环境保护“黑名单”的适用
关键词 环境保护 “黑名单” 信息公开 联合惩戒
作者简介：张昊，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.296一、问题的引出
近年来，我国行政机关出现了一股设立行业“黑名单”的“热潮”。笔者在北大法宝上以黑名单为关键词，于法律法规中进行“标题”，“精确”搜索，计得部门规章10部，证监会行业规定2部，地方性法规规章118部，去除其中已经废止的，共有部门规章8部，行业规定2部，地方性法规116部，其中仅5部是在2010年以前颁布的，可见设立“黑名单”在近年来已经成为行政部门愈来愈多适用的行政手段之一。其中，在环境保护领域，贵州、河南、浙江也先后出台了《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》、《河南省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》、《浙江省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》。此外先后又有广州、南宁等设区的市施行了环境保护“黑名单”制度 ，甚至一些县（不设区的市）也由地方环境保护局下发规范性文件确立了环境保护“黑名单”制度。 但“黑名单”制度在运行的过程中也出现了一些问题，笔者拟就通过“中原环保水务登封有限公司与河南省登封市国家税务局、登封市国家税务局稽查局税务行政管理行政判决书案”作为基点，一窥环境保护“黑名单”制度运行过程中值得注意的问题。二、“黑名单”与“黑名单”管理制度的定位
（一）环境保护“黑名单”是信息公开的一种
欲讨论所谓“黑名单”的问题，首先必须要明确是在什么样的定位下讨论？现行的所谓“黑名单”制度本身在行政法体系中应当如何精确的定位？即“黑名单”在行政法体系中是什么的问题，是讨论的基础和原点。值得注意的是在前述“中原公司案”中，原告中原公司提出所谓“黑名单”，依据《河南省环境违法“黑名单”管理办法》应当认定为 “黑名单管理系统是省环保厅进行行政管理的具体措施，不具备行政处罚和行政决定的效力”，即既非行政处罚也非行政决定。但在《浙江省环境违法“黑名单”管理办法》中，“黑名单”管理制度本身被定位为环保领域“失信惩戒机制”的一部分，是对违反环境保护法规的企事业单位及经营者“依法采取公开曝光、行为限制和失信惩戒等措施的监管机制”。《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》中则将黑名单与黑名单管理进行了区别，规定“黑名单”是对环境违法单位及经营者的非法事实进行公示，而“黑名单”管理则是依照黑名单多部门进行联合惩戒的统称。
将违法失信个体纳入黑名单这一行为是否应认定为是行政处罚的一种？首先，但从行为性质上来看，纳入“黑名单”是对违法失信个体违法事实进行公布，而违法事实公布是否能作为行政处罚的一种尚不明确。有学者指出违法事实公布可以作为声誉罚成为行政处罚的一个种类。违法事实公布中的信息是行政机关在实施监督检查活动过程中所收集、获得的信息，显然涉及公权力的运作，其行政性毋庸置疑。其次，违法事实公布不是行政机关内部的情况通报，其受众是普通的社会成员，具备外部性的要求。再次，行政机关公布相对人的违法事实能够对其产生巨大的心理压力，使其迫于社会舆论压力不敢再犯，个中蕴涵的制裁性十分明显。最后，违法事实的“公之于众”就等于“示丑”、“揭短”，势必会减损行为人的声誉，从而达到社会治理的效果。行政违法事实公布与声誉罚的一般特征是完全吻合的。 从这个角度来看，被纳入“黑名单”似乎也可以被认为是一种行政处罚。
