐败增量被完全遏制住了，即十八大之后所有被查办的腐败分子都是存量，那减少的存量总数为“153.7万人”，其中，“省军级以上党员干部及其他中管干部440人”。或许正是对过去五年反腐败成绩及当下反腐败形势判断上的审慎乐观，在十九届中央纪委二次全会的讲话中，习近平总书记才强调要“坚决减存量、重点遏增量”。
实际上，在不敢腐上，到底是该做出“初步实现”还是“完全实现”的判断，亦或是其他的判断，都需要对照上述模型中的四个标准，而不能只是其中之一。下面继续对照其他三个标准予以分析和评判。可以肯定的是，对照理想的状态，在不敢腐的其他三个标准方面，我们还存在或大或小的差距。
（一）惩治腐败的法律和纪律方面。党的十八大之后，全国人大通过了《刑法修正案（九）》，对我国反腐败刑法理念作出重大调整，随后“两高”据此通过了司法解释，对反腐败刑法条款进行了修改。党纪条例也进行了重大的修改。但是，我国反腐败法律和纪律还存在一些问题。这些问题主要有以下三个方面。一是，腐败定义仍然主要局限于公共权力，而不是扩展到委托权力。局限于公权力，就使得大量的非公权力的腐败得不到应有的惩处。二是，在对腐败犯罪的惩处上重自由刑而轻财产刑。这导致对腐败犯罪分子的惩罚难以达到“得不偿失”的程度。越是数额巨大的腐败，这种偏差往往越严重。三是，在对贿赂犯罪的惩戒上，重受贿而轻行贿。这是反腐败刑法上的一个老问题。实际执法中这种偏差进一步放大。或许正因为如此，十九大报告中强调要“坚持受贿行贿一起查”。正确的原则当然是“受贿行贿同罪”。在该原则下，在具体个案上，再根据受贿和行贿的具体性质及情节来决定实际的惩戒力度。实际上，有很多的行贿，其性质和情节比受贿严重，应当惩戒的更重而不是更轻甚至完全免除。
（二）反腐败机构及体制方面。党的十八大之后，无论是党内监督还是国家监察，都经历了重大的改革。在党内监督上，改革的重要内容之一是从党的纪检“双重领导”体制入手，通过实行“两个为主”和“同时报告”，加大了省和省以下纪委在纪检系统内向上垂直的比重。相比而言，国家监察体制改革的力度更大。新组建的国家监察委员会直接向本级人大负责，新机构由原来的五个机构经横向整合而成。这些改革都使得新的反腐败机构具有了更大的独立性和权威性。然而，如果对照卓越反腐败机构的四大特征，都还存在差距。相对来说，在“独立”和“权威”方面，差距小一些，而在“廉洁”和“专业”方面，差距仍比较大。
（三）惩治腐败工作的透明公开方面。总体来看，惩治腐败活动信息的公开透明程度与威慑效果成正比。党的十八大以来，惩治腐败工作的透明公开程度有了很大的改进。以新的中央纪委监察部网站为表率，各级纪检监察机构的网站都有了很大的变化，在腐败案件查办信息发布的及时性上，在典型案件的曝光力度上，都有较大的改进，令人耳目一新。以腐败案件立案为例，之前的常态是坊间传言了很久，纪检监察机关才予以证实。实际上，这方面信息的源头就在纪检监察机关。党的十八大之后，对于大部分案件，纪检监察机关在立案第一时间就在其官网上发布。大量典型案件的曝光发挥了较好的震慑效果。当然，这方面还有较大的改进空间。一是，公开的只是部分案件。二是，在公开的案件上，信息还不完全，尤其是一些严重腐败的案件，不完全程度还比较大。性质和情节极其恶劣的腐败分子确有“绑架”党和政府的可能，但如果真因顾虑党和政府的形象受损而选择隐瞒他们的恶劣行为，就等于是组织为个人“背锅”，其结果必定是弊大于利。短期看，似乎是维护了党和政府的形象，减少了党和政府声誉上的损失，减少了群众一时的不满，但长期看无异于包庇腐败分子，麻痹了大家对腐败严重性和危害性的警惕，制约了不敢腐效果。此外，由于广大干部和群众得不到完全的信息，也会对党和政府的反腐败工作产生误解。
