我国新能源汽车财税政策的国际借鉴
高秀平
〔摘要〕 发展新能源汽车是加快建设制造强国的重要内容，有利于保护环境，培育新的经济增长点和新动能。国外传统汽车工业强国将新能源汽车作为未来发展的主攻方向，积极通过财税政策加以引导和帮扶，形成了较为完善的新能源汽车财税政策体系，收到良好效果。这些政策给我们以启示：建立新能源汽车财税激励的相关法律法规；创新研发投入方式，提升共性技术创新能力；转变补贴方式，提高财政补贴效率；完善税收制度，引导新能源汽车消费；强化政府采购，充分发挥政采的示范引导作用；创新投资运营模式，加快充电基础设施建设。
〔关键词〕 现代化经济体系，新能源汽车，财税政策
〔中图分类号〕F270 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0111-05
我国政府自2009年“十城千辆”开始，从推动汽车技术变革和产业转型升级的战略出发，将新能源汽车发展上升为国家战略，不断加大对新能源汽车的扶持力度，相继打出一系列涵盖产业、科技、交通、财税、基础设施等多方面的激励政策组合拳，投入了巨大的人力、物力、财力，促进了新能源汽车市场的蓬勃发展。然而，面对我国建设现代化经济体系的宏伟目标，作为先进制造业和绿色共享经济重要代表的新能源汽车产业，国家财税扶持政策在后补贴时代如何更好发挥调节作用，引导产业发展从速度规模向质量效益转变，有效发挥财政支出“四两拨千斤”的乘数作用，实现财政资金的效用最大化，是我们思考的课题。
近年来，国内学术界从不同角度对新能源汽车财税政策进行了深入探讨。大体包含三个方面：一是新能源汽车财税政策的问题研究。丁芸通过定性分析指出我国新能源汽车产业对研发、私人购买和基础设施建设环节补贴不足，存在地方保护主义，税收政策偏单一，税负结构不合理。〔1 〕二是财税政策效果评价研究。王丽青认为政府购买支出、转移支出和税式支出对产业发展具有乘数效应，其中购买支出效应最大。〔2 〕缪小明、刘啦从产业链角度分析了财税政策对电动汽车产业发展的影响，认为短期政府投入和政府采购效果好，长期税收优惠和购置补贴作用佳。〔3 〕三是完善财税政策的建议研究。张国强、徐艳梅通过分析国内外几个典型城市对新能源汽车政策工具使用情况及效果，提出政策制定应结合当地经济发展水平、财政收支、居民收入等实际，做到及时确定开放，同时提出企业应该加大自主研发力度，不能过度依赖财税政策支持。〔4 〕
综观全球汽车工业强国，在新能源汽车发展初期制定出台诸多优惠政策予以扶持，是普遍的共识和基本遵循的共同路径。其中，以美日欧等发达国家完善而效果明显的激励政策具有较强的代表性，对我国新能源汽车发展具有较好的借鉴意义。从国外发达国家新能源汽车财税政策的实践看，尽管受政治制度、经济发展水平、资源禀赋、国民环保意识和消费观念等多方面因素的影响，发达国家在财政投入方式、税收优惠内容、政府采购力度及效果方面存在较大差异，但其中有许多相似的、具有普遍规律性的经验能给我们以启示。本文在国内学者研究成果的基础上，对美日欧等发达国家和地区新能源汽车财税政策进行总结提炼，有益于结合我国国情进一步优化新能源汽车财税政策措施，形成具有中国特色的新能源汽车财税政策体系。〔5 〕
一、建立新能源汽车财税激励的相关法律法规
新能源汽车作为一种新兴产业，在发展初期有诸多不确定性和风险性，行业内及社会上存在一定的观望态度和抵触情绪。基于此，欧美等发达国家历来重视相关法律法規的建设，通过强化政策立法，增强新能源汽车激励政策的刚性约束。20世纪70年代以来，美国相继制定了《清洁空气修正法案》《能源政策法案》《替代机动车燃料法案》《2007能源独立与安全法案》《2008紧急经济稳定法案》《美国经济复苏与再投资法案》等一系列法案，明确新能源汽车推广目标，严格行业标准，给予消费者税收优惠，鼓励产业发展。〔6 〕欧盟制定出台了《欧盟能源政策绿皮书》《发展可再生能源指令》《关于发展新能源汽车的立法建议》《鼓励清洁节能汽车发展的立法议案》等法律法规，提出要大力研发可再生能源，要求欧盟各成员国在2050年之前，停止使用传统汽油，以立法的方式支持新能源汽车产业发展。〔7 〕这种做法一方面保证了相关优惠政策的合法性，另一方面以法律形式固化下来，保持了政策的连续性和稳定性，有助于稳定市场预期，避免因政策频繁调整而引发市场行为扭曲，为新能源汽车发展创造了良好的政策环境。
我国现行的新能源汽车财税政策大多为国家部委印发的政策性文件，约束力不强，监管和执行不到位，违规成本低。与发达国家法律法规明晰的权利义务界定相比，我国政策性文件只作原则性的规定，难以有效调整新能源汽车零部件企业、整车企业、消费者之间的各种利益关系。同时，政策性文件灵活性随意性较强，变动周期过短，容易造成新能源汽车市场各个参与者对政策捉摸不定、无所适从或等待观望。2015年发生的苏州吉姆西、深圳五洲龙等多家汽车企业“有牌无车”“有车缺电”“标识不符”等骗补问题，暴露了我国新能源汽车补贴的乱象，也反映了相关政策缺乏对车企的约束，违规成本低。应借鉴发达国家的做法，从国家层面制定财政补贴的法律。各相关单位和部门应根据产业发展阶段，分类制定基于技术研发、基础设施、可持续的生产者和消费者补贴、税收优惠的法规和规章。同时，要对制定的补贴政策和相关的法规进行评估，结合实施情况不断调整改进。
