加强市级统筹，推进县级落地，提升国培绩效

    武庆鸿 汪文华 许颖 杨勇

    

    摘要：2017年起，安徽省在“国培计划”项目组织实施中落实“省级规划、市级统筹、县级落地”的运行机制，2017、2018年的国培项目实施情况绩效评估表明：这一改革措施取得了积极成效，促进了“国培计划”项目实施绩效的明显提升;市级统筹和县级落地还存在一些问题，需要进一步推进培训改革，加强市级的外部、内部、纵向和横向统筹，做好县级的补组织管理四块短板、强实施管理的四个弱项、减绩效管理的“三不”和除经费管理的“三少”等工作。

    关键词：国培计划 ?绩效评估 ?实施 ?统筹 ?落地

    2010年，教育部和财政部启动实施中小学教师国家级培训计划（以下简称“国培计划”或 “国培”），到2014年第一轮“国培计划”结束。在第一轮“国培计划”的组织实施中，安徽省生成了自己的改革经验，《“国培计划”实施五年成效显著》（教育部简报〔2015〕第49期）指出：安徽形成需求导向、分层实施的培训观，问题中心、改善实践的教学观，案例载体、突出实践的课程观，脱产、集中、网络与校本结合的模式观，有力提升本省教师培训专业化水平。[1]

    2015年，教育部和财政部印发《关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知》，推进“国培计划”项目实施的改革，要求建立省、市、县、校分工合理、责任明确的四级项目管理体系;进一步下移管理重心，建立完善“协同立项、分工负责、协作推进”的工作机制。其中，项目区县要切实承担起项目管理与落地的责任，落实中小学校长和幼儿园园长的校本研修第一责任人制度。[2]2017年和2018年，“国培计划”继续深化项目实施改革，中西部和幼师国培项目以乡村教师校长培训为重点，包括乡村教师培训团队研修、送教下乡培训、乡村教师网络研修、乡村教师访名校培训、乡村校园长培训五类项目。[3-4]为落实五类项目整体规划、统筹设计和多方联合申报、协同实施，以及培训组织实施重心下移、阵地前移等要求，安徽省在2017年和2018年的“国培计划”项目实施中，积极探索培训组织实施运行机制的改革。

    一、“市级统筹”“县级落地”的背景

    为落实《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》和《安徽省人民政府关于加强教师队伍建设的意见》《安徽省人民政府办公厅关于实施乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》《安徽省“十三五”教育事业发展规划》等政策文件要求，推进“国培计划”、省级培训和全员培训的实施改革，2017年5月19日，安徽省教育厅印发了《关于“十三五”中小学教师培训工作的指导意见》[5]（以下简称《指导意见》），首次提出“构建‘省级规划、市级统筹、县级落地三级协同的运行机制”，将“加强统筹，强化落地”作为首条基本原则，要求“坚持协同改革实施，突出省级规划指导作用，强化市级统筹协调地位，压实县级落实主体责任。下移培训重心，前移培训阵地，推进教师培训工作实施县校为主、研训一体，坚持实践取向，落实学研结合、学用结合”。

    对于“市级统筹”，《指导意见》的要求为：市级负责统筹本市培训项目申报与立项、培训机构与资源遴选、培训专题与内容设置、培训模式与方法选择、培训组织与改革实施等，制定本市周期实施意见和学年度培训指导计划，监管和考评县校培训。组织实施高中教师全员培训和市级教师梯级培养工程等。选派教师参加省级以上培训项目。[5]

    对于“县级落地”，《指导意见》的要求为：县级负责开展训前需求调研，摸清一线培训需求，向市申报培训项目和协同立项，落实培训经费，监管和考评实施机构和校本研修。组织实施初中、小学、幼儿园教师全员培训和县级教师梯级培养工程等。选派教师参加市级以上培训项目。[5]

