从印度废钞令实施效果看财政与金融失衡的危害性
钟震 郭立
〔摘要〕 作为2016年“黑天鹅”事件之一，印度废钞令已实施一年有余。其实施直接影响到地方邦选举的结果，短期内反逃税效果最为明显，一定程度上促进了支付体系现代化，但是打击“假黑腐”未触及根本，诸多负面影响拖累经济增长。印度废钞令的出台背景较为复杂，其实施的背景、方式、过程均与印度政府长期财政与金融关系失衡密不可分。以此为鉴，发展中国家应采取稳健的宏观调控政策，进行结构性改革，健全财税体制，根除产生银行业坏账的体制根源，避免类似印度废钞令“短痛”和“长痛”共振的教训。
〔关键词〕 印度废钞令，宏观调控，财政金融失衡
〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0105-06
2016年11月8日，印度总理莫迪突然宣布，为打击腐败和黑钱交易，从次日零时起，废除500卢比和1000卢比两种最常用大额纸币的流通，导致86%的流通现钞变为“废纸”。这场废钞风暴事先与市场毫无沟通，令印度社会瞬间陷入混乱，短期内负面影响难以消除，同时也创下了国际金融史上罕见纪录。时隔一年，废钞令实施效果如何，是否已经实现此前印度政府声称的预期目标？印度政府究竟遭遇了什么样的困境，需要采用如此极端的废钞令？以此为鉴，对于反思和调整我国宏观调控政策的意义重大。
一、印度废钞令的实施效果
关于废钞令的实施效果，特别是对印度经济的影响，目前持鲜明对立的正反两方观点。支持者认为此举迫使地下经济浮出水面，成功打击腐败和黑钱交易，有助于增加税收和促进电子支付体系改革。而反对者认为此举令民众失去对货币和金融系统的信心，严重打击了实体经济。印度前总理辛格直接批评废钞令是莫迪政府“一场有组织的、合法化的抢劫”。美国福布斯杂志认为“印度政府进行了一场史无前例的犯罪行为，不仅损害了经济，并威胁到数百万计已经贫困的公民陷入更贫困的境地，而且寡廉鲜耻”。彭博社观点专栏作家Mihir Sharma认为“废钞令与其说是一场反黑钱战役，不如说是印度政府开展的全世界最大的合法洗钱行动”。
从一年来的实施效果看，废钞令似乎并没有达到印度政府此前的预期目标，非但没有实现打击“假黑腐”目标，反而拖累了经济增长。按照实施效果与预期目标接近程度，由强到弱，依次为政治目的、反逃税、支付体系现代化、打击“假黑腐”以及经济增长。
（一）直接影响到地方邦选举的结果。2017年3月结束的五大地方邦選举，特别是印度人口最多的北方邦地方选举，被外界视为2019年大选前的“半决赛”，关系到莫迪能否连任成功。废钞令颁布后，莫迪领导的人民党一改此前在新德里、比哈尔邦等地方选举连败的颓势，在五大地方邦选举中胜出四邦，尤其是在北方邦取得压倒性胜利，并创下1977年以来地方选举最大优势纪录，为其寻求连任打下了坚实的基础。2017年12月，人民党又接连赢得了古吉拉特邦和喜马偕尔邦的选举胜利。但值得注意的是，人民党在这两个邦获得的席位远不如预期，特别是莫迪曾执政12年之久的古吉拉特邦，人民党仅以微弱优势取胜，反而其对手国大党在该邦选举中取得了27年以来的最好成绩。从某种程度上看，废钞令对农业部门的伤害却没有相应的农业政策予以缓冲，在经历一年多的时间检验之后，人民党在农村中的支持率明显下降，印度民众对以废钞令为代表的莫迪政府改革已不再如之前那般肯定和支持。
（二）短期内反逃税效果最为明显。印度早已实现税银联网，但长期以来面临的问题是“如何把现金逼进银行”，从而合理地征收税款。此次废钞令不但规定“兑换有限额，提现有限额”，而且对于“超过25万卢比且无法说明收入来源的存款”处以惩罚性税收，短期内有效遏制逃税行为，改善了税收状况。截至2016年11月22日，刚启动半个月的废钞令已使印度47个城市11月的税收达到了去年同期的2.5倍①。2015至2016财年，印度只有3700万人进行了税收申报。废钞令实施后，2016至2017财年印度进行税务申报的人数增加了910万，几乎相当于奥地利的人口总数②。
（三）一定程度上促进了支付体系现代化。为填补现金不足带来的支付“断档”，印度政府相继出台了包括在政府指定地点或指定消费项目使用电子支付时可获得相应的费用减免和税收优惠等措施，鼓励民众使用电子支付。据印度国家支付公司（NPCI）统计，2017年12月印度电子支付交易规模较2016年同期增长约11%，交易总额增长约21%。除卡（主要是借记卡和信用卡）支付外，大多数细分市场的电子交易均高于上年同期③。据印度工商业联合会和市场研究机构RNCOS共同推出的一份研究报告显示，得益于政府支持、智能手机普及、移动互联网的蓬勃发展等因素，到2021至2022年，印度移动支付市场规模会达到3000亿卢比，远超过2015至2016年的15.4亿卢比④。但是，由于金融基础设施较为薄弱且准备应对不足，电子支付尚无法完全取代现金，短期内印度恐难实现“无现金社会”的目标。据统计，从接受电子支付的销售终端、ATM、收费站数量来看，印度每百万人只有1100个，中国每百万人有1.6万个，新加坡则超过3.1万个 〔1 〕。
（四）打击“假黑腐”未触及根本。正如印度“假黑腐”不是因大面额现钞而产生，反而是因为“假黑腐”的存在导致了大面额现钞在金融体系外的囤积。废钞令不能从根本上打击“假黑腐”，只要“假黑腐”一日不根除，任何支付手段都终究会“涉假、涉黑、涉腐”。废钞令颁布后，印度黄金、比特币暴涨，成为新的隐匿资产的渠道，市场上也开始出现2000卢比新钞的假币。在废钞令推出伊始，印度政府预计将有高达5万亿卢比的黑钱不会被申报⑤。事实上，2017年8月30日印度央行公布的年报数据显示，印度银行系统共收到15.28万亿卢比（2390亿美元）的废钞⑥，占所有被废纸币规模的99%，相当于几乎所有黑钱已被“洗白”，这恰恰说明“假黑腐”已经找到了新的绕过政府监管的洗钱策略。与之形成鲜明对比的是，实施废钞令的代价不菲。截至2017年6月30日，印度央行印制新钞票的花费达到796.5亿卢比，为17年来最高水平⑥。换言之，这场旨在打击“假黑腐”的废钞运动基本宣告失败，反而因印钞费用大增，进一步影响到央行向印度政府上缴收入减至一半，进而加大了印度政府实现财政赤字目标的难度。
（五）诸多负面影响拖累印度经济增长。自实施以来，废钞令已对印度经济造成了几轮负面冲击。第一轮是对现金依赖性产业的冲击。在印度，现金交易占整个交易额的78%，与居民消费需求紧密相关的行业也大部分高度依赖现金，比如零售业、运输业、建筑业、房地产业等受到的冲击较大，一些企业因资金链断裂不得不停工停产甚至倒闭。第二轮是对支柱性产业的冲击。印度是农业大国，约一半的人口以种地为生。废钞令实施当月正值印度农业播种期，但因金融基础设施不完善和配套政策未及时出台，多数农民放弃农耕时间去排队换钞而耽误了宝贵的农时。制造业也受到波及，废钞令实施次月，即2016年12月印度制造业采购经理人指数（CPMI）年内首度跌破荣枯线50以下至49.6，创2008年11月以来月度最大跌幅⑦。第三轮是对经济运行和社会稳定的冲击。废钞令带来的严重现金短缺令印度社会陷入混乱，一些地方甚至回到了以物易物的地步。民众生活和经济运行受到严重干扰，自实施起两周内，至少已有55人因换钞死亡。废钞令更是加剧了印度政治动荡，多地举行了不同规模的抗议活动。第四轮是对经济发展前景和国家信誉的长期负面冲击。废钞令宣布后，相关国际机构纷纷下调对印度2016年 GDP 增速的预期，从下降0.5到2个百分点不等。贸然的废钞行动垮掉的不仅仅是莫迪在印度民众心中的形象，还有印度政府施政的严肃性和可信度 〔2 〕。更为严重的是，废钞令严重打击了国际社会对印度政府信用的信心，这将是莫迪政府乃至此后历届印度政府都无法摆脱的声誉污点，即谁也无法保证此后的印度政府是否会效仿莫迪政府，以打击黑钱为名搞类似废钞令这样的“金融闪电战”。
