基于消费者权利保护的泰安市网约车政策解析
关键词 消费者 网约车 政策 权利保护
作者简介：李秋雯，山东交通职业学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.346一、引言
本文认为泰安市网约车暂行办法的落地实施，理论上会导致快车数量大幅减少，至少是短期内减少。 网约车诞生后之所以经历了一段快速发展时期，一个非常重要的原因是巡游车数量过少、人们出行打车缺口过大以及网络通讯工具普及造成，加之法律具有的稳定性和滞后性特征，在网约车产生的相当一段时间内，现有法律面对网约车时无所适从，从而网约车得以在“灰色”地带野蛮生长。但是，消费者权利保护的诉求是伴随网约车产生一直且始终存在的， 并且作为网约车服务的对象，某种意义上消费者的权利保护诉求直接决定了网约车的发展前途。因此，有必要从消费者权利保护的角度来审视网约车这一新事物以及泰安市网约车新政。二、泰安市网约车发展背景及问题
1997年泰安市发放出租车牌照1292张，二十年来泰安市区人口增长数倍、市区面积扩大数倍，经济总量也随之扩大，而出租车牌照数量一直没有增加。根据笔者自身打车体验，不难发现泰安市存在跟全国很多地方相似的打车难状况，这是网约车产生的现实背景。自2014年开始泰安陆续有私家车接入滴滴平台从事网约车业务，网约车的出现填补了巡游车供应的短缺，缓解了打车难得的现状，但是，网约车又不似早已遍布市区的黑车，经营“一锤子买卖”，凭借较好的服务和低于巡游车的价格，迅速获得大量拥趸，这又给道路运输行业管理、网约车消费者权利保护提出了难题。而消费者权利保护问题在互联网经济、共享经济的新业态下，除了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二章的规定， 还面临着新的难题。从实际操作层面，泰安市网约车新政能否保护消费者的个人信息不被滥用？网络平台派车过程中，消费者的自主选择权是否得到了应有的保护？以及消费者对商品和服务的知情权在网约车服务的过程中，在多大程度上得到了实现？三、泰安市现有网约车对消费者权利保护的挑战
第一，从准入上，传统出租车的运营需要取得营运牌照，营运牌照数量由泰安市交通部门根据本地人口数量、交通状况等因素来确定，尽管近20年泰安从未新增出租车营运牌照，但这也从另一方面说明了出租车营运牌照对从事该行业的重要性。个人需要具备一系列条件，经过较繁琐的程序，才能从事出租客运行业，这种较高的门槛 在一定程度上能够督促出租车司机守法运营，这有利于保护消费者的权利，既包括消费者的安全，也包括潜在消费者的路权。 跟传统巡游车相比，网约车的准入显得相对简单很多，只提供驾驶证、行驶证和身份证，私家车主就可以注册网约车从事道路客运。如此简单的程序，跟网约车平台的企业扩张战略不无关系，但是，更为严重的代价是打开了消费者权利保护的缺口。自网约车诞生以来，屡屡发生的司机对乘客的侵权事件即是证明。
第二，网约车出现之前，乘客打车通常是招手即停，乘车完毕不会留下个人信息。网约车的出现，颠覆了传统的打车方式和支付方式，这种通过網络平台约车的打车方式和电子支付的支付方式，使消费者的联系方式、乘车路线、乘车目的地、银行卡等个人信息面临泄露的风险，更有网约车司机以此报复消费者的事件发生；另外，如果说传统招手即停的打车方式有消费者自主选择车辆和司机的权利的意味，那么这种通过网络平台自动匹配的办法来促成交易的方式，虽然保留了消费者可以选择用或者不用网约车的权利，但是，用哪辆网约车的权利却被现有的平台公司自动匹配技术取代，形成一种消费者的不完全自主选择权。