    2017年，安徽省在“国培计划”项目组织实施通知中要求，落实“省级规划、市级统筹、县级落地”的运行机制。[6]2018年，在安徽省“国培计划”项目实施通知[7]的“培训实施要求”中强调：巩固实施“省级规划、市级统筹、县级落地”运行机制，并对市、县两级提出了“在省级规划指导下，强化市级统筹指导与管理，压实县区项目实施主体责任”的明确要求，具体内容如下：

    一是各市要制订和完善符合本市乡村教师校园长专业队建设和发展实际的周期性培训规划和年度指导计划，统筹指导本市项目申报、立项与改革实施工作。做实协同服务，指导和推动项目县区教师校园长发展支持服务体系建设，切实帮助解决项目县区重点难点问题和具有共性的问题。落实国家和我省有关项目管理要求，制订本市项目管理实施意见，加强经费理和项目绩效管理，打造“国培计划”项目示范县、示范片区、示范校。

    二是各項目县区要从本县区实际出发，理顺打通国培、省培、市培、县培、校本研修五级培训关系，做好一体化顶层设计。整合县区培训资源，大力推进教师校园长支持服务体系建设。加强培训能力建设，重点打造一支优秀的乡村教师培训团队。落实国家和我省有关项目实施和绩效管理要求，进一步贴近基层学校和一线教师校园长的需求，实施精准高效培训，加强质量监控与管理。

    二、国培项目实施情况绩效评估的开展

    为落实《教育部办公厅关于加强国培计划项目绩效考评工作的意见》和教育部、财政部的年度“国培计划”组织实施工作通知的要求，自2010年“国培计划”实施以来，安徽省教育评估中心受省教育厅师训主管部门委托，每年对本省中小学幼儿园教师“国培计划”项目实施情况进行绩效评估，形成常态化，是“国培计划”的安徽特色之一，得到教育部的肯定，受到“国培计划”项目培训任务承担单位、市县教育部门及培训机构、中小学校的普遍欢迎。

    2017年和2018年，为应对“国培计划”项目组织实施工作改革的需要，安徽省教育评估中心根据省教育厅师训主管部门的需求，依据省教育厅相关工作通知，开展了面向“国培计划”项目市、县和各类培训项目实施情况的绩效评估。[8-9]这两年的国培项目绩效评估的主要内容，在“市级统筹”方面是，“国培计划”工作领导小组的建立和管理团队建设、“国培计划”规划立项、组织实施与质量监管工作、培训专家工作组的建立及对项目实施过程的专业指导;在“县级落地”方面是，项目规划设计、协同机制实施、培训模式创新、培训内容改进、支持服务体系建设管理机制完善和经费执行情况。

    为有效开展2017年和2018年国培项目实施情况绩效评估工作，安徽省教育评估中心组织专家研究制定了项目市县和“乡村教师（校园长）培训团队研修”“送教下乡培训”“乡村教师工作坊研修”等培训项目的绩效评估指标体系。如，国培项目县区绩效评估指标体系采用百分制，设置了组织管理（20分）、实施管理（30分）、绩效管理（20分）、经费管理（30分）四个维度的“评价指标”，与评价维度相对应设计了18条“评价要点”，以及具体的“评价办法”[8-9]。

    2017年和2018年的国培项目绩效评估程序包括承办院校（机构）自评、县级复核与自评、市级审核和省级评估四个环节。2017年的省级评估采用材料评审与实地验证性评估相结合的方式;2018年的省级评估以材料评审为主要方式，并辅以电话访谈、网络在线问询等形式。在评估结果呈现方面，市级及县级层面的评估结果分为“优秀”“良好”和“一般”三个等级;“培训团队研修”“送教下乡”“工作坊研修”等培训项目包括“完成年度目标”“基本完成年度目标”和“未完成年度目标”三种结论。省级评估由专家组形成各项目地市、项目县区和各类培训项目的评审意见;评审意见包括三项：问题清单、工作亮点和评估结论。在此基础之上，安徽省教育评估中心最终分项目市县和各类培训项目，形成年度国培项目实施情况绩效评估报告。[8-9]