二、创新研发投入方式，提升共性技术创新能力
核心技术是企业的生命力，也是新兴产业替代传统产业的立足点。当前，制约新能源汽车蓬勃发展的一个关键就是续航里程短，电池等核心关键部件技术不稳固，耐久性差。国外发达国家从新能源汽车发展初期就注重把技术研发作为财政投入的着力点，通过建立政企联盟、设立专项资金、重大课题立项、贴息贷款等，支持研究机构和企业进行技术攻关。美国成立了能量存储联合研究中心，通过低息贷款或政府贷款担保，设立了先进电池技术项目，支持研究机构和企业进行电动汽车发动机、动力电池、关键部件及整车关键技术研发立项。〔8 〕日本汽车企业在政府支持的基础上，积极主动承担了大部分新能源汽车研发费用。2006年，日本政府投入220多亿日元支持燃料电池及相关技术开发和新能源汽车市场导入 〔9 〕。此外，日本政府的“新一代汽车”计划、“革新型蓄电池间断科学基础研究专项”，英国政府的“联合城市”计划、“绿色复苏”计划，德国政府的“灯塔项目”等，都是通过财政拨款设立专项规划或科研项目，支持新能源汽车关键技术研究。在投入方式上，发达国家大多采取政府与企业合作的形式共同承担新能源汽车推广任务，最大限度地调动企业积极性和创造性，使企业充分参与其中，发挥企业能动性。如日本政府为攻克动力电池技术，组建了由政府牵头、整车和关键零部件生产企业与高校共同参与的电动汽车动力蓄电池新能源产业联盟，启动实施了蓄电池专项科技项目，以期到2020年前，将电动车续驶里程提高到500公里。英国的“超低排放”项目，活动经费由政府部门和奥迪、宝马等汽车企业提供。德国的新能源汽车购置补贴，由政府和企业采取“对半开”的方式分摊，既减轻了政府财政负担，又有助于提高技术研发效率和质量。
我国从“十五”开始，政府持续加大投入，实施了“863计划”，建立了“三纵三横”的研发格局。“十一五”期间出台了《汽车产业调整振兴规划》，提出在2010-2012年中央财政投资100亿元支持新能源汽车及专用零部件开发；通过政府贴息贷款投入200亿元支持企业开展新能源汽车技术改造，攻坚关键汽车总成产品。“十二五”期间，安排财政预算13.6亿元，用于新能源汽车整车及配件的技术研发，并对其后十年研发投入作出规划：斥资100亿元设立节能与新能源汽车零部件投资专项资金，斥资500亿元设立科研基金用于新能源汽车核心技术开发。〔9 〕与国外发达国家的投入体系不同，我国对新能源汽车的研发投入主要以财政投入为主，在调动汽车企业研发投入积极性方面显得不足，没有真正形成“政府搭台、企业唱戏”的大研发格局，研发的效果也不尽如人意。与美日欧等发达国家和地区相比，新能源汽车的技术虽不存在像传统汽车产业之间的碾压式差距，但在关键部件的核心技术、前沿技术方面与国外相比还存在较大差距，国内市场低端化、粗放化、数量化发展比较明显。为此，应立足于促进技术进步，将新能源汽车补贴重心向研发领域倾斜，支持和引导汽车企业进行自主研发和创新。建立产学研合作研究机制，设立专项课题项目，由政府主导、企业共同出资、高等院校和科研机构参与组建研发团队，形成政府、企业和研究机构三方协同的研发格局，促进共性关键技术开发。积极创造条件，鼓励和支持国内优秀团队与国外机构和企业跨国合作，提升引进、消化吸收和再创新能力，尽快缩小与发达国家的技术差距，提升新能源汽车的核心竞争力。
三、转变补贴方式，提高财政补贴效率
汽车产品作为消费者的一种大宗采购，属于富有需求价格弹性的产品，消费者对价格的敏感程度高，反应强，能否增加消费者购买新能源汽车的直观获得感，应是新能源汽车政策的一个重要着眼点。国外发达国家的财政补贴侧重于消费者，突出低碳化、互补化，采取直接补贴与间接补贴相结合的方式进行。2009年美国政府制定了总额10亿美元的以旧换新补贴政策，根据汽车单位燃油行驶里程数对消费者进行补贴；法国推出了新能源汽车优惠置换政策，对更换传统燃油车为新能源汽车的消费者给予最高1.5万法郎/辆的补贴；日本政府依据电动汽车与同类型传统汽车的差价，给予电动汽车消费者50%差价的财政补贴。在补贴原则上，鼓励新能源汽车进一步降低排放量，突出竞争优势。英国政府采取过两种补贴方式，过去是根据汽车价格给予购买清洁能源汽车的私人消费者补贴，设有上限；按照现行政策，对消费者购置新能源汽车，按照二氧化碳排放量和续驶里程进行补贴。美国十分注重发挥联邦政府和州政府政策的互补作用，在联邦政府补贴的基础上，州政府额外提供交叉补贴，如马里兰州对消费者安装充电桩进行直接补贴，佛罗里达州免除新能源汽车车辆保险费用，纽约州为消费者提供替代燃料抵用券。在补贴方式上，发达国家降低财政资金直接投入，通过税收抵免等方式，减轻财政资金压力，提高资金使用效率。如美国和挪威都是采用税收减免形式对消费者进行补贴，美国根据新能源汽车价格给予消费者不超过10000美元的税收减免，挪威给予新能源汽车消费者一定的增值税减免。德国对新能源汽车的扶持政策特点是不直接补贴企业和消费者，而是采用降低用车成本的政策，实行保有税收优惠。