在数轮负面冲击下，印度经济受到严重拖累。2017年二季度，印度GDP增速跌至5.7%，为三年来最低值；CPI跌至1.54%，远低于4%的通胀目标值，为1999年亚洲金融风暴之后的最低值，通缩压力加大；私人消费增长降至6.7%，为过去一年半以来最低值；消费信心指数跌至96.8，为3年来最低值；除服务业外，农业、工业、制造业、采矿业均出现不同程度的收缩；进口大幅增长，经常项目逆差不断扩大，6月末经常项目逆差占GDP的比重大幅增至2.4%，为2013年6月以来的最大值⑦。虽然2017年三季度印度GDP增速有所回升至6.3%⑦，但受制于制造业增长放缓以及系列改革政策的影响，印度中央统计局于2018年1月5日将2017至2018财年的经济增长预期从7.1%降至6.5%，为四年来的最低增幅 〔3 〕。此前，2016至2017财年GDP增速为7.1%，2015至2016财年GDP增速为8%，2014至2015财年GDP增速为7.5%。从另一项衡量印度经济的指标总附加值GVA增速来看，2016至2017财年增速为6.1%，同样为四年来的最低增幅 ⑦。
更值得一提的是，继废钞令之后，印度政府丝毫没有减缓激進式改革的步伐，于2017年7月1日正式推行旨在建立中央和地方统一税收管理体系——商品与服务税改革（GST）。但与此前印度政府乐观预期不同的是，由于存在与废钞令相类似准备和过渡方案不足等问题，GST非但没有实现形成印度市场共同体的目标，反而使得企业纳税的申报更为复杂。在GST推出半年后，即2017年12月GST收入连续第三个月下降。在废钞令和GST双重影响下，税收收入不及预期，但财政支出却只增不减，政府财政状况堪忧。2017年4至11月，印度政府支出已完成预算的69%，但财政赤字已达到全年目标的112%⑧，这意味着在2017至2018财年之后的月份里，印度政府支出将会大幅缩减。据测算，即便全财年税收目标实现的情况下，如果需要达到3.2%的财政赤字/GDP目标，仍需要减少约1445亿卢比的支出。对此，摩根士丹利预计2018至2019财年印度财政赤字占GDP比重将进一步扩大至3.5% 〔4 〕。由于废钞影响、GST改革不及预期、消费低迷和投资疲弱等基本面情况，IMF和世界银行于2017年10月分别将印度2016至2017财年经济增长预期下调至6.7%和7%，OECD、亚行、惠誉以及印度央行等也相继下调预期值。随着经济下滑对就业市场带来的冲击，莫迪上任时“每年创造1千万就业目标”誓言恐难以实现。据不完全统计，仅2017年1至4月期间，废钞令使150万人失去工作，对劳动参与率的冲击至今仍未完全恢复 〔5 〕。
二、废钞令是印度政府长期财政与金融关系失衡的一个极端反映
面对事与愿违的实施效果，质疑和批评莫迪政府的声音不绝于耳。印度前财长奇丹巴拉姆批评莫迪政府的经济政策成果是“低增长、低投资、没工作”。对此，莫迪政府也多次改变废钞令实施目标的口径，从打击腐败和黑钱，到打击假币和切断恐怖主义的资金来源，再到推进支付体系现代化。如此反复多变的表态也从一个侧面反映出废钞令出台背景的复杂性。事实上，印度废钞令可谓是2016年“黑天鹅”事件之一，看似荒唐，却有其必然性。究其原因，既有源自于印度经济发展的深层次问题，也有短期来自于现任政府承受的内外部压力。但从体制根源上看，无论是废钞令实施的背景还是方式与过程，都与印度政府长期财政与金融关系失衡密不可分。
从实施背景来看，实则是印度政府在未理顺财政与金融关系和未能有效推行结构性改革的情况下，企图用废钞令这剂猛药以治沉疴。长期以来，印度政治、经济、社会发展沉疴重重。政治上，沿袭英国议会民主制不但没有带来所谓的民主，反而与政治腐败、金钱政治、家族统治、权力寻租等问题相互交织，形成印度独有的复杂政党格局、畸形的分权制衡生态以及低下的政府执行效率。经济上，产业结构中服务业独大，尤其是发达的软件和金融服务业更多吸引的是高素质人才，而能够吸收大量劳动力的制造业发展疲弱，农业长期依赖政府补贴，国际收支长期不平衡，外债占比持续上升。社会上，贫富差距不断拉大，接近七成的印度人特别是低种姓人处于贫困线之下，宗教冲突、民族仇恨、领土争端、恐怖袭击等因素时刻威胁着国家安全和社会安定。复杂的政治、经济、社会环境使得印度政府宏观调控乏力，加剧了财政与金融之间的失衡，加上结构性改革不到位，刺激了地下经济的膨胀，“假黑腐”问题愈演愈烈，逐渐脱离政府管控，进一步导致宏观调控乏力，最终形成恶性循环。所谓地下经济，是指所有逃避政府监管、税收和统计等传统宏观调控范畴的非正规经济活动。因其产生的产值和收入未纳入国民经济核算，被国际社会公认为“经济黑洞”。而印度地下经济正是以黑钱、逃税、腐败、黑恶及恐怖势力等为代表的“黑色经济”，因大面额现钞难以被追查资金来源，成为印度“黑色经济”重要的交易方式。据世界银行测算，游离在正规经济之外的“黑色经济”占印度GDP的20%以上，且有不断恶化的趋势。如果按2015年印度2万亿美元GDP计算，其“黑色经济”高达4000亿美元，甚至高于泰国全年GDP，其中房地产行业贡献较大，年均产出的非法资金约200至400亿美元 〔6 〕。“黑色经济”加剧了印度经济发展的内部失衡，不断侵蚀国民经济的基础，严重危及经济社会的长期发展，已成为印度实现经济腾飞和强国战略的“绊脚石”。从这一逻辑出发，废钞令真正想废掉的不是大额钞票，而是脱离政府监管之外的地下经济、滋生“假黑腐”的政治经济社会环境以及无法为经济长期发展提供充足财力支持的旧有体制。
从实施方式来看，废钞令仍旧沿袭了过去金融是财政出纳的思维逻辑。一方面，利用货币政策为财政政策“补位”，财政政策和货币政策“名实”不符。在印度，由于政党博弈激烈，财税体制改革和结构性改革掣肘较多，财政政策发力不够，迫使以总量调控为主的货币政策“越位”，承担一些本应由财政政策承担的结构调整职能，如支农支小、强制支持以行政手段确定的“优先部门”、为财政部“总理人民资金项目”开放银行许可等。在多重目标冲突下，使得货币政策难以权衡取舍，不但管不好货币政策该管的事情，最终也影响了宏观调控的实施效果。与大多数民主国家相类似，印度财政政策的出台同样需要经过议会反复审议，其间往往要遭受多个党派或者多个利益集团的激烈博弈。而同样作为宏观调控政策的货币政策，其决策流程仅止步于央行内部，不需要通过议会或民主程序。尤其是在一些利率完全市场化的国家，市场对于利率变动极其敏感，政策效果立竿见影。即便是美、英、欧等发达经济体，面临换届选举等政治压力时，都会不约而同地选择对央行施压，倒逼央行降低利率。