    三、国培项目统筹、落地的成效、做法与问题

    1.统筹、落地的总体成效

    （1）促进了国培项目的有效实施

    2017年和2018年的安徽省“国培计划”项目组织实施工作，贯彻《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》精神，落实《安徽省人民政府办公厅关于实施乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》要求，根据教育部、财政部部署，两年时间全省16个地市的乡村教师校（园）长及培训团队成员参加了“国培计划”五类项目培训，共234483人次。其中，乡村教师校（园）长培训团队研修项目，2189人参加了周期递进式培训;乡村教师校（园）长工作坊研修项目，对47925人进行每年60学时的培训;送教下乡培训项目，对49776名乡村中小学幼儿园教师进行了培训;乡村教师访名校项目，培训10422人次;乡村校园长培训，培训了24281人次。五类项目培训的参训率均超过95%，合格率超过98%，各类培训子项目的学员总体满意度均超过90%。

    （2）实现了统筹、落地不断发展

    安徽省的2017年和2018年“国培计划”项目地市共16个、项目县区74个。对比两年的绩效评估结果，2018年的项目在实施上取得积极进展：①项目地市的“优秀”等次占比明显提升;②项目县区“优秀”等次占比有所提升，“良好”等次占比明显上升，“一般”等次占比明显下降（见表1）。

    2.统筹、落地的主要做法

    （1）项目市“市级统筹”的主要做法

    ①健全“国培计划”工作领导小组，进一步加强管理团队建设。多数项目市为进一步加强管理，推动工作，对原“国培计划”工作领导小组进行调整完善，领导小组由教育部门主要负责人任组长，教育部门和财政部门分管领导任副组长;管理团队由师训职能部门（人事科或师训科）牵头，整合师训、干训、教科研、电教和督导等多方管理力量。

    ②切实落实规划自下而上，统筹市域“国培计划”项目立项。多数项目市能通過统筹论证各项目县总体规划，反馈修改完善意见，督促指导各县落实“需求方主导”要求，按照教师校（园）长需求整体设置五类项目。

    ③务实国培项目市级组织实施，重视市域内项目质量监管工作。一是大多数项目市按照省有关通知要求，积极部署参训学员选派任务，按时报送培训对象信息，并督促学员按时参训或及时进行人员替换。二是多数项目市通过建立三方协同机制，有序进行协同实施，并顺利完成资金转移支付任务。三是做好项目县区负责的“送教下乡”项目的指导监管工作。

    ④加强培训专家工作组建设，落实国培项目实施过程专业指导。多数项目市组建了市级国培计划培训指导团队，充分发挥培训院校机构专家、特级教师、高级教师和“三名工作室”主持人的示范引领作用，深入县区、中小学幼儿园，开展“送教下乡”和“送培进校”活动，深受中小学校和参训教师校（园）长的欢迎。

    （2）项目县“县级落地”的主要做法

    ①加强组织管理，推进高等学校、县级教师发展中心、乡镇片区研修中心和优质中小学校幼儿园“四位一体”的教师校（园）长专业发展支持服务体系建设。绝大多数项目县建立健全管理组织机构，落实行政与业务双线管理责任。一些项目县加快县级教师发展中心建设步伐，支持服务体系初步建立。有的项目县积极试点教师网络研修社区建设，工作坊研修成效明显。多数项目县落实送教下乡、网络研修与校本研修的有机结合，推进校本研修常态化。

    ②重视实施管理，与院校机构进行三方协同，发挥三级培训落地落实主体责任。一些项目县主动牵头召开三方对接会、中期推进会，一些项目县积极介入培训院校、培训机构项目管理工作，协作推进项目实施。绝大多数项目县根据教育部《送教下乡培训指南》，县、片、校三级联动，细化优化诊断示范、研课磨课、成果展示和总结提升方式方法，引领校本研修，助力教师发展。

