转型国家的廉政困境、廉政变革及其启示
郭锐
〔摘要〕 转型国家在大变革的进程中，面临着制度安排、治理结构、价值观念等各方面的调整及重建的艰巨任务。伴随着声势浩大的经济、政治和社会改革进程，转型国家的廉政制度建设尤为关键和迫切，且具有一种普遍性的困境。这主要表现为制度供给滞后、政府和政党自律不足、政治秩序失衡及社会发展薄弱。腐败问题严重危害着政治稳定、资源分配、社会观念等各个方面，一些转型国家从强调法治的主导性、加强政党的先进性、推进政治的秩序性、保障社会的开放性四个方面，着手建立健全廉政体系。我国改革已经进入攻坚期和深水区，廉政制度建设随之成为社会焦点和施政重点。结合转型国家的治理经验及我国的基本国情，要以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，继续扎实深入推进新时代中国特色社会主义廉政制度体系建设。
〔关键词〕 转型国家，廉政制度，政策导向
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0084-10
20世纪80年代末期，以柏林墙的倒塌、东欧剧变、苏联解体等重大国际事件为标志，一些国家对经济、政治、社会等各方面的制度进行了大变革，“转型国家”①（Transition Countries）这一术语随之在国际社会上得到了更多的认同。多达30余个国家、约16.5亿人口，卷入到了这场“大转型”的进程中 〔1 〕65。这场“大转型”一方面改变了这些国家“全能主义”的政府传统，市场、社会等与政府一起成为“共同”的国家治理主体。针对公共事务的协同性合作，也体现了当今世界政府改革的新趋势。另一方面，以经济领域为改革重点，一些国家逐步改变了僵化的计划经济体制，转而建立更加开放化的市场经济体制。从基本经济制度上缩减与西方发达国家的距离，体现了经济全球化、区域一体化的时代特点。伴随大变革的新进程，这些转型国家出现了一系列突出问题，其中较为显著的困境之一是腐败现象的肆意滋生。腐败问题的出现与泛滥，不仅危及社会公平，还对政治合法性造成了严重冲击，削弱政体基础。由于转型国家处于特殊的时代背景及自身情况的复杂敏感，致使腐败问题成为严重阻碍其经济、政治、社会等方面发展的重大问题。对此，一些转型国家在廉政制度建设上不乏智举，从多个方面着手建立健全具有本国特色的廉政制度体系，致力于遏制和减少腐败现象。
一、转型国家的廉政困境
大变革式的急速转型进程，使转型国家陷入经济、政治、社会等各方面的剧烈动荡局面。转型国家长期发展并形成“路径依赖”的制度安排、治理结构、价值观念、社会基础等各领域在现代化改革甚至是社会制度大转变的冲击下，亟待进一步重建和调整。而转型的长期性和发展的迫切性之间不可避免地产生矛盾，最终形成了“转型悖论”。即以追求更高的效率和更大的绩效为主旨目标的转型进程，极易导致转型国家的经济衰败、政治剧变和社会动荡的危险局面。塞缪尔·亨廷顿指出：“某个国家处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象更为普遍。” 〔2 〕79-80 由于缺乏有效的、系统的制度安排与指导以及发展经验的相对匮乏，伴随着市场的开放化和私有化，转型国家的权力阶层在经济、医疗、司法、社会等各个领域，出现了较多的寻租腐败、权钱交易等权力异化的不良现象，进一步加剧了这些国家转型的复杂性和震荡性。
（一）制度供给滞后
制度经济学认为，制度是国家经济社会发展的关键因素所在，是决定一个社会长期经济绩效的根本原因 〔3 〕113-115。而系统性的制度安排，则囊括了国家根本性制度、各领域基本制度和具体制度三个层面。在国家根本性制度上，大部分的转型国家把西方自由民主制度直接嫁接到了原有制度上，而“全能主义”的政府传统则使其经济封闭性更高的国家制度的调整步伐变得更加缓慢，新制度的运行效率也因此受到了抑制 〔4 〕。在基本制度上，市场运行、社会组织等各个方面百废待兴，上层制度无法解决的矛盾以更加扭曲化的方式进入了社会各个层面，从而造成转型国家的行政职能瘫痪、权力结构涣散等一系列严重弊病。由此，社会资源无法得到有效的配置，转型国家的经济增长陷入乏力状态。在具体制度上，由于在制度设计上固有的复杂性和系统性，国家转型的社会背景并不具有承担这部分功能的充足能力。“潜规则”成为转型时期这些国家经济、政治、社会发展的主导因素之一，从而造成了腐败问题的愈演愈烈。大转型的新进程所带来的国家根本性制度的解体、基本制度的短缺和具体制度的异化，使转型国家的各个方面发展举步维艰，其“政治癌症”愈发难以根治。
制度供给状况受到转型道路选择的深刻影响。在转型时期的经济思想选择上，大多数的独联体国家、东欧国家均接受了以新自由主义为基础的“华盛顿共识”，即倡导由市场主导资源配置，主张建设“最小化国家”。而“华盛顿共识”主张的私有化变革，则强调全面性和激进性。受此影响，1992年初俄罗斯总统叶利钦决定采用盖达尔提倡的“休克疗法”（shock therapy），对陷入停滞状态的俄罗斯经济进行激进式改革，采取全面放开物价、大规模推行私有化等激进政策。这一改革在缺乏系统制度框架的引導下，最终带来的是俄罗斯的GDP和居民收入的大幅度下降，其生产衰败现象十分严重。
此外，制度供给的滞后表现在廉政制度本身的建设上。不过，廉政制度建设经验表明，“制度反腐”较之“现象反腐”有着无可比拟的巨大的优越性。这主要表现在三个方面：第一，在公平性上，制度设计更加规范化，权责界限更加明晰化，对腐败的界定和类型划分更加具体化，从而使反腐败的过程和结果更加具有公平性。第二，在稳定性上，廉政制度建设确立了权力运行的一系列约束条件，使得对权力的监督常态化，减少了对腐败防治的疏漏，也能够引导权力阶层树立正确的权力观。第三，在预防性上，现象反腐往往针对已经出现的腐败行为，其根本理念在于惩治，而制度反腐则倾向于预防可能发生的腐败行为。对转型国家而言，政治稳定、经济发展较之廉政制度建设更加迫切和关键，致使其廉政制度建设不足、制度落实情况不佳、现象反腐普遍存在等情况始终难以避免。
（二）政府与政党自律不足
政府和政党的廉洁自律是一个国家政治合法性的重要基础，其在廉政制度建设中起着先导性的重要作用。在透明国际（Transparency International）构建的国家廉政体系中，就把政党、行政机关等因素作为“清廉指数”最终计算结果的重要组成部分。由于转型国家在转向市场经济过程中制度和规则相对缺乏，使其廉政制度建设的好坏在很大程度上依赖于政府和政党的自律程度。一旦权力阶层的自我约束不足，诸如索贿、行贿等问题严重，就极易成为推动转型时期国家机器运转的“润滑剂”。
一是行政官员不够廉洁。行政官员是否廉洁，与其所处的廉政文化氛围关系密切。廉政文化包含了对廉政的价值、信念、行为规范等方面的多元评定，其内化于行政权力运作的整个流程。在外部制约不足或不充分的条件下，由廉政文化影响所形成的廉政心理就成为维持廉政制度建设的根本动力。而长期存续于转型国家内部的官僚制度、行政观念等因素，则常常与“低效率”“不作为”等情况联系起来，并没有很好地形成优良的廉政文化。这导致了两大严重后果：其一，一些中高层权力的掌握者无法抵挡市场经济的各种诱惑；其二，一些警察等“街头官僚”因为掌握着分配公共服务的自由裁量权而向民众大肆地索取“恩惠”。
二是政党贪腐现象严重。转型国家执政党寻租现象普遍严重，按照社会制度的不同，大致分为两类情况。一类是向自由民主制度转变的国家，由共产党执政转变为多党制，不同政党之间为获取政治地位而相互竞争，政治上的竞选以政治献金为经济基础。在匈牙利、俄罗斯等国家，利益集团为各政党提供了大额的政治献金，政党竞选成功后，其往往要制定有利于利益集团的相关政策。另一类是保持社会制度不变的国家，共产党为执政党，但党风建设的不足产生了侵蚀国家资源的严重现象。以越南为例，革新开放以来越共党员的贪腐现象比较严重。早在1999年全国干部会议上，原越共中央总书记黎可漂就指出：“纯洁、坚定的党员只占10%，有30%的党员是不纯洁、不坚定的。”越共党员腐败情况的调查数据显示，在16万名的越共党员中，约有43%的人犯有腐败罪；在被调查的2000个越共党组织中，有1/3涉及腐败问题 〔5 〕。
（三）政治秩序失衡
政治稳定是国家经济社会发展的基础和保障。 对转型国家而言，由于改革进程影响的广泛性和深入性，政治稳定问题既十分关键又非常突出。剧烈的转型过程，使转型国家固有的政治秩序在转向“新平衡”的过程中，出现了“真空”情况。系统性的权力分配、调和的相对缺乏，导致转型国家政治秩序的混乱及对权力阶层监督制约的失效结果，使其成为寻租贪腐的滋生温床。
在经济基础上，转型国家在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，出现了两种类型的分化。一种是分配方式、所有制的变化，以俄罗斯、东欧12国为代表，其社会制度由社会主义转向了资本主义。由于生產资料的私有制、资产阶级的掌权等与这些国家以往的政治经济社会生态截然不同，向对立面的迅速转化，从根本上使其政治秩序遭到了连续性的大破坏，让这些国家不可避免地陷入动荡局面。另一种是仅出现了社会资源配置方式的变化，其原有的政治制度不变，而资源配置方式则由政府为主的单一性配置转向了政府和市场的共同参与。由于市场配置造成的公平性问题，往往导致经济主体为获取超额利润与权力阶层形成“官商勾结”的不良局面，从而对转型国家形成合理化的政治秩序造成了严重阻碍。
在权力运行上，转型之前行政方式的封闭性传统与转型之后行政方式的开放化要求之间产生矛盾。对转型国家而言，长期形成的中央集权式的行政传统以及自上而下的层级制的权力结构，使其“权力本位”思想愈发浓重，由政治来统领和控制经济、社会、文化的特点十分显著。一方面，国家转型改变了既得利益者的利益获取环境，使这一进程面临着既得利益者的层层阻力。在政治层面上，既得利益者对经济资源的控制权被剥夺，进而寻求新的经济支持作为政治斗争的资本，以维持其政治影响力。其实，保守派的存续集中代表和反映了国家转型中政治矛盾尖锐的突出情况。另一方面，国家转型初期，市场经济发展不健全，市场秩序和法治经验相对匮乏。而部分权力阶层则难以改变官僚主义的传统，尚未认识到建设市场经济体制的重要性和迫切性，地方政府或个别掌权者对经济社会的干预仍然存在。在政治生态发育不完全的环境下，经济主体为获得发展往往寻求权钱交易的空间。