我国对新能源汽车的补贴始于公共交通领域，从2009年13个城市的示范推广，到2012年扩展到全国普遍推广应用。私人购车补贴从2010年开始试点，2013年逐步延伸到全国，大体分为三个阶段：第一阶段从2010-2012年，针对示范推广的25个试点城市，国家对1.6L以下的新能源汽车进行补助，按照汽车电池组容量，最高补助6万元/辆。第二阶段从2013-2015年，区分不同类型车辆，根据续驶里程、车长、电池容量等进行分类或定额补贴，补贴方法是中央财政将资金补贴给新能源汽车企业，消费者按扣减补贴后的价格购买。第三阶段从2016-2020年，实施递减的补贴政策，补贴范围扩大到基础设施领域。增加了能量密度标准，设置了补贴上限，变事前补贴为事后清算，提高了技术门槛，对整车、动力电池等多方面的技术水平提出更高要求。与发达国家相比，我国目前对新能源汽车的补贴方式实行的是“两步走”，第一步是政府把补贴直接发放给汽车生产商，第二步是消费者按照售价去除补贴后的价格进行购买。在补贴对象上侧重于生产者多，对消费者关注少，容易造成企业变相抬高市场指导价，将补贴转移给自己，使消费者利益受损，整体社会福利降低。补贴标准上，仅从续驶里程、车身长度、电池容量等方面提出要求，对最能反映节能效果的单位耗电量以及安全性能等关键技术指标没有规定，补贴门槛过低，容易造成只重里程的粗放型发展。补贴金额偏高，一些企业单纯依靠补贴就可以获得高额利润，丧失技术改造动力，容易形成补贴依赖。补贴效果上，政府对生产者进行补贴，理论上可以提高研发和生产的积极性，促进产业增长；但实际上如果政府对补贴资金的使用监管不力，企业也可能将补贴资金挪作他用，不一定会促进新能源汽车的研发和生產。因此，新能源汽车财政补贴应向消费者倾斜，将现行对企业的补贴调整至销售终端，以现金方式返还或补贴给消费者。同时，鼓励地方政府制定差异化、多元化的补贴政策，建立与国家交叉互补的优惠政策措施，如新能源车高速免费、停车免费、充电优惠等。补贴方式上，减少直接的购置现金补贴，更多代之以低息贷款补助、税收抵免、购买奖励等措施。借鉴国外“以旧换新”购买新能源汽车的补贴方式，稳步推进传统燃油车退出市场。制定基于传统燃油车使用时长、二氧化碳排放、综合油耗等指标的旧车置换补贴标准，鼓励消费者选择购买经济环保节能的新能源汽车，放弃使用既耗油又污染环境的传统汽车。
四、完善税收制度，引导新能源汽车消费
税收是政府调节产业结构的有效手段。为鼓励新能源汽车产业发展，国外坚持鼓励与限制并重的税收政策，注重发挥税收的双向调节作用，在税收优惠方面侧重使用环节，突出阶梯化、轻量化。发达国家在汽车购置环节上征收的税款占汽车税收的份额很小，在使用环节上的税收占比则较高。日本从2009年开始实施绿色税制，对所有电动车、油电混合动力和天然气汽车消费者免征重量税和购置税；德国对新能源汽车减免使用环节的行驶税。〔10 〕在制定财税优惠政策时，发达国家政府往往将鼓励节能与限制排放、油耗政策结合使用，一方面对低排放、低油耗汽车进行税收优惠，另一方面对高油耗、高排放车辆进行惩罚。如法国为二氧化碳排放较低的车主提供奖励，对排放量超过180g/km的汽车惩罚，强化新能源汽车消费的替代效应；日本实施了高燃油税，引导消费者购买低能耗低排放汽车；德国对发动机排量小、二氧化碳排放量少的汽车征收较低保有税，对大排量汽车征收高税负；英国政府按照二氧化碳排放量对不同燃油汽车进行差别化征税。在对新能源汽车进行税收优惠时，一般不进行定额优惠，而是根据其电池容量、续驶里程、减排效果等指标进行阶梯优惠，体现向先进技术倾斜的鲜明导向。如美国根据新能源汽车车型总销量、电池容量等，对消费者实行了阶梯式税额抵免政策。〔11 〕日本依据不同车型设定不同税率，在购置税上采用了阶梯税率，促进新能源汽车消费。法国根据二氧化碳排放量不同对汽车消费者进行阶梯奖励或征收环保罚金，奖惩标准结合技术进步、能源环境压力等因素适时作出调整。电动汽车的续驶里程与电池能量密度和电池组数量有着直接关联。为控制企业一味依靠增加电池数量来增加续驶里程，倒逼企业在提高技术水平上发力，美国政府出台了依据整车重量分类优惠的新能源汽车税收政策，如《清洁空气法修正案》提出在确定减税额时应考虑车辆总重，以反映车辆节能水平；《能源政策法》则按重量不同把电动汽车划分为四个档次，分别确定不同的减税额度。
我国现行税收政策中针对新能源汽车的优惠政策主要是车辆购置税、车船税，在企业所得税、增值税、消费税中也有涉及。车辆购置税方面，对2014年9月1日至2017年12月31日销售的纯电动汽车、插电式（含增程式）混合动力汽车和燃料电池汽车免征车辆购置税。车船税方面，对节能汽车减半征收车船税，对纯电动、插电式混合动力、燃料电池汽车免征车船税。企业所得税方面，对认定为高新技术的新能源汽车企业按15%的低税率征收企业所得税。增值税方面，2011-2020年企业销售新能源汽车及其关键零部件，按13%计收增值税。消费税方面，对纯电动和燃料电池电动乘用车不征收消费税，对锂离子蓄电池、太阳能电池、燃料电池等免征消费税。我国现行新能源汽车税收政策主要集中在消费引导上，鼓励性政策多，对其替代品燃油车的逆向限制性政策少。税负结构方面，我国汽车行业购买和使用环节税负比大体为7∶3，而发达国家则为4∶6。相对而言，我国新能源汽车购买环节税负较重，使用等后续环节税负轻，在使用环节体现税收优惠不明显，不利于形成正确的消费导向。应采取“一降一提”的汽车税率，“一降”是降低或免除新能源汽车购置税、车船税、消费税、增值税等，“一提”是提高传统燃油车购置税、燃油税，出台燃油车保有税，对高耗油、高排量汽车征收高税负。建立与油耗量和二氧化碳排放量挂钩的汽车税负体制，加大对二氧化碳排放征税力度，引导民众转变消费理念。同时，严格落实企业平均燃料消耗量和新能源汽车双积分制度，在燃油汽车和新能源汽车消费之间实施鲜明的赏罚制度，倒逼企业自主节能减排。