但环境保护“黑名单”管理制度较之于一般的行政处罚存在一定的区别。首先，纳入“黑名单”与“黑名单”管理制度紧密结合，从河南、浙江及贵州三省的相应规定来看，对于“黑名单”的使用侧重于多部门的联合惩戒，而联合惩戒的前提是违法失信的个体被纳入“黑名单”。如果将纳入“黑名单”也视为一种行政处罚，则后续的联合惩戒则成为了依据处罚而实施处罚，存在违反了一事不二罚原理的可能。其次，我国的法律体系下，只有法律、行政法规、地方性法规及规章有权设立行政处罚，而前述的河南、浙江及贵州三省的环境保护“黑名单”管理规定只是省环境保护厅制定的规范性文件，不能设立行政处罚。就目前的法律法规及规章来看，笔者认为并无支撑将纳入环境违法“黑名单”作为一项行政处罚的确切依据，不宜认定为是行政处罚。再次，现有的《行政处罚法》第八条中所规定的行政处罚种类中，笔者以为不存在能够涵盖将违法失信企业纳入环境违法“黑名单”的情形。其中在涵义上较为接近的应为《行政处罚法》第八条中的“警告”。都具有告诫违法个体，使之积极纠正违法行为的含义。但二者的不同之处在于“警告”的对象仅为违法行为个体本身，而纳入“黑名单”除却针对违法行为个体之外还包括全体公众，具有广而告之的目的与效果。最后，即如前文所言，纳入环境违法“黑名单”是一种违法事实公布，笔者以为如果将之视为政府信息公开，显然更为合理。《信息公开条例》第九条第一、二款，第十条第十一款 可以作为环境违法“黑名单”的存在及运行依据。环境违法与一般的行政违法不同，其关系到全社会的公共利益，与一般公民的生命健康安全与生产生活环境密切相关，具有及时公示必要性及合理性。所以，笔者认为纳入环境违法“黑名单”不能认为是行政处罚，而应是为环境保护部门环境执法行政行为的后续，是对行政执法结果的公示。而与纳入“黑名单”相应的是后续多部门的惩戒措施，值得注意的是这个惩戒措施所依据的并不是“黑名单”这个“表”，而应是环境违法失信行为程度这个“里”。后者经过行政机关评价，评价的结果表现为前者。
（二）环境保护“黑名单”管理制度中联合惩戒存在特殊性
在三省的环境违法“黑名单”管理办法中，都规定了，与“黑名单”体系相对应的是“黑名单”管理体系，其中针对已被纳入“黑名单”的违法失信个体都提出要采取“联合惩戒措施”。所谓“惩戒”，从语义上进行理解应该为“惩罚以示警戒”。三省《环境违法“黑名单”管理办法》 “惩戒措施”的具体内容在细节的规定上存在差异，但总体上可以总结为以下几个方面：行政审批；融资授信；资质评定；政府采购；监管加强；国家优惠政策受限；向委托方、合作方及雇佣方提出更換违法失信个体的建议。以上所列之种种“惩戒”措施客观上确实对环境违法失信个体的权益造成了一定的影响，但笔者认为不能简单的认为是一种行政处罚。《行政处罚法》第八条所规定的行政处罚，都是即刻对行政相对人产生效果，减损相对人权益。而《环境违法“黑名单”管理办法》中所规定的惩戒措施的效果并不必然会即刻产生效果，而是在企业或个人随后的生产、工作、生活中逐渐生效，起到的是一种抑制作用，而非如处罚一般的即刻减损作用。如果以一个不太恰当的比喻来形容，违法失信个体可以认为是羊圈里的羊，而行政处罚就是“鞭子”，直接抽到羊身上，立马感到疼痛；而惩戒措施则是藩篱，限制了羊的活动范围，羊能够吃到的草也就相应的减少了。对于环境违法失信个体，这种惩戒可以是与一般环境违法行政处罚共同实施、也不排除违法失信情况尚达不到需要处以行政处罚的标准，但达到需要纳入环境违法“黑名单”的标准，进行联合惩戒的可能。总的来说，笔者以为，将这种联合惩戒措施认定为是一种多部门的联合制约管理机制较为妥当，不宜认定为是行政处罚。