因此，印度货币政策与财政政策之间的冲突同样体现在政府与储备银行在降息问题的分歧上。废钞令实施后，印度经济增速明显下滑，私人投资持续低迷，食品价格下跌，2017年6月份零售业通货膨胀率降至历史最低水平，印度央行承受着巨大的降息压力。2017年7月，财政部首席经济顾问认为央行对通货膨胀率的预测出现了大范围、片面的、系统性错误；同月底，印度工商联合会致信央行行长帕特尔，强调央行需要出台专门政策促进中小企业贷款的恢复和发展，同时鉴于高负债给大量企业带来的财务压力，请求央行降低政策利率至少25个基点。在多方施压下，印度央行于2017年8月2日召开货币政策委员会，虽然委员会成员在通货膨胀走势判断上分歧较大，但最终以5∶1通过降息决定，将基准利率降至6%，为过去6年半以来最低水平。在之后公布的会议纪要显示，央行对各邦政府取消农业补贴贷款可能增加金融风险和通货膨胀预期的上行压力表示担忧。2017年11月底，印度总理经济顾问委员会成员瑟吉特·巴拉表示，央行倾向于高估通胀预期，不愿意进一步降息，以致于拖累经济增长；同时，财政部强烈呼吁央行应尽快降息。然而，2017年12月6日央行决议称，由于发达国家货币政策正常化给全球金融稳定带来的不确定性以及美国财政扩张带来的通货膨胀影响，决定维持中性货币政策立场，并维持基准利率6%不变。
另一方面，各級政府财税关系长期未能理顺，导致政府对经济过度干预，财政对金融资源过度侵蚀。印度政府实行中央、邦与地方三级财政体系 〔7 〕22，各级政府之间财权与事权不匹配，中央财权较为集中，地方议会财政约束与监督不足，邦与地方政府普遍存在软预算约束问题，加上繁琐的税收体制和严重的政治腐败，激励与约束不匹配助长了各级政府对经济的过度干预，为国有背景企业“背书”扰乱了市场秩序，也催生了道德风险。长期以来，特别是在英迪拉·甘地执政期间，出于政治等方面的考虑，印度政府对大量的经济活动实行国有化。但与纠正市场失灵、增加可投资盈余和追求更广泛社会目标的初衷相反，印度国有化效果并不理想，其中一个重要原因就是政府对于国有企业经济活动的过度干预。国有企业的管理人员被赋予多重目标，在获得国家背书的同时，却在创新、削减成本、提高生产力和满足消费者需求上缺乏相应的激励约束机制。政府通过“谅解备忘录”、委派调查机构开展大量非生产性审查、任命董事会成员、直接干预企业运营等方式对国有企业进行监督甚至操纵，同时提高私营企业进入市场的成本，不但降低了国有企业经营效率和积极性，而且破坏了市场公平竞争机制，造成了资源配置的低效和无序。据印度政府统计，在过去10年里，无论是中央层面，还是邦和地方层面，国有企业的整体盈利能力持续下滑。在2015至2016财年里，244家非金融央企中1/3出现亏损，且亏损企业中超过一半已连续3年亏损，包括印度航空和两家公共电信公司在内的一些央企常年亏损，其余像印度煤炭等部分盈利企业也多因垄断地位而非生产经营效率获利。除央企外，还有1000多家邦和地方层面的国有企业，其中2/3出现亏损，特别是以僵尸配电企业居多。据不完全统计，所有国有企业每年总亏损额约占到印度年度GDP的1%⑨。政府过度干预在金融领域也不例外，最为突出的就是印度各级政府利用财政手段干预金融资源配置，正规金融体系低效，国有银行经营效率低下且盈利能力堪忧，普通家庭贷款主要源于高利贷。更为严重的是，近年来国有银行坏账激增，甚至可能引致“经济脱轨”的风险。长期以来，印度国有银行将信贷资金投放财政信用更为偏好的基建领域和其他重大项目，但由于各种原因，导致这些项目不断延期，国有银行坏账不断累积，不良贷款率从2015年3月末的5.4%飙升至2017年6月末的13.7%，22家国有银行中有8家不良率超过15%，14家超过12%⑩。2017年12月，IMF在一份评估报告中指出，印度国内的公司债务和银行系统不良资产问题令人担忧，一方面印度公司的杠杆率在不断增加，另一方面印度国内银行在不良资产的处置问题上进展较为缓慢，在全球开始新一轮加息周期的背景下，一旦外部流动性减少，印度国内的企业预计可能将迎来一段艰难的阵痛期 〔8 〕。对此，印度央行已依据《银行业监管（修订）条例》的授权，预计于2019年3月前推动银行解决约8万亿卢比的不良贷款。作为首批行动，印度央行确定了12个贷款余额超过5万亿卢比的账户，其不良贷款占整个银行业不良资产的25%，并转交破产清算部门进行评估。由于国有银行坏账问题源于政府剥夺银行董事会的权力，如果公司治理机制没有根本性改变，政府干扰不能根除，这些问题仍会卷土重来。更为糟糕的是，国有银行坏账激增不但制约了银行业放贷能力，经济增长受到拖累，进而导致借款人偿债能力下降，坏账进一步增加，形成恶性循环。经济学人杂志称，印度经济已处于25年以来最紧迫最危险的境地。废钞令得以实施，一定程度上也是因为财政收入不足影响了印度政府调控经济的能力，通过废钞变相获取财政收入，以帮助印度政府刺激经济和缓解国有银行不良贷款压力，仍旧是金融是财政的出纳以及货币政策变相为财政政策“补位”思维方式的一种体现。
从实施过程来看，废钞令得以颁布源于印度央行在法律上和行政隶属上缺乏真正意义上的独立性。虽然在强势人物拉詹任职期间，印度央行的独立性曾一度有所提高。比如，坚持将抑制通货膨胀放在首位、对印度政府和财政部呼吁的宽松货币政策持怀疑态度、认为印度经济的长期发展不应靠货币政策，而是应通过大幅削减公共补贴来降低预算赤字以及增加基础设施以吸引海外投资等。但迫于各方压力，印度央行最终“让位”于政府政治目标和财政目标，牺牲货币政策的独立性，于2015年接连4次降息，且基准利率一度维持在2011年以来的最低水平。事实上，在印度相关法律法规中，从未明确过央行在制定货币政策方面的独立地位 〔9 〕。印度储备银行自1949年被国有化并行使央行职能以来，历任行长均为“经财政部部长推荐并由总理正式任命”，不光是央行行长，包括内部中央董事会成员的提名和任命均由政府决定。《1934年储备银行条例》甚至规定，政府“出于对公共利益的考虑，在与储备银行行长协商的基础上，可以向储备银行直接下达指令”。这一点在废钞令颁布过程中得以充分体现，央行行长帕特尔基本淡出整个过程，印度一些媒体甚至对其发出“通缉令”。事实上，莫迪政府可以直接下达废钞命令，却不被视为越权干预货币政策。而作为货币政策执行当局，储备银行既不可能单边作出这样的决策，也没有能力擅自否决政府的决策。
三、印度废钞令对发展中国家的反面启示
对于包括我国在内的发展中国家而言，印度废钞令具有重要的镜像意义。在面临长期发展困境时，特别是财政与金融失衡矛盾时，究竟采用何种宏观调控政策，才能够避免类似印度废钞令“短痛”和“长痛”共振的教训，是我们需要研究的重大课题。
（一）废钞令实施效果不佳再次证明长期结构性改革没有短期“替代品”。印度废钞令充分展示了企图用短期“休克疗法”解决长期财政与金融失衡矛盾乃至政治经济社会发展问题的危害性，甚至在部分地方邦一度出现流动性枯竭，财政风险与金融风险的相互交织，影响整个宏观经济的稳定。如果改革政策推行过急过猛或是不符合宏观调控规律，反而会适得其反，无论前期经济增速有多快，整个国家依然会付出沉重的代价。无论是对包括印度在内的发展中国家，还是对前期大规模实施非常规货币政策的美欧日发达经济体而言，结构性改革才是治本之法，否则再激进再极端的宏观调控政策也终究会沦为治标之策。