第三，巡游车实行政府定价，泰安市巡游车起租价为6元/2公里，之后1.5元/公里，明码标价；网约车产生之初得益于平台补贴，价格较低，而后通过低价竞争，滴滴先后合并优步、快滴之后，形成垄断经营之势，价格也逐渐提高，更有在用车高峰时段加价功能，而如何计算高峰时段、如何加价、加多少合理， 网络平台掌握着大量供求信息，并有权进行供求匹配，而消费者处于信息盲区，两者之间存在严重的信息不对称问题，网约车平台也未向消费者公示，更没有征求消费者意见，消费者只能被动接受平台单方面的加价，因此消费者的知情权，及建立在知情基础上的自主选择权、公平交易权受到挑战。
总之，网约车平台公司的产生，使得大量本来闲置的私家车及车主的积极性被调动起来，在“共享”精神的感召下大量私家车出行次数增多、出行时间延长，存在已久的黑车通过平台公司，在共享经济的掩护下也活跃起来，占用了有限的城市公共道路，道路拥堵状况日益严峻。网约车商业模式对市区有限公共道路的过度利用降低了公共资源的使用效率，不利于社会整体福利。 因此，急需政策对网约车进行适度干预。四、泰安市网约车政策分析
泰安市网约车政策包括总则、网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、经营服务管理、监督检查、法律责任、附则，共计七章。从保护消费者权利的角度来分析本办法，从而发现可能导致网约车大幅减少的政策原因，进而分析该政策的合理性和可行性，就显得很有必要。
总则第三条提出要按照“高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车”，这一条实质是为网约车发展定调，即与传统巡游车相比将网约车业务定位在提供高于巡游车服务的领域。从经济学的角度来分析，虽然高投入未必带来高品质服务（即高产出），但是高品质服务（即高产出）必然要以相对较高的投入为基础，高品质服务的原则，实质上是对网约车业务提出了较传统巡游车更高的要求，这意味着从事网约车业务将来可能要在车辆质量性能、驾驶员准入资质、安全运营及保险等方面面临着更为严苛的法律要求，而这不仅违背网约车产生之初所追求的为消费者提供质优价廉的乘车服务，而且以消费者权利保护的名义对网约车的这种高要求，看似为消费者提供更好的服务，实质上却从根本上抬高了网约车的准入门槛，变相剥夺了消费者乘车的自主选择权，这种规定与其说是保护消费者权利，不如说是新政与传统巡游车利益集团达成的一种妥协。
第二章是对网约车平台公司的规定，如许可申请、许可材料、许可程序等，参照了本市出租车公司成立的一些规定。 从立法惯性分析这毋庸置疑，从维护消费者利益的角度，这些规定对网约车经营是否必要？如果不必要，又为什么要如此规定？若是必要，何以必要？若没有这些规定网约车经营是否真的就会“脱轨”？从近三年网约车在泰安的实践来看，不在泰安设立分公司，并没有给网约车平台公司的运营带来不便，而消费者的利益也未必因为设立分公司就能够更充分地被保护，比如成立分公司必然导致费用增加，因此可以预见消费者将来的乘车成本必然提高。笔者推测新政要求平台公司在泰安设立分公司最主要目的是便于监管部门执法。
第三章是关于网约车车辆和驾驶员的规定，且不说对本地车牌的规定背离了网络经济的跨地域性特征，要求车辆计税价格12万以上排除了目前正在运营的绝大多数网约车， 而三年以内新车的规定，看似是为了消费者安全及更好的乘车体验，实则将大量不符合条件的网约车排除在外。事实上抬高了个体从事网约车业务的经营成本，这部分成本最终还是要以各种方式由消费者买单。要求驾驶员有本市户籍或本市居住证，从保护本地就业来说看似有利，但全国其他地市若也要求本地户籍，那么从整体上来说，肯定不是帕累托最优。而现有发达的导航技术，早已克服了外地司机对地形不熟悉的缺点，本地户籍驾驶员的优势已荡然无存。在现有的技术水平下，本地户籍是否应该成为在本地从事网约车的必要条件？我认为不必然，首先，该条规定违反了法律面前人人平等原则，侵犯了劳动者的劳动权，有对劳动者地域歧视之嫌；其次，泰安市区包括泰山区和岱岳区中心地区，市区面积不大，整体而言，泰安市不似北上广外来人口聚集，户口取得程序繁琐等，泰安市相对闭塞，本地人口占多数，因此对本地户籍的规定意义不大，反而有照抄照搬之嫌。