三、环境保护“黑名单”管理制度的实施亟需进一步规范
从三省的《环境违法“黑名单”管理办法》的文本中，都对环境违法“黑名单”的纳入标准和程序作出了一系列的规定。但笔者发现，在实际的操作实施过程中，仍然存在程序不明，责任不清的问题。以中原环保水务登封有限公司与河南省登封市国家税务局、登封市国家税务局稽查局税务行政管理行政判决书案为例，笔者拟就案情进行分析，案情简介如下：
河南省登封市国税稽查局以中原环保水务登封有限公司（以下简称中原公司）被列入环保黑名单为由对中原公司作出行政决定，免去其公司所享受的增值税优惠。中原公司认为其被列入黑名单系有误，后环保部门进一步调查认定其无违反环保规定行为，遂将其自黑名单中去除，并作公示说明。且黑名单管理系统是省环保厅进行行政管理的具体措施，不具备行政处罚和行政决定的效力，也不是其他行政部门作出行政决定的依据，被告稽查局仅依据河南省环保厅黑名单管理系统就对原告作出行政决定没有法律依据。对登封市国税局的行政行为提起诉讼。
在本案中，“黑名单”制度的运行过程本身即存在较大矛盾。首先河南省环保厅于2014年4月8日至9日的检查中发现中原公司的排放不达标，于2014年5月5日将之纳入环境保护“黑名单”。2015年4月15日，登封市国家税务局向登封市环境保护局发出询问函询问包括中原公司在内九家企业过去一年的环境违法情况。2015年4月17日，河南省环境保护厅下发文件，指出中原公司已经完成整改工作，即日起移出环境违法“黑名单”。2015年4月23日，登封市环保局回函登封市国税局：“中原公司于2014年5月5日至2015年4月17日被河南省环保厅以豫环文（2014）64号实施环保黑名单管理。”既而登封市国税局于2015年6月4日依据豫环文（2014）64号所提到的排放不达标之环境违法情况，依据相关规定作出决定，免去中原公司享受资源综合利用增值税优惠政策的资格。俄而，河南省环保厅2015年7月28日出具证明，称“2014年5月5日河南省环保厅对中原环保水务登封有限公司实施环保黑名单管理后，复又再次进行检查，发现之前的检查出的排放不达标之违法情况系为特定情况下的免责，故而2015年4月17日的撤出文件的撤出效力溯及至实施环保黑名单管理之日起。”从本案中，各行政部门做出的种种反映来看，环境保护“黑名单”制度在具体的过程中仍存在问题。
（一）环境保护部门怠于履行职责
首先，登封市国税局发函询问中原公司在内九家企业过去一年是否被纳入环保：“黑名单”的日期是4月15日。但仅仅在2日之后的4月17日，河南省环保厅就发布文件，宣布中原公司已经“完成整改工作，即日起移出“黑名单”。”直至23日，登封市环保局才回函登封市国税局说明中原公司在2014年5月5日至2015年4月17日期间被纳入黑名单。但需要指出的是从庭审中，中原公司一方所提供的证据中，有2014年5月22日登封市环保局的《解除中原公司环保“黑名单”管理的请示》及2015年2月2日郑州市环保局《解除中原公司环保“黑名单”管理的请示》，根据《河南省环保厅环境违法“黑名单”管理办法》的规定，非法失信的相对人撤出“黑名单”管理的流程应是由非法失信的相对人现行向当地环境保护部门提出申请，当地环保部门进行初步审查并向上级提交整改证明材料。省环保厅在收到材料十日内派人赴现场核查，形成核查意见。省环保厅法制机构应在十日内审查核查意见及整改证明材料，提交厅长专题会议形成意见。并于十日内送达涉事相对人及当地环境保护部门并向社会公布。即省环保厅在最长不超过三十日内即应对申请作出应对，但在本案中，省环保厅在接到申请后近两个半月才作出反应，此其一也。其二，虽在《“黑名单”管理办法》中并无对地方环保部门审查及请示有期限上的要求，但比照省环保厅的审查，二者的审查标准应当是一致的，流程也是相近的，故而地方环保部门的审查、上报期限也不宜超过三十天，而在本案现有的证据中从登封市环保局的请示时间至郑州市环保局的请示时间期间竟有九个月之长，显然已经超出了必要的限度。