在政治发展上，政治认同对政治稳定具有不可替代的重要影响力。国家转型初期面临着国家政治、社会发展、制度建设、权力分配等一系列突出问题，权力阶层围绕这些重大问题的持续的、严重的政见分歧，往往导致国家政治的分化局面。这一时期，能够消解政治精英分化的制度性机制恰恰是转型国家所欠缺的。由于理性辨析平台的缺少，经常使政治分化演变为各派系之间的政治冲突甚至是军事政变。在罗马尼亚、保加利亚等东欧国家，均出现了因政治分歧而导致的政局动荡。由政治认同导引的政治冲突事态，为利益集团的乘虚而入提供了较多的活动空间，最终导致政治资本与经济资源的非法化结合。权力阶层与财团力量的私下勾结，对转型国家廉政建设的有效推进构成了严重威胁。
（四）社会发展薄弱
一方面，社会组织发育不足。社会组织是有效补充政府治理、市场机制不足的“第三部门”。对转型国家而言，在政治秩序动荡、制度供给滞后的大背景下，社会组织能够对意识形态进行一定程度的整合，从而发挥规范市场秩序、促进经济增长、保障社会发展的积极作用。由于价值观念、社会意识、制度缺失等因素的影响，社会组织发展在大多数转型国家中没有获得预期性的效果，进而形成了转型国家社会发展的阻滞现象。自由社对东欧国家公民社会的评级情况表明，匈牙利、波兰的得分相对较低，其社会组织发展情况较好；而克罗地亚、罗马尼亚、马其顿三国的得分相对较高，其社会组织发展不太成熟②。实际上，上述国家的社会组织发展与其廉政制度建设之间具有一致性的关系。波兰、匈牙利等国家在转型时期的腐败现象已经得到较好的控制，其廉政制度建设取得了初步的成效。尽管罗马尼亚等国家在廉政制度建设上也付出了相应的努力，但是其腐败现象仍旧十分严重。
另一方面，社会阶层结构分化。市场主体天资禀赋、市场源控制差异等因素，在自由化、开放化、私有化的市场经济环境的催化下，进一步加剧和分解了转型国家的社会阶层结构。国家转型带来的首要冲击是精英阶层与贫困阶层的分化局面，这在国家转型初期表现得尤为明显。掌握着大量经济资源的企业家与掌握着行政权力的政治家相互勾结，以获得改革带来的短期利益。据此，乔尔·S.赫尔曼提出了一种新的腐败形式，即“政府俘获”（state capture），意为企业家通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择及制定 〔6 〕。这一现象部分解释了一些转型国家改革动机匮乏的原因所在。借助于国家转型中经济、政治、社会的无序状态，企业家积极扩展寻租空间，俘获权力阶层，违背公平竞争的市场原则，非法获取大额的经济利益，降低了资源配置的市场效率，也导致政府部门中大规模的腐败现象。国家转型对社会阶层的另一个重要影响是造成了中产阶级的缺位局面。发达国家的经验表明，稳定的、良性的社会结构是以中产阶级为主体的。中东欧国家转型前实行社会主义制度，其经济发展以无产阶级为根本基础。虽然这种历史传统在国家转型的进程中以另一种形式遗留下来，但是大量的无产阶级转化为社会地位低下的弱势群体，其对国家经济社会发展的话语权微不足道。尽管国家转型带来了所谓的“自由”“平等”等新观念，但是中产阶级的缺位局面使转型国家的经济社会发展陷入畸形状态。这些国家始终无法获得并通过强有力的社会中坚力量来冲破既得利益者的层层阻碍，其廉政制度建设因此失去了赖以生存的社会基础。
二、转型国家的廉政变革
层出不穷的腐败现象，对转型国家的经济、政治、社会等各个领域均具有极大的消极影响。在经济领域，政府公职人员利用公权干涉社会资源的分配从而达到为自身谋求私利的目的，不仅造成了人力、物力、财力的巨大损失，还导致国家转型期尚未成熟的市场经济秩序更加混乱。在政治领域，腐败现象严重危及政权的生命力和国家的政治稳定。腐败问题的滋长，影响着国家政治制度的运行和国家机器作用的发挥，损害了国家权力机关及其人员的公众形象，对政府公信力、政治认同与合法性的塑造等产生了极大的负面效应。在社会领域，腐败现象影响和冲击着社会风气，削弱了人们的法治意识，极易滋生各类犯罪活动。加之社会阶层结构的进一步分化，使转型国家的社会秩序陷入不太稳定的危险局面。腐败问题的严重性和危害性，促使转型国家采取一定的措施来加强廉政制度建设，从而抑制快速滋长的腐败现象。
（一）强调法治的主导性
反腐败运动要取得良好的成效，就必须将其置于法律法规的制度框架下。完善反腐立法，加强腐败监督，严惩腐败行为，建立健全预防、监督、惩罚体系，才能够做到在反腐败的过程中有法可依、有章可循。大多数的转型国家把法律作为反腐败的基础要件之一，通过一系列法规条文来具体落实廉政制度建设。白俄罗斯总统卢卡申科上任后致力于严惩本国的贪腐现象，其“以法治方式领导国家”的政策主张，体现了他肃清腐败的决心。哈萨克斯坦在完善反腐败立法时，对犯罪主体——公务员和官员作了清晰的界定，对腐败的内容作出明确的划分，同时规范了诉讼的程序和司法机关的职能。此外，俄罗斯、罗马尼亚、乌克兰等国家在反腐败立法方面，均采取了相应的切实举措。
腐败现象在不同的国家有着不同的表现形式，因而世界各国治理腐败具有不同的侧重点。国家转型以来，俄罗斯经济社会发展取得了较大的成效，但是腐败现象成为影响俄罗斯国家形象的一颗毒瘤。腐败行为涉及俄罗斯的各行各业，大量的政府公职人员牵涉腐败案件，对其国家形象、经济发展等造成了难以挽回的负面影响。为遏制腐败势头，俄罗斯自国家转型以来相继出台了一系列法律法规。从表1中的数据可以看出，伴随着俄罗斯的转型进程，反腐败工作一直是国家的重大议题之一。叶利钦时期，已经有相应的法律和总统令出台。不过，由于法律原则和转型时期不相符合，加之叶利钦纵容其家族接收石油大亨的馈赠 ③ 等原因，致使这一时期的法令未能扭转俄罗斯的严重腐败局面。普京上任后着手进一步强化反腐败工作，他掀起了规模极大的反腐败风暴，相继颁布《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》和《公务员法》，使俄罗斯的反腐败活动真正进入法律的框架，讓各项行动和政策实施有了法律的保障。2008年时任俄罗斯总统梅德韦杰夫签署的《俄罗斯联邦反腐败法》，对腐败行为作了全面的界定，成为新时期俄罗斯打击腐败行为的指导性法律文件。2012年普京再度出任俄罗斯总统后，于2013年签署总统令，成立俄罗斯总统反腐事务局，继续在法律层面上加大反腐败力度。
与俄罗斯相类似，乌克兰的清廉指数徘徊在百名之后，其国内腐败现象十分严重，国家机关中经济犯罪情况屡见不鲜且涉及各个领域，严重威胁到国家安全和可持续发展。世界各国的经验表明，完善的法制建设在开展反腐败斗争中具有突出的重要作用。乌克兰也力求完善法制体系，把廉政制度建设落实到法律层面。为此，乌克兰政府出台了一系列法律法规，如表2所示。《乌克兰国家公务员法》的实施，从法律上规范了政府公职人员的职能行为，但是该项法律对整个反腐败工作而言略显单薄。1995年较为全面的《乌克兰反腐败法》颁布实施，明确了腐败主体与法律适用的范围、预防腐败的方法、对腐败的惩治措施、反腐败法的执行与监督机构等内容。此后的《乌克兰反腐败法》有所扩充，但是尚未生效即被取消。2011年颁布的新版《乌克兰反腐败法》是更加全面的反腐败立法，进一步扩大了对腐败问题的问责范围。此外，乌克兰制定了《2011-2015年国家反腐败战略》，把反腐败工作视为国家战略的重要组成部分。实际上，罗马尼亚、哈萨克斯坦等许多转型国家在推进廉政制度建设时，均注重发挥法律的基础性作用，强调法治的主导化，通过法治化的方式来约束权力的运行，从而达到反腐败的根本目的。
表2 乌克兰反腐败立法情况
（二）加强政党的先进性建设
腐败现象一再多发，不仅危及到社会稳定，还容易诱发政治动荡。这对转型国家的执政党而言，无疑是严峻挑战，考验着这些国家执政党的政治能力和打击腐败的决心。由此，开展卓有成效的廉政制度建设，成为衡量转型国家政党执政能力的重要指标之一。这从一个侧面要求转型国家政党必须保持一定的先进性，使其在反腐败的运动中起到积极的引领和指导作用。
越南是典型的转型国家，在转型过程中由于市场经济体制不完善、政治体制改革滞后和法律制度建设的薄弱，致使腐败问题加速蔓延开来，成为其经济社会发展与政治稳定的一颗毒瘤。不断滋长的腐败现象，不仅严重影响着越南的国家形象和社会稳定局面，诸如官商勾结等不法行为，还严重破坏了市场经济秩序。越共第七届中央委员会把“腐败问题”视为越南的“四大危机”之一。为此，越共采取了一系列举措进行廉政制度建设。在思想政治方面，越共通过党风整治运动，掀起反腐倡廉的新风潮，在党内广泛开展批评与自我批评活动。2006年越共成立了反腐败指导委员会，由其具体指导全国的反腐败工作。2006年至2010年，越南开展了“以胡志明为道德榜样而工作和生活”的运动，取得了较好的成效。在制度建设方面，越共通过反腐败新举措来遏制腐败问题的发生。比如，加强人事制度上对政府公职人员的考核，保证领导干部的较高素质，提高他们的薪资水平从而做到“高薪养廉”。在监督机制方面，除通过越共监察委员会对政府公职人员进行监督外，还强调发挥人民群众的监督作用。为此，越南构建了一套包括人民监督、媒体监督在内的外部监督机制，让反腐败观念深入每位越南公民的内心。在法律建设方面，越共坚持依法治国的原则方针，先后通过了《干部、公务员法》《厉行节约、反对浪费法》及《反贪污法》等预防和惩治腐败行为的法律法规，鼓励公民向党政机关举报违反党纪国法的行为。
（三）维持政治的秩序性
政府管理环节的滞后性是腐败现象不断扩大的重要原因之一。转型国家普遍意识到制定反腐败政策、完善政治体制等对治理腐败问题的突出的重要性，力求构建更加完善化的廉政制度体系，从而对公职人员的行为、经济活动的开展等进行切实的整治，对公共权力进行有效约束。这是反腐倡廉的基础性环节，需要各国在转型过程中根据自身的经济、政治、社会等生态环境，进行适时和适度的调整，以求达到反腐败的根本目标。由此，转型国家采取了不同的措施，着力于推动廉政制度体系建设。
哈萨克斯坦紧抓反腐败工作中的问责制度建设，致力于提高政府工作的透明度。为杜绝腐败的根源，哈萨克斯坦在人事制度方面进行了严格的规定。比如，对政府公职人员的责任，以法律的形式予以明文规定；提出在国家机关中任职人员的“回避”原则，即政府公职人员不能在其亲属或配偶担任的职务范围内任职。为防止政府采购中寻租现象的发生，哈萨克斯坦采取了“采买公开”原则。2004年，哈萨克斯坦成立了财政控制和政府采购委员会，由其对国家财政收支情况进行审计。同时，通过《预算法》规定了国家预算的方针原则，强调官员的责任机制。此外，哈萨克斯坦设立了金融警察、总统委员会两个特殊机构来协助反腐败工作的开展。金融警察由哈萨克斯坦金融监管机构发展而来，其职责是发现和预防金融犯罪；而总统委员会则由哈萨克斯坦总统直接领导。乌克兰的《反腐败法》也通过问责制度的健全与特定机构的设立等具体化举措，在制度体系上进行了不断的完善和发展。
