日本地震灾害确权与政府在救灾中的作用
宋金文
〔摘要〕日本防灾体制包括相关法律、应对体制、责任机制以及责任主体结构的构成；日本国家与地方自治体有关地震的事权，包括灾前灾后各自应该承担的责任内容、类型、责任主体分工等，日本地震确权后的责任表现在一些救灾支出的项目上。3.11大地震后，日本政府和居民的防灾意识强，防灾机制比较健全，而且国家与地方自治体的责任有明确规定，在灾害恢复中强调“自动、共助、公助”的综合防灾理念，日本灾害重建的速度和效果比较突出，为抗灾救灾积累了不少经验，同时也有不少教训。
〔关键词〕日本地震；灾害确权；日本政府
〔中图分类号〕D731.333.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2017）02-0087-12
在现代社会中，保护国民的生命和财产安全可以说是所有国家宪法和法律中共同规定的内容，也是政府的根本任务之一。对于受灾的灾民而言，情况更是如此。
在个人和家庭生活越来越依附于外部社会、而外部社会风险也越来越难以单独抵挡的当今，强调政府在灾害中的作用乃大势所趋。尤其在大灾后的紧急救援、应急救灾阶段，政府往往发挥着举足轻重的作用。但与此同时，特别是进入重建阶段以后，受灾的灾民也有自力更生、自主恢复生活的义务，以普遍税收为基础建立起来的现代国家和政府在灾害发生时和发生后也必须保证经济社会的安定，因此不可能倾其所有对受灾的个人和家庭生活大包大揽，无所保留地长期进行全方位的支持。不仅政府不是万能的，市场、企业、邻里、自愿者的作用也都是有限的。在这种情况下，要保护灾民的生命和财产安全，让灾民尽快从灾害中恢复过来，实现灾后重生，必然会涉及到国家、政府、社会各方权力和利益的再分配问题。因此，通过确权以及据此安排相应的支出，在可能的范围内实现灾害应对业务的程序化和标准化，就成为灾害应对中必须考虑的问题，也是国家、地方政府防灾救灾体制建设中的应有之义。
2011年3月11日日本东部沿海发生了9.0级大地震，地震引发的海啸和福岛核电站事故给日本带来了巨大灾难和沉重打击。①灾后，从保护国民生命和财产安全，建设防灾减灾能力强的社会的角度反思本次大地震应对的经验和教训，为今后可能再次发生类似规模的大地震做好准备，通过修改相关法律，再次确权，明确国家、地方公共团体、民间企业、民间团体、NPO、个人等相关主体在恢复重建中的作用，区分不同灾害情况下各自应承担的责任、义务，探讨各方合作的方式并将其制度化，成为日本政府思考的重要课题，也成为日本构建抗灾能力强、柔韧性强的社会的主旋律。在巨大灾害多发、应对措施日趋全球化的今天，日本的经验和教训无疑也应该引起我们的关注。本文以日本为例，主要通过日本政府应对地震灾害时的确权与支出责任划分，来分析日本灾害应对机制的优缺点，以期达到他山之石可以攻玉的目的。
一、日本地震灾害应对责任机制
日本有关地震事权的设置和支出分担与其国家现有的行政、法律制度体系以及灾害责任体制有关。
（一）三级应对体制
日本是地震大国，全世界20%以上的地震发生在这里。在长期应对过程中，日本逐步探索并建立起了一套相对完善的地震灾害应对体制（责任和义务分担机制），这些机制在防灾减灾、恢复重建的过程中发挥了重大作用，也是日本作为成熟型防灾先进国家的标志。
