山东地区石材开发利用中的环境保护法律问题研究
关键词 环境资源 石材产业 整治 法治 绿色发展
作者简介：张仪，烟台大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.298一、引论
2017年“绿色发展”与“环保”再次成为“两会”强音，并讨论提出“法律、行政、经济等多种手段并举”，在“十三五”环保规划中指出打好环境治理攻坚战，涉及污染防治、环境执法、环境税立法等诸多方面。我国石材行业继续保持了快速发展态势，对石材开采及加工生产的环境污染规制也显得极为迫切。本次调研选址山东，采取多维度的调研方法，对大型石材工贸基地与小规模地区石材产业群进行对比调研。确保调研主体精准化、调研数据有效可靠。并且保留了大量现场访谈的文字记录资料，取得了良好成效。二、石材产业整治污染的典型模式
（一）“技术性开采及监测”——无人机技术在矿山综合治理工程中的续应用
无人机技术环境治理工程是指在治理石料矿区内及矿区附近选择明显稳固的特征点作为像片控制点和检测点，使用RTK设备和卫星连续运行综合服务系统实地施测像控点和检测点三维坐标；利用无人机低空数码航摄，获取治理工程区域影像数据并进行内业数据处理，从而得出矿山生态综合治理的最终数值。 此技术可对石料矿山资源开发状况、生态环境信息进行监测，具有低成本、高灵活性机动性、多广视角和实时观测地面的优势。
（二）“灵活化流程”——石材加工厂粉尘治理的再创新
传统石料加工厂在对石材局部精加工时，大多采用手磨机进行干式打磨、抛光，扬起的粉尘对工作环境卫生及空气产生极大污染。 而通过石料加工厂粉尘治理进行创新，石材加工过程中的粉尘通过集尘罩进行收集，再经风管输送至移动式布袋吸尘机实现粉尘集中收集处理。三、石材产业环境治理政策的实施阻力
当前，山东省各地市政府及有关部门都对石材产业的环境治理予以了高度重视。虽然各地政策的实施已取得一定成效，但相关政策的推进仍存阻力。
（一）主体侧阻力
在主体侧阻力中存在石材开采商的经济利益冲突、石材加工商的责任意识淡薄以及政府方监管难度较大。石材开采需要大量的资金流，实体企业前期投资大，矿山停产禁止作业切断了石材开采商的收入来源，这使得相关开采商的经济利益受损严重，抵触心理强烈。石材加工方面，小型石材加工厂数量众多且没有能力购置相关技术设备，环境污染嚴重。我国环境管理实行的是政府直控型政策，违法、违规企业数量多，监管成本大，给地方财政造成了极大的负担，使得环保部门无法有效监管。
（二）市场侧阻力
市场侧阻力主要包括环保关停难以支撑市场需求和群体失业危机。当前各地市一经发现不符合环保标准的工厂，通常采取强制关停，停水停电禁止生产的整治措施。近年来，我国石材需求增速迅猛，“关停政策”使得产业减产，市场需求的巨大缺口加之环保重压，使得相关整治政策面临挑战。通过调查“中国石都”莱州市，石材产业作为其的支柱产业，不仅带动了石材修复剂等企业的崛起，也解决了中年劳动力过剩的问题。然如今，对石材厂的取缔、关停或将迎来一轮下岗失业的潮水。突然断电，致使厂区内的物品无法移动和整理，也不便整改。这使得复产的时间将越拖越久，再就业难上加难。
（三）法律侧阻力
1.立法不完善
虽然我国相继出台了一系列环境管理方面的法律、法规，但部分立法缺乏前瞻性、整体协调性。大部分石材在开发利用中所造成的环境污染危害后果都具有滞后性，而我国环境法规定的诉讼时效较短，无法对破坏环境的行为进行有效惩处。《中华人民共和国环境保护法》仅对环境的定义作了描述，却没有确定环境的资源属性，也未建立起较为完善的有偿使用制度。这使得现行的各种环境保护行政性措施在环境管理过程中显得软弱无力。
2.非法作坊蜷居
目前存在部分私人小型石材加工作坊，这些小型异型加工厂和初加工厂往往没有营业执照，更没有经过各项环评手续，却在偷偷进行粗放式加工生产。石材初加工产生的石粉得不到充分利用，造成环境二次污染。这些小作坊一直以来游离于政府监管之外，严重影响了石材产业转型升级以及环境治理的推进。
3.司法保护存在短板
目前案件受理范围具有局限性。由于环境侵害具有间接性、复合性，造成环境损害结果具有潜在性、广泛性，因此环境民事诉讼在程序上存在短板，在司法实践中时常会受到一定限制。同时存在着起诉主体不具有诉讼实施权，主体不适格的情况，使得相关破坏环境资源的行为不能得到有效控制。四、对策与建议
（一） 推动政策宣传
加强规范企业行为，对《石材行业清洁生产技术要求》等行业标准以及相关环保政策进行宣传。各地市加快成立石材协会，全面开展国家标准与行业标准的宣贯工作，按照标准要求规范企业行为，树立行业形象，进一步发挥品牌效应。开设电子政务石材行业环境治理活动专栏、官方微博、微信公众号等，加大政策宣传力度。