（二）省环保厅前后文件自相矛盾
省环保厅于4月17日发布的文件称：“中原公司已经重新调整设置高限问题，进行整改，符合环保标准，撤除环境保护“黑名单”监管。”而后在登封市国税局作出惩戒决定后的7月28日又发文称“检查日期的进水水源超标，属免责事由，故撤除中原公司的“黑名单”身份，撤出效力溯及纳入“黑名单”之日。”但从省环保厅将中原公司纳入环境保护“黑名单”的豫环文（2014）64号中可以得知，中原公司违法之处在于两点：一是人为设置高限，二是排放污水超标。所以，即便省环保厅在后续的检查中发现当时是入水污染超标，也只能作为排放污水超标的免责事由，并不能免除中原公司人为设置高限违法的责任。所以，只有中原公司对这一违法之处进行纠正之后才能将中原公司撤出环境保护“黑名单”，而这也正是省环保厅4月17日所发布的豫环文（2015）78号通知的主要内容。显然，省环保厅对纳入、撤出环保“黑名单”中的因果产生了误读，就本案而言，暂不存在纳入“黑名单”自始无效的情形。设立环保“黑名单”的目的之一便是督促涉事相对人积极纠正，所以在相对人纠正违法失信行为后经审查可以撤出“黑名单”，但是涉事相对人在“黑名单”中的经历是客观存在的，并非纠正后，纳入“黑名单”的情形就自始无效的。试想，如相对人被纳入“黑名单”后，其他部门采取联合惩戒措施，并产生客观效果，则待该相对人自我整改纠正后，前述的惩戒中已经产生效果的是否也需要恢复原状？显然是否定的，而只是该惩戒效果在撤出“黑名单”后不会继续延续。所以，应当认为登封市国税局对中原公司被纳入环保“黑名单”而实施的惩戒是合法有据的。四、环境保护“黑名单”管理的可能改进
对于现有的环境保护“黑名单”管理制度，笔者认为可以从以下几个方面进行改进：
首先，应当在相对人被纳入环境保护“黑名单”之初就给予其救济的途径。在环保部门公告将环境违法失信对象纳入“黑名单”之日起或是相对人收到告知书之日起一定的时间内，给予相对人以陈述、申辩的权利，对相对人真实合理的事实、理由要予以采纳。
其次，进一步细化现有的环保“黑名单”管理流程，将地方各级环境保护部门在环保“黑名单”管理体系下的职能、责任及操作规范进一步明确、细化。例如进一步明确设区的市和县级环保部门在“黑名单”管理制度下的操作要求。以求在制度的框架下不断完善，保障环境保护“黑名单”的合理有效实施。
最后，在现有的环境保护“黑名单”管理制度之下，是以环保部门为中心开展各项工作的，对是否纳入环保“黑名单”的認定完全由环保部门一言而决，而针对环保“黑名单”对象的联合惩戒措施也缺乏有效的协调机制，相互之间难以做到统一行动，依然呈现的是各自为战的情形，笔者认为可以在各相关机构部门之上由当地政府组织牵头设立一个协调会议，共同研究制定环境保护“黑名单”管理制度运行的各项具体措施。
注释：
《广州市环境违法黑名单管理暂行办法》；《关于南宁市环境违法黑名单的管理制度（试行）》。
陕西商洛市丹凤县《丹凤县环境违法“黑名单”管理暂行办法》。
章志远、鲍春燕.作为声誉罚的行政违法事实公布.行政法学研究.2014（1）.