日本的灾害应对责任机制，根据其国家的行政制度——国家（中央府省）、都道府县、市町村的行政划分，形成了三级政府各负其责，各自承担相应的权力和义务，以市町村为主体，上下联动，纵向配合为特点的三级应对机制。根据灾害规模和性质的不同，建立起了以总理大臣（内阁府）、都道府县、市町村行政首长以及相关公共机关负责人等为法定主体责任人，通过相关组织，制定和实施国家、地区的防灾计划、防灾业务计划，落实防灾责任，并在灾害发生和恢复重建时依法采取应对措施，开展救灾和重建活动的机制。一般小规模的普通灾害由基层市町村自主应对；规模较大超出市町村应对能力的非常灾害、紧急灾害，由国家或都道府县对灾区自治体等给予各種可能的援助；当出现跨都道府县的区域性巨灾和灾害紧急事态时，则由国家发布紧急灾害命令，协调相关自治体联合应对。
（二）法律法规和责任体制
上述机制是通过相关法律，依法形成并确立起来的。起决定性作用的是1961年出台的《灾害对策基本法》（以下简称基本法）。该法就：其一，国家、地方自治体（都道府县、市町村）、指定公共机关以及国民等在应对灾害时各自应承担的责任和权限（责权）；其二，国家和地方自治体防灾组织的建设和功能协调（组织、协调）；其三，防灾计划的制定机制（人员、事权、财权）；其四，灾害预防、准备、应急、恢复重建各个环节中央和地方政府应采取的基本措施（事权、财权）；其五，保障灾民的生活，确保灾民的生活环境、避难、安置、情报提供等方面的职责和权限（灾民保护规则和权限）；其六，重复重建应采取的措施和规范以及各级财政应采取的金融措施等（具体见确权部分）做了详细规定，是日本推进综合性防灾行政、完善防灾措施和机制，维护灾后社会秩序，保障公民社会福利权力的基本法规。该法出台50多年以来，经过实践中的多次补充、修改，已经成为日本灾害行政以及防灾责任模式确立的纲领性文件。
此外，日本还制定了诸多针对地震灾害的特殊立法，包括以保障重大灾害时国家和地区能够顺利有序恢复重建为目的的《大规模地震对策特别措施法》《地震防灾对策特别措施法》；以援助灾民和自治体重建为目的的《灾害救助法》《特定非常灾害中灾民的权益保护特别措施法》；以推动灾后社区建设为目的的《受灾者生活援助法》《巨灾应对特别财政援助法》，以东日本大地震恢复重建为对象的《东日本大地震基本法》等，这些法律既是对灾害基本法的补充，也是对地震后各级政府应对责任和权限的进一步细化。①
根据以上法律，中央和地方政府都成立了相应的防灾组织，负责地震决策，防灾计划的制定，落实以及预算分配等。内阁府设有中央防灾会议，会长由总理大臣担任，平时归主管防灾大臣（2001年设立）管辖，负责制定与灾害有关的国家层面的基本战略、方针、政策，对地方政府防灾计划和防灾措施进行指导、监督、协调、推进。灾害发生后，负责对地震灾害重大事项进行审议，为总理和防灾大臣提供咨询、答辩，并提供意见和建议。内阁府还要每年向国会提交防灾措施报告，向社会公布当年的《防灾白皮书》。
中央各省厅分别负责本管辖系统内防灾领域相关预算的编制、审核、上报、下拨，并对地方辖区系统实施的相关防灾事业计划、预算项目和费用等措施是否得当进行劝告、指导或建议。各地方自治体（都道府县、市町村）也设有地方防灾会议（委员会），由都道府县和市町村首长担任会长，负责制定本地区的防灾计划，审议、协调和处理本地区地震相关事务。②灾害发生时，负责联络各有关机构从事救援和重建工作。3.11以后，增加了市町村可以根据协议与其他市町村共同组成联合防灾会议，都道府县、市町村可以跨区域制作地区防灾计划的规定。
当发生灾害时，各级政府可根据灾情依法成立灾害对策本部，按照法律赋予的授权（具体内容后述），组织、联络和动员相关部门以及人员参与救灾等活动。