五、强化政府采购，充分发挥其示范引导作用
政府采购有助于形成社会示范效应，扩大市场推广规模，国外发达国家十分注重通过政府采购示范引导新能源汽车发展。早在1992年《能源政策法案》中，美国就提出政府公务用车采购替代燃料车辆要占有一定比例。2009年以来，美国政府采购新能源汽车稳步增长，到2012年，美国联邦政府新购公务用车中插电式混合动力汽车和纯电动汽车已占到一半，推广成效显著。奥巴马执政期间，进一步规定2015年以后联邦政府用车只能采购新能源汽车。德国政府提出到2013年底前，政府新购买或租赁的车辆中，每公里二氧化碳排放量低于50克的低排放汽车要控制在10%以内。同时对新能源汽车公务车实行一定的税收优惠，优惠额依据动力电池大小确定，金额大致相当于电池价格。〔12 〕日本政府则要求公务用车要全部更换为以新能源汽车为主的低排放汽车。
我国从2008年开始，先后将清洁能源和节能环保汽车纳入政府采购清单，要求优先采购国内自主品牌新能源汽车。2014年对政府采购新能源汽车进一步提出具体比例要求：2014-2016年，中央国家机关、新能源汽车推广城市政府采购新能源汽车数量要达到当年购车总量的30%以上，并逐年提高；其他政府机关和公共机构，2014年新能源汽车购买量不低于10%，2015和2016年不低于20%和30%。在公共交通方面，提出到2020年，城市交通领域新能源汽车要达到30万辆。但由于缺乏有力的强制措施，政府采购收效甚微。除公交、出租和环卫等方面有一定数量的政府采购外，其他如机关和国有企事业单位公务车鲜有涉及。受“脸面”观念的影响，公车采购一直是品牌至上，在缺乏严格的督查和问责制度保障下，新能源汽车公务采购很可能成为一纸空文。为此，我国应结合当前正在进行的公车改革，鼓励政府公共部门优先购买或租用新能源汽车，给予更高标准的货币补贴，或者作出更加刚性的比例要求并严格督促落实。合理确定新能源汽车政府采购目录，以二氧化碳排放量作为政府采购车辆的标准，倒逼政府采购车辆的节能减排。探索政府机关和国有企事业单位分时租赁、车辆共享等灵活性的新能源汽车租赁和采购模式，提升政策的灵活性和有效性。
六、创新投资运营模式，加快充电基础设施建设
续航里程担忧始终是困扰电动汽车发展的一大难题，规模適度、布局合理的充电基础设施，可有效消除消费者对电动汽车续航里程的后顾之忧。为此，发达国家高度重视基础设施建设的投入和政策引导。早在1993年日本政府启动实施了“Eco-station”项目，规划建设2000个替代能源汽车燃料供应站和1000个纯电动车快充站。《新一代机动车战略2010》进一步提出到2020年要建成5000个快速充电站，200万个家用普通充电设备。2012年预算投入1000亿日元经费，支持电动汽车充电基础设施的建设，对参与充电设施建设的企业税收费用一律减免。〔13 〕英国政府启动了“插电区域”充电站补助项目，计划用3年时间投入3000万英镑在2-3个城市建设充电桩。法国实施了“发展电动汽车全国计划”，政府直接投入15亿欧元，用于充电基础设施建设。
“十二五”期间，我国就开始探索充电设施建设，国家层面出台了十个重点政策，涉及电动汽车充换电服务价格、基础设施建设奖励、电动汽车企业资质准入等方面。全国近一半的省市出台了充电基础设施的相关政策。但由于基础设施涉及面广，既需要建设企业、运营企业的投入，又需要国土、规划、电力、交通、公安等多部门的大力支持。受制于各地的具体政策、人文环境及投资收益等因素影响，充电基础设施发展起来困难重重，与新能源汽车的增长速度相比滞后很多，远不能满足充电需求。因此，应坚持桩适度超前的理念，通过政府直接投资、贴息贷款、税收减免、奖励、加速折旧等方式，鼓励汽车企业和社会资本投建基础设施。完善新能源汽车基础设施激励性政策，创新基础设施投资和商业化运营模式，在充电设施的用地、规划、建设上开辟“绿色通道”，对充电运营进行税收优惠、电价补贴，引导社会资本找准盈利点，激发参与基础设施建设运营的热情，为基础设施建设创造良好政策环境。
参考文献：
〔1〕丁 芸，张天华. 促进新能源汽车产业发展的财税政策效应研究〔J〕. 税务研究，2014（9）.
〔2〕王丽青. 浅析财政支出对新能源汽车产业发展的乘数效应〔J〕. 金融经济，2015（10）.
〔3〕缪小明，刘 啦. 基于系统动力学的电动汽车产业化政策研究〔J〕. 软科学，2015（8）.
〔4〕张国强，徐艳梅. 新能源汽车政策工具运用的国际镜鉴与引申〔J〕. 改革，2017（3）.
〔5〕张彦军. 国外社会救助经验对我国的启示〔J〕. 理论探索，2011（2）.
〔6〕贾莉洁，吕仁志. 国内外新能源汽车相关政策对标研究〔J〕. 上海汽车， 2014（12）.
〔7〕管 俊. 促进我国节能与新能源汽车产业发展的税收优惠政策研究〔D〕. 昆明：云南财经大学， 2016.