《信息公开条例》第九条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的。第十条 县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
作者简介：张昊，华东政法大学法律学院硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.296一、问题的引出
近年来，我国行政机关出现了一股设立行业“黑名单”的“热潮”。笔者在北大法宝上以黑名单为关键词，于法律法规中进行“标题”，“精确”搜索，计得部门规章10部，证监会行业规定2部，地方性法规规章118部，去除其中已经废止的，共有部门规章8部，行业规定2部，地方性法规116部，其中仅5部是在2010年以前颁布的，可见设立“黑名单”在近年来已经成为行政部门愈来愈多适用的行政手段之一。其中，在环境保护领域，贵州、河南、浙江也先后出台了《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》、《河南省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》、《浙江省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》。此外先后又有广州、南宁等设区的市施行了环境保护“黑名单”制度 ，甚至一些县（不设区的市）也由地方环境保护局下发规范性文件确立了环境保护“黑名单”制度。 但“黑名单”制度在运行的过程中也出现了一些问题，笔者拟就通过“中原环保水务登封有限公司与河南省登封市国家税务局、登封市国家税务局稽查局税务行政管理行政判决书案”作为基点，一窥环境保护“黑名单”制度运行过程中值得注意的问题。二、“黑名单”与“黑名单”管理制度的定位
（一）环境保护“黑名单”是信息公开的一种
欲讨论所谓“黑名单”的问题，首先必须要明确是在什么样的定位下讨论？现行的所谓“黑名单”制度本身在行政法体系中应当如何精确的定位？即“黑名单”在行政法体系中是什么的问题，是讨论的基础和原点。值得注意的是在前述“中原公司案”中，原告中原公司提出所谓“黑名单”，依据《河南省环境违法“黑名单”管理办法》应当认定为 “黑名单管理系统是省环保厅进行行政管理的具体措施，不具备行政处罚和行政决定的效力”，即既非行政处罚也非行政决定。但在《浙江省环境违法“黑名单”管理办法》中，“黑名单”管理制度本身被定位为环保领域“失信惩戒机制”的一部分，是对违反环境保护法规的企事业单位及经营者“依法采取公开曝光、行为限制和失信惩戒等措施的监管机制”。《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》中则将黑名单与黑名单管理进行了区别，规定“黑名单”是对环境违法单位及经营者的非法事实进行公示，而“黑名单”管理则是依照黑名单多部门进行联合惩戒的统称。
将违法失信个体纳入黑名单这一行为是否应认定为是行政处罚的一种？首先，但从行为性质上来看，纳入“黑名单”是对违法失信个体违法事实进行公布，而违法事实公布是否能作为行政处罚的一种尚不明确。有学者指出违法事实公布可以作为声誉罚成为行政处罚的一个种类。违法事实公布中的信息是行政机关在实施监督检查活动过程中所收集、获得的信息，显然涉及公权力的运作，其行政性毋庸置疑。其次，违法事实公布不是行政机关内部的情况通报，其受众是普通的社会成员，具备外部性的要求。再次，行政机关公布相对人的违法事实能够对其产生巨大的心理压力，使其迫于社会舆论压力不敢再犯，个中蕴涵的制裁性十分明显。最后，违法事实的“公之于众”就等于“示丑”、“揭短”，势必会减损行为人的声誉，从而达到社会治理的效果。行政违法事实公布与声誉罚的一般特征是完全吻合的。 从这个角度来看，被纳入“黑名单”似乎也可以被认为是一种行政处罚。