（二）解决结构性问题需要财政与金融“双归位”。印度废钞令失败的一个教训就是企图以金融领域改革替代财政领域改革、以货币政策代替财政政策的职能。总体上，财政是通过政府的力量来实现财政资金乃至社会资源的优化配置，而金融是通过市场的力量来实现金融资源的优化配置。作为两大主渠道，财政与金融在资源配置中的作用存在差异又互为补充，故财政与金融领域的改革应当彼此独立，不能相互替代。财政政策和货币政策都不能“包打天下”，厘清彼此边界并相互配合，才是发挥合力的最优方式。尤其是货币政策属于总量调控政策，主要是通过利率和窗口指导等间接调控工具引导资金配置，更侧重于短期总需求调节，长期结构调整并非货币政策所长。从大萧条以来的历次危机应对国际经验来看，但凡完成经济长期增长和结构转型成功的国家，大多依靠“以财政政策为主和货币政策为辅”的方针。
（三）财税体制不健全是财政对金融资源侵蚀的根源所在。从财政领域角度来看，印度廢钞令实施的一个重要原因就是通过废钞变相获取财政收入。在印度特有的政治经济社会背景下，现有财税体制不合理，特别是中央与地方财权与事权不匹配问题，进一步演变成中央与地方之间对挤占金融资源的激烈博弈。各级政府为弥补财政资源之不足，利用财政手段干预金融资源配置和肆意汲取金融资源，反而制约了正规金融体系的发展，使得高利贷等非正规金融渠道盛行，甚至一些资金渠道涉黑涉腐，不但导致财政收入的漏损，而且加大了宏观调控难度，危及国家长期发展与稳定。
（四）根除产生银行业坏账的体制根源是理顺财政与金融关系的关键环节。对于类似印度以间接融资体系为主的国家，化解银行业不良贷款风险是金融领域改革的核心。2017年10月底，印度财政部宣布银行业史上最大注资计划，将在未来两年内向国有银行进行2.11万亿卢比（约合320亿美元，相当于印度GDP 1.2%）的资本注入，该规模超过了过去10年的总和。据披露，注入的资金来源主要有三个，1814亿卢比来自政府预算拨款，5800亿卢比来自市场对政府股份的稀释，1.35万亿卢比来自政府发行的专项债券⑧。印度各方对注资计划充满信心，一些预测分析显示因注资计划的启动，2018至2019财年内整个银行体系的信贷增速将从8%跃升为12～15%，进而激发印度经济运行的整体活力，工业、服务业、农业的增速将分别达到7%、7.5%、4.2%？輥？輯？訛。然而，在财政与金融关系没有理顺的情况下，造成银行业坏账的体制根源不除，国有银行日常经营无法排除行政干预，这种单纯依靠注资的效果注定不会理想，甚至可能超过印度政府规定3.2%的财政赤字目标，而且会进一步加剧道德风险，影响经济正常运行。
注 释：
①数据转引自郭红雨：《印度“废钞运动”中的税收脉动》，《中国税务报》， 2016-12-13.
②数据转引自张威威：《印度“废币”令纳税人口增900万 接近奥地利总人数》，http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170519/2014950.shtml.
③数据来源：https：//www.npci.org.in/statistics.
④数据来源：Indian M-Wallet Market Forecast 2022.
⑤印度财长贾伊特利（Arun Jaitley）当时曾说“将现金用于犯罪目的的人很明显不会傻到试图冒险把现金还回（银行）系统里，因为他们会受到质询”。
⑥数据来源：印度央行年报2016-2017。
⑦数据来源：万得。
⑧数据来源：https：//dea.gov.in/press-release/press-release-archive.
⑨数据来源：https：//dpe.gov.in/sites/default/files/PES_Annual_Report_English.pdf.
⑩数据来源：https：//dbie.rbi.org.in/DBIE/dbie.rbi？site=publications#！4.
？輥？輯？訛数据来源：http：//www.pangoal.cn/news_x.php？id=3561&
pid=13.
参考文献：
〔1〕Ananya Bhattacharya. For Infosys， blockchain and AI are opening new doors in Indias digital payments market〔EB/OL〕. https：//qz.com/1020325/for-infosys-blockchain-and-artificial-intelligence-are-opening-new-doors-in-indias-digital-payments-business/.
〔2〕赵晓祎，樊西玉.印度“废钞令”在经济领域的冲击及启示〔J〕.中国市场，2017（23）.
〔3〕Central Statistics Office. First Advance Estimate of National Income 2017-18〔EB/OL〕. http：//www.mospi.gov.in/sites/default/files/press_release/PRESS_NOTE-Q3_2017-18.pdf.
〔4〕Financial Express. India Ratings projects FY19 growth at 7.1%， says Budget 2018 unlikely to be populist〔EB/OL〕. http：//www.financialexpress.com/budget/india-ratings-projects-fy19-growth-at-7-1-says-budget-2018-unlikely-to-be-populist/1020504/.
〔5〕李凈翰.印度“废钞”1年了，结果让人不忍心看〔EB/OL〕.https：//www.ddvip.com/weixin/20171110A01Y5Y00.htmlhttps：//www.ddvip.com/weixin/20171110A01Y5Y00.html.
〔6〕宋诗豪.印度禁用大额纸币以打击黑钱〔J〕.方圆，2016（33）.
〔7〕王 威. 印度政府预算制度〔M〕.北京：经济科学出版社，2017.
〔8〕IMF.India： Financial System Stability Assessment-Press Release and Statement by the Executive Director for India〔EB/OL〕. http：//www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/21/India-Financial-System-Stability-Assessment-Press-Release-and-Statement-by-the-Executive-45497.pdf.
〔9〕刘小雪.印度货币政策的独立性〔J〕.中国金融，2017（14）.