〔8〕鄂慧伟. 广州市新能源汽车产业扶持政策研究〔D〕.广州：华南理工大学，2016.
〔9〕顾瑞兰. 促进我国新能源汽车产业发展的财税政策研究〔D〕.北京：财政部财政科学研究所，2013.
〔10〕孙英浩. 日本新能源汽车产业扶持政策的经验及启示〔J〕. 经济视角（上旬刊），2015（3）.
〔11〕李 良. 促进我国节能环保汽车消费的绿色税收政策研究〔D〕.重庆：西南大学，2013.
〔12〕王 坤. 国外新能源汽车财税政策研究及启示〔J〕. 现代管理科学，2015（10）.
〔13〕佚 名. 国外新能源汽车产业激励政策〔EB/OL〕. http：//kns.cnki.net/kns/detail/detail.aspxFileName=CHJB20141
2160021&DbName;=CCND2014.
责任编辑 于晓媛
〔摘要〕 发展新能源汽车是加快建设制造强国的重要内容，有利于保护环境，培育新的经济增长点和新动能。国外传统汽车工业强国将新能源汽车作为未来发展的主攻方向，积极通过财税政策加以引导和帮扶，形成了较为完善的新能源汽车财税政策体系，收到良好效果。这些政策给我们以启示：建立新能源汽车财税激励的相关法律法规；创新研发投入方式，提升共性技术创新能力；转变补贴方式，提高财政补贴效率；完善税收制度，引导新能源汽车消费；强化政府采购，充分发挥政采的示范引导作用；创新投资运营模式，加快充电基础设施建设。
〔关键词〕 现代化经济体系，新能源汽车，财税政策
〔中图分类号〕F270 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0111-05
我国政府自2009年“十城千辆”开始，从推动汽车技术变革和产业转型升级的战略出发，将新能源汽车发展上升为国家战略，不断加大对新能源汽车的扶持力度，相继打出一系列涵盖产业、科技、交通、财税、基础设施等多方面的激励政策组合拳，投入了巨大的人力、物力、财力，促进了新能源汽车市场的蓬勃发展。然而，面对我国建设现代化经济体系的宏伟目标，作为先进制造业和绿色共享经济重要代表的新能源汽车产业，国家财税扶持政策在后补贴时代如何更好发挥调节作用，引导产业发展从速度规模向质量效益转变，有效发挥财政支出“四两拨千斤”的乘数作用，实现财政资金的效用最大化，是我们思考的课题。
近年来，国内学术界从不同角度对新能源汽车财税政策进行了深入探讨。大体包含三个方面：一是新能源汽车财税政策的问题研究。丁芸通过定性分析指出我国新能源汽车产业对研发、私人购买和基础设施建设环节补贴不足，存在地方保护主义，税收政策偏单一，税负结构不合理。〔1 〕二是财税政策效果评价研究。王丽青认为政府购买支出、转移支出和税式支出对产业发展具有乘数效应，其中购买支出效应最大。〔2 〕缪小明、刘啦从产业链角度分析了财税政策对电动汽车产业发展的影响，认为短期政府投入和政府采购效果好，长期税收优惠和购置补贴作用佳。〔3 〕三是完善财税政策的建议研究。张国强、徐艳梅通过分析国内外几个典型城市对新能源汽车政策工具使用情况及效果，提出政策制定应结合当地经济发展水平、财政收支、居民收入等实际，做到及时确定开放，同时提出企业应该加大自主研发力度，不能过度依赖财税政策支持。〔4 〕
综观全球汽车工业强国，在新能源汽车发展初期制定出台诸多优惠政策予以扶持，是普遍的共识和基本遵循的共同路径。其中，以美日欧等发达国家完善而效果明显的激励政策具有较强的代表性，对我国新能源汽车发展具有较好的借鉴意义。从国外发达国家新能源汽车财税政策的实践看，尽管受政治制度、经济发展水平、资源禀赋、国民环保意识和消费观念等多方面因素的影响，发达国家在财政投入方式、税收优惠内容、政府采购力度及效果方面存在较大差异，但其中有许多相似的、具有普遍规律性的经验能给我们以启示。本文在国内学者研究成果的基础上，对美日欧等发达国家和地区新能源汽车财税政策进行总结提炼，有益于结合我国国情进一步优化新能源汽车财税政策措施，形成具有中国特色的新能源汽车财税政策体系。〔5 〕
一、建立新能源汽车财税激励的相关法律法规
新能源汽车作为一种新兴产业，在发展初期有诸多不确定性和风险性，行业内及社会上存在一定的观望态度和抵触情绪。基于此，欧美等发达国家历来重视相关法律法規的建设，通过强化政策立法，增强新能源汽车激励政策的刚性约束。20世纪70年代以来，美国相继制定了《清洁空气修正法案》《能源政策法案》《替代机动车燃料法案》《2007能源独立与安全法案》《2008紧急经济稳定法案》《美国经济复苏与再投资法案》等一系列法案，明确新能源汽车推广目标，严格行业标准，给予消费者税收优惠，鼓励产业发展。〔6 〕欧盟制定出台了《欧盟能源政策绿皮书》《发展可再生能源指令》《关于发展新能源汽车的立法建议》《鼓励清洁节能汽车发展的立法议案》等法律法规，提出要大力研发可再生能源，要求欧盟各成员国在2050年之前，停止使用传统汽油，以立法的方式支持新能源汽车产业发展。〔7 〕这种做法一方面保证了相关优惠政策的合法性，另一方面以法律形式固化下来，保持了政策的连续性和稳定性，有助于稳定市场预期，避免因政策频繁调整而引发市场行为扭曲，为新能源汽车发展创造了良好的政策环境。