    ③落实绩效管理，质量监管、资源建设日益得以看重，促进项目绩效不断提升。绝大多数项目县都能确保送教下乡培训和工作坊研修的派训率和参训率超过90%。一些项目县重视培训质量监管，制定系列制度、办法和细则，规范管理，强化考核。大多数项目县注重工作总结与宣传，编发《培训简报》质量高。一些项目县通过遴选评选活动，汇聚、加工了一批优质研修成果。

    ④重视经费管理，进一步规范经费使用。一些项目县制定了本县（区）经费管理办法，细化了经费列支项目和支付标准，保障了经费使用的合规和安全。有的项目县开展经费年度检查和审计工作。

    3.统筹、落地的存在问题

    （1）项目市“市级统筹”的主要问题

    ①“国培计划”工作领导小组的建立和管理团队建设方面。部分项目市对“省级规划、市级统筹、县级落地”认识不够到位，重视程度偏低，角色定位存在偏差，项目统筹意识有待进一步提高。有的项目市工作领导组的人员结构有待完善，财政部门缺失，督导部门缺位。有的项目市管理团队建设没有得到足够重视，有的建有管理团队但作用发挥极为有限，形同虚设，导致市域内各项目县实施绩效尤其是送教下乡培训出现极不平衡情况，项目县区之间差距较大。

    ②“国培计划”规划立项方面。有的项目市对所辖项目县区报送的项目规划及申报书缺乏针对性指导和跟踪式督改，统筹论证工作薄弱，导致市域内各县区之间存在“各唱各的调”情况。由于项目市将“市级统筹”当作“材料汇总”，缺失对各项目县区五类项目统筹和指导督改，导致有的项目县区的规划及申报书未经市级反馈、充分论证和修改完善就直接报送省国培办，为项目培训实施带来诸多难题，影响了培训团队研修、工作坊研修等项目的培训质量和效果。

    ③“国培计划”组织实施与质量监管工作方面。有的项目市没有认真履行协助相关培训院校、培训机构与项目县区进行三方协同的职责，仍然存在忽视对培训团队研修、工作坊研修和送教下乡培训三类项目的协同监管的问题，导致督查重县内轻县外及网上研修监测，影响了项目绩效的整体提升。有的项目市对所辖项目县区负责实施的“送教下乡”项目的监管不够，没有深入县区和培训现场，走进学校，走进课堂，走近教师，质量监管停留在听汇报、看材料的层面。

    ④“国培计划”培训专家工作组的建立及对项目实施过程的专业指导方面。有的项目市对组建市级国培计划培训指导团队重视不够，重行政轻业务，没有组建“国培计划”培训专家工作组（或有而不用、少用），跟进指导力量薄弱或缺失，难以发挥专家的政策咨询、专业指导作用，这是导致同市各项目县之间差距较大的主要原因之一。一些项目市忽视对县级培训指导团队的业务引领、市域内外的经验交流和问题研讨，以及生成性培训资源的遴选加工和成果展示等。

    （2）项目县“县级落地”的主要问题

    ①组织管理有四块短板。一是县级教师培训机构是短板。目前，真正按照国家要求建立县级教师发展中心的仍然是少数县区，且主体各不相同，存在“教科研”取代“师训”作为主体的现象。二是片区研修中心是短板。其依托乡镇中心学校运行，在教师专业发展方面缺位置、缺人员、缺职责，基本上履行的是组织管理而非业务指导职能。三是网络研修示范校、校本研修示范校没有得到重视，没有创建的占多数。四是县级教师校长培训专家库建设被误解为县级教师培训团队，专业支持服务品质较低。

    ②实施管理有四个弱项。一是项目实施三方全方位协同在不少项目县区无法得到落实，项目县、院校和机构“三张牌”，各行其道现象依然存在，未能获得实质性解决，这是项目招投标在培训资源供给侧改革方面无法回避的问题。二是县级负责实施的送教下乡培训四个环节的时间多数不足，先强后弱，“总结提升”培训环节尤其薄弱。三是受有关制度的约束，不少项目县区管理部门难免出现培训过程监管不到位、项目绩效评估未及时进行的情况。四是“国培计划”与省培、市培、县培及县区全员培训缺少有效统筹，教师培训负担重。