由于社会生态与政治生态的不对接，罗马尼亚国家机关内部的官僚化现象十分严重。行贿受贿成为罗马尼亚人生活办事的一种常态，企业家与政府官员之间相互依存的利益关系始终难以割断。在司法领域，法官及执法人员的徇私枉法情况屡禁不止，司法系统受到经济权贵的影响而一直难以保持真正的中立性。为打击腐败现象，罗马尼亚在政治层面上实施了许多措施，以加强政府管理绩效。比如，全面评估本国的腐败状况，为制定反腐败政策和行动计划服务 〔7 〕；制定反腐败的年度计划，把反腐败工作上升到国家战略层面。2002年，罗马尼亚成立了专门性的反腐败机构——全国反腐败检察院与国家检察署。此后，国家检察署更名为“国家廉政公署”，并担负起全面预防和打击腐败行为的重要职责。此外，罗马尼亚积极发挥国家审计的突出功能。审计院是罗马尼亚的最高审计机构，由其对所有的公共部门和公共资金进行外部审计 〔8 〕，这从一定程度上促进了罗马尼亚的廉政制度发展。
格鲁吉亚前总统萨卡什维利在开展反腐败工作时，深刻意识到寻租现象的根源是政府公职人员的权力没有受到有效约束。为此，格鲁吉亚把政府审批事项由原来的1000多项缩减到了140项，政府部门由18个减少到了13个，由此，政府公职人员的数量缩减了近一半。同时，大量减少税种，在经济领域主張“去国家化”，以减少公共权力对市场行为的不当干涉，从而减少国有企业和服务业中严重的贪腐现象。一个约束公权机关的典型案例是萨卡什维利对格鲁吉亚警察系统的大改革。一方面，实行严刑峻法，严惩各类腐败行为；另一方面，切实提高警察系统的薪资待遇水平，奉行“高薪养廉”政策。
（四）保障社会的开放性
从政治与法治上进行廉政制度建设的同时，转型国家也十分注重通过保障社会的开放性，让公众更多地参与反腐败活动。比如俄罗斯的反腐败电子数据库、匈牙利的信息公开制度、哈萨克斯坦的保障信息自由措施等，均为本国公民参与反腐败活动和促进社会的开放性作出了重要的贡献。
首先，建立良好的信息公开制度，让政府运行在阳光下。信息的公开与透明是衡量廉洁政府的重要标志之一。政府部门理应对其提供的公共服务、经济状况、行政事务等内容予以公开，让公众了解到政府运行的整个流程。完善的信息公开制度既可以向公众揭示腐败现象，避免信息的不对称，让权力正常运行，还具有预防和监督腐败的重要功能。2007年6月，越南反贪局管理的反腐败网站开始运行“反贪数据库”，公众可以在该网站举报贪腐信息，也能够了解到政府在反腐败工作中的各种努力及其成果。匈牙利的信息公开制度以大众传媒为主要实现方式，其运行机制主要包括咨询、财产申报等具体内容。匈牙利还借鉴他国经验，制定了《电子信息自由法》，旨在让公众能够在线获取相关信息，更加便利地跟踪政府部门的公共开支情况，从而有效地遏制腐败问题的发生。
其次，保障公众揭露腐败行为的权利。哈萨克斯坦注重保障公众的言论权利，鼓励公众揭露政府公职人员或经济活动中的腐败问题，参与打击腐败犯罪的公众受到国家法律的保护。此外，哈萨克斯坦公民有权直接或通过他们的代表，了解与其利益相关的政府部门信息。在这方面，俄罗斯建立了一个综合性的电子数据库来配合国家的反腐败工作。通过设立网络反腐败论坛与举报电话，在最大程度上保障了俄罗斯公民对国家机关及其人员的行为进行监督。这有利于提高俄罗斯政府公职人员的廉政自觉性，进一步预防腐败现象的发生。
最后，加强反腐败过程中的国际合作。一方面，学习其他国家的反腐败经验，结合具体国情将之应用于本国的廉政活动；另一方面，通过开展反腐败的国家间合作，防止腐败分子的外逃活动，在一定程度上解决资产外流问题。比如哈萨克斯坦与中国、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚、巴基斯坦等13个国家签署了法律协助协议，明确规定了交换犯人信息、搜查请求、交流咨询、犯人引渡等方面的国际合作条款。而罗马尼亚则通过鉴署《欧洲委员会反腐败刑法公约》《欧洲委员会反腐败民法公约》《联合国反腐败公约》等多个文件，进一步完善了本国的反腐败立法体系。乌克兰不仅签署了《联合国反腐败公约》，还协同欧盟在海关等领域加强反腐败合作，竭力打击非法贩运活动，在一定程度上改善了本国的经济软环境状况。
三、对我国廉政制度建设的几点启示
党的十八大以后，我国廉政制度建设迈入了新阶段。党的十八大报告指出，要“坚持中国特色反腐倡廉制度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。由此，确立了新时代我国廉政制度建设的总体方针和基本目标。2013年，在十八届中央纪委第二次全会上习近平总书记提出了“笼子论”，即加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，推动我国廉政建设的制度化进程。党的十九大报告进一步强调指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子。廉政制度建设关系到国家建设的方方面面，目前我国处于全面改革的新时代，转型的全面性和复杂性，加深了廉政制度建设的迫切性与重要性。其他转型国家在廉政制度建设上的诸多尝试和制度创新，为我国转型时期的廉政制度建设提供了丰富的经验借鉴。在加大反腐力度的同时，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终结合我国的基本國情和实际情况，以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，努力探索廉政制度建设的中国道路、中国模式和中国方案。
（一）以政党为领导
转型国家在破除廉政困境中的经验告诉我们，政党作为政治系统中不可或缺的重要组成部分之一，其政治主张、制度建设等直接影响着公共权力的产生、运行和发展，对一国的廉政状况有着重要的影响作用。在我国，加强廉政建设尤其要以政党为领导。这里的政党当然是指中国共产党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党具体领导我国社会主义经济、政治、社会、文化等各项事业的建设，对我国政治体制中公共权力的运行、政策的监督和实施以及领导干部的选拔等具有广泛性的、决定性的影响力，远超过一般意义上的政党组织。正如党的十九大报告中指出的：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。廉政制度建设以我国党政关系为基础，“党领导干部”是我国行政体制的突出特征之一。无论是从宏观的制度层面，还是具体的人事方面，确保中国共产党的绝对领导地位，对我国廉政制度效能的发挥，无疑具有决定性的重要作用。2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：强化对行政权力的制约和监督，必须加强党内监督、人大监督、司法监督等制度建设，形成监督体系，增强监督合力。党的十九大报告反复强调，坚持党对一切工作的领导，坚持全面从严治党。我国各项制度的长期建设经验表明，廉政制度建设必须由党来总揽全局，充分协调权力机关、司法机关、检察机关等各方面力量，从而形成对权力运行的完备的制约和监督体系。
长期以来，党内监督一直是我国权力监督的重要方式之一。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》明确规定党内监督要坚持巡视巡察、组织生活、党内谈话、考察考核、述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录等监督制度。以巡视制度为例，《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》指出，党的十八大以来，中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖；对16个省区市开展“回头看”，对4个中央单位进行“机动式”巡视。中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。巡视的力度和效果不断增强，利剑作用彰显。5年来，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起，处理党员干部25.6万人，“百名红通”有49人到案④。
尽管政党反腐取得了显著的成效，但仍然存在一些问题。一是监督合力问题。要加强党内监督与行政、司法等机关监督手段的结合，加强巡视制度与党内监督其他制度的结合，从而形成监督网状格局。对此，党的十九大报告提出了明确要求，即建立巡视巡察上下联动的监督网。二是成果转化问题。要加强“回头看”力度，着力建立巡视组长责任制，强化巡视组的问题处理权力，对重大腐败、违法违纪等行为做到当场惩戒。三是监督重点问题。党内监督要适当加强对县级、企事业单位的监督，注重处理“一把手”腐败问题的同时，要强化对地方分管如审批等职能部门的副职领导的监督，防止专项腐败，由此对行使公权力的所有公职人员实现监察全覆盖。
（二）以法治为中心
廉政建设的制度化是转型国家乃至世界各国廉政建设的主要发展方向。而法治化作为制度化的核心内容之一，则有助于确保廉政制度建设的稳定性和系统性。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，目前我国依法治国建设中仍然存在“群众对国家司法执法腐败问题反映强烈”以及“一些国家人员徇私枉法”等现象。以法治为中心，在新时期依法治国的大背景下构建廉政制度体系，具有极为深远的战略意义。严密的法治监督体系，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必要之举。同时，该《决定》把“廉洁高效”作为内涵之一，写入了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的部分。借鉴转型国家的制度反腐经验，我国廉政制度建设在法治层面上，要从三个方面加快落实和强化推进。
第一，以《宪法》为切入点加强顶层设计。《宪法》对我国法律体系的构建与完善具有全局性、引导性的巨大作用。我国《宪法》对廉政制度建设也有着间接性的规定。比如，《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；第91条规定，国务院设立审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。上述规定体现了我党对权力监督和制约的法治思想。但是，目前我国有关廉政制度建设或者反腐败斗争的相关规定，并未在《宪法》中明确出现。在廉政制度建设已经上升到了“关乎国家生死存亡”的转型时期，有必要从顶层设计上即《宪法》的高度，明确体现廉政制度建设的重要价值、总体架构、基本理念等关键内容，把惩治和预防腐败上升到国家根本大法的重要地位。