责任编辑 于晓媛
〔摘要〕 作为2016年“黑天鹅”事件之一，印度废钞令已实施一年有余。其实施直接影响到地方邦选举的结果，短期内反逃税效果最为明显，一定程度上促进了支付体系现代化，但是打击“假黑腐”未触及根本，诸多负面影响拖累经济增长。印度废钞令的出台背景较为复杂，其实施的背景、方式、过程均与印度政府长期财政与金融关系失衡密不可分。以此为鉴，发展中国家应采取稳健的宏观调控政策，进行结构性改革，健全财税体制，根除产生银行业坏账的体制根源，避免类似印度废钞令“短痛”和“长痛”共振的教训。
〔关键词〕 印度废钞令，宏观调控，财政金融失衡
〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0105-06
2016年11月8日，印度总理莫迪突然宣布，为打击腐败和黑钱交易，从次日零时起，废除500卢比和1000卢比两种最常用大额纸币的流通，导致86%的流通现钞变为“废纸”。这场废钞风暴事先与市场毫无沟通，令印度社会瞬间陷入混乱，短期内负面影响难以消除，同时也创下了国际金融史上罕见纪录。时隔一年，废钞令实施效果如何，是否已经实现此前印度政府声称的预期目标？印度政府究竟遭遇了什么样的困境，需要采用如此极端的废钞令？以此为鉴，对于反思和调整我国宏观调控政策的意义重大。
一、印度废钞令的实施效果
关于废钞令的实施效果，特别是对印度经济的影响，目前持鲜明对立的正反两方观点。支持者认为此举迫使地下经济浮出水面，成功打击腐败和黑钱交易，有助于增加税收和促进电子支付体系改革。而反对者认为此举令民众失去对货币和金融系统的信心，严重打击了实体经济。印度前总理辛格直接批评废钞令是莫迪政府“一场有组织的、合法化的抢劫”。美国福布斯杂志认为“印度政府进行了一场史无前例的犯罪行为，不仅损害了经济，并威胁到数百万计已经贫困的公民陷入更贫困的境地，而且寡廉鲜耻”。彭博社观点专栏作家Mihir Sharma认为“废钞令与其说是一场反黑钱战役，不如说是印度政府开展的全世界最大的合法洗钱行动”。
从一年来的实施效果看，废钞令似乎并没有达到印度政府此前的预期目标，非但没有实现打击“假黑腐”目标，反而拖累了经济增长。按照实施效果与预期目标接近程度，由强到弱，依次为政治目的、反逃税、支付体系现代化、打击“假黑腐”以及经济增长。
（一）直接影响到地方邦选举的结果。2017年3月结束的五大地方邦選举，特别是印度人口最多的北方邦地方选举，被外界视为2019年大选前的“半决赛”，关系到莫迪能否连任成功。废钞令颁布后，莫迪领导的人民党一改此前在新德里、比哈尔邦等地方选举连败的颓势，在五大地方邦选举中胜出四邦，尤其是在北方邦取得压倒性胜利，并创下1977年以来地方选举最大优势纪录，为其寻求连任打下了坚实的基础。2017年12月，人民党又接连赢得了古吉拉特邦和喜马偕尔邦的选举胜利。但值得注意的是，人民党在这两个邦获得的席位远不如预期，特别是莫迪曾执政12年之久的古吉拉特邦，人民党仅以微弱优势取胜，反而其对手国大党在该邦选举中取得了27年以来的最好成绩。从某种程度上看，废钞令对农业部门的伤害却没有相应的农业政策予以缓冲，在经历一年多的时间检验之后，人民党在农村中的支持率明显下降，印度民众对以废钞令为代表的莫迪政府改革已不再如之前那般肯定和支持。
（二）短期内反逃税效果最为明显。印度早已实现税银联网，但长期以来面临的问题是“如何把现金逼进银行”，从而合理地征收税款。此次废钞令不但规定“兑换有限额，提现有限额”，而且对于“超过25万卢比且无法说明收入来源的存款”处以惩罚性税收，短期内有效遏制逃税行为，改善了税收状况。截至2016年11月22日，刚启动半个月的废钞令已使印度47个城市11月的税收达到了去年同期的2.5倍①。2015至2016财年，印度只有3700万人进行了税收申报。废钞令实施后，2016至2017财年印度进行税务申报的人数增加了910万，几乎相当于奥地利的人口总数②。
（三）一定程度上促进了支付体系现代化。为填补现金不足带来的支付“断档”，印度政府相继出台了包括在政府指定地点或指定消费项目使用电子支付时可获得相应的费用减免和税收优惠等措施，鼓励民众使用电子支付。据印度国家支付公司（NPCI）统计，2017年12月印度电子支付交易规模较2016年同期增长约11%，交易总额增长约21%。除卡（主要是借记卡和信用卡）支付外，大多数细分市场的电子交易均高于上年同期③。据印度工商业联合会和市场研究机构RNCOS共同推出的一份研究报告显示，得益于政府支持、智能手机普及、移动互联网的蓬勃发展等因素，到2021至2022年，印度移动支付市场规模会达到3000亿卢比，远超过2015至2016年的15.4亿卢比④。但是，由于金融基础设施较为薄弱且准备应对不足，电子支付尚无法完全取代现金，短期内印度恐难实现“无现金社会”的目标。据统计，从接受电子支付的销售终端、ATM、收费站数量来看，印度每百万人只有1100个，中国每百万人有1.6万个，新加坡则超过3.1万个 〔1 〕。
（四）打击“假黑腐”未触及根本。正如印度“假黑腐”不是因大面额现钞而产生，反而是因为“假黑腐”的存在导致了大面额现钞在金融体系外的囤积。废钞令不能从根本上打击“假黑腐”，只要“假黑腐”一日不根除，任何支付手段都终究会“涉假、涉黑、涉腐”。废钞令颁布后，印度黄金、比特币暴涨，成为新的隐匿资产的渠道，市场上也开始出现2000卢比新钞的假币。在废钞令推出伊始，印度政府预计将有高达5万亿卢比的黑钱不会被申报⑤。事实上，2017年8月30日印度央行公布的年报数据显示，印度银行系统共收到15.28万亿卢比（2390亿美元）的废钞⑥，占所有被废纸币规模的99%，相当于几乎所有黑钱已被“洗白”，这恰恰说明“假黑腐”已经找到了新的绕过政府监管的洗钱策略。与之形成鲜明对比的是，实施废钞令的代价不菲。截至2017年6月30日，印度央行印制新钞票的花费达到796.5亿卢比，为17年来最高水平⑥。换言之，这场旨在打击“假黑腐”的废钞运动基本宣告失败，反而因印钞费用大增，进一步影响到央行向印度政府上缴收入减至一半，进而加大了印度政府实现财政赤字目标的难度。
（五）诸多负面影响拖累印度经济增长。自实施以来，废钞令已对印度经济造成了几轮负面冲击。第一轮是对现金依赖性产业的冲击。在印度，现金交易占整个交易额的78%，与居民消费需求紧密相关的行业也大部分高度依赖现金，比如零售业、运输业、建筑业、房地产业等受到的冲击较大，一些企业因资金链断裂不得不停工停产甚至倒闭。第二轮是对支柱性产业的冲击。印度是农业大国，约一半的人口以种地为生。废钞令实施当月正值印度农业播种期，但因金融基础设施不完善和配套政策未及时出台，多数农民放弃农耕时间去排队换钞而耽误了宝贵的农时。制造业也受到波及，废钞令实施次月，即2016年12月印度制造业采购经理人指数（CPMI）年内首度跌破荣枯线50以下至49.6，创2008年11月以来月度最大跌幅⑦。第三轮是对经济运行和社会稳定的冲击。废钞令带来的严重现金短缺令印度社会陷入混乱，一些地方甚至回到了以物易物的地步。民众生活和经济运行受到严重干扰，自实施起两周内，至少已有55人因换钞死亡。废钞令更是加剧了印度政治动荡，多地举行了不同规模的抗议活动。第四轮是对经济发展前景和国家信誉的长期负面冲击。废钞令宣布后，相关国际机构纷纷下调对印度2016年 GDP 增速的预期，从下降0.5到2个百分点不等。贸然的废钞行动垮掉的不仅仅是莫迪在印度民众心中的形象，还有印度政府施政的严肃性和可信度 〔2 〕。更为严重的是，废钞令严重打击了国际社会对印度政府信用的信心，这将是莫迪政府乃至此后历届印度政府都无法摆脱的声誉污点，即谁也无法保证此后的印度政府是否会效仿莫迪政府，以打击黑钱为名搞类似废钞令这样的“金融闪电战”。