除了政府行政机构本身以外，法律还规定各级政府指定公共机关、独立行政法人、日本央行、日本红十字会、NHK，地方公共机关辖区的煤气水电等基础设施管理机构、医院、剧场、百货店、旅馆，铁路运营机构等重要部门也要制定和执行本机构的防灾业务计划，灾害发生时，有协助政府开展工作的义务。
（三）3.11大地震后的应对机制建设
复兴厅是针对3.11大地震重新立法组建的一个有时限性的中央灾害应对实体机构，作为中央政府的窗口，统一接受和处理灾区的重建以及财政援助等事宜。其成员由中央相关省厅和地方自治体负责人以及专家组成，负责协调、沟通中央以及地方自治体的相关重建事务，是日本大地震灾后复兴的指挥部。之所以设立该机构，是由于日本20世纪70年代以后较小发生跨区域的大灾，地方发生的普通和非常灾害的复兴重建业务、经费申请都按部门到相应省厅办理，各省根据情况进行批复和指导，省厅分掌事权和财权，相互之间缺乏应有的互动和协调，不利于资金的集中有效使用。成立复兴厅，一是为了节约时间成本、减少沟通环节，二是能够直接接受受灾自治体的请求，及时协助灾区开展工作，便于统一指挥、统一安排复兴经费、完成各项重建计划。具体业务计划仍由有关各省负责督导和检查。由复兴厅出面与其他府省沟通和协调，有利于保证灾区政府集中精力推进整个复兴工作的开展。复兴厅还在各受灾地设立了复兴局、支所和事务所，以方便在当地收集情报，就地解决问题，提高效率。③
3.11大地震发生以后，2012年日本国会对《灾害对策基本法》进行了修改，增加了大规模灾害跨区域联动应对机制建设，强化防灾教育以及多主体参与，提高地区共同防灾能力等应对措施内容。2013年又修改了灾民援助条款，增加了强化跨区域避难对策，提高大规模跨区域灾害及时应对能力的规定。以上条款，除了要求市町村、都道府县间单独或联合签署防灾救灾协议以外，还要求地方政府事先与地区工程企业、物资输送与供给等领域的民间企业和NPO组织缔结合作协议，以保证必要的人力、物力、资金以及权限用于救灾和恢复重建。在社区层面，强调包括设立避难所，规划安全避难路线图，制作灾害预测图，设立警报系统和进行防灾教育等都要积极吸引居民参与。
（四）相关评价与新趋势
以上是日本应对灾害的主要制度框架，政府活动基本上都是在此框架下开展的。日本的救灾活动之所以显得比较有序，与这些制度规范的制定和执行有密切的关系。当然，也有对上述机制的性质、内容以及在实施过程中存在的问题和不足表示不满并进行过批判的人。如，灾害研究学者室崎益辉认为，从制度的性质上看，相关法律制度首先应该站在灾民的角度进行设置，但现有灾民救助的法律援助程度较低。在执行的过程中，相关对策应具有综合性和灵活性，应该给地方更多的自主权，以应对非常时期以及重建时期的特殊要求。政府虽然强调要处理好“自助、互助、公助、共助”之间关系，但目前还没有形成能够准确反映各自责任和义务负担的机制。灾害应对机制与其他制度之间的关联性和系统性方面也存在问题，尤其是重建资金来源的法律保障问题是制度建设的核心，但这方面的法律保障并不健全。①
另外，从灾害救助主体的演变来看，1995年阪神大地震以前，（地方自治体）政府实际上是救灾的主体，各种制度规范也都是辅助地方政府落实其救灾行为责任的具体表现。阪神大地震中，以企业、志愿者、居民为主体的“重建市民会议”发挥了很好的作用，并形成了居民参加的 “四面体协动”模式，即行政、地区居民、社区代表、企业和其他社会团体四方共同参加重建的机制。这种机制与以往最大的不同在于，有关重建问题的会议讨论和决策不以行政为主，每个参与主体的地位是对等的。鉴于“四面体协动”议事方式强调居民参与，比较容易获得居民的认同，作为一种有效的重建方式，在包括3.11大地震在内的灾后重建过程中得到各方的重視和采用。