第二，建立健全基本制度。我国已经制定和出台了一系列基本法律，广泛涉及廉政制度建设内容。比如1996年和1997年修订的《刑事诉讼法》与《刑法》、1997年颁布的《行政监察法》、2006年正式执行的《公务员法》等法律，从政府公职人员的行为规范、违法惩治、权力监督等诸多方面作出了详细规定。不过，在基本制度层面，我国尚未制定专门的“反腐败法”，而转型国家在这方面则进行了颇多的探索和努力，比如《俄罗斯联邦反腐败法》《乌克兰反腐败法》等。通过制定“反腐败法”，能够对当前我国廉政制度建设的紧迫性、反腐败行为的划分及惩治等内容作出更加明确化的法律规定，能够弥补当下对“灰色收入”“小官巨腐”等法律规定的空白。
第三，丰富完善具体制度。具体制度是针对某一领域内相应主体的行为规范作出的规定。比如，为规范政府采购领域的行为，2002年制定了《政府采购法》；在其他层面，如关于国企领导人廉洁从業的规定、关于环境保护等具体领域内的廉政规定等，均以“规定”的形式出现，而缺少具体化的法律设计。总体而言，目前我国在具体领域内的法律供给，要从两个方面进行强化。一方面，要尽快出台《政府信息公开法》。2007年我国颁布实施了《政府信息公开条例》，但其约束性缺少足够的法律保障，在具体落实上存在着不足，各级政府的信息公开情况有待进一步加强。另一方面，要制定“公职人员财产公示法”。地方政府层面已经制定了不少关于官员财产公示的条例，但是还缺乏一部国家层面的大法对官员财产公示的主体、内容、方式等内容作出统一的规定。加快制定《公职人员财产公示法》，有助于引入社会监督力量，进一步促进我国的廉政制度建设。
（三）以制度为基础
不少转型国家在应对腐败问题、突破廉政困境时，都以制度建设为政策导向的基础。通过新的制度设计和完善已有的制度安排，以建立健全相关制度为基础为抓手，一些转型国家在惩治腐败问题、走出廉政困境上积累了丰富经验，形成了成熟做法。这对新时代我国廉政制度的体系化建设，从制度价值到制度规范，从制度设计到制度安排，从制度运行到制度保障，从制度创新到制度配套，都有着不少启示意义和借鉴价值。
一是建立专门的廉政监督机构。党的十九大报告提出了“健全党和国家监督体系，深化国家监察体制改革”的战略要求。目前我国的纪律检查委员会、国家预防腐败局、行政监察部、检察院下设的反贪局、审计署等机构，均承担着一定的廉政建设职能。其中，纪检委和监察部合署办公，国家预防腐败局负责腐败工作的综合协调工作，反贪局主要是接受国家机关公职人员的腐败举报，而审计署则是着力于审计财政收支层面的工作。从机构建设看，我国已经基本形成了较为完善的廉政监督机构体系，但是在机构的设计、协调、职能分工上，仍然存在着一些不足。首先，要加强权力机关的廉政机构设计。在国务院、检察院等行政、司法领域，我国已经建立了相应的反腐败机构。行政机关内部的廉政机构容易出现反腐败动力不足的问题，行政权力的自我监督存在着设计理念上的天然不足。此外，司法机关内部的廉政机构也容易缺乏主动性。以反贪局为例，其作用的发挥主要是依赖各类举报，它缺乏对行政权力运行实施审查的足够的主动性。因此，有必要在全国人大增设下属廉政机构。一方面，这能够增强反腐败动力因素，弥补行政权力自我监督的不足；另一方面，这能够统筹我国各类反腐败机构的协调运作程度，在最大程度上发挥监督合力的巨大作用。其次，在廉政机构的职能设定上，要进一步增强反腐败机构的独立性。廉政机构体系以“条条”为主，实行垂直化管理，从而减少了地方党政机构对其职能行为的干涉。同时，要赋予廉政机构以一定的执行权，对事实确凿的贪腐行为，可以实行直接惩治。
二是增设政府公职人员道德约束机构。廉政制度建设不仅要依赖于完善化的监督机制，也与廉政文化息息相关。中国等转型国家的“官僚主义”文化，在较长时间内仍然影响着社会公众、公职人员的行为方式。而建设优良的廉政文化，则能够加强政府公职人员的自我约束，进而提高廉政制度建设的实际效度。目前我国的廉政文化建设在党的领导下，如贯彻落实八项规定、纠治“四风”等，取得了丰硕的成果。在此基础上，还要从行政伦理建设等新思路出发，构建覆盖各级政府公职人员的道德约束机构，定时定期整顿政府公职人员作风，监察政府公职人员行为规范，逐步改变“官本位”思想。从内在道德上，要求政府公职人员树立现代廉政观，拒绝贪污腐化等违法违纪行为。
三是进行薪酬制度改革。英国、新加坡等发达国家普遍奉行“高薪养廉”政策，一部分转型国家也采取了类似的举措，如格鲁尼亚对警察系统就采取了高薪政策。现阶段，我国公务员尤其是基层公务员的薪酬水平还处于明显偏低的状况。这一方面不利于公务员工作积极性的提高，从而影响到政府部门的工作绩效；另一方面，容易造成公务员寻求“隐性收入”，滋生贪腐的不良心理。从一般观点而言，我国可以在转型时期逐步提高公务员的薪酬水平，使其达到略高于同资历企事业单位人员报酬的水平。同时，逐步规范公务员的津贴补贴，这有助于减少他们的“隐性收入”，从而消除他们的贪腐心理和不良动机。
（四）以社会为载体
廉政制度建设要以社会为载体，这是转型国家廉政制度建设中的重要实践经验，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的潜在需要。为数不少的转型国家在国策制定和运行上过度关注于经济议题，将经济转型等同于国家转型，以经济发展规律替代政治发展规律、社会发展规律等，最后造成了经济转型失败、政局动荡不安、社会失序严重。一些西方国家以转型国家公众对生活现状的极度不满和对腐败现象的深恶痛绝为口实，大肆渗透和介入，诸如“颜色革命”“街头政治”“权力游戏”等现象难以杜绝，致使一些转型国家陷入了恶性循环的高危境地。我们要深刻认识到，社会作为重要载体在廉政制度建设上并非被动和无用的，它是构建全方位廉政制度体系的重要环节，是建立和完善全社会反腐廉政体系的重要前提。对此，党的十九大报告强调指出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力”，进一步增强“五位一体”监督体系的合力作用，努力发挥合力监督的巨大效应。
20世纪80年代，随着改革开放政策的实施及深入，我国市场经济主体的规模逐步扩大，中产阶层也随之扩大，社会对以政府为主的公共部门提出了新的更高要求。由于政府等公共部门对社会需求的回应能力相对迟滞和有限，大量的自发性的“第三部门”兴起。此外，我国公众的政治参与意识和政治参与能力得到了进一步提升，公众对国家政治经济生活给予了更多关注。行政机关的工作效率、公职人员的行为作风等，成为我国社会的关注焦点。在此背景下，适时拓宽和创新公众参与政治生活的渠道，不仅能够有效引入社会监督力量，还能从外部生态环境上构建廉政制度建设的“大网”，使“群众监督”“舆论监督”作为构建“五位一体”监督体系的重要方面得以发挥更大作用。
现代科技的迅猛发展，使社会力量在廉政制度建设中可以借助于先进技术手段发挥更大的作用。互联网、智能手机的加快普及，使信息传播更加便捷高效。由此产生了信息的集聚效应，在短期内形成了强大的社会舆论氛围。实际上，早在2008年，我国就已经超过美国成为世界上网民人数最多的国家。据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2017年6月，我国的网民规模已经达到7.72亿人，互联网普及率为55.8% 〔9 〕。网络“新常态”现象的出现，对我国政治生活造成了多维度影响。诸如“网络反腐”热潮折射出了我国公众对廉政制度建设的新期待，这不仅是网络力量对政府管理已经造成了巨大影响的反映，也是新型廉政制度建设路径探索的有效体现之一。当然，在“网络反腐”与“制度反腐”的有效对接方面，还需要进一步的深入探索和规划设计。
有效保障和努力发挥以社会为重要载体的廉政制度建设及其巨大作用，要优先做好三个方面的工作。一是公众权利的保障问题。在网络社会日益发达的当下，更加有效地保障公众的参与权、知情权、监督权等，这是政府管理面临的严峻挑战之一。电子政府建设提供了有益思路，但是目前我国各级政府的电子网络建设还处于初级阶段，亟待进一步突破和升级。二是公众参与的规范问题。公众的政治参与能力参差不齐，加之信息传播的广泛性、快捷性，因而极易造成“网络煽动”情况。这不利于正常社会、政治秩序的构建及发展。政府部门要加强对公众参与规范的管理，防止和减少非理性参与。三是公众参与的渠道问题。目前我国的社会反腐具有鲜明的自发性特点，公众通过微博、微信等网络平台自发宣传，形成社会舆论后转而上升为公共政策的关注焦点，权力机关再行介入 〔10 〕。这表明目前我国公众参与廉政建设仍然缺乏足够的制度性渠道。公众在反腐败上的自发参与并不一定导致腐败惩治后果的产生，却同时容易招致各种报复行为。现阶段，我国已经采取了诸如“实名举报”等有效举措，旨在进一步加强政府和社会之间在廉政制度建设上的良性互动关系。
国家转型是一项庞杂的系统工程，经济转型只是其中的一个部分而已，显然，经济转型无法替代也不能够等同于国家转型。从实践经验来看，不少转型国家在过度强调经济转型成效的过程中，反而使其陷入了经济发展衰败、政治局势剧变、社会动荡不安的危险局面，公共权力异化，腐败问题丛生，甚至是国家治理失败风险居高难下。结合转型国家廉政制度建设方面的实践经验及我国的基本国情和一些成熟做法，按照党的十九大报告提出的“坚定不移全面从严治党”的明确要求和“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的战略部署，新时期我国廉政制度建设要以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，进一步扎实深入推进新时代中国特色社会主义廉政制度体系建设。
注 释：
①转型国家具体指国家经济体制正处于转变的过程，经济转型指的是由计划经济向市场经济的转型。当今世界上进行这种经济转型的国家较多，主要是前社会主义国家，比如俄罗斯、东欧各国、越南等以及中国，各个国家的经济转型都要经历较长的时期。
②参见郭洁：《东欧转型国家公民社会探析》，《科学社会主义》2009年第4期。
③2000年瑞士警方的调查数据显示，俄罗斯西伯利亚石油公司支付了叶利钦家族的许多开销，由此换取最高权力的政治庇护。
④数据来源于中央纪委网站（http：//www.ccdi.gov.cn/）。
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〔9〕CNNIC发布第41次《中国互联网络发展状况统计报告》〔EB/OL〕.http：//www.cac.gov.cn/2018-01/31/c_1122346138.htm.