我国现行的新能源汽车财税政策大多为国家部委印发的政策性文件，约束力不强，监管和执行不到位，违规成本低。与发达国家法律法规明晰的权利义务界定相比，我国政策性文件只作原则性的规定，难以有效调整新能源汽车零部件企业、整车企业、消费者之间的各种利益关系。同时，政策性文件灵活性随意性较强，变动周期过短，容易造成新能源汽车市场各个参与者对政策捉摸不定、无所适从或等待观望。2015年发生的苏州吉姆西、深圳五洲龙等多家汽车企业“有牌无车”“有车缺电”“标识不符”等骗补问题，暴露了我国新能源汽车补贴的乱象，也反映了相关政策缺乏对车企的约束，违规成本低。应借鉴发达国家的做法，从国家层面制定财政补贴的法律。各相关单位和部门应根据产业发展阶段，分类制定基于技术研发、基础设施、可持续的生产者和消费者补贴、税收优惠的法规和规章。同时，要对制定的补贴政策和相关的法规进行评估，结合实施情况不断调整改进。
二、创新研发投入方式，提升共性技术创新能力
核心技术是企业的生命力，也是新兴产业替代传统产业的立足点。当前，制约新能源汽车蓬勃发展的一个关键就是续航里程短，电池等核心关键部件技术不稳固，耐久性差。国外发达国家从新能源汽车发展初期就注重把技术研发作为财政投入的着力点，通过建立政企联盟、设立专项资金、重大课题立项、贴息贷款等，支持研究机构和企业进行技术攻关。美国成立了能量存储联合研究中心，通过低息贷款或政府贷款担保，设立了先进电池技术项目，支持研究机构和企业进行电动汽车发动机、动力电池、关键部件及整车关键技术研发立项。〔8 〕日本汽车企业在政府支持的基础上，积极主动承担了大部分新能源汽车研发费用。2006年，日本政府投入220多亿日元支持燃料电池及相关技术开发和新能源汽车市场导入 〔9 〕。此外，日本政府的“新一代汽车”计划、“革新型蓄电池间断科学基础研究专项”，英国政府的“联合城市”计划、“绿色复苏”计划，德国政府的“灯塔项目”等，都是通过财政拨款设立专项规划或科研项目，支持新能源汽车关键技术研究。在投入方式上，发达国家大多采取政府与企业合作的形式共同承担新能源汽车推广任务，最大限度地调动企业积极性和创造性，使企业充分参与其中，发挥企业能动性。如日本政府为攻克动力电池技术，组建了由政府牵头、整车和关键零部件生产企业与高校共同参与的电动汽车动力蓄电池新能源产业联盟，启动实施了蓄电池专项科技项目，以期到2020年前，将电动车续驶里程提高到500公里。英国的“超低排放”项目，活动经费由政府部门和奥迪、宝马等汽车企业提供。德国的新能源汽车购置补贴，由政府和企业采取“对半开”的方式分摊，既减轻了政府财政负担，又有助于提高技术研发效率和质量。
我国从“十五”开始，政府持续加大投入，实施了“863计划”，建立了“三纵三横”的研发格局。“十一五”期间出台了《汽车产业调整振兴规划》，提出在2010-2012年中央财政投资100亿元支持新能源汽车及专用零部件开发；通过政府贴息贷款投入200亿元支持企业开展新能源汽车技术改造，攻坚关键汽车总成产品。“十二五”期间，安排财政预算13.6亿元，用于新能源汽车整车及配件的技术研发，并对其后十年研发投入作出规划：斥资100亿元设立节能与新能源汽车零部件投资专项资金，斥资500亿元设立科研基金用于新能源汽车核心技术开发。〔9 〕与国外发达国家的投入体系不同，我国对新能源汽车的研发投入主要以财政投入为主，在调动汽车企业研发投入积极性方面显得不足，没有真正形成“政府搭台、企业唱戏”的大研发格局，研发的效果也不尽如人意。与美日欧等发达国家和地区相比，新能源汽车的技术虽不存在像传统汽车产业之间的碾压式差距，但在关键部件的核心技术、前沿技术方面与国外相比还存在较大差距，国内市场低端化、粗放化、数量化发展比较明显。为此，应立足于促进技术进步，将新能源汽车补贴重心向研发领域倾斜，支持和引导汽车企业进行自主研发和创新。建立产学研合作研究机制，设立专项课题项目，由政府主导、企业共同出资、高等院校和科研机构参与组建研发团队，形成政府、企业和研究机构三方协同的研发格局，促进共性关键技术开发。积极创造条件，鼓励和支持国内优秀团队与国外机构和企业跨国合作，提升引进、消化吸收和再创新能力，尽快缩小与发达国家的技术差距，提升新能源汽车的核心竞争力。
三、转变补贴方式，提高财政补贴效率
汽车产品作为消费者的一种大宗采购，属于富有需求价格弹性的产品，消费者对价格的敏感程度高，反应强，能否增加消费者购买新能源汽车的直观获得感，应是新能源汽车政策的一个重要着眼点。国外发达国家的财政补贴侧重于消费者，突出低碳化、互补化，采取直接补贴与间接补贴相结合的方式进行。2009年美国政府制定了总额10亿美元的以旧换新补贴政策，根据汽车单位燃油行驶里程数对消费者进行补贴；法国推出了新能源汽车优惠置换政策，对更换传统燃油车为新能源汽车的消费者给予最高1.5万法郎/辆的补贴；日本政府依据电动汽车与同类型传统汽车的差价，给予电动汽车消费者50%差价的财政补贴。在补贴原则上，鼓励新能源汽车进一步降低排放量，突出竞争优势。英国政府采取过两种补贴方式，过去是根据汽车价格给予购买清洁能源汽车的私人消费者补贴，设有上限；按照现行政策，对消费者购置新能源汽车，按照二氧化碳排放量和续驶里程进行补贴。美国十分注重发挥联邦政府和州政府政策的互补作用，在联邦政府补贴的基础上，州政府额外提供交叉补贴，如马里兰州对消费者安装充电桩进行直接补贴，佛罗里达州免除新能源汽车车辆保险费用，纽约州为消费者提供替代燃料抵用券。在补贴方式上，发达国家降低财政资金直接投入，通过税收抵免等方式，减轻财政资金压力，提高资金使用效率。如美国和挪威都是采用税收减免形式对消费者进行补贴，美国根据新能源汽车价格给予消费者不超过10000美元的税收减免，挪威给予新能源汽车消费者一定的增值税减免。德国对新能源汽车的扶持政策特点是不直接补贴企业和消费者，而是采用降低用车成本的政策，实行保有税收优惠。