但环境保护“黑名单”管理制度较之于一般的行政处罚存在一定的区别。首先，纳入“黑名单”与“黑名单”管理制度紧密结合，从河南、浙江及贵州三省的相应规定来看，对于“黑名单”的使用侧重于多部门的联合惩戒，而联合惩戒的前提是违法失信的个体被纳入“黑名单”。如果将纳入“黑名单”也视为一种行政处罚，则后续的联合惩戒则成为了依据处罚而实施处罚，存在违反了一事不二罚原理的可能。其次，我国的法律体系下，只有法律、行政法规、地方性法规及规章有权设立行政处罚，而前述的河南、浙江及贵州三省的环境保护“黑名单”管理规定只是省环境保护厅制定的规范性文件，不能设立行政处罚。就目前的法律法规及规章来看，笔者认为并无支撑将纳入环境违法“黑名单”作为一项行政处罚的确切依据，不宜认定为是行政处罚。再次，现有的《行政处罚法》第八条中所规定的行政处罚种类中，笔者以为不存在能够涵盖将违法失信企业纳入环境违法“黑名单”的情形。其中在涵义上较为接近的应为《行政处罚法》第八条中的“警告”。都具有告诫违法个体，使之积极纠正违法行为的含义。但二者的不同之处在于“警告”的对象仅为违法行为个体本身，而纳入“黑名单”除却针对违法行为个体之外还包括全体公众，具有广而告之的目的与效果。最后，即如前文所言，纳入环境违法“黑名单”是一种违法事实公布，笔者以为如果将之视为政府信息公开，显然更为合理。《信息公开条例》第九条第一、二款，第十条第十一款 可以作为环境违法“黑名单”的存在及运行依据。环境违法与一般的行政违法不同，其关系到全社会的公共利益，与一般公民的生命健康安全与生产生活环境密切相关，具有及时公示必要性及合理性。所以，笔者认为纳入环境违法“黑名单”不能认为是行政处罚，而应是为环境保护部门环境执法行政行为的后续，是对行政执法结果的公示。而与纳入“黑名单”相应的是后续多部门的惩戒措施，值得注意的是这个惩戒措施所依据的并不是“黑名单”这个“表”，而应是环境违法失信行为程度这个“里”。后者经过行政机关评价，评价的结果表现为前者。
（二）环境保护“黑名单”管理制度中联合惩戒存在特殊性
在三省的环境违法“黑名单”管理办法中，都规定了，与“黑名单”体系相对应的是“黑名单”管理体系，其中针对已被纳入“黑名单”的违法失信个体都提出要采取“联合惩戒措施”。所谓“惩戒”，从语义上进行理解应该为“惩罚以示警戒”。三省《环境违法“黑名单”管理办法》 “惩戒措施”的具体内容在细节的规定上存在差异，但总体上可以总结为以下几个方面：行政审批；融资授信；资质评定；政府采购；监管加强；国家优惠政策受限；向委托方、合作方及雇佣方提出更換违法失信个体的建议。以上所列之种种“惩戒”措施客观上确实对环境违法失信个体的权益造成了一定的影响，但笔者认为不能简单的认为是一种行政处罚。《行政处罚法》第八条所规定的行政处罚，都是即刻对行政相对人产生效果，减损相对人权益。而《环境违法“黑名单”管理办法》中所规定的惩戒措施的效果并不必然会即刻产生效果，而是在企业或个人随后的生产、工作、生活中逐渐生效，起到的是一种抑制作用，而非如处罚一般的即刻减损作用。如果以一个不太恰当的比喻来形容，违法失信个体可以认为是羊圈里的羊，而行政处罚就是“鞭子”，直接抽到羊身上，立马感到疼痛；而惩戒措施则是藩篱，限制了羊的活动范围，羊能够吃到的草也就相应的减少了。对于环境违法失信个体，这种惩戒可以是与一般环境违法行政处罚共同实施、也不排除违法失信情况尚达不到需要处以行政处罚的标准，但达到需要纳入环境违法“黑名单”的标准，进行联合惩戒的可能。总的来说，笔者以为，将这种联合惩戒措施认定为是一种多部门的联合制约管理机制较为妥当，不宜认定为是行政处罚。