在数轮负面冲击下，印度经济受到严重拖累。2017年二季度，印度GDP增速跌至5.7%，为三年来最低值；CPI跌至1.54%，远低于4%的通胀目标值，为1999年亚洲金融风暴之后的最低值，通缩压力加大；私人消费增长降至6.7%，为过去一年半以来最低值；消费信心指数跌至96.8，为3年来最低值；除服务业外，农业、工业、制造业、采矿业均出现不同程度的收缩；进口大幅增长，经常项目逆差不断扩大，6月末经常项目逆差占GDP的比重大幅增至2.4%，为2013年6月以来的最大值⑦。虽然2017年三季度印度GDP增速有所回升至6.3%⑦，但受制于制造业增长放缓以及系列改革政策的影响，印度中央统计局于2018年1月5日将2017至2018财年的经济增长预期从7.1%降至6.5%，为四年来的最低增幅 〔3 〕。此前，2016至2017财年GDP增速为7.1%，2015至2016财年GDP增速为8%，2014至2015财年GDP增速为7.5%。从另一项衡量印度经济的指标总附加值GVA增速来看，2016至2017财年增速为6.1%，同样为四年来的最低增幅 ⑦。
更值得一提的是，继废钞令之后，印度政府丝毫没有减缓激進式改革的步伐，于2017年7月1日正式推行旨在建立中央和地方统一税收管理体系——商品与服务税改革（GST）。但与此前印度政府乐观预期不同的是，由于存在与废钞令相类似准备和过渡方案不足等问题，GST非但没有实现形成印度市场共同体的目标，反而使得企业纳税的申报更为复杂。在GST推出半年后，即2017年12月GST收入连续第三个月下降。在废钞令和GST双重影响下，税收收入不及预期，但财政支出却只增不减，政府财政状况堪忧。2017年4至11月，印度政府支出已完成预算的69%，但财政赤字已达到全年目标的112%⑧，这意味着在2017至2018财年之后的月份里，印度政府支出将会大幅缩减。据测算，即便全财年税收目标实现的情况下，如果需要达到3.2%的财政赤字/GDP目标，仍需要减少约1445亿卢比的支出。对此，摩根士丹利预计2018至2019财年印度财政赤字占GDP比重将进一步扩大至3.5% 〔4 〕。由于废钞影响、GST改革不及预期、消费低迷和投资疲弱等基本面情况，IMF和世界银行于2017年10月分别将印度2016至2017财年经济增长预期下调至6.7%和7%，OECD、亚行、惠誉以及印度央行等也相继下调预期值。随着经济下滑对就业市场带来的冲击，莫迪上任时“每年创造1千万就业目标”誓言恐难以实现。据不完全统计，仅2017年1至4月期间，废钞令使150万人失去工作，对劳动参与率的冲击至今仍未完全恢复 〔5 〕。
二、废钞令是印度政府长期财政与金融关系失衡的一个极端反映
面对事与愿违的实施效果，质疑和批评莫迪政府的声音不绝于耳。印度前财长奇丹巴拉姆批评莫迪政府的经济政策成果是“低增长、低投资、没工作”。对此，莫迪政府也多次改变废钞令实施目标的口径，从打击腐败和黑钱，到打击假币和切断恐怖主义的资金来源，再到推进支付体系现代化。如此反复多变的表态也从一个侧面反映出废钞令出台背景的复杂性。事实上，印度废钞令可谓是2016年“黑天鹅”事件之一，看似荒唐，却有其必然性。究其原因，既有源自于印度经济发展的深层次问题，也有短期来自于现任政府承受的内外部压力。但从体制根源上看，无论是废钞令实施的背景还是方式与过程，都与印度政府长期财政与金融关系失衡密不可分。
从实施背景来看，实则是印度政府在未理顺财政与金融关系和未能有效推行结构性改革的情况下，企图用废钞令这剂猛药以治沉疴。长期以来，印度政治、经济、社会发展沉疴重重。政治上，沿袭英国议会民主制不但没有带来所谓的民主，反而与政治腐败、金钱政治、家族统治、权力寻租等问题相互交织，形成印度独有的复杂政党格局、畸形的分权制衡生态以及低下的政府执行效率。经济上，产业结构中服务业独大，尤其是发达的软件和金融服务业更多吸引的是高素质人才，而能够吸收大量劳动力的制造业发展疲弱，农业长期依赖政府补贴，国际收支长期不平衡，外债占比持续上升。社会上，贫富差距不断拉大，接近七成的印度人特别是低种姓人处于贫困线之下，宗教冲突、民族仇恨、领土争端、恐怖袭击等因素时刻威胁着国家安全和社会安定。复杂的政治、经济、社会环境使得印度政府宏观调控乏力，加剧了财政与金融之间的失衡，加上结构性改革不到位，刺激了地下经济的膨胀，“假黑腐”问题愈演愈烈，逐渐脱离政府管控，进一步导致宏观调控乏力，最终形成恶性循环。所谓地下经济，是指所有逃避政府监管、税收和统计等传统宏观调控范畴的非正规经济活动。因其产生的产值和收入未纳入国民经济核算，被国际社会公认为“经济黑洞”。而印度地下经济正是以黑钱、逃税、腐败、黑恶及恐怖势力等为代表的“黑色经济”，因大面额现钞难以被追查资金来源，成为印度“黑色经济”重要的交易方式。据世界银行测算，游离在正规经济之外的“黑色经济”占印度GDP的20%以上，且有不断恶化的趋势。如果按2015年印度2万亿美元GDP计算，其“黑色经济”高达4000亿美元，甚至高于泰国全年GDP，其中房地产行业贡献较大，年均产出的非法资金约200至400亿美元 〔6 〕。“黑色经济”加剧了印度经济发展的内部失衡，不断侵蚀国民经济的基础，严重危及经济社会的长期发展，已成为印度实现经济腾飞和强国战略的“绊脚石”。从这一逻辑出发，废钞令真正想废掉的不是大额钞票，而是脱离政府监管之外的地下经济、滋生“假黑腐”的政治经济社会环境以及无法为经济长期发展提供充足财力支持的旧有体制。
从实施方式来看，废钞令仍旧沿袭了过去金融是财政出纳的思维逻辑。一方面，利用货币政策为财政政策“补位”，财政政策和货币政策“名实”不符。在印度，由于政党博弈激烈，财税体制改革和结构性改革掣肘较多，财政政策发力不够，迫使以总量调控为主的货币政策“越位”，承担一些本应由财政政策承担的结构调整职能，如支农支小、强制支持以行政手段确定的“优先部门”、为财政部“总理人民资金项目”开放银行许可等。在多重目标冲突下，使得货币政策难以权衡取舍，不但管不好货币政策该管的事情，最终也影响了宏观调控的实施效果。与大多数民主国家相类似，印度财政政策的出台同样需要经过议会反复审议，其间往往要遭受多个党派或者多个利益集团的激烈博弈。而同样作为宏观调控政策的货币政策，其决策流程仅止步于央行内部，不需要通过议会或民主程序。尤其是在一些利率完全市场化的国家，市场对于利率变动极其敏感，政策效果立竿见影。即便是美、英、欧等发达经济体，面临换届选举等政治压力时，都会不约而同地选择对央行施压，倒逼央行降低利率。因此，印度货币政策与财政政策之间的冲突同样体现在政府与储备银行在降息问题的分歧上。