我国对新能源汽车的补贴始于公共交通领域，从2009年13个城市的示范推广，到2012年扩展到全国普遍推广应用。私人购车补贴从2010年开始试点，2013年逐步延伸到全国，大体分为三个阶段：第一阶段从2010-2012年，针对示范推广的25个试点城市，国家对1.6L以下的新能源汽车进行补助，按照汽车电池组容量，最高补助6万元/辆。第二阶段从2013-2015年，区分不同类型车辆，根据续驶里程、车长、电池容量等进行分类或定额补贴，补贴方法是中央财政将资金补贴给新能源汽车企业，消费者按扣减补贴后的价格购买。第三阶段从2016-2020年，实施递减的补贴政策，补贴范围扩大到基础设施领域。增加了能量密度标准，设置了补贴上限，变事前补贴为事后清算，提高了技术门槛，对整车、动力电池等多方面的技术水平提出更高要求。与发达国家相比，我国目前对新能源汽车的补贴方式实行的是“两步走”，第一步是政府把补贴直接发放给汽车生产商，第二步是消费者按照售价去除补贴后的价格进行购买。在补贴对象上侧重于生产者多，对消费者关注少，容易造成企业变相抬高市场指导价，将补贴转移给自己，使消费者利益受损，整体社会福利降低。补贴标准上，仅从续驶里程、车身长度、电池容量等方面提出要求，对最能反映节能效果的单位耗电量以及安全性能等关键技术指标没有规定，补贴门槛过低，容易造成只重里程的粗放型发展。补贴金额偏高，一些企业单纯依靠补贴就可以获得高额利润，丧失技术改造动力，容易形成补贴依赖。补贴效果上，政府对生产者进行补贴，理论上可以提高研发和生产的积极性，促进产业增长；但实际上如果政府对补贴资金的使用监管不力，企业也可能将补贴资金挪作他用，不一定会促进新能源汽车的研发和生產。因此，新能源汽车财政补贴应向消费者倾斜，将现行对企业的补贴调整至销售终端，以现金方式返还或补贴给消费者。同时，鼓励地方政府制定差异化、多元化的补贴政策，建立与国家交叉互补的优惠政策措施，如新能源车高速免费、停车免费、充电优惠等。补贴方式上，减少直接的购置现金补贴，更多代之以低息贷款补助、税收抵免、购买奖励等措施。借鉴国外“以旧换新”购买新能源汽车的补贴方式，稳步推进传统燃油车退出市场。制定基于传统燃油车使用时长、二氧化碳排放、综合油耗等指标的旧车置换补贴标准，鼓励消费者选择购买经济环保节能的新能源汽车，放弃使用既耗油又污染环境的传统汽车。
四、完善税收制度，引导新能源汽车消费
税收是政府调节产业结构的有效手段。为鼓励新能源汽车产业发展，国外坚持鼓励与限制并重的税收政策，注重发挥税收的双向调节作用，在税收优惠方面侧重使用环节，突出阶梯化、轻量化。发达国家在汽车购置环节上征收的税款占汽车税收的份额很小，在使用环节上的税收占比则较高。日本从2009年开始实施绿色税制，对所有电动车、油电混合动力和天然气汽车消费者免征重量税和购置税；德国对新能源汽车减免使用环节的行驶税。〔10 〕在制定财税优惠政策时，发达国家政府往往将鼓励节能与限制排放、油耗政策结合使用，一方面对低排放、低油耗汽车进行税收优惠，另一方面对高油耗、高排放车辆进行惩罚。如法国为二氧化碳排放较低的车主提供奖励，对排放量超过180g/km的汽车惩罚，强化新能源汽车消费的替代效应；日本实施了高燃油税，引导消费者购买低能耗低排放汽车；德国对发动机排量小、二氧化碳排放量少的汽车征收较低保有税，对大排量汽车征收高税负；英国政府按照二氧化碳排放量对不同燃油汽车进行差别化征税。在对新能源汽车进行税收优惠时，一般不进行定额优惠，而是根据其电池容量、续驶里程、减排效果等指标进行阶梯优惠，体现向先进技术倾斜的鲜明导向。如美国根据新能源汽车车型总销量、电池容量等，对消费者实行了阶梯式税额抵免政策。〔11 〕日本依据不同车型设定不同税率，在购置税上采用了阶梯税率，促进新能源汽车消费。法国根据二氧化碳排放量不同对汽车消费者进行阶梯奖励或征收环保罚金，奖惩标准结合技术进步、能源环境压力等因素适时作出调整。电动汽车的续驶里程与电池能量密度和电池组数量有着直接关联。为控制企业一味依靠增加电池数量来增加续驶里程，倒逼企业在提高技术水平上发力，美国政府出台了依据整车重量分类优惠的新能源汽车税收政策，如《清洁空气法修正案》提出在确定减税额时应考虑车辆总重，以反映车辆节能水平；《能源政策法》则按重量不同把电动汽车划分为四个档次，分别确定不同的减税额度。