阪神大地震、3.11大地震以后，随着政府在救灾中的局限性以及民间力量的有效性的日益显现，政府也开始转向强调和重视利用民间力量。中央防灾会议强调未来要建立一个自助、共助和公助相结合的有韧性、高效率的社会救灾机制，即国民和企业要有保护自己生命安全和财产的“自助”义务，地区居民、企业、志愿者、有关团体要具有协作保护地区安全的“共助”义务，国家和地方公共团体要发挥“公助”的作用，并根据各自的重要性和局限性，通过法律对相关行为进行规范。
如上所述，2012年、2013年政府对《灾害对策基本法》进行了修改，除了追加打造跨区域的灾害援助互助联动机制以外，还提出政府要与地方社会公共团体以及民间企业等签署防灾协议，以希望打造一个包括灾区以外的社会援助以及志愿者援助、民间援助在内的多元化主体共同参与的防灾责任机制。②3.11大地震以后，根据以上内容重新对各方作用进行确权，成为政府研讨救灾工作经验的重点。
二、与地震有关的义务和事权
（一）地震事权的划分
日本地震事权的确权主要依据的是《灾害对策基本法》和《灾害援助法》。前者规定了当灾害发生或有可能发生时，市町村、都道府县、国家各自负有的职责和权限，后者则规定了灾后为灾民提供援助时各级政府的责任和义务。
基本法规定，市町村作为基层公共团体，负有保护本地居民生命、身体和财产安全，维护社会和经济稳定的责任，除了平时与本地区其他机构和公共团体开展协作，制定地区防灾计划并负责实施以外，当灾害发生时，还需承担灾害预报及警报的传达，启动消防、防汛指令，采取必要的紧急措施防御二次灾害发生、扩大，灾害信息的收集以及传达，灾害状况和处理措施的报告，为其他市町村提供紧急措施帮助，设置抗灾对策本部，劝告、指示人员的避难搬迁，设置警戒区域，向居民等提出从事紧急措施业务的命令，向其他市町村长等提出要求援助的请求，向都道府县知事提出援助、派遣自卫队的请求等义务。这些义务条款规定成为市町村依法行政、有效开展灾害救助活动的指南。
为了市町村能够行使以上权力义务，基本法还赋予了市町村诸多事权。具体包括：设置抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，向地方支分局以及指定公共机关（NTT，JR等）提出派遣职员的请求，通信设备的优先利用，警察、消防无线电等的使用，排除有扩大灾害危险的设备、物件，指示采取保安以及其他必要措施，劝告、指示人员进行避难搬迁，设置警戒区域，发布限制、禁止进入、退去命令，市町村区域内的土地、建筑物等的临时性使用、收用，排除紧急措施实施的障碍和建造物等，向居民等提出从事紧急措施业务的命令，向其他市町村长等提出要求援助的请求，向都道府县知事提出要求援助的请求或者提出实施应急措施的请求，向都道府县知事提出自卫队灾害派遣的请求，通知防卫厅长官灾害状况，公共财产的无偿借用等。
基本法同样明确了都道府县和中央的义务和事权。如都道府县有收集以及传达灾害信息，向国家提供相关情况，接受来自市町村长要求实施紧急援助，为市町村准确而顺利地实施紧急措施进行必要的调整，请示有关机关（各府省）实施紧急措施，当市町村不能开展工作时代为开展等义务。具体事权包括，设置抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，向国家、地方支分局以及指定公共机关（NTT，JR等）提出派遣职员的请求，向国家提出请求，请国家以及地方支分局等斡旋，派遣职员等。