（二）加强政府引导
1.完善污染治理考核
污染治理考核可以分为环境影响评价及日常污染监管考核两个步骤。对于相关石材企业编制完成的环评报告，应交由专家进入技术审查层面，再进行分级、分类逐级审批。环评手续齐全，有污染治理设施的石材企业，应加大监管力度，确保其稳定达标。对于环评手续齐全，污染治理设施不完善或达不到环保规范整治标准的，依法责令其限期整改，不能按期完成整改任务的，予以关停。没有环评手续无证经营的，依法按照《建设项目环境管理条例》予以处罚，责令其停止生产并处罚款，给予取缔。
2.建立环境资源初始有偿使用制度
以确立环境资源经济属性为基础，规定在环境法律中的相关的经济手段，建立环境资源初始有偿使用制度，政府和市场两手均抓，为环境资源进入市场资源保驾护航。其次，企业在经营过程中不断改善经营结构，空出的排污权可以通过二级市场进行交易。通过政府与市场调节机制相结合，鼓励企业减少排污。再次通过完全竞争市场，使环境保护的社会成本转化为企业内部经营成本，有效地控制有害行为的发生。
（三）扩大法律覆盖
1.立法确立环境属性
《矿产资源法》明确规定： “开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”实践证明，矿产在立法上被定义为资源，使矿产得到了有效保护。经过走访调研，我们认为环境也应通过立法手段被定义为一种资源，任何占用、侵害或采用其他手段使环境趋于损害的行为，均应依法缴纳环境资源税和环境资源破坏赔偿金。只有通过立法，确定环境的资源属性及经济属性，才能进一步确立环境资源有偿使用制度。
2.加强环境信用建设
环境信用制度是指将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，违法者名单应当及时向社会公布。 将石材开发企业遵守各项环境保护制度的情况纳入信用管理，将违规违法的石材开发企业纳入“黑名单”，从而影响其在银行、证券等系统的信用评价，通过限制其扩大违法生产作业的行为，使失信企业收到合法信用限制，从而预防、减少石材产业在开发利用中的环境污染与破坏行为。推动建立环保守信激励、失信惩戒机制。
3.制定生态补偿标准
生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高对该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体，减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。
在企业生产成本核算中，应包括环境和资源成本。 石材企业所进行的不利的环境经济行为，其事实主体应对行为过程中的利益受损主体或其代理人（公众或政府）进行赔付，或放弃其行为模式。通过此种方式组建石材产业生态补偿资金，进行区域性有计划的石材环境治理。五、结语
通过深入山东省石材生产加工第一线，走访居民主体，更加明确了环保应与法律相结合。在处理污染的同时，相应法律也应出台，以此为环境保护提供有力法律保障。本次调研得到了各级政府及有关部门的积极支持。我团队将积极吸纳后期反馈，及时开展二次调研，以期推动石材产业的产业结构转型和“绿色发展”，推动“美丽中国”建设。
注释：
张腊平.无人机技术在关闭建筑石料矿山生态环境综合治理工程中的应用.国土资源.2017.02.23.
李钟.矿山地质环境影响评估及综合治理研究.中国新技术新产品.2014（13）.154- 155.
环境保护部、国家发改委《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》.
曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究.法商研究.2007（3）.17-24.
陈尉、刘玉龙、杨丽.我国生态补偿分类及实施案例分析.中国水利水电科学研究院學报.2010，8（1）.
参考文献：
[1]刘建、吴大千、葛秀丽、王仁卿.基于条件价值法的行业生态补偿标准研究——以山东日照花岗石材行业为例.安徽农业科学.2010，38（18）.
[2]谢辉铭.浅谈石材业污染治理的几点对策.海峡科学.2007（6）.
[3]韩凤朝.深入十八大：把生态文明建设放在突出地位.河北日报.2013（3）.
[4]毛道维.中国社会信用制度体系建设及其次序研究.中国金融出版社.2015.
[5]中国石材网.环保之于石材产业，究竟是怎样的存在.2017-07-21.