废钞令实施后，印度经济增速明显下滑，私人投资持续低迷，食品价格下跌，2017年6月份零售业通货膨胀率降至历史最低水平，印度央行承受着巨大的降息压力。2017年7月，财政部首席经济顾问认为央行对通货膨胀率的预测出现了大范围、片面的、系统性错误；同月底，印度工商联合会致信央行行长帕特尔，强调央行需要出台专门政策促进中小企业贷款的恢复和发展，同时鉴于高负债给大量企业带来的财务压力，请求央行降低政策利率至少25个基点。在多方施压下，印度央行于2017年8月2日召开货币政策委员会，虽然委员会成员在通货膨胀走势判断上分歧较大，但最终以5∶1通过降息决定，将基准利率降至6%，为过去6年半以来最低水平。在之后公布的会议纪要显示，央行对各邦政府取消农业补贴贷款可能增加金融风险和通货膨胀预期的上行压力表示担忧。2017年11月底，印度总理经济顾问委员会成员瑟吉特·巴拉表示，央行倾向于高估通胀预期，不愿意进一步降息，以致于拖累经济增长；同时，财政部强烈呼吁央行应尽快降息。然而，2017年12月6日央行决议称，由于发达国家货币政策正常化给全球金融稳定带来的不确定性以及美国财政扩张带来的通货膨胀影响，决定维持中性货币政策立场，并维持基准利率6%不变。
另一方面，各級政府财税关系长期未能理顺，导致政府对经济过度干预，财政对金融资源过度侵蚀。印度政府实行中央、邦与地方三级财政体系 〔7 〕22，各级政府之间财权与事权不匹配，中央财权较为集中，地方议会财政约束与监督不足，邦与地方政府普遍存在软预算约束问题，加上繁琐的税收体制和严重的政治腐败，激励与约束不匹配助长了各级政府对经济的过度干预，为国有背景企业“背书”扰乱了市场秩序，也催生了道德风险。长期以来，特别是在英迪拉·甘地执政期间，出于政治等方面的考虑，印度政府对大量的经济活动实行国有化。但与纠正市场失灵、增加可投资盈余和追求更广泛社会目标的初衷相反，印度国有化效果并不理想，其中一个重要原因就是政府对于国有企业经济活动的过度干预。国有企业的管理人员被赋予多重目标，在获得国家背书的同时，却在创新、削减成本、提高生产力和满足消费者需求上缺乏相应的激励约束机制。政府通过“谅解备忘录”、委派调查机构开展大量非生产性审查、任命董事会成员、直接干预企业运营等方式对国有企业进行监督甚至操纵，同时提高私营企业进入市场的成本，不但降低了国有企业经营效率和积极性，而且破坏了市场公平竞争机制，造成了资源配置的低效和无序。据印度政府统计，在过去10年里，无论是中央层面，还是邦和地方层面，国有企业的整体盈利能力持续下滑。在2015至2016财年里，244家非金融央企中1/3出现亏损，且亏损企业中超过一半已连续3年亏损，包括印度航空和两家公共电信公司在内的一些央企常年亏损，其余像印度煤炭等部分盈利企业也多因垄断地位而非生产经营效率获利。除央企外，还有1000多家邦和地方层面的国有企业，其中2/3出现亏损，特别是以僵尸配电企业居多。据不完全统计，所有国有企业每年总亏损额约占到印度年度GDP的1%⑨。政府过度干预在金融领域也不例外，最为突出的就是印度各级政府利用财政手段干预金融资源配置，正规金融体系低效，国有银行经营效率低下且盈利能力堪忧，普通家庭贷款主要源于高利贷。更为严重的是，近年来国有银行坏账激增，甚至可能引致“经济脱轨”的风险。长期以来，印度国有银行将信贷资金投放财政信用更为偏好的基建领域和其他重大项目，但由于各种原因，导致这些项目不断延期，国有银行坏账不断累积，不良贷款率从2015年3月末的5.4%飙升至2017年6月末的13.7%，22家国有银行中有8家不良率超过15%，14家超过12%⑩。2017年12月，IMF在一份评估报告中指出，印度国内的公司债务和银行系统不良资产问题令人担忧，一方面印度公司的杠杆率在不断增加，另一方面印度国内银行在不良资产的处置问题上进展较为缓慢，在全球开始新一轮加息周期的背景下，一旦外部流动性减少，印度国内的企业预计可能将迎来一段艰难的阵痛期 〔8 〕。对此，印度央行已依据《银行业监管（修订）条例》的授权，预计于2019年3月前推动银行解决约8万亿卢比的不良贷款。作为首批行动，印度央行确定了12个贷款余额超过5万亿卢比的账户，其不良贷款占整个银行业不良资产的25%，并转交破产清算部门进行评估。由于国有银行坏账问题源于政府剥夺银行董事会的权力，如果公司治理机制没有根本性改变，政府干扰不能根除，这些问题仍会卷土重来。更为糟糕的是，国有银行坏账激增不但制约了银行业放贷能力，经济增长受到拖累，进而导致借款人偿债能力下降，坏账进一步增加，形成恶性循环。经济学人杂志称，印度经济已处于25年以来最紧迫最危险的境地。废钞令得以实施，一定程度上也是因为财政收入不足影响了印度政府调控经济的能力，通过废钞变相获取财政收入，以帮助印度政府刺激经济和缓解国有银行不良贷款压力，仍旧是金融是财政的出纳以及货币政策变相为财政政策“补位”思维方式的一种体现。
从实施过程来看，废钞令得以颁布源于印度央行在法律上和行政隶属上缺乏真正意义上的独立性。虽然在强势人物拉詹任职期间，印度央行的独立性曾一度有所提高。比如，坚持将抑制通货膨胀放在首位、对印度政府和财政部呼吁的宽松货币政策持怀疑态度、认为印度经济的长期发展不应靠货币政策，而是应通过大幅削减公共补贴来降低预算赤字以及增加基础设施以吸引海外投资等。但迫于各方压力，印度央行最终“让位”于政府政治目标和财政目标，牺牲货币政策的独立性，于2015年接连4次降息，且基准利率一度维持在2011年以来的最低水平。事实上，在印度相关法律法规中，从未明确过央行在制定货币政策方面的独立地位 〔9 〕。印度储备银行自1949年被国有化并行使央行职能以来，历任行长均为“经财政部部长推荐并由总理正式任命”，不光是央行行长，包括内部中央董事会成员的提名和任命均由政府决定。《1934年储备银行条例》甚至规定，政府“出于对公共利益的考虑，在与储备银行行长协商的基础上，可以向储备银行直接下达指令”。这一点在废钞令颁布过程中得以充分体现，央行行长帕特尔基本淡出整个过程，印度一些媒体甚至对其发出“通缉令”。事实上，莫迪政府可以直接下达废钞命令，却不被视为越权干预货币政策。而作为货币政策执行当局，储备银行既不可能单边作出这样的决策，也没有能力擅自否决政府的决策。
三、印度废钞令对发展中国家的反面启示
对于包括我国在内的发展中国家而言，印度废钞令具有重要的镜像意义。在面临长期发展困境时，特别是财政与金融失衡矛盾时，究竟采用何种宏观调控政策，才能够避免类似印度废钞令“短痛”和“长痛”共振的教训，是我们需要研究的重大课题。
（一）废钞令实施效果不佳再次证明长期结构性改革没有短期“替代品”。印度废钞令充分展示了企图用短期“休克疗法”解决长期财政与金融失衡矛盾乃至政治经济社会发展问题的危害性，甚至在部分地方邦一度出现流动性枯竭，财政风险与金融风险的相互交织，影响整个宏观经济的稳定。如果改革政策推行过急过猛或是不符合宏观调控规律，反而会适得其反，无论前期经济增速有多快，整个国家依然会付出沉重的代价。无论是对包括印度在内的发展中国家，还是对前期大规模实施非常规货币政策的美欧日发达经济体而言，结构性改革才是治本之法，否则再激进再极端的宏观调控政策也终究会沦为治标之策。