国家有根据都道府县及市町村请求向灾区派遣职员，根据灾情实施灾害紧急措施等的义务。具体事权包括，设置非常抗灾对策本部或紧急抗灾对策本部以及当地抗灾对策本部，对地方公共团体首长发出指示，负责国家和地方、地方政府相互间的联络等。
在政府间的关系上，虽然法律规定中央政府对灾害承担主导责任，但实际负责灾害风险管理和重建任务的是自治体。比如灾民的安置和受灾建筑物的重建等，国家只是帮助自治体，给予必要的财政支援、技术指导、制定行动手册、对有关管理人员进行培训等。
表1中列举的事项主要是防灾救灾中各级政府的责权、事权分治、分工情况，这些规定明确了各级政府在灾害行政和实施救援活动的职责权限，是政府有序开展工作的法律依据。有关灾民救助和恢复重建工作，目前日本还没有与灾害对策基本法类似的救助和恢复重建的基本立法，各级政府的权力和义务主要是通过《灾害援助法》和《受灾者生活援助法》等个别法律进行规范。主要思路与灾害对策基本法相似，也是区分了各级政府、团体在灾民救助和恢复重建中的责任和义务，并对有关事权进行了细化分工。由于篇幅所限，这里不再具体展开论述。
除了分工确权以外，市町村、都道府县、中央省厅在灾害预防以及重建方面也承担着一些共同或相同的责任。如在灾害的各个环节，各政府机构都需要保持紧密联系，相互沟通，协作应对。①
日本的灾害行政是在上述法律所确立的分工、合作机制下进行的。如国土交通省负责对中央和地方管辖范围内受损的建筑物、河流、海岸、山体、斜坡、密集街区、集体转移区、道路、港湾、机场、下水道、市区重建、住宅金融、房屋租赁等事项进行管理，并通过编制整合上报地方灾区提交的国库补贴申请项目和预算，为地方政府和民间恢复重建提供资金申请、转移下拨等援助。农林水产省负责对因灾受损的渔船、渔业、森林、农林水产设施、农村公共土木工程、农业等提供国家补偿和援助。都道府县、市町村相关课局同样也要负责本辖区受灾人员、设施的统计以及灾后恢复重建政策，并负责编制申报相关项目资金等。
地方都道府县和市町村政府则根据法律对地方政府的授权，制定和落实地区防灾计划，开展灾害救助和恢复重建工作。
（二）3.11大地震以后的事权
3.11大地震后，中央防灾会议2013年通过了大规模地震防灾减灾大纲，提出中央和地方政府今后还要就以下几个方面采取改善措施，通过确权，明確各自应该承担的责任和义务。
其一，与灾害预防相关的事项。包括：建筑物的抗震化措施等；海啸对策；火灾对策；砂土、地质灾害对策；基础设施网络及设施安全对策；长周期地震测量；土壤液化；风险宣传；防灾教育、防灾训练；志愿者合作；综合防灾水平的提高；地震灾害调查以及成果的活用共12项。
其二，应急措施方面的事项。包括：灾害应对体制；核电站应对；救助、急救对策；医疗；救火；紧急运输中交通的确保和运送活动；食品饮料生活必需品等物资的调配；燃料供应；避难者对策；回家困难者的应对；基础设施网络及设施的恢复；医疗保健、防疫；遗体对策；灾害废弃物的处理；防灾情报对策；社会秩序的确保；多种空间的有效利用；广域联合、援助机制的确立。此外还要考虑为防止混乱发生所采取的骨干交通管制，确保民间企业活动的可持续性以及国家地方政府业务的正常开展，防范二次灾害、综合灾害发生等措施。
其三，恢复重建时期的事项。包括：恢复重建的综合计划，灾民的生活重建，经济的恢复等。这些内容如何在中央、地方自治体不同主体间进行细化分配，目前还在探索过程中，还有待通过立法或其他方式予以确认和落实。①