我国现行税收政策中针对新能源汽车的优惠政策主要是车辆购置税、车船税，在企业所得税、增值税、消费税中也有涉及。车辆购置税方面，对2014年9月1日至2017年12月31日销售的纯电动汽车、插电式（含增程式）混合动力汽车和燃料电池汽车免征车辆购置税。车船税方面，对节能汽车减半征收车船税，对纯电动、插电式混合动力、燃料电池汽车免征车船税。企业所得税方面，对认定为高新技术的新能源汽车企业按15%的低税率征收企业所得税。增值税方面，2011-2020年企业销售新能源汽车及其关键零部件，按13%计收增值税。消费税方面，对纯电动和燃料电池电动乘用车不征收消费税，对锂离子蓄电池、太阳能电池、燃料电池等免征消费税。我国现行新能源汽车税收政策主要集中在消费引导上，鼓励性政策多，对其替代品燃油车的逆向限制性政策少。税负结构方面，我国汽车行业购买和使用环节税负比大体为7∶3，而发达国家则为4∶6。相对而言，我国新能源汽车购买环节税负较重，使用等后续环节税负轻，在使用环节体现税收优惠不明显，不利于形成正确的消费导向。应采取“一降一提”的汽车税率，“一降”是降低或免除新能源汽车购置税、车船税、消费税、增值税等，“一提”是提高传统燃油车购置税、燃油税，出台燃油车保有税，对高耗油、高排量汽车征收高税负。建立与油耗量和二氧化碳排放量挂钩的汽车税负体制，加大对二氧化碳排放征税力度，引导民众转变消费理念。同时，严格落实企业平均燃料消耗量和新能源汽车双积分制度，在燃油汽车和新能源汽车消费之间实施鲜明的赏罚制度，倒逼企业自主节能减排。
五、强化政府采购，充分发挥其示范引导作用
政府采购有助于形成社会示范效应，扩大市场推广规模，国外发达国家十分注重通过政府采购示范引导新能源汽车发展。早在1992年《能源政策法案》中，美国就提出政府公务用车采购替代燃料车辆要占有一定比例。2009年以来，美国政府采购新能源汽车稳步增长，到2012年，美国联邦政府新购公务用车中插电式混合动力汽车和纯电动汽车已占到一半，推广成效显著。奥巴马执政期间，进一步规定2015年以后联邦政府用车只能采购新能源汽车。德国政府提出到2013年底前，政府新购买或租赁的车辆中，每公里二氧化碳排放量低于50克的低排放汽车要控制在10%以内。同时对新能源汽车公务车实行一定的税收优惠，优惠额依据动力电池大小确定，金额大致相当于电池价格。〔12 〕日本政府则要求公务用车要全部更换为以新能源汽车为主的低排放汽车。
我国从2008年开始，先后将清洁能源和节能环保汽车纳入政府采购清单，要求优先采购国内自主品牌新能源汽车。2014年对政府采购新能源汽车进一步提出具体比例要求：2014-2016年，中央国家机关、新能源汽车推广城市政府采购新能源汽车数量要达到当年购车总量的30%以上，并逐年提高；其他政府机关和公共机构，2014年新能源汽车购买量不低于10%，2015和2016年不低于20%和30%。在公共交通方面，提出到2020年，城市交通领域新能源汽车要达到30万辆。但由于缺乏有力的强制措施，政府采购收效甚微。除公交、出租和环卫等方面有一定数量的政府采购外，其他如机关和国有企事业单位公务车鲜有涉及。受“脸面”观念的影响，公车采购一直是品牌至上，在缺乏严格的督查和问责制度保障下，新能源汽车公务采购很可能成为一纸空文。为此，我国应结合当前正在进行的公车改革，鼓励政府公共部门优先购买或租用新能源汽车，给予更高标准的货币补贴，或者作出更加刚性的比例要求并严格督促落实。合理确定新能源汽车政府采购目录，以二氧化碳排放量作为政府采购车辆的标准，倒逼政府采购车辆的节能减排。探索政府机关和国有企事业单位分时租赁、车辆共享等灵活性的新能源汽车租赁和采购模式，提升政策的灵活性和有效性。
六、创新投资运营模式，加快充电基础设施建设
续航里程担忧始终是困扰电动汽车发展的一大难题，规模適度、布局合理的充电基础设施，可有效消除消费者对电动汽车续航里程的后顾之忧。为此，发达国家高度重视基础设施建设的投入和政策引导。早在1993年日本政府启动实施了“Eco-station”项目，规划建设2000个替代能源汽车燃料供应站和1000个纯电动车快充站。《新一代机动车战略2010》进一步提出到2020年要建成5000个快速充电站，200万个家用普通充电设备。2012年预算投入1000亿日元经费，支持电动汽车充电基础设施的建设，对参与充电设施建设的企业税收费用一律减免。〔13 〕英国政府启动了“插电区域”充电站补助项目，计划用3年时间投入3000万英镑在2-3个城市建设充电桩。法国实施了“发展电动汽车全国计划”，政府直接投入15亿欧元，用于充电基础设施建设。
“十二五”期间，我国就开始探索充电设施建设，国家层面出台了十个重点政策，涉及电动汽车充换电服务价格、基础设施建设奖励、电动汽车企业资质准入等方面。全国近一半的省市出台了充电基础设施的相关政策。但由于基础设施涉及面广，既需要建设企业、运营企业的投入，又需要国土、规划、电力、交通、公安等多部门的大力支持。受制于各地的具体政策、人文环境及投资收益等因素影响，充电基础设施发展起来困难重重，与新能源汽车的增长速度相比滞后很多，远不能满足充电需求。因此，应坚持桩适度超前的理念，通过政府直接投资、贴息贷款、税收减免、奖励、加速折旧等方式，鼓励汽车企业和社会资本投建基础设施。完善新能源汽车基础设施激励性政策，创新基础设施投资和商业化运营模式，在充电设施的用地、规划、建设上开辟“绿色通道”，对充电运营进行税收优惠、电价补贴，引导社会资本找准盈利点，激发参与基础设施建设运营的热情，为基础设施建设创造良好政策环境。
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责任编辑 于晓媛