结合后面三个标准的分析，在实现不敢腐的目标上，也只能是“初步实现”，而不能认为是“完全实现”。综合比较来看，虽然在上述四个标准方面都存在差距，但差距最大的主要是集中在两方面，即反腐败机构和体制，以及去存量上。这两个方面应该是制约实现不敢腐的短板。串行关系和“木桶原理”的逻辑是一样的，即木桶能装多少水由最短的木板决定。因此，未来改进的重点，就是要从克服短板上着力。
三、实现不敢腐的对策
本部分聚焦制约实现不敢腐的两个短板，即反腐败机构改革和去存量，分别提出对策。
（一）要尽快将反腐败机构改革到位。总的思路就是要对照独立、权威、廉洁、专业这四大特征，继续深化反腐败体制机制改革，直到把反腐败机构及其体制改革到位。首先，在独立性和权威性上，还有改革的必要和提升的空间。比较十八大以来的党内监督和国家监察体制改革，后者应当是更加超前和彻底一些。这主要表现在独立性和权威性上。可是，以下两个方面的因素，导致在独立性和权威性上，监委必然要受纪委的影响。第一个因素是纪委和监委的合署办公及其模式选择。在监察体制改革中，纪委和监委实行合署办公是一个重要的顶层设计，且采用的是彻底的合署模式，即负责人和内设机构完全合一的模式，这就使得在党内监督和国家监察体制之间产生了高度的关联。第二个因素是在纪律和法律的执行上，坚持“纪在法前”。重视纪律并坚持纪律优先，是我国的一个特色和传统。在十八大后党纪条例的修订过程中，更强化了这个传统，并首度明确使用“纪在法前”。纪委和监委实行合署办公是正确的大原则，但合署模式可做适当调整，例如短期内可选择内设机构完全合一但保留两个负责人的模式 〔7 〕。重视纪律应当是一个很好的传统或特色。坚持“纪严于法”肯定是一个正确的、重要的原则，但在法治的原则下，应当同时坚持“法高于纪”。即在实践中可以探索当一个党员领导干部的腐败行为同时涉嫌违反纪律和法律时，坚持法律优先，待违法问题处置之后再追加纪律处分。这样就能够避免“以纪代法”，避免让一个违反法律的人未经任何法律程序而完全逃避了法律责任。
除了在纪委监委合署模式上作出适当调整，以及在纪律和法律执行关系上作出改变外，更积极的思路和做法是继续深化党内监督体制改革，以克服党内监督在独立性和权威性上滞后的问题。党的十八大之后的最新改革，是在省和省以下纪委实行在纪检系统内向上垂直的办法。这个办法肯定是有效果的，但也有局限性，就是只能在省和省以下层级使用，而不能运用到顶层，即中央层级。如果认为在省和省以下，为了强化党内监督，需要对原来的纪检“双重领导”体制作出调整，以提升纪委的独立性，那在中央层面同样也有这个必要。新的办法则只能是彻底审视纪检“双重领导”体制，并从中找到解决方案。另外，现有《党章》中关于违反党纪案件的立案决定方式，在一定程度上限制了纪委的独立性。其三，在违纪审查和违法调查权的授予上，尤其是在秘密調查权的授予上，也需要加大力度。授权不足，将直接影响纪委和监委的权威性。
确保纪委和监委的高度廉洁，离不开一套严密的监督制约纪委和监委的外部和内部监督制度设计。党的十八大之后，提出监督机构也需要监督的理念很重要，但在监督机制和措施上，主要还局限于内部的措施。实际上，在对任何组织或个人的监督制度设计上，外部监督都是必不可少的。在外部监督有效可靠的基础上，以一定的内部监督作为补充当然也是必要的。现在来看，无论是纪委还是监委，外部监督都还不够。总之，建立具体的、可靠的、常态化的、实时化的外部监督是当务之急。就监委而言，人大应当承担起外部监督的主体责任。为此，人大应拿出具体的、专门的监督办法。就纪委而言，党代会应当承担起外部监督的主体责任。依托党代会建立对纪委的外部监督机制，需要做的工作会更多一些。