三、环境保护“黑名单”管理制度的实施亟需进一步规范
从三省的《环境违法“黑名单”管理办法》的文本中，都对环境违法“黑名单”的纳入标准和程序作出了一系列的规定。但笔者发现，在实际的操作实施过程中，仍然存在程序不明，责任不清的问题。以中原环保水务登封有限公司与河南省登封市国家税务局、登封市国家税务局稽查局税务行政管理行政判决书案为例，笔者拟就案情进行分析，案情简介如下：
河南省登封市国税稽查局以中原环保水务登封有限公司（以下简称中原公司）被列入环保黑名单为由对中原公司作出行政决定，免去其公司所享受的增值税优惠。中原公司认为其被列入黑名单系有误，后环保部门进一步调查认定其无违反环保规定行为，遂将其自黑名单中去除，并作公示说明。且黑名单管理系统是省环保厅进行行政管理的具体措施，不具备行政处罚和行政决定的效力，也不是其他行政部门作出行政决定的依据，被告稽查局仅依据河南省环保厅黑名单管理系统就对原告作出行政决定没有法律依据。对登封市国税局的行政行为提起诉讼。
在本案中，“黑名单”制度的运行过程本身即存在较大矛盾。首先河南省环保厅于2014年4月8日至9日的检查中发现中原公司的排放不达标，于2014年5月5日将之纳入环境保护“黑名单”。2015年4月15日，登封市国家税务局向登封市环境保护局发出询问函询问包括中原公司在内九家企业过去一年的环境违法情况。2015年4月17日，河南省环境保护厅下发文件，指出中原公司已经完成整改工作，即日起移出环境违法“黑名单”。2015年4月23日，登封市环保局回函登封市国税局：“中原公司于2014年5月5日至2015年4月17日被河南省环保厅以豫环文（2014）64号实施环保黑名单管理。”既而登封市国税局于2015年6月4日依据豫环文（2014）64号所提到的排放不达标之环境违法情况，依据相关规定作出决定，免去中原公司享受资源综合利用增值税优惠政策的资格。俄而，河南省环保厅2015年7月28日出具证明，称“2014年5月5日河南省环保厅对中原环保水务登封有限公司实施环保黑名单管理后，复又再次进行检查，发现之前的检查出的排放不达标之违法情况系为特定情况下的免责，故而2015年4月17日的撤出文件的撤出效力溯及至实施环保黑名单管理之日起。”从本案中，各行政部门做出的种种反映来看，环境保护“黑名单”制度在具体的过程中仍存在问题。
（一）环境保护部门怠于履行职责
首先，登封市国税局发函询问中原公司在内九家企业过去一年是否被纳入环保：“黑名单”的日期是4月15日。但仅仅在2日之后的4月17日，河南省环保厅就发布文件，宣布中原公司已经“完成整改工作，即日起移出“黑名单”。”直至23日，登封市环保局才回函登封市国税局说明中原公司在2014年5月5日至2015年4月17日期间被纳入黑名单。但需要指出的是从庭审中，中原公司一方所提供的证据中，有2014年5月22日登封市环保局的《解除中原公司环保“黑名单”管理的请示》及2015年2月2日郑州市环保局《解除中原公司环保“黑名单”管理的请示》，根据《河南省环保厅环境违法“黑名单”管理办法》的规定，非法失信的相对人撤出“黑名单”管理的流程应是由非法失信的相对人现行向当地环境保护部门提出申请，当地环保部门进行初步审查并向上级提交整改证明材料。省环保厅在收到材料十日内派人赴现场核查，形成核查意见。省环保厅法制机构应在十日内审查核查意见及整改证明材料，提交厅长专题会议形成意见。并于十日内送达涉事相对人及当地环境保护部门并向社会公布。即省环保厅在最长不超过三十日内即应对申请作出应对，但在本案中，省环保厅在接到申请后近两个半月才作出反应，此其一也。其二，虽在《“黑名单”管理办法》中并无对地方环保部门审查及请示有期限上的要求，但比照省环保厅的审查，二者的审查标准应当是一致的，流程也是相近的，故而地方环保部门的审查、上报期限也不宜超过三十天，而在本案现有的证据中从登封市环保局的请示时间至郑州市环保局的请示时间期间竟有九个月之长，显然已经超出了必要的限度。