第四章是经营服务管理，包括网约车平台、车辆、驾驶员服务规范和乘客乘车规范，该部分确立了网约车平台公司的承运人地位，将经济实力雄厚的平台公司作为消费者权利保护的主体，从消费者角度具有可行性，同时也迫使其嚴格内部管理流程从而加强对车辆、驾驶员的管理。实践上，在网约车新政出台前出现的网约车司机侵权事件中，平台公司曾主动承担赔偿责任，一定程度上说明了平台公司及消费者均默认其承运人责任主体地位，新政只是将这种已经在实践中通行的规则确认下来，将其制度化。在新政出台后，这也是被践行的最彻底的规定之一。另外，第二十八条规定，根据工作时长、服务频次等特点，平台公司与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，更是照搬了交通部网约车暂行办法，不具有可行性。据笔者调查，泰安市1997年向个人免费颁发出租车营运证，从事出租车业务，之后为便于管理，成立了出租车公司。目前泰安市出租车公司对巡游车的管理采取挂靠方式，出租车经营权归个人，驾驶员自己交纳社保，每月向出租车公司交纳180元管理费用于驾驶员管理、培训教育等。对比现有巡游车驾驶员的管理，本条规定在增加平台公司经营成本、兼职网约车驾驶员违法成本的同时，却并未对消费者权利保护有实质性影响。五、总结
若严格按照泰安市政策管理网约车，理论上应当导致网约车数量减少，打车难状况重现。然而事实上新政试行以来泰安市网约车数量却并未减少，而这并非平台公司和网约车驾驶员依法经营更换车辆的结果，却是新政并未得到贯彻，而这并不是因为平台公司和驾驶员胆大妄为，也非相关部门执法不严，更不是消费者缺少法律意识，而是泰安市网约车政策的制定和推行，触及了大量网约车从业者的利益，也无法缓解消费者打车难状况，不能为消费者提供质优价廉的打车服务，而建立和利用制度需要成本，对于数量庞大的网约车驾驶员群体和消费者来说，如果遵守该制度的成本在边际上大于其收益，那么这个制度是无法彻底实施的，因此，造成的现状是网约车方、消费者、交通部门甚至巡游车公司等各方利益妥协的结果。
注释：
根据交通局提供的数据，截止2017年3月，泰安市有1.1万多辆私家车接入网约车平台从事网约车运营，而符合《泰安市暂行办法》条件的车辆只有83辆。
《网约车维权难 滴滴乘客维权10个月获赔5500 元》，北京《经济参考报》，2016年6月24日。
《中华人民共和国消费者权益保护法》第二章规定，消费者享有人身、财产不受侵害的权利、对商品和服务的知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、人格尊严权及个人信息依法被保护的权利等。
笔者从泰安市金豹出租汽车有限公司了解到，泰安市出租车营运牌照价格最高时达到70万一张。因此，从事出租车运营需要付出很高的代价。
在网约车产生之前，没有营运牌照而从事客运的车辆，一直是泰安市交通执法部门重点打击的对象，因此，无证车辆不敢上路巡游揽活，只在固定的几个地点蹲点揽活。
公地悲剧论：[美]曼昆著.梁小民译.经济学原理（上册）.生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社.1999.236.
《泰安市出租客运公司管理办法》，泰交运{1997}17号。
根据笔者观察发现，从事网约车运营的车辆大多价格在4-8万，并且愿意从事网约车的驾驶员主要由两类人构成，一类是没有工作，以开网约车为生者，另一类是有工作，但收入不高者，利用工作间隙从事网约车业务。
参考文献：
[1]苏力.法治及其本土资源.北京大学出版社.2015.
[2]苏力.制度是如何形成的.北京大学出版社.2007.
[3][美]E·博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.2016.
[4]翟同祖.中国法律与中国社会.商务印书馆.2017.