同时，针对国家防灾救灾对策相对完善而恢复重建立法滞后的情况，全国都道府县知事会呼吁尽快制定独立的恢复重建基本法，对大规模灾害时国家和地方的作用、恢复重建时中央和地方的事务、权限以及财政负担进行梳理。提出应进一步明确责权，即灾害应对原则上以地方和民间为主，不能应对的部分由国家负责；对相关法律政令进行梳理和调整；强化巨震对策体制；设立综合性的法律适用例外条款，以利于各方面紧急应对；简化国家财政援助审批手续，明确国家紧急应急系统的权限和预算权；构建跨区域援助、受援机制等。目标是建立一个在重大灾害发生时，国家、都道府县、市町村、民间企业、医疗福利机构、NPO等所有主体全力应对的法律制度体系。②
以上是日本政府地震灾害应对义务以及确权的主要内容。那么，与此相应的财政支出分配情况又如何呢？
三、地震预算和支出比例分担
（一）与地震灾害有关的财政预算与支出机制
一般年份，为应对不测、维持灾害行政和救灾体制需要，日本政府每年普通预算中都含有灾害预备费等相关弹性预算。如果发生较大灾害，国会（地方议会）则采取补充预算或特别会计的方式追加拨款。当出现跨年度或需要长期给予资金援助的灾害时，国家和地方财政主管部门则根据总体费用估算和地方提出的预算额度，在财政许可的范围内安排相关灾害预算。通过灾区提出的恢复重建计划和地区防灾计划等，安排、协调资金的使用。
表2是3.11大地震两年来的国家财政预算情况。从结构上看，经费包括9大部分：灾害救助经费， 灾害废弃物处理费，公共事业费追加，灾害融资经费，地方交付税、交付金。东日本大地震交付金，原子能灾害恢复费，全国防灾对策费与其他经费等。根据灾害的发展，预算的内容每年也有变化。
国家预算以地方交付税，国库负担金或补助费，债券融资，融资补助等形式发放给灾区。地方预算的来源除了地方税、来自国家的地方交付税、国库补贴等转移费用以外、还可以发行地方债券、设立灾害恢复基金等。灾害恢复基金由地方政府任意负责建立，平常年份进行积累，灾害发生时作为灾害的临时经费使用。发行地方债券是地方政府的另外一种筹资手段。但法律对此有约束性规定，即债券总额应与因灾减免的各种税收的额度以及灾害预防、应急所需由地方政府承担的部分费用相当，利息另行规定。另外，还规定政府金融机构在灾害发生后可为灾区政府提供特别融资。地方政府的经费用途一般包括灾害预防费用、应急措施费用、灾后恢复事业费等。
根据灾害对策基本法的规定，市町村、都道府县政府的灾害行政和业务经费，除了有法律另行规定的以外，原则上由本地（灾区）政府承担，体現了谁负责谁承担的财务原则。除了本地区发生的救灾相关经费以外，其他非受灾地方政府和公共团体为灾区政府提供灾害应急援助时所产生的经费，也由接受援助的灾区政府承担。当灾区政府无力承担时，可以申请国家和增援方临时代为垫付。
市町村根据都道府县指示采取应急措施所产生的费用以及都道府县增援所发生的费用，当受灾市町村负担有困难或由市町村负担欠妥时，除了按规定由国家支付的部分外，应由增援方负担。都道府县可以为灾区政府临时代垫部分援助费用。