（二）省环保厅前后文件自相矛盾
省环保厅于4月17日发布的文件称：“中原公司已经重新调整设置高限问题，进行整改，符合环保标准，撤除环境保护“黑名单”监管。”而后在登封市国税局作出惩戒决定后的7月28日又发文称“检查日期的进水水源超标，属免责事由，故撤除中原公司的“黑名单”身份，撤出效力溯及纳入“黑名单”之日。”但从省环保厅将中原公司纳入环境保护“黑名单”的豫环文（2014）64号中可以得知，中原公司违法之处在于两点：一是人为设置高限，二是排放污水超标。所以，即便省环保厅在后续的检查中发现当时是入水污染超标，也只能作为排放污水超标的免责事由，并不能免除中原公司人为设置高限违法的责任。所以，只有中原公司对这一违法之处进行纠正之后才能将中原公司撤出环境保护“黑名单”，而这也正是省环保厅4月17日所发布的豫环文（2015）78号通知的主要内容。显然，省环保厅对纳入、撤出环保“黑名单”中的因果产生了误读，就本案而言，暂不存在纳入“黑名单”自始无效的情形。设立环保“黑名单”的目的之一便是督促涉事相对人积极纠正，所以在相对人纠正违法失信行为后经审查可以撤出“黑名单”，但是涉事相对人在“黑名单”中的经历是客观存在的，并非纠正后，纳入“黑名单”的情形就自始无效的。试想，如相对人被纳入“黑名单”后，其他部门采取联合惩戒措施，并产生客观效果，则待该相对人自我整改纠正后，前述的惩戒中已经产生效果的是否也需要恢复原状？显然是否定的，而只是该惩戒效果在撤出“黑名单”后不会继续延续。所以，应当认为登封市国税局对中原公司被纳入环保“黑名单”而实施的惩戒是合法有据的。四、环境保护“黑名单”管理的可能改进
对于现有的环境保护“黑名单”管理制度，笔者认为可以从以下几个方面进行改进：
首先，应当在相对人被纳入环境保护“黑名单”之初就给予其救济的途径。在环保部门公告将环境违法失信对象纳入“黑名单”之日起或是相对人收到告知书之日起一定的时间内，给予相对人以陈述、申辩的权利，对相对人真实合理的事实、理由要予以采纳。
其次，进一步细化现有的环保“黑名单”管理流程，将地方各级环境保护部门在环保“黑名单”管理体系下的职能、责任及操作规范进一步明确、细化。例如进一步明确设区的市和县级环保部门在“黑名单”管理制度下的操作要求。以求在制度的框架下不断完善，保障环境保护“黑名单”的合理有效实施。
最后，在现有的环境保护“黑名单”管理制度之下，是以环保部门为中心开展各项工作的，对是否纳入环保“黑名单”的認定完全由环保部门一言而决，而针对环保“黑名单”对象的联合惩戒措施也缺乏有效的协调机制，相互之间难以做到统一行动，依然呈现的是各自为战的情形，笔者认为可以在各相关机构部门之上由当地政府组织牵头设立一个协调会议，共同研究制定环境保护“黑名单”管理制度运行的各项具体措施。
注释：
《广州市环境违法黑名单管理暂行办法》；《关于南宁市环境违法黑名单的管理制度（试行）》。
陕西商洛市丹凤县《丹凤县环境违法“黑名单”管理暂行办法》。
章志远、鲍春燕.作为声誉罚的行政违法事实公布.行政法学研究.2014（1）.
《信息公开条例》第九条 行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的。第十条 县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