[6]环境保护部.关于加强企业环境信用体系建设的指导意见.2015-12-10.
作者简介：张仪，烟台大学。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.298一、引论
2017年“绿色发展”与“环保”再次成为“两会”强音，并讨论提出“法律、行政、经济等多种手段并举”，在“十三五”环保规划中指出打好环境治理攻坚战，涉及污染防治、环境执法、环境税立法等诸多方面。我国石材行业继续保持了快速发展态势，对石材开采及加工生产的环境污染规制也显得极为迫切。本次调研选址山东，采取多维度的调研方法，对大型石材工贸基地与小规模地区石材产业群进行对比调研。确保调研主体精准化、调研数据有效可靠。并且保留了大量现场访谈的文字记录资料，取得了良好成效。二、石材产业整治污染的典型模式
（一）“技术性开采及监测”——无人机技术在矿山综合治理工程中的续应用
无人机技术环境治理工程是指在治理石料矿区内及矿区附近选择明显稳固的特征点作为像片控制点和检测点，使用RTK设备和卫星连续运行综合服务系统实地施测像控点和检测点三维坐标；利用无人机低空数码航摄，获取治理工程区域影像数据并进行内业数据处理，从而得出矿山生态综合治理的最终数值。 此技术可对石料矿山资源开发状况、生态环境信息进行监测，具有低成本、高灵活性机动性、多广视角和实时观测地面的优势。
（二）“灵活化流程”——石材加工厂粉尘治理的再创新
传统石料加工厂在对石材局部精加工时，大多采用手磨机进行干式打磨、抛光，扬起的粉尘对工作环境卫生及空气产生极大污染。 而通过石料加工厂粉尘治理进行创新，石材加工过程中的粉尘通过集尘罩进行收集，再经风管输送至移动式布袋吸尘机实现粉尘集中收集处理。三、石材产业环境治理政策的实施阻力
当前，山东省各地市政府及有关部门都对石材产业的环境治理予以了高度重视。虽然各地政策的实施已取得一定成效，但相关政策的推进仍存阻力。
（一）主体侧阻力
在主体侧阻力中存在石材开采商的经济利益冲突、石材加工商的责任意识淡薄以及政府方监管难度较大。石材开采需要大量的资金流，实体企业前期投资大，矿山停产禁止作业切断了石材开采商的收入来源，这使得相关开采商的经济利益受损严重，抵触心理强烈。石材加工方面，小型石材加工厂数量众多且没有能力购置相关技术设备，环境污染嚴重。我国环境管理实行的是政府直控型政策，违法、违规企业数量多，监管成本大，给地方财政造成了极大的负担，使得环保部门无法有效监管。
（二）市场侧阻力
市场侧阻力主要包括环保关停难以支撑市场需求和群体失业危机。当前各地市一经发现不符合环保标准的工厂，通常采取强制关停，停水停电禁止生产的整治措施。近年来，我国石材需求增速迅猛，“关停政策”使得产业减产，市场需求的巨大缺口加之环保重压，使得相关整治政策面临挑战。通过调查“中国石都”莱州市，石材产业作为其的支柱产业，不仅带动了石材修复剂等企业的崛起，也解决了中年劳动力过剩的问题。然如今，对石材厂的取缔、关停或将迎来一轮下岗失业的潮水。突然断电，致使厂区内的物品无法移动和整理，也不便整改。这使得复产的时间将越拖越久，再就业难上加难。
（三）法律侧阻力
1.立法不完善
虽然我国相继出台了一系列环境管理方面的法律、法规，但部分立法缺乏前瞻性、整体协调性。大部分石材在开发利用中所造成的环境污染危害后果都具有滞后性，而我国环境法规定的诉讼时效较短，无法对破坏环境的行为进行有效惩处。《中华人民共和国环境保护法》仅对环境的定义作了描述，却没有确定环境的资源属性，也未建立起较为完善的有偿使用制度。这使得现行的各种环境保护行政性措施在环境管理过程中显得软弱无力。
2.非法作坊蜷居
目前存在部分私人小型石材加工作坊，这些小型异型加工厂和初加工厂往往没有营业执照，更没有经过各项环评手续，却在偷偷进行粗放式加工生产。石材初加工产生的石粉得不到充分利用，造成环境二次污染。这些小作坊一直以来游离于政府监管之外，严重影响了石材产业转型升级以及环境治理的推进。
3.司法保护存在短板
目前案件受理范围具有局限性。由于环境侵害具有间接性、复合性，造成环境损害结果具有潜在性、广泛性，因此环境民事诉讼在程序上存在短板，在司法实践中时常会受到一定限制。同时存在着起诉主体不具有诉讼实施权，主体不适格的情况，使得相关破坏环境资源的行为不能得到有效控制。四、对策与建议
（一） 推动政策宣传
加强规范企业行为，对《石材行业清洁生产技术要求》等行业标准以及相关环保政策进行宣传。各地市加快成立石材协会，全面开展国家标准与行业标准的宣贯工作，按照标准要求规范企业行为，树立行业形象，进一步发挥品牌效应。开设电子政务石材行业环境治理活动专栏、官方微博、微信公众号等，加大政策宣传力度。