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责任编辑 周 荣
〔摘要〕 转型国家在大变革的进程中，面临着制度安排、治理结构、价值观念等各方面的调整及重建的艰巨任务。伴随着声势浩大的经济、政治和社会改革进程，转型国家的廉政制度建设尤为关键和迫切，且具有一种普遍性的困境。这主要表现为制度供给滞后、政府和政党自律不足、政治秩序失衡及社会发展薄弱。腐败问题严重危害着政治稳定、资源分配、社会观念等各个方面，一些转型国家从强调法治的主导性、加强政党的先进性、推进政治的秩序性、保障社会的开放性四个方面，着手建立健全廉政体系。我国改革已经进入攻坚期和深水区，廉政制度建设随之成为社会焦点和施政重点。结合转型国家的治理经验及我国的基本国情，要以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，继续扎实深入推进新时代中国特色社会主义廉政制度体系建设。
〔关键词〕 转型国家，廉政制度，政策导向
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）02-0084-10
20世纪80年代末期，以柏林墙的倒塌、东欧剧变、苏联解体等重大国际事件为标志，一些国家对经济、政治、社会等各方面的制度进行了大变革，“转型国家”①（Transition Countries）这一术语随之在国际社会上得到了更多的认同。多达30余个国家、约16.5亿人口，卷入到了这场“大转型”的进程中 〔1 〕65。这场“大转型”一方面改变了这些国家“全能主义”的政府传统，市场、社会等与政府一起成为“共同”的国家治理主体。针对公共事务的协同性合作，也体现了当今世界政府改革的新趋势。另一方面，以经济领域为改革重点，一些国家逐步改变了僵化的计划经济体制，转而建立更加开放化的市场经济体制。从基本经济制度上缩减与西方发达国家的距离，体现了经济全球化、区域一体化的时代特点。伴随大变革的新进程，这些转型国家出现了一系列突出问题，其中较为显著的困境之一是腐败现象的肆意滋生。腐败问题的出现与泛滥，不仅危及社会公平，还对政治合法性造成了严重冲击，削弱政体基础。由于转型国家处于特殊的时代背景及自身情况的复杂敏感，致使腐败问题成为严重阻碍其经济、政治、社会等方面发展的重大问题。对此，一些转型国家在廉政制度建设上不乏智举，从多个方面着手建立健全具有本国特色的廉政制度体系，致力于遏制和减少腐败现象。
一、转型国家的廉政困境
大变革式的急速转型进程，使转型国家陷入经济、政治、社会等各方面的剧烈动荡局面。转型国家长期发展并形成“路径依赖”的制度安排、治理结构、价值观念、社会基础等各领域在现代化改革甚至是社会制度大转变的冲击下，亟待进一步重建和调整。而转型的长期性和发展的迫切性之间不可避免地产生矛盾，最终形成了“转型悖论”。即以追求更高的效率和更大的绩效为主旨目标的转型进程，极易导致转型国家的经济衰败、政治剧变和社会动荡的危险局面。塞缪尔·亨廷顿指出：“某个国家处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象更为普遍。” 〔2 〕79-80 由于缺乏有效的、系统的制度安排与指导以及发展经验的相对匮乏，伴随着市场的开放化和私有化，转型国家的权力阶层在经济、医疗、司法、社会等各个领域，出现了较多的寻租腐败、权钱交易等权力异化的不良现象，进一步加剧了这些国家转型的复杂性和震荡性。
（一）制度供给滞后
制度经济学认为，制度是国家经济社会发展的关键因素所在，是决定一个社会长期经济绩效的根本原因 〔3 〕113-115。而系统性的制度安排，则囊括了国家根本性制度、各领域基本制度和具体制度三个层面。在国家根本性制度上，大部分的转型国家把西方自由民主制度直接嫁接到了原有制度上，而“全能主义”的政府传统则使其经济封闭性更高的国家制度的调整步伐变得更加缓慢，新制度的运行效率也因此受到了抑制 〔4 〕。在基本制度上，市场运行、社会组织等各个方面百废待兴，上层制度无法解决的矛盾以更加扭曲化的方式进入了社会各个层面，从而造成转型国家的行政职能瘫痪、权力结构涣散等一系列严重弊病。由此，社会资源无法得到有效的配置，转型国家的经济增长陷入乏力状态。在具体制度上，由于在制度设计上固有的复杂性和系统性，国家转型的社会背景并不具有承担这部分功能的充足能力。“潜规则”成为转型时期这些国家经济、政治、社会发展的主导因素之一，从而造成了腐败问题的愈演愈烈。大转型的新进程所带来的国家根本性制度的解体、基本制度的短缺和具体制度的异化，使转型国家的各个方面发展举步维艰，其“政治癌症”愈发难以根治。
制度供给状况受到转型道路选择的深刻影响。在转型时期的经济思想选择上，大多数的独联体国家、东欧国家均接受了以新自由主义为基础的“华盛顿共识”，即倡导由市场主导资源配置，主张建设“最小化国家”。而“华盛顿共识”主张的私有化变革，则强调全面性和激进性。受此影响，1992年初俄罗斯总统叶利钦决定采用盖达尔提倡的“休克疗法”（shock therapy），对陷入停滞状态的俄罗斯经济进行激进式改革，采取全面放开物价、大规模推行私有化等激进政策。这一改革在缺乏系统制度框架的引導下，最终带来的是俄罗斯的GDP和居民收入的大幅度下降，其生产衰败现象十分严重。
此外，制度供给的滞后表现在廉政制度本身的建设上。不过，廉政制度建设经验表明，“制度反腐”较之“现象反腐”有着无可比拟的巨大的优越性。这主要表现在三个方面：第一，在公平性上，制度设计更加规范化，权责界限更加明晰化，对腐败的界定和类型划分更加具体化，从而使反腐败的过程和结果更加具有公平性。第二，在稳定性上，廉政制度建设确立了权力运行的一系列约束条件，使得对权力的监督常态化，减少了对腐败防治的疏漏，也能够引导权力阶层树立正确的权力观。第三，在预防性上，现象反腐往往针对已经出现的腐败行为，其根本理念在于惩治，而制度反腐则倾向于预防可能发生的腐败行为。对转型国家而言，政治稳定、经济发展较之廉政制度建设更加迫切和关键，致使其廉政制度建设不足、制度落实情况不佳、现象反腐普遍存在等情况始终难以避免。
（二）政府与政党自律不足
政府和政党的廉洁自律是一个国家政治合法性的重要基础，其在廉政制度建设中起着先导性的重要作用。在透明国际（Transparency International）构建的国家廉政体系中，就把政党、行政机关等因素作为“清廉指数”最终计算结果的重要组成部分。由于转型国家在转向市场经济过程中制度和规则相对缺乏，使其廉政制度建设的好坏在很大程度上依赖于政府和政党的自律程度。一旦权力阶层的自我约束不足，诸如索贿、行贿等问题严重，就极易成为推动转型时期国家机器运转的“润滑剂”。
一是行政官员不够廉洁。行政官员是否廉洁，与其所处的廉政文化氛围关系密切。廉政文化包含了对廉政的价值、信念、行为规范等方面的多元评定，其内化于行政权力运作的整个流程。在外部制约不足或不充分的条件下，由廉政文化影响所形成的廉政心理就成为维持廉政制度建设的根本动力。而长期存续于转型国家内部的官僚制度、行政观念等因素，则常常与“低效率”“不作为”等情况联系起来，并没有很好地形成优良的廉政文化。这导致了两大严重后果：其一，一些中高层权力的掌握者无法抵挡市场经济的各种诱惑；其二，一些警察等“街头官僚”因为掌握着分配公共服务的自由裁量权而向民众大肆地索取“恩惠”。
二是政党贪腐现象严重。转型国家执政党寻租现象普遍严重，按照社会制度的不同，大致分为两类情况。一类是向自由民主制度转变的国家，由共产党执政转变为多党制，不同政党之间为获取政治地位而相互竞争，政治上的竞选以政治献金为经济基础。在匈牙利、俄罗斯等国家，利益集团为各政党提供了大额的政治献金，政党竞选成功后，其往往要制定有利于利益集团的相关政策。另一类是保持社会制度不变的国家，共产党为执政党，但党风建设的不足产生了侵蚀国家资源的严重现象。以越南为例，革新开放以来越共党员的贪腐现象比较严重。早在1999年全国干部会议上，原越共中央总书记黎可漂就指出：“纯洁、坚定的党员只占10%，有30%的党员是不纯洁、不坚定的。”越共党员腐败情况的调查数据显示，在16万名的越共党员中，约有43%的人犯有腐败罪；在被调查的2000个越共党组织中，有1/3涉及腐败问题 〔5 〕。
（三）政治秩序失衡
政治稳定是国家经济社会发展的基础和保障。 对转型国家而言，由于改革进程影响的广泛性和深入性，政治稳定问题既十分关键又非常突出。剧烈的转型过程，使转型国家固有的政治秩序在转向“新平衡”的过程中，出现了“真空”情况。系统性的权力分配、调和的相对缺乏，导致转型国家政治秩序的混乱及对权力阶层监督制约的失效结果，使其成为寻租贪腐的滋生温床。
在经济基础上，转型国家在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，出现了两种类型的分化。一种是分配方式、所有制的变化，以俄罗斯、东欧12国为代表，其社会制度由社会主义转向了资本主义。由于生產资料的私有制、资产阶级的掌权等与这些国家以往的政治经济社会生态截然不同，向对立面的迅速转化，从根本上使其政治秩序遭到了连续性的大破坏，让这些国家不可避免地陷入动荡局面。另一种是仅出现了社会资源配置方式的变化，其原有的政治制度不变，而资源配置方式则由政府为主的单一性配置转向了政府和市场的共同参与。由于市场配置造成的公平性问题，往往导致经济主体为获取超额利润与权力阶层形成“官商勾结”的不良局面，从而对转型国家形成合理化的政治秩序造成了严重阻碍。
在权力运行上，转型之前行政方式的封闭性传统与转型之后行政方式的开放化要求之间产生矛盾。对转型国家而言，长期形成的中央集权式的行政传统以及自上而下的层级制的权力结构，使其“权力本位”思想愈发浓重，由政治来统领和控制经济、社会、文化的特点十分显著。一方面，国家转型改变了既得利益者的利益获取环境，使这一进程面临着既得利益者的层层阻力。在政治层面上，既得利益者对经济资源的控制权被剥夺，进而寻求新的经济支持作为政治斗争的资本，以维持其政治影响力。其实，保守派的存续集中代表和反映了国家转型中政治矛盾尖锐的突出情况。另一方面，国家转型初期，市场经济发展不健全，市场秩序和法治经验相对匮乏。而部分权力阶层则难以改变官僚主义的传统，尚未认识到建设市场经济体制的重要性和迫切性，地方政府或个别掌权者对经济社会的干预仍然存在。在政治生态发育不完全的环境下，经济主体为获得发展往往寻求权钱交易的空间。