    ③绩效管理存在“三不”。一是县外培训项目参训率依然不高，尤其是乡村教师培训团队研修、访名校培训参训率，工学矛盾仍然没有得到较好的缓解，项目县区管理自身失为或者难为（培训时间不当）是要因之一。二是培训成果转化利用依然不够。注重优秀成果的积累，重评比表彰轻推广应用，缺失辐射到全员培训的切实机制和有效措施。三是对照标准自查自评依然不足，表现为一些项目县区对教育部颁布的项目实施《指南》执行不到位，对省《绩效评估标准》的有关要求还不清晰，想当然做事。

    ④经费管理存在“三少”。一是项目县区教育行政部门及其培训管理机构主动性有余，而同级财政部门支持不够，具有规范性、操作性强的县区“国培计划”专项资金管理办法依然不多，表现为县区教育行政部门制订的“国培计划”专项资金管理具体管理办法难以得到本级财政认可。二是专项经费转移支付给培训院校机构不及时的，在少数县区依然存在，应该归因于重视不够、沟通不足。三是经费督查常态运行得少，亟须加强与财政部门的协调，制定制度，建立经费督查机制，切实进行常态检查和专项督查。

    四、关于提升统筹、落地绩效的应对策略建议

    1.对项目市“市级统筹”的主要建议

    ①进一步推进培训改革。“省级规划、市级统筹、县级落地”是安徽省“十三五”中小学教师培训的组织实施原则之一。依据本轮“国培计划”的新要求，结合我省实际，在全国率先提出“市级统筹”的改革措施，旨在加强对“国培计划”项目“省级规划”的落实和“县级落地”的管理，切实提高培训绩效。“市级统筹”改革措施，有利于推进教师培训的实践创新，切实落实县级教育行政部门的教师培训主体责任。通过两年的“国培计划”实践证明，这一改革措施取得了积极成效，促进了我省“国培计划”项目实施绩效的明显提升。

    为切实解决上述项目市“市级统筹”的主要问题，各市教育行政部门应该坚持改革谋发展理念，各市教师培训管理职能部门需进一步提高改革意识，针对2017、2018两个年度“国培计划”项目“市级统筹”方面的突出问题，在组织领导、规划立项、实施监管、专业指导等方面深化改革，创新举措，认真履行“市级统筹”职责，充分发挥“市级统筹”作用，确保2019年及其后的“国培计划”项目落实“省级规划”，提效“县级落地”，示范引领“十四五”全省教师全员培训，为全国提供教师培训改革创新的成功经验和典型案例。

    ②进一步加强市级统筹。一是加强外部统筹，教育行政部门积极争取市级党委政府的大力支持，切实加强与本级财政、人社等部门的沟通协调，为“国培计划”的改革实施提供政策保障。二是强化内部统筹，教育行政部门认真落实国家和省全面深化新时代教师队伍建设改革的意见，做好师训、教研、科研和电教等内设职能部门的“国培计划”市級统筹工作，发挥市级教育督导机构的监督作用。三是推进纵向统筹，主动寻求省级教育部门及其师训主管部门的政策支持，加强与县级教育行政部门的沟通交流，遴选和创建一批优质中小学校作为教师培训的跟岗研修基地。四是落实横向统筹，积极获取高校特别是高师院校的专业支持，规范引进远程教育机构的资源服务，推进市域内各县区之间的教师培训经验交流和成果共享。