当灾害发生后，中央政府（国家）必须在保证财政正常运行的情况下迅速采取必要的财政措施。包括优先使用预备费，如需要发行国债，应对政府债务负担增加可能造成的影响进行综合评估后及时做出决策。基本法规定，国家要求地方自治体开展应急措施所产生的费用，当地方自治体承担有困难或不应当承担时，由国家依法全部或部分承担。当发生巨灾需要迅速采取相应应急措施时，政府要为受灾地方公共团体等提供必要的经费负担。具体将视情况，通过制定巨灾特别援助法，根据相应的补贴措施标准以及灾区实际需要而定。对于巨灾导致的不属于国库补贴范围的重建经费，当灾区地方政府负担严重不足时，可通过立法提供特别资金补充。对于灾区地方政府从事国家公共事业的恢复重建或重要民生事业所产生的费用，国家将通过预算，根据法律规定，承担国家应承担的费用或提供补贴资金。
国家的恢复重建资金预算，一般先由市町村、都道府县以及公共团体根据地方防灾和恢复重建规划提出所需项目和经费，对于需要国家承担的费用或者提供补贴的业务，由各省主管大臣（复兴厅）对地方政府提出的材料进行调查的基础上做出最终决定。各省厅将结果汇报中央防灾会议（复兴厅），内阁府在对灾害损失总额估计的基础上根据地方灾区公共团体提出的重建计划和项目，按照受灾严重程度和地区重建的必要性、紧迫性确定经费额度。经国会审批核准后，分配给各府省以及地方政府和相关机构执行。经费来源由国家通过节约成本，压缩开支，发行债券、融资等手段筹集，并为地方融资提供方便。①
以上是政府灾害支出的基本机制。那么对于公共设施、民间设施以及不同内容的恢复重建项目的具体支出比例又是如何确定的呢？
（二）与3.11大地震有关的地震支出比例划分
表3是根据《东日本大地震特别财政援助法》规定，政府对都道府县和市町村辖区内公共设施、民间设施以及其他生活设施等的国库补贴情况。其一，国家对都道府县直辖的水道设施、工业用水设施、住宅改良，交通安全设施，城市设施等公共土木设施恢复重建的国库补贴为80%—90%。地方政府通过发行债券募集资金时，国家通过普通预算提供100%补贴。市町村在处理废弃物时，国库负担50%—80%、90%的事业费。对于老年人全天护理中心、老年人短期照料设施、残疾人援助设施等社会福利设施以及警察设施、消防设施等公共设施的国库负担为2/3，地方负担1/3。②
对于B急救医疗、精神科医院等民间医疗设施，国库补贴为1/2。而对于C其他社会生活设施，则根据公共性的强弱，提供不同比例的补贴或者贷款利息补贴。
对于D一般民营企业和个人，国家则主要提供融资贷款、或采取放宽缴费年限进行利息补贴等。
地震给灾区政府带来严重的财政困难。尤其是受灾严重的岩手县、宫城县、福岛县，重建经费大大超出了自治体能够承担的范围。3.11大地震以后，由于影响巨大，被指定为巨灾，国家通过补充预算、一般预算以及复兴特别交付金制度等对地方政府采取了尽可能多的承担地震灾害财政负担的政策。
如，对于地方政府管辖的道路修缮、土地规划整理、防灾集团转移、农业农村整备、学校整备、医院抗震补贴等的国库补贴，一般规定基干事业项目上限为35%，最高补助率为80%。但为了减轻自治体负担，国家（通过修改法律条文）相应地提高了补助率（一般为10%～20%）或增加补贴力度，例如防灾集团转移原来规定国家负担比例为3/4，地方负担1/4。3.11大地震后考虑到灾区政府的实际情况，国家通过立法，决定将地方承担的1/4的50%给予补贴。①
对于灾害救助经费（临时收容设施、食品、水、寝具、医疗、抢修、埋葬等），原则上由灾区市町村和都道府县支付，国家对按超出市町村、都道府县以普通税标准税率核算的年度总收入估算额2%以下部分，负担50%，大于2%少于4%的部分，负担80%。超过4%以上的部分，负担90%。②
对于生活基础设施等基干项目的补贴率，一般为50%-80%，但当灾区地方事业计划被批准以后，加上地方交付税的合并使用以后，基本上地方的负担全部由国家承担。