在政治发展上，政治认同对政治稳定具有不可替代的重要影响力。国家转型初期面临着国家政治、社会发展、制度建设、权力分配等一系列突出问题，权力阶层围绕这些重大问题的持续的、严重的政见分歧，往往导致国家政治的分化局面。这一时期，能够消解政治精英分化的制度性机制恰恰是转型国家所欠缺的。由于理性辨析平台的缺少，经常使政治分化演变为各派系之间的政治冲突甚至是军事政变。在罗马尼亚、保加利亚等东欧国家，均出现了因政治分歧而导致的政局动荡。由政治认同导引的政治冲突事态，为利益集团的乘虚而入提供了较多的活动空间，最终导致政治资本与经济资源的非法化结合。权力阶层与财团力量的私下勾结，对转型国家廉政建设的有效推进构成了严重威胁。
（四）社会发展薄弱
一方面，社会组织发育不足。社会组织是有效补充政府治理、市场机制不足的“第三部门”。对转型国家而言，在政治秩序动荡、制度供给滞后的大背景下，社会组织能够对意识形态进行一定程度的整合，从而发挥规范市场秩序、促进经济增长、保障社会发展的积极作用。由于价值观念、社会意识、制度缺失等因素的影响，社会组织发展在大多数转型国家中没有获得预期性的效果，进而形成了转型国家社会发展的阻滞现象。自由社对东欧国家公民社会的评级情况表明，匈牙利、波兰的得分相对较低，其社会组织发展情况较好；而克罗地亚、罗马尼亚、马其顿三国的得分相对较高，其社会组织发展不太成熟②。实际上，上述国家的社会组织发展与其廉政制度建设之间具有一致性的关系。波兰、匈牙利等国家在转型时期的腐败现象已经得到较好的控制，其廉政制度建设取得了初步的成效。尽管罗马尼亚等国家在廉政制度建设上也付出了相应的努力，但是其腐败现象仍旧十分严重。
另一方面，社会阶层结构分化。市场主体天资禀赋、市场源控制差异等因素，在自由化、开放化、私有化的市场经济环境的催化下，进一步加剧和分解了转型国家的社会阶层结构。国家转型带来的首要冲击是精英阶层与贫困阶层的分化局面，这在国家转型初期表现得尤为明显。掌握着大量经济资源的企业家与掌握着行政权力的政治家相互勾结，以获得改革带来的短期利益。据此，乔尔·S.赫尔曼提出了一种新的腐败形式，即“政府俘获”（state capture），意为企业家通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择及制定 〔6 〕。这一现象部分解释了一些转型国家改革动机匮乏的原因所在。借助于国家转型中经济、政治、社会的无序状态，企业家积极扩展寻租空间，俘获权力阶层，违背公平竞争的市场原则，非法获取大额的经济利益，降低了资源配置的市场效率，也导致政府部门中大规模的腐败现象。国家转型对社会阶层的另一个重要影响是造成了中产阶级的缺位局面。发达国家的经验表明，稳定的、良性的社会结构是以中产阶级为主体的。中东欧国家转型前实行社会主义制度，其经济发展以无产阶级为根本基础。虽然这种历史传统在国家转型的进程中以另一种形式遗留下来，但是大量的无产阶级转化为社会地位低下的弱势群体，其对国家经济社会发展的话语权微不足道。尽管国家转型带来了所谓的“自由”“平等”等新观念，但是中产阶级的缺位局面使转型国家的经济社会发展陷入畸形状态。这些国家始终无法获得并通过强有力的社会中坚力量来冲破既得利益者的层层阻碍，其廉政制度建设因此失去了赖以生存的社会基础。
二、转型国家的廉政变革
层出不穷的腐败现象，对转型国家的经济、政治、社会等各个领域均具有极大的消极影响。在经济领域，政府公职人员利用公权干涉社会资源的分配从而达到为自身谋求私利的目的，不仅造成了人力、物力、财力的巨大损失，还导致国家转型期尚未成熟的市场经济秩序更加混乱。在政治领域，腐败现象严重危及政权的生命力和国家的政治稳定。腐败问题的滋长，影响着国家政治制度的运行和国家机器作用的发挥，损害了国家权力机关及其人员的公众形象，对政府公信力、政治认同与合法性的塑造等产生了极大的负面效应。在社会领域，腐败现象影响和冲击着社会风气，削弱了人们的法治意识，极易滋生各类犯罪活动。加之社会阶层结构的进一步分化，使转型国家的社会秩序陷入不太稳定的危险局面。腐败问题的严重性和危害性，促使转型国家采取一定的措施来加强廉政制度建设，从而抑制快速滋长的腐败现象。
（一）强调法治的主导性
反腐败运动要取得良好的成效，就必须将其置于法律法规的制度框架下。完善反腐立法，加强腐败监督，严惩腐败行为，建立健全预防、监督、惩罚体系，才能够做到在反腐败的过程中有法可依、有章可循。大多数的转型国家把法律作为反腐败的基础要件之一，通过一系列法规条文来具体落实廉政制度建设。白俄罗斯总统卢卡申科上任后致力于严惩本国的贪腐现象，其“以法治方式领导国家”的政策主张，体现了他肃清腐败的决心。哈萨克斯坦在完善反腐败立法时，对犯罪主体——公务员和官员作了清晰的界定，对腐败的内容作出明确的划分，同时规范了诉讼的程序和司法机关的职能。此外，俄罗斯、罗马尼亚、乌克兰等国家在反腐败立法方面，均采取了相应的切实举措。
腐败现象在不同的国家有着不同的表现形式，因而世界各国治理腐败具有不同的侧重点。国家转型以来，俄罗斯经济社会发展取得了较大的成效，但是腐败现象成为影响俄罗斯国家形象的一颗毒瘤。腐败行为涉及俄罗斯的各行各业，大量的政府公职人员牵涉腐败案件，对其国家形象、经济发展等造成了难以挽回的负面影响。为遏制腐败势头，俄罗斯自国家转型以来相继出台了一系列法律法规。从表1中的数据可以看出，伴随着俄罗斯的转型进程，反腐败工作一直是国家的重大议题之一。叶利钦时期，已经有相应的法律和总统令出台。不过，由于法律原则和转型时期不相符合，加之叶利钦纵容其家族接收石油大亨的馈赠 ③ 等原因，致使这一时期的法令未能扭转俄罗斯的严重腐败局面。普京上任后着手进一步强化反腐败工作，他掀起了规模极大的反腐败风暴，相继颁布《俄罗斯联邦反贪污贿赂法》和《公务员法》，使俄罗斯的反腐败活动真正进入法律的框架，讓各项行动和政策实施有了法律的保障。2008年时任俄罗斯总统梅德韦杰夫签署的《俄罗斯联邦反腐败法》，对腐败行为作了全面的界定，成为新时期俄罗斯打击腐败行为的指导性法律文件。2012年普京再度出任俄罗斯总统后，于2013年签署总统令，成立俄罗斯总统反腐事务局，继续在法律层面上加大反腐败力度。
与俄罗斯相类似，乌克兰的清廉指数徘徊在百名之后，其国内腐败现象十分严重，国家机关中经济犯罪情况屡见不鲜且涉及各个领域，严重威胁到国家安全和可持续发展。世界各国的经验表明，完善的法制建设在开展反腐败斗争中具有突出的重要作用。乌克兰也力求完善法制体系，把廉政制度建设落实到法律层面。为此，乌克兰政府出台了一系列法律法规，如表2所示。《乌克兰国家公务员法》的实施，从法律上规范了政府公职人员的职能行为，但是该项法律对整个反腐败工作而言略显单薄。1995年较为全面的《乌克兰反腐败法》颁布实施，明确了腐败主体与法律适用的范围、预防腐败的方法、对腐败的惩治措施、反腐败法的执行与监督机构等内容。此后的《乌克兰反腐败法》有所扩充，但是尚未生效即被取消。2011年颁布的新版《乌克兰反腐败法》是更加全面的反腐败立法，进一步扩大了对腐败问题的问责范围。此外，乌克兰制定了《2011-2015年国家反腐败战略》，把反腐败工作视为国家战略的重要组成部分。实际上，罗马尼亚、哈萨克斯坦等许多转型国家在推进廉政制度建设时，均注重发挥法律的基础性作用，强调法治的主导化，通过法治化的方式来约束权力的运行，从而达到反腐败的根本目的。
表2 乌克兰反腐败立法情况
（二）加强政党的先进性建设
腐败现象一再多发，不仅危及到社会稳定，还容易诱发政治动荡。这对转型国家的执政党而言，无疑是严峻挑战，考验着这些国家执政党的政治能力和打击腐败的决心。由此，开展卓有成效的廉政制度建设，成为衡量转型国家政党执政能力的重要指标之一。这从一个侧面要求转型国家政党必须保持一定的先进性，使其在反腐败的运动中起到积极的引领和指导作用。
越南是典型的转型国家，在转型过程中由于市场经济体制不完善、政治体制改革滞后和法律制度建设的薄弱，致使腐败问题加速蔓延开来，成为其经济社会发展与政治稳定的一颗毒瘤。不断滋长的腐败现象，不仅严重影响着越南的国家形象和社会稳定局面，诸如官商勾结等不法行为，还严重破坏了市场经济秩序。越共第七届中央委员会把“腐败问题”视为越南的“四大危机”之一。为此，越共采取了一系列举措进行廉政制度建设。在思想政治方面，越共通过党风整治运动，掀起反腐倡廉的新风潮，在党内广泛开展批评与自我批评活动。2006年越共成立了反腐败指导委员会，由其具体指导全国的反腐败工作。2006年至2010年，越南开展了“以胡志明为道德榜样而工作和生活”的运动，取得了较好的成效。在制度建设方面，越共通过反腐败新举措来遏制腐败问题的发生。比如，加强人事制度上对政府公职人员的考核，保证领导干部的较高素质，提高他们的薪资水平从而做到“高薪养廉”。在监督机制方面，除通过越共监察委员会对政府公职人员进行监督外，还强调发挥人民群众的监督作用。为此，越南构建了一套包括人民监督、媒体监督在内的外部监督机制，让反腐败观念深入每位越南公民的内心。在法律建设方面，越共坚持依法治国的原则方针，先后通过了《干部、公务员法》《厉行节约、反对浪费法》及《反贪污法》等预防和惩治腐败行为的法律法规，鼓励公民向党政机关举报违反党纪国法的行为。
（三）维持政治的秩序性
政府管理环节的滞后性是腐败现象不断扩大的重要原因之一。转型国家普遍意识到制定反腐败政策、完善政治体制等对治理腐败问题的突出的重要性，力求构建更加完善化的廉政制度体系，从而对公职人员的行为、经济活动的开展等进行切实的整治，对公共权力进行有效约束。这是反腐倡廉的基础性环节，需要各国在转型过程中根据自身的经济、政治、社会等生态环境，进行适时和适度的调整，以求达到反腐败的根本目标。由此，转型国家采取了不同的措施，着力于推动廉政制度体系建设。
哈萨克斯坦紧抓反腐败工作中的问责制度建设，致力于提高政府工作的透明度。为杜绝腐败的根源，哈萨克斯坦在人事制度方面进行了严格的规定。比如，对政府公职人员的责任，以法律的形式予以明文规定；提出在国家机关中任职人员的“回避”原则，即政府公职人员不能在其亲属或配偶担任的职务范围内任职。为防止政府采购中寻租现象的发生，哈萨克斯坦采取了“采买公开”原则。2004年，哈萨克斯坦成立了财政控制和政府采购委员会，由其对国家财政收支情况进行审计。同时，通过《预算法》规定了国家预算的方针原则，强调官员的责任机制。此外，哈萨克斯坦设立了金融警察、总统委员会两个特殊机构来协助反腐败工作的开展。金融警察由哈萨克斯坦金融监管机构发展而来，其职责是发现和预防金融犯罪；而总统委员会则由哈萨克斯坦总统直接领导。乌克兰的《反腐败法》也通过问责制度的健全与特定机构的设立等具体化举措，在制度体系上进行了不断的完善和发展。