（二）加强政府引导
1.完善污染治理考核
污染治理考核可以分为环境影响评价及日常污染监管考核两个步骤。对于相关石材企业编制完成的环评报告，应交由专家进入技术审查层面，再进行分级、分类逐级审批。环评手续齐全，有污染治理设施的石材企业，应加大监管力度，确保其稳定达标。对于环评手续齐全，污染治理设施不完善或达不到环保规范整治标准的，依法责令其限期整改，不能按期完成整改任务的，予以关停。没有环评手续无证经营的，依法按照《建设项目环境管理条例》予以处罚，责令其停止生产并处罚款，给予取缔。
2.建立环境资源初始有偿使用制度
以确立环境资源经济属性为基础，规定在环境法律中的相关的经济手段，建立环境资源初始有偿使用制度，政府和市场两手均抓，为环境资源进入市场资源保驾护航。其次，企业在经营过程中不断改善经营结构，空出的排污权可以通过二级市场进行交易。通过政府与市场调节机制相结合，鼓励企业减少排污。再次通过完全竞争市场，使环境保护的社会成本转化为企业内部经营成本，有效地控制有害行为的发生。
（三）扩大法律覆盖
1.立法确立环境属性
《矿产资源法》明确规定： “开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”实践证明，矿产在立法上被定义为资源，使矿产得到了有效保护。经过走访调研，我们认为环境也应通过立法手段被定义为一种资源，任何占用、侵害或采用其他手段使环境趋于损害的行为，均应依法缴纳环境资源税和环境资源破坏赔偿金。只有通过立法，确定环境的资源属性及经济属性，才能进一步确立环境资源有偿使用制度。
2.加强环境信用建设
环境信用制度是指将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，违法者名单应当及时向社会公布。 将石材开发企业遵守各项环境保护制度的情况纳入信用管理，将违规违法的石材开发企业纳入“黑名单”，从而影响其在银行、证券等系统的信用评价，通过限制其扩大违法生产作业的行为，使失信企业收到合法信用限制，从而预防、减少石材产业在开发利用中的环境污染与破坏行为。推动建立环保守信激励、失信惩戒机制。
3.制定生态补偿标准
生态补偿是指通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高对该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体，减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。
在企业生产成本核算中，应包括环境和资源成本。 石材企业所进行的不利的环境经济行为，其事实主体应对行为过程中的利益受损主体或其代理人（公众或政府）进行赔付，或放弃其行为模式。通过此种方式组建石材产业生态补偿资金，进行区域性有计划的石材环境治理。五、结语
通过深入山东省石材生产加工第一线，走访居民主体，更加明确了环保应与法律相结合。在处理污染的同时，相应法律也应出台，以此为环境保护提供有力法律保障。本次调研得到了各级政府及有关部门的积极支持。我团队将积极吸纳后期反馈，及时开展二次调研，以期推动石材产业的产业结构转型和“绿色发展”，推动“美丽中国”建设。
注释：
张腊平.无人机技术在关闭建筑石料矿山生态环境综合治理工程中的应用.国土资源.2017.02.23.
李钟.矿山地质环境影响评估及综合治理研究.中国新技术新产品.2014（13）.154- 155.
环境保护部、国家发改委《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》.
曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究.法商研究.2007（3）.17-24.
陈尉、刘玉龙、杨丽.我国生态补偿分类及实施案例分析.中国水利水电科学研究院學报.2010，8（1）.
参考文献：
[1]刘建、吴大千、葛秀丽、王仁卿.基于条件价值法的行业生态补偿标准研究——以山东日照花岗石材行业为例.安徽农业科学.2010，38（18）.
[2]谢辉铭.浅谈石材业污染治理的几点对策.海峡科学.2007（6）.
[3]韩凤朝.深入十八大：把生态文明建设放在突出地位.河北日报.2013（3）.
[4]毛道维.中国社会信用制度体系建设及其次序研究.中国金融出版社.2015.
[5]中国石材网.环保之于石材产业，究竟是怎样的存在.2017-07-21.
[6]环境保护部.关于加强企业环境信用体系建设的指导意见.2015-12-10.