对于个别法律的规定，如《受灾者生活重建援助法》规定对灾民的生活重建援助最高300万日元，国家和地方自治体按各占50%的比例承担费用。灾后，政府对该法律修改，将国家的补贴提高到80%，并纳入到国家的补充预算中。
以上是日本灾害支出比例的具体情况。从救灾支出的沿革来看，为了强化危险地区的地震应对，日本在1985年至2010年之间共开展了6次对重点地区地震应对事业的财政补贴，根据计划，将原来消防设施、公立中小学危险校舍改造费的国库补贴由原来的1/3提高到1/2（个别财政困难市町村或有倒塌危险的学校为2/3），社会福利设施的补贴由1/2提高到2/3，以提高危险地区设施的抗震水平（根据《关于地震防灾强化地区地震对策紧急整备事业的国家财政特别措施法》1980年整理）。另根据《土木工程设施灾害复原事业国库负担法》（2011年修改），3.11大地震后，国家通过特别财政补贴金和增加国库负担比例规定，对都道府县：公共土木设施关联的项目的一般国库补贴1/2；公立学校复原补贴2/3；公营住宅补贴1/2；感染性指定医疗机构灾害恢复国库补贴2/3X1/2的補贴率分别提高到3/4；5/6；3/4；1/2。
总体而言，日本灾害经费的支出根据事权分工以及灾害程度和项目性质的不同，国家的补贴率也不同，体现了分工合作的行政理念。
四、日本的经验与教训
（一 ）经验
从3.11大地震的结果看，这次地震灾害的确给灾区造成了很大损失，但不能否认，由于日本政府和居民的防灾意识强，防灾机制比较健全，而且国家与地方自治体的责任有明确规定，在灾害恢复中强调“自助、共助、公助”的综合防灾理念，灾害重建的速度和效果还是比较突出的，为抗震救灾积累了不少经验。具体可以归纳为以下几点。
其一，灾害行政以立法（法律）为准，有法可依。不仅国家、都道府县、市町村要依法行政，相关企事业单位、甚至个人也要依法承担应该承担的责任。
其二，责任明确，义务对等，组织系统健全，功能互补。责任方面，明确地震灾害应对的首要责任主体是市町村，都道府县为其提供准确必要的援助，国家的作用是为两者提供后援。各级政府依法行政，依法建制，依法确权，责权细化，整体构成一个上下联动的防灾减灾责任机制。
其三，事权和财权分置为主，也强调整体性。国家通过立法确权，明确了各主体的责任和义务，在财政上既不大包大揽，也不轻视政府的公共责任。在主体上，重视地方的自主性、治愈力，同时通过国家财政支出，显示出中央和地方上下一体，协同防灾的决心。
（二）问题与教训
其一，财权分担，中央财权相对集中，地方财源相对短缺，不利于地方因地制宜灵活开展重建。当大规模地震发生后，灾区政府一般当年会遇到财政困难，无力单独承担地方应该承担的费用，只能向国家要求国库补贴。长期以往，容易导致地方政府平时应付，出现灾害时向国家伸手要钱的弊端。
其二，地方救灾项目多通过各府省（复兴厅）分别申请上报、核准、下拨。项目事权分散，一是不利于资金集中有效使用，二是以项目为导向的资金使用方式容易导致不公，引起部分居民的不满。
其三，事权财权分配过于明晰，容易对中央政策、业务范围、援助项目形成依赖性。有政策有资金的项目就做，没有资金的项目就等，缺乏主动和自觉性。事权不明的地方无法实施，影响救灾效率。
其四，法律条文之间有矛盾或不适合之处，通过法律修改事权授权速度慢，很容易导致必要的活动和业务难以及时展开。
地震确权是做好地震应对的关键。明确职责，合理分工合作是保证救灾顺利有序开展的必要条件。日本的经验对我国救灾制度建设也有参考价值，值得学习和借鉴。
【责任编辑：石本惠】