由于社会生态与政治生态的不对接，罗马尼亚国家机关内部的官僚化现象十分严重。行贿受贿成为罗马尼亚人生活办事的一种常态，企业家与政府官员之间相互依存的利益关系始终难以割断。在司法领域，法官及执法人员的徇私枉法情况屡禁不止，司法系统受到经济权贵的影响而一直难以保持真正的中立性。为打击腐败现象，罗马尼亚在政治层面上实施了许多措施，以加强政府管理绩效。比如，全面评估本国的腐败状况，为制定反腐败政策和行动计划服务 〔7 〕；制定反腐败的年度计划，把反腐败工作上升到国家战略层面。2002年，罗马尼亚成立了专门性的反腐败机构——全国反腐败检察院与国家检察署。此后，国家检察署更名为“国家廉政公署”，并担负起全面预防和打击腐败行为的重要职责。此外，罗马尼亚积极发挥国家审计的突出功能。审计院是罗马尼亚的最高审计机构，由其对所有的公共部门和公共资金进行外部审计 〔8 〕，这从一定程度上促进了罗马尼亚的廉政制度发展。
格鲁吉亚前总统萨卡什维利在开展反腐败工作时，深刻意识到寻租现象的根源是政府公职人员的权力没有受到有效约束。为此，格鲁吉亚把政府审批事项由原来的1000多项缩减到了140项，政府部门由18个减少到了13个，由此，政府公职人员的数量缩减了近一半。同时，大量减少税种，在经济领域主張“去国家化”，以减少公共权力对市场行为的不当干涉，从而减少国有企业和服务业中严重的贪腐现象。一个约束公权机关的典型案例是萨卡什维利对格鲁吉亚警察系统的大改革。一方面，实行严刑峻法，严惩各类腐败行为；另一方面，切实提高警察系统的薪资待遇水平，奉行“高薪养廉”政策。
（四）保障社会的开放性
从政治与法治上进行廉政制度建设的同时，转型国家也十分注重通过保障社会的开放性，让公众更多地参与反腐败活动。比如俄罗斯的反腐败电子数据库、匈牙利的信息公开制度、哈萨克斯坦的保障信息自由措施等，均为本国公民参与反腐败活动和促进社会的开放性作出了重要的贡献。
首先，建立良好的信息公开制度，让政府运行在阳光下。信息的公开与透明是衡量廉洁政府的重要标志之一。政府部门理应对其提供的公共服务、经济状况、行政事务等内容予以公开，让公众了解到政府运行的整个流程。完善的信息公开制度既可以向公众揭示腐败现象，避免信息的不对称，让权力正常运行，还具有预防和监督腐败的重要功能。2007年6月，越南反贪局管理的反腐败网站开始运行“反贪数据库”，公众可以在该网站举报贪腐信息，也能够了解到政府在反腐败工作中的各种努力及其成果。匈牙利的信息公开制度以大众传媒为主要实现方式，其运行机制主要包括咨询、财产申报等具体内容。匈牙利还借鉴他国经验，制定了《电子信息自由法》，旨在让公众能够在线获取相关信息，更加便利地跟踪政府部门的公共开支情况，从而有效地遏制腐败问题的发生。
其次，保障公众揭露腐败行为的权利。哈萨克斯坦注重保障公众的言论权利，鼓励公众揭露政府公职人员或经济活动中的腐败问题，参与打击腐败犯罪的公众受到国家法律的保护。此外，哈萨克斯坦公民有权直接或通过他们的代表，了解与其利益相关的政府部门信息。在这方面，俄罗斯建立了一个综合性的电子数据库来配合国家的反腐败工作。通过设立网络反腐败论坛与举报电话，在最大程度上保障了俄罗斯公民对国家机关及其人员的行为进行监督。这有利于提高俄罗斯政府公职人员的廉政自觉性，进一步预防腐败现象的发生。
最后，加强反腐败过程中的国际合作。一方面，学习其他国家的反腐败经验，结合具体国情将之应用于本国的廉政活动；另一方面，通过开展反腐败的国家间合作，防止腐败分子的外逃活动，在一定程度上解决资产外流问题。比如哈萨克斯坦与中国、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆、格鲁吉亚、巴基斯坦等13个国家签署了法律协助协议，明确规定了交换犯人信息、搜查请求、交流咨询、犯人引渡等方面的国际合作条款。而罗马尼亚则通过鉴署《欧洲委员会反腐败刑法公约》《欧洲委员会反腐败民法公约》《联合国反腐败公约》等多个文件，进一步完善了本国的反腐败立法体系。乌克兰不仅签署了《联合国反腐败公约》，还协同欧盟在海关等领域加强反腐败合作，竭力打击非法贩运活动，在一定程度上改善了本国的经济软环境状况。
三、对我国廉政制度建设的几点启示
党的十八大以后，我国廉政制度建设迈入了新阶段。党的十八大报告指出，要“坚持中国特色反腐倡廉制度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。由此，确立了新时代我国廉政制度建设的总体方针和基本目标。2013年，在十八届中央纪委第二次全会上习近平总书记提出了“笼子论”，即加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，推动我国廉政建设的制度化进程。党的十九大报告进一步强调指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子。廉政制度建设关系到国家建设的方方面面，目前我国处于全面改革的新时代，转型的全面性和复杂性，加深了廉政制度建设的迫切性与重要性。其他转型国家在廉政制度建设上的诸多尝试和制度创新，为我国转型时期的廉政制度建设提供了丰富的经验借鉴。在加大反腐力度的同时，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终结合我国的基本國情和实际情况，以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，努力探索廉政制度建设的中国道路、中国模式和中国方案。
（一）以政党为领导
转型国家在破除廉政困境中的经验告诉我们，政党作为政治系统中不可或缺的重要组成部分之一，其政治主张、制度建设等直接影响着公共权力的产生、运行和发展，对一国的廉政状况有着重要的影响作用。在我国，加强廉政建设尤其要以政党为领导。这里的政党当然是指中国共产党。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。中国共产党具体领导我国社会主义经济、政治、社会、文化等各项事业的建设，对我国政治体制中公共权力的运行、政策的监督和实施以及领导干部的选拔等具有广泛性的、决定性的影响力，远超过一般意义上的政党组织。正如党的十九大报告中指出的：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。廉政制度建设以我国党政关系为基础，“党领导干部”是我国行政体制的突出特征之一。无论是从宏观的制度层面，还是具体的人事方面，确保中国共产党的绝对领导地位，对我国廉政制度效能的发挥，无疑具有决定性的重要作用。2014年通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：强化对行政权力的制约和监督，必须加强党内监督、人大监督、司法监督等制度建设，形成监督体系，增强监督合力。党的十九大报告反复强调，坚持党对一切工作的领导，坚持全面从严治党。我国各项制度的长期建设经验表明，廉政制度建设必须由党来总揽全局，充分协调权力机关、司法机关、检察机关等各方面力量，从而形成对权力运行的完备的制约和监督体系。
长期以来，党内监督一直是我国权力监督的重要方式之一。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》明确规定党内监督要坚持巡视巡察、组织生活、党内谈话、考察考核、述责述廉、个人有关事项报告、插手干预重大事项记录等监督制度。以巡视制度为例，《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》指出，党的十八大以来，中央巡视工作领导小组召开115次会议，组织开展12轮巡视，共巡视277个党组织，完成对省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等的巡视，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖；对16个省区市开展“回头看”，对4个中央单位进行“机动式”巡视。中央纪委审查的案件中，超过60%的线索来自巡视。巡视的力度和效果不断增强，利剑作用彰显。5年来，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起，处理党员干部25.6万人，“百名红通”有49人到案④。
尽管政党反腐取得了显著的成效，但仍然存在一些问题。一是监督合力问题。要加强党内监督与行政、司法等机关监督手段的结合，加强巡视制度与党内监督其他制度的结合，从而形成监督网状格局。对此，党的十九大报告提出了明确要求，即建立巡视巡察上下联动的监督网。二是成果转化问题。要加强“回头看”力度，着力建立巡视组长责任制，强化巡视组的问题处理权力，对重大腐败、违法违纪等行为做到当场惩戒。三是监督重点问题。党内监督要适当加强对县级、企事业单位的监督，注重处理“一把手”腐败问题的同时，要强化对地方分管如审批等职能部门的副职领导的监督，防止专项腐败，由此对行使公权力的所有公职人员实现监察全覆盖。
（二）以法治为中心
廉政建设的制度化是转型国家乃至世界各国廉政建设的主要发展方向。而法治化作为制度化的核心内容之一，则有助于确保廉政制度建设的稳定性和系统性。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，目前我国依法治国建设中仍然存在“群众对国家司法执法腐败问题反映强烈”以及“一些国家人员徇私枉法”等现象。以法治为中心，在新时期依法治国的大背景下构建廉政制度体系，具有极为深远的战略意义。严密的法治监督体系，是促进国家治理体系和治理能力现代化的必要之举。同时，该《决定》把“廉洁高效”作为内涵之一，写入了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的部分。借鉴转型国家的制度反腐经验，我国廉政制度建设在法治层面上，要从三个方面加快落实和强化推进。
第一，以《宪法》为切入点加强顶层设计。《宪法》对我国法律体系的构建与完善具有全局性、引导性的巨大作用。我国《宪法》对廉政制度建设也有着间接性的规定。比如，《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；第91条规定，国务院设立审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。上述规定体现了我党对权力监督和制约的法治思想。但是，目前我国有关廉政制度建设或者反腐败斗争的相关规定，并未在《宪法》中明确出现。在廉政制度建设已经上升到了“关乎国家生死存亡”的转型时期，有必要从顶层设计上即《宪法》的高度，明确体现廉政制度建设的重要价值、总体架构、基本理念等关键内容，把惩治和预防腐败上升到国家根本大法的重要地位。