“专业”指的是纪委和监委干部要成为一支专业化、职业化、正规化的队伍，具有很高的专业能力。这要求对当下行政化主导的干部人事制度作出重大改变，开辟出专业化发展的通道，而且能让大多数纪委和监委干部进入专业技术通道。此外，还需要在专业人员的专业权限和薪酬待遇等方面，建立配套的制度。
（二）以有效的策略快速去除腐败存量。如前所述，党的十八大以来反腐败斗争的主要成绩是在遏制增量方面。在此基础上，自然应当更多地关注存量。另外，从党的十八大以来依然存在不收手、不收敛问题的情况来看，也需要更加重视存量问题。严格地说，这些在党的十八大之前已经腐败了的腐败分子，都不是增量而是存量。正是由于这些存量没有及时得到去除，才对遏制增量构成了严峻的挑战。
党的十八大之前，尽管我国反腐败斗争没有停止过，也取得了诸多成效，但是由于各种原因，一直没有有效遏制住腐败蔓延的势头，腐败的存量不容忽视。那么，如何才能去除腐败存量呢？如果用十八大以来的策略，可称之为“逐个查办”或“人人过关”策略 〔8 〕，即使腐败存量最终能够得以去除，但在短期内一定是难以做到的。党的十八大以来，年均查办案件30万件，最多的年份是50万件。如此大规模的查办，一旦陷于旷日持久，风险和不确定性就必然增大。更为严重的是，如此旷日持久地大规模查办，即使能够持续进行下去，结果会不会就是行动的初衷呢？这些都必须要未雨绸缪。总之，很有必要考虑一下新的策略。新的策略与“逐个查办”策略相对。这类策略，我们1989年就用过，即“两高通告”① 或“从宽处理”策略。我国香港1976年也用过，即“特赦令”。2017年4月，四川省乐山市纪委监察局颁布的《关于对限期主动交代违纪问题人员予以从宽处理的通告》 ②，也是一个实际的案例。需要指出的是，这些实际使用过的策略在政策设计上都有或大或小的瑕疵，在系统总结历史经验教训的基础上，完全可以设计出更优的策略来 〔9 〕。
对于实现不敢腐来说，克服上述两个“短板”固然是最紧迫的，但也有必要考虑其他一些措施。其中，加强和改善廉政教育就很有必要。事实上，在图1实现不敢腐标准模型中已经隐含了这一建议。对惩处腐败实施透明公开的直接目的当然是为了释放甚至是放大震慑效应。对于实现不敢腐来说，这当然不可或缺。但从廉政教育视角来看，仅透明公开还只是略显被动的措施，更积极的做法是用好查处的腐败案件，实施更加积极的廉政教育。例如，近些年来各级党政机关开展的警示教育就是很好的做法。另外，如果廉政教育开展得好，还可让各级领导干部在提升敬畏、审慎用权方面产生积极的效果。
注 释：
①指《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》，由最高人民法院、最高人民检察院于1989年8月15日联合发布，简称“两高通告”。《通告》规定，从8月15日至10月31日，凡有贪污、受贿、投机倒把等犯罪行为的人，如果在限期内自首坦白、积极退赃或有检举他人犯罪等立功表现的，将一律从宽处理，依照不同犯罪情节得到从轻、减轻处罚或免除刑事处罚。
②参见乐山新闻网：http：//www.leshan.cn/html/view/view_
40134E5E3A3B1110.html。
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责任编辑 陈 鹃