    为落实上述“四个统筹”，一要切实加强组织领导。按照教育部和省教育厅有关文件要求，完善“国培计划”市级领导小组及管理团队，建立领导小组联席会议制度，进一步明确管理团队工作职责，细化市级教育行政部门内设相关职能部门的工作任务。二要切实加强项目监控。健全“国培计划”实施质量保障制度与激励制约机制，市级管理团队以“四不两直”的工作方式开展现场检查和专项督导，落实督查结果应用。三要切实提高项目管理水平。通过召开经验交流会、问题研讨会、先进县现场会等多种形式，进一步提升市级“国培计划”项目管理者队伍的专业化水平。四是切实提升培训指导能力。充分挖掘市级培训师资资源优势，组建内外结合、结构合理、高水平的市级专家团队，深入各县区开展专业指导，靶向问题，提高培训绩效;以强带弱，推进市域内“国培计划”项目组织实施工作的均衡发展。

    2.对项目县“县级落地”的主要建议

    ①补短板。针对“四块短板”，省出台管理办法，引导各项目县立足构建“四位一体”乡村教师校（园）长支持服务体系，以建好县级教师发展中心为抓手，建强片区教师研修中心，创建教师网络研修和校本研修的示范校，建立高水平的县级教师校长培训专家库，加强县域内外优质资源集聚，提升指导引领的效益和品质。

    ②强弱项。盯住“四个弱项”，优化制度，创新机制，细化实施指南和工作标准，强化项目县管理者、培训者专业能力培训，夯实项目县主体责任，切实解决项目县、院校、机构“三张牌”问题，精细“诊断示范”、提质“研课磨课”、优效“成果展示”、强化“总结提升”，改革创新县域教师培训内容模式方法，实现减负增效。

    ③减“三不”。通过加强市级统筹和过程监控，优化培训时间安排，务实监控结果应用，实行问责制度，切实提高项目县的管理责任和领导力，解决管理缺位、不为导致参训率不高问题，解决落实《指南》粗疏导致对标不准、不严问题。通过开展优秀研修成果评比、展示、入库、推荐等活动，促进转化利用，辐射推广到教师校（园）长全员培训，提升项目效益。

    ④除“三少”。县级教育部门加强与财政部门的沟通协调，协调推进“国培计划”专项资金管理具体管理办法的有效落实，提高执行力。会同财政部门进行“国培计划”专项资金转移支付、使用、监管的培训指导，提升资金绩效管理水平。省市加强对项目县开展经费督查评估的检查督导，促进各县建立国培经费定期督查的常态化机制，促进资金使用效益的提升。

    参考文献：

    [1]中华人民共和国教育部.“国培计划”实施五年成效显著[EB/OL].[2015-11-17].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/s3165/201511/t20151117_219522.html.

    [2]教育部 财政部关于改革实施中小学幼儿园教师国家级培训计划的通知[EB/OL].[2015-09-01].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7034/201509/t20150906_205502.html.

    [3]教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2017年中小学幼儿园教师国家级培训计划实施工作的通知[EB/OL].[2017-03-06].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7034/201703/t20170314_299563.html.

    [4]教育部办公厅 财政部办公厅关于做好2018年中小学幼儿园教师国家级培训计划组织实施工作的通知[EB/OL].[2018-02-22].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A10/s7034/201803/t20180313_329820.html.

    [5]安徽省教育厅关于“十三五”中小学教师培训工作的指导意见[EB/OL].[2017-06-05].http：//jyt.ah.gov.cn/164/view/20351.shtml.

    [6]安徽省教育厅 安徽省财政厅关于组织实施安徽省“国培计划（2017）”项目的通知[EB/OL].[2017-10-23].http：//jjzx.hfnu.edu.cn/info/1004/2494.htm.

    [7]安徽省教育厅 安徽省财政厅关于组织实施安徽省“国培计划（2018）”项目的通知[EB/OL].[2018-07-12].http：//jjzx.hfnu.edu.cn/info/1013/2552.htm.

    [8]安徽省教育廳关于开展“国培计划（2017）”项目实施情况绩效评估工作的通知[Z].2018-06-25.

    [9]安徽省教育厅关于开展“国培计划（2018）”项目实施情况绩效评估工作的通知[Z].2019-12-12.