第二，建立健全基本制度。我国已经制定和出台了一系列基本法律，广泛涉及廉政制度建设内容。比如1996年和1997年修订的《刑事诉讼法》与《刑法》、1997年颁布的《行政监察法》、2006年正式执行的《公务员法》等法律，从政府公职人员的行为规范、违法惩治、权力监督等诸多方面作出了详细规定。不过，在基本制度层面，我国尚未制定专门的“反腐败法”，而转型国家在这方面则进行了颇多的探索和努力，比如《俄罗斯联邦反腐败法》《乌克兰反腐败法》等。通过制定“反腐败法”，能够对当前我国廉政制度建设的紧迫性、反腐败行为的划分及惩治等内容作出更加明确化的法律规定，能够弥补当下对“灰色收入”“小官巨腐”等法律规定的空白。
第三，丰富完善具体制度。具体制度是针对某一领域内相应主体的行为规范作出的规定。比如，为规范政府采购领域的行为，2002年制定了《政府采购法》；在其他层面，如关于国企领导人廉洁从業的规定、关于环境保护等具体领域内的廉政规定等，均以“规定”的形式出现，而缺少具体化的法律设计。总体而言，目前我国在具体领域内的法律供给，要从两个方面进行强化。一方面，要尽快出台《政府信息公开法》。2007年我国颁布实施了《政府信息公开条例》，但其约束性缺少足够的法律保障，在具体落实上存在着不足，各级政府的信息公开情况有待进一步加强。另一方面，要制定“公职人员财产公示法”。地方政府层面已经制定了不少关于官员财产公示的条例，但是还缺乏一部国家层面的大法对官员财产公示的主体、内容、方式等内容作出统一的规定。加快制定《公职人员财产公示法》，有助于引入社会监督力量，进一步促进我国的廉政制度建设。
（三）以制度为基础
不少转型国家在应对腐败问题、突破廉政困境时，都以制度建设为政策导向的基础。通过新的制度设计和完善已有的制度安排，以建立健全相关制度为基础为抓手，一些转型国家在惩治腐败问题、走出廉政困境上积累了丰富经验，形成了成熟做法。这对新时代我国廉政制度的体系化建设，从制度价值到制度规范，从制度设计到制度安排，从制度运行到制度保障，从制度创新到制度配套，都有着不少启示意义和借鉴价值。
一是建立专门的廉政监督机构。党的十九大报告提出了“健全党和国家监督体系，深化国家监察体制改革”的战略要求。目前我国的纪律检查委员会、国家预防腐败局、行政监察部、检察院下设的反贪局、审计署等机构，均承担着一定的廉政建设职能。其中，纪检委和监察部合署办公，国家预防腐败局负责腐败工作的综合协调工作，反贪局主要是接受国家机关公职人员的腐败举报，而审计署则是着力于审计财政收支层面的工作。从机构建设看，我国已经基本形成了较为完善的廉政监督机构体系，但是在机构的设计、协调、职能分工上，仍然存在着一些不足。首先，要加强权力机关的廉政机构设计。在国务院、检察院等行政、司法领域，我国已经建立了相应的反腐败机构。行政机关内部的廉政机构容易出现反腐败动力不足的问题，行政权力的自我监督存在着设计理念上的天然不足。此外，司法机关内部的廉政机构也容易缺乏主动性。以反贪局为例，其作用的发挥主要是依赖各类举报，它缺乏对行政权力运行实施审查的足够的主动性。因此，有必要在全国人大增设下属廉政机构。一方面，这能够增强反腐败动力因素，弥补行政权力自我监督的不足；另一方面，这能够统筹我国各类反腐败机构的协调运作程度，在最大程度上发挥监督合力的巨大作用。其次，在廉政机构的职能设定上，要进一步增强反腐败机构的独立性。廉政机构体系以“条条”为主，实行垂直化管理，从而减少了地方党政机构对其职能行为的干涉。同时，要赋予廉政机构以一定的执行权，对事实确凿的贪腐行为，可以实行直接惩治。
二是增设政府公职人员道德约束机构。廉政制度建设不仅要依赖于完善化的监督机制，也与廉政文化息息相关。中国等转型国家的“官僚主义”文化，在较长时间内仍然影响着社会公众、公职人员的行为方式。而建设优良的廉政文化，则能够加强政府公职人员的自我约束，进而提高廉政制度建设的实际效度。目前我国的廉政文化建设在党的领导下，如贯彻落实八项规定、纠治“四风”等，取得了丰硕的成果。在此基础上，还要从行政伦理建设等新思路出发，构建覆盖各级政府公职人员的道德约束机构，定时定期整顿政府公职人员作风，监察政府公职人员行为规范，逐步改变“官本位”思想。从内在道德上，要求政府公职人员树立现代廉政观，拒绝贪污腐化等违法违纪行为。
三是进行薪酬制度改革。英国、新加坡等发达国家普遍奉行“高薪养廉”政策，一部分转型国家也采取了类似的举措，如格鲁尼亚对警察系统就采取了高薪政策。现阶段，我国公务员尤其是基层公务员的薪酬水平还处于明显偏低的状况。这一方面不利于公务员工作积极性的提高，从而影响到政府部门的工作绩效；另一方面，容易造成公务员寻求“隐性收入”，滋生贪腐的不良心理。从一般观点而言，我国可以在转型时期逐步提高公务员的薪酬水平，使其达到略高于同资历企事业单位人员报酬的水平。同时，逐步规范公务员的津贴补贴，这有助于减少他们的“隐性收入”，从而消除他们的贪腐心理和不良动机。
（四）以社会为载体
廉政制度建设要以社会为载体，这是转型国家廉政制度建设中的重要实践经验，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的潜在需要。为数不少的转型国家在国策制定和运行上过度关注于经济议题，将经济转型等同于国家转型，以经济发展规律替代政治发展规律、社会发展规律等，最后造成了经济转型失败、政局动荡不安、社会失序严重。一些西方国家以转型国家公众对生活现状的极度不满和对腐败现象的深恶痛绝为口实，大肆渗透和介入，诸如“颜色革命”“街头政治”“权力游戏”等现象难以杜绝，致使一些转型国家陷入了恶性循环的高危境地。我们要深刻认识到，社会作为重要载体在廉政制度建设上并非被动和无用的，它是构建全方位廉政制度体系的重要环节，是建立和完善全社会反腐廉政体系的重要前提。对此，党的十九大报告强调指出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力”，进一步增强“五位一体”监督体系的合力作用，努力发挥合力监督的巨大效应。
20世纪80年代，随着改革开放政策的实施及深入，我国市场经济主体的规模逐步扩大，中产阶层也随之扩大，社会对以政府为主的公共部门提出了新的更高要求。由于政府等公共部门对社会需求的回应能力相对迟滞和有限，大量的自发性的“第三部门”兴起。此外，我国公众的政治参与意识和政治参与能力得到了进一步提升，公众对国家政治经济生活给予了更多关注。行政机关的工作效率、公职人员的行为作风等，成为我国社会的关注焦点。在此背景下，适时拓宽和创新公众参与政治生活的渠道，不仅能够有效引入社会监督力量，还能从外部生态环境上构建廉政制度建设的“大网”，使“群众监督”“舆论监督”作为构建“五位一体”监督体系的重要方面得以发挥更大作用。
现代科技的迅猛发展，使社会力量在廉政制度建设中可以借助于先进技术手段发挥更大的作用。互联网、智能手机的加快普及，使信息传播更加便捷高效。由此产生了信息的集聚效应，在短期内形成了强大的社会舆论氛围。实际上，早在2008年，我国就已经超过美国成为世界上网民人数最多的国家。据中国互联网络信息中心（CNNIC）的统计，截至2017年6月，我国的网民规模已经达到7.72亿人，互联网普及率为55.8% 〔9 〕。网络“新常态”现象的出现，对我国政治生活造成了多维度影响。诸如“网络反腐”热潮折射出了我国公众对廉政制度建设的新期待，这不仅是网络力量对政府管理已经造成了巨大影响的反映，也是新型廉政制度建设路径探索的有效体现之一。当然，在“网络反腐”与“制度反腐”的有效对接方面，还需要进一步的深入探索和规划设计。
有效保障和努力发挥以社会为重要载体的廉政制度建设及其巨大作用，要优先做好三个方面的工作。一是公众权利的保障问题。在网络社会日益发达的当下，更加有效地保障公众的参与权、知情权、监督权等，这是政府管理面临的严峻挑战之一。电子政府建设提供了有益思路，但是目前我国各级政府的电子网络建设还处于初级阶段，亟待进一步突破和升级。二是公众参与的规范问题。公众的政治参与能力参差不齐，加之信息传播的广泛性、快捷性，因而极易造成“网络煽动”情况。这不利于正常社会、政治秩序的构建及发展。政府部门要加强对公众参与规范的管理，防止和减少非理性参与。三是公众参与的渠道问题。目前我国的社会反腐具有鲜明的自发性特点，公众通过微博、微信等网络平台自发宣传，形成社会舆论后转而上升为公共政策的关注焦点，权力机关再行介入 〔10 〕。这表明目前我国公众参与廉政建设仍然缺乏足够的制度性渠道。公众在反腐败上的自发参与并不一定导致腐败惩治后果的产生，却同时容易招致各种报复行为。现阶段，我国已经采取了诸如“实名举报”等有效举措，旨在进一步加强政府和社会之间在廉政制度建设上的良性互动关系。
国家转型是一项庞杂的系统工程，经济转型只是其中的一个部分而已，显然，经济转型无法替代也不能够等同于国家转型。从实践经验来看，不少转型国家在过度强调经济转型成效的过程中，反而使其陷入了经济发展衰败、政治局势剧变、社会动荡不安的危险局面，公共权力异化，腐败问题丛生，甚至是国家治理失败风险居高难下。结合转型国家廉政制度建设方面的实践经验及我国的基本国情和一些成熟做法，按照党的十九大报告提出的“坚定不移全面从严治党”的明确要求和“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的战略部署，新时期我国廉政制度建设要以政党为领导、法治为中心、制度为基础、社会为载体，进一步扎实深入推进新时代中国特色社会主义廉政制度体系建设。
注 释：
①转型国家具体指国家经济体制正处于转变的过程，经济转型指的是由计划经济向市场经济的转型。当今世界上进行这种经济转型的国家较多，主要是前社会主义国家，比如俄罗斯、东欧各国、越南等以及中国，各个国家的经济转型都要经历较长的时期。
②参见郭洁：《东欧转型国家公民社会探析》，《科学社会主义》2009年第4期。
③2000年瑞士警方的调查数据显示，俄罗斯西伯利亚石油公司支付了叶利钦家族的许多开销，由此换取最高权力的政治庇护。
④数据来源于中央纪委网站（http：//www.ccdi.gov.cn/）。
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〔9〕CNNIC发布第41次《中国互联网络发展状况统计报告》〔EB/OL〕.http：//www.cac.gov.cn/2018-01/31/c_1122346138.htm.
〔10〕夏靜雷.试论高校党内权力运行制约和监督制度及其实现路径〔J〕.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2016（6）.
责任编辑 周 荣