（二）解决结构性问题需要财政与金融“双归位”。印度废钞令失败的一个教训就是企图以金融领域改革替代财政领域改革、以货币政策代替财政政策的职能。总体上，财政是通过政府的力量来实现财政资金乃至社会资源的优化配置，而金融是通过市场的力量来实现金融资源的优化配置。作为两大主渠道，财政与金融在资源配置中的作用存在差异又互为补充，故财政与金融领域的改革应当彼此独立，不能相互替代。财政政策和货币政策都不能“包打天下”，厘清彼此边界并相互配合，才是发挥合力的最优方式。尤其是货币政策属于总量调控政策，主要是通过利率和窗口指导等间接调控工具引导资金配置，更侧重于短期总需求调节，长期结构调整并非货币政策所长。从大萧条以来的历次危机应对国际经验来看，但凡完成经济长期增长和结构转型成功的国家，大多依靠“以财政政策为主和货币政策为辅”的方针。
（三）财税体制不健全是财政对金融资源侵蚀的根源所在。从财政领域角度来看，印度廢钞令实施的一个重要原因就是通过废钞变相获取财政收入。在印度特有的政治经济社会背景下，现有财税体制不合理，特别是中央与地方财权与事权不匹配问题，进一步演变成中央与地方之间对挤占金融资源的激烈博弈。各级政府为弥补财政资源之不足，利用财政手段干预金融资源配置和肆意汲取金融资源，反而制约了正规金融体系的发展，使得高利贷等非正规金融渠道盛行，甚至一些资金渠道涉黑涉腐，不但导致财政收入的漏损，而且加大了宏观调控难度，危及国家长期发展与稳定。
（四）根除产生银行业坏账的体制根源是理顺财政与金融关系的关键环节。对于类似印度以间接融资体系为主的国家，化解银行业不良贷款风险是金融领域改革的核心。2017年10月底，印度财政部宣布银行业史上最大注资计划，将在未来两年内向国有银行进行2.11万亿卢比（约合320亿美元，相当于印度GDP 1.2%）的资本注入，该规模超过了过去10年的总和。据披露，注入的资金来源主要有三个，1814亿卢比来自政府预算拨款，5800亿卢比来自市场对政府股份的稀释，1.35万亿卢比来自政府发行的专项债券⑧。印度各方对注资计划充满信心，一些预测分析显示因注资计划的启动，2018至2019财年内整个银行体系的信贷增速将从8%跃升为12～15%，进而激发印度经济运行的整体活力，工业、服务业、农业的增速将分别达到7%、7.5%、4.2%？輥？輯？訛。然而，在财政与金融关系没有理顺的情况下，造成银行业坏账的体制根源不除，国有银行日常经营无法排除行政干预，这种单纯依靠注资的效果注定不会理想，甚至可能超过印度政府规定3.2%的财政赤字目标，而且会进一步加剧道德风险，影响经济正常运行。
注 释：
①数据转引自郭红雨：《印度“废钞运动”中的税收脉动》，《中国税务报》， 2016-12-13.
②数据转引自张威威：《印度“废币”令纳税人口增900万 接近奥地利总人数》，http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20170519/2014950.shtml.
③数据来源：https：//www.npci.org.in/statistics.
④数据来源：Indian M-Wallet Market Forecast 2022.
⑤印度财长贾伊特利（Arun Jaitley）当时曾说“将现金用于犯罪目的的人很明显不会傻到试图冒险把现金还回（银行）系统里，因为他们会受到质询”。
⑥数据来源：印度央行年报2016-2017。
⑦数据来源：万得。
⑧数据来源：https：//dea.gov.in/press-release/press-release-archive.
⑨数据来源：https：//dpe.gov.in/sites/default/files/PES_Annual_Report_English.pdf.
⑩数据来源：https：//dbie.rbi.org.in/DBIE/dbie.rbi？site=publications#！4.
？輥？輯？訛数据来源：http：//www.pangoal.cn/news_x.php？id=3561&
pid=13.
参考文献：
〔1〕Ananya Bhattacharya. For Infosys， blockchain and AI are opening new doors in Indias digital payments market〔EB/OL〕. https：//qz.com/1020325/for-infosys-blockchain-and-artificial-intelligence-are-opening-new-doors-in-indias-digital-payments-business/.
〔2〕赵晓祎，樊西玉.印度“废钞令”在经济领域的冲击及启示〔J〕.中国市场，2017（23）.
〔3〕Central Statistics Office. First Advance Estimate of National Income 2017-18〔EB/OL〕. http：//www.mospi.gov.in/sites/default/files/press_release/PRESS_NOTE-Q3_2017-18.pdf.
〔4〕Financial Express. India Ratings projects FY19 growth at 7.1%， says Budget 2018 unlikely to be populist〔EB/OL〕. http：//www.financialexpress.com/budget/india-ratings-projects-fy19-growth-at-7-1-says-budget-2018-unlikely-to-be-populist/1020504/.
〔5〕李凈翰.印度“废钞”1年了，结果让人不忍心看〔EB/OL〕.https：//www.ddvip.com/weixin/20171110A01Y5Y00.htmlhttps：//www.ddvip.com/weixin/20171110A01Y5Y00.html.
〔6〕宋诗豪.印度禁用大额纸币以打击黑钱〔J〕.方圆，2016（33）.
〔7〕王 威. 印度政府预算制度〔M〕.北京：经济科学出版社，2017.
〔8〕IMF.India： Financial System Stability Assessment-Press Release and Statement by the Executive Director for India〔EB/OL〕. http：//www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2017/12/21/India-Financial-System-Stability-Assessment-Press-Release-and-Statement-by-the-Executive-45497.pdf.
〔9〕刘小雪.印度货币政策的独立性〔J〕.中国金融，2017（14）.
责任编辑 于晓媛