作者简介：李秋雯，山东交通职业学院。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.346一、引言
本文认为泰安市网约车暂行办法的落地实施，理论上会导致快车数量大幅减少，至少是短期内减少。 网约车诞生后之所以经历了一段快速发展时期，一个非常重要的原因是巡游车数量过少、人们出行打车缺口过大以及网络通讯工具普及造成，加之法律具有的稳定性和滞后性特征，在网约车产生的相当一段时间内，现有法律面对网约车时无所适从，从而网约车得以在“灰色”地带野蛮生长。但是，消费者权利保护的诉求是伴随网约车产生一直且始终存在的， 并且作为网约车服务的对象，某种意义上消费者的权利保护诉求直接决定了网约车的发展前途。因此，有必要从消费者权利保护的角度来审视网约车这一新事物以及泰安市网约车新政。二、泰安市网约车发展背景及问题
1997年泰安市发放出租车牌照1292张，二十年来泰安市区人口增长数倍、市区面积扩大数倍，经济总量也随之扩大，而出租车牌照数量一直没有增加。根据笔者自身打车体验，不难发现泰安市存在跟全国很多地方相似的打车难状况，这是网约车产生的现实背景。自2014年开始泰安陆续有私家车接入滴滴平台从事网约车业务，网约车的出现填补了巡游车供应的短缺，缓解了打车难得的现状，但是，网约车又不似早已遍布市区的黑车，经营“一锤子买卖”，凭借较好的服务和低于巡游车的价格，迅速获得大量拥趸，这又给道路运输行业管理、网约车消费者权利保护提出了难题。而消费者权利保护问题在互联网经济、共享经济的新业态下，除了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二章的规定， 还面临着新的难题。从实际操作层面，泰安市网约车新政能否保护消费者的个人信息不被滥用？网络平台派车过程中，消费者的自主选择权是否得到了应有的保护？以及消费者对商品和服务的知情权在网约车服务的过程中，在多大程度上得到了实现？三、泰安市现有网约车对消费者权利保护的挑战
第一，从准入上，传统出租车的运营需要取得营运牌照，营运牌照数量由泰安市交通部门根据本地人口数量、交通状况等因素来确定，尽管近20年泰安从未新增出租车营运牌照，但这也从另一方面说明了出租车营运牌照对从事该行业的重要性。个人需要具备一系列条件，经过较繁琐的程序，才能从事出租客运行业，这种较高的门槛 在一定程度上能够督促出租车司机守法运营，这有利于保护消费者的权利，既包括消费者的安全，也包括潜在消费者的路权。 跟传统巡游车相比，网约车的准入显得相对简单很多，只提供驾驶证、行驶证和身份证，私家车主就可以注册网约车从事道路客运。如此简单的程序，跟网约车平台的企业扩张战略不无关系，但是，更为严重的代价是打开了消费者权利保护的缺口。自网约车诞生以来，屡屡发生的司机对乘客的侵权事件即是证明。
第二，网约车出现之前，乘客打车通常是招手即停，乘车完毕不会留下个人信息。网约车的出现，颠覆了传统的打车方式和支付方式，这种通过網络平台约车的打车方式和电子支付的支付方式，使消费者的联系方式、乘车路线、乘车目的地、银行卡等个人信息面临泄露的风险，更有网约车司机以此报复消费者的事件发生；另外，如果说传统招手即停的打车方式有消费者自主选择车辆和司机的权利的意味，那么这种通过网络平台自动匹配的办法来促成交易的方式，虽然保留了消费者可以选择用或者不用网约车的权利，但是，用哪辆网约车的权利却被现有的平台公司自动匹配技术取代，形成一种消费者的不完全自主选择权。
第三，巡游车实行政府定价，泰安市巡游车起租价为6元/2公里，之后1.5元/公里，明码标价；网约车产生之初得益于平台补贴，价格较低，而后通过低价竞争，滴滴先后合并优步、快滴之后，形成垄断经营之势，价格也逐渐提高，更有在用车高峰时段加价功能，而如何计算高峰时段、如何加价、加多少合理， 网络平台掌握着大量供求信息，并有权进行供求匹配，而消费者处于信息盲区，两者之间存在严重的信息不对称问题，网约车平台也未向消费者公示，更没有征求消费者意见，消费者只能被动接受平台单方面的加价，因此消费者的知情权，及建立在知情基础上的自主选择权、公平交易权受到挑战。
总之，网约车平台公司的产生，使得大量本来闲置的私家车及车主的积极性被调动起来，在“共享”精神的感召下大量私家车出行次数增多、出行时间延长，存在已久的黑车通过平台公司，在共享经济的掩护下也活跃起来，占用了有限的城市公共道路，道路拥堵状况日益严峻。网约车商业模式对市区有限公共道路的过度利用降低了公共资源的使用效率，不利于社会整体福利。 因此，急需政策对网约车进行适度干预。四、泰安市网约车政策分析
泰安市网约车政策包括总则、网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、经营服务管理、监督检查、法律责任、附则，共计七章。从保护消费者权利的角度来分析本办法，从而发现可能导致网约车大幅减少的政策原因，进而分析该政策的合理性和可行性，就显得很有必要。
总则第三条提出要按照“高品质服务、差异化经营的原则，有序发展网约车”，这一条实质是为网约车发展定调，即与传统巡游车相比将网约车业务定位在提供高于巡游车服务的领域。从经济学的角度来分析，虽然高投入未必带来高品质服务（即高产出），但是高品质服务（即高产出）必然要以相对较高的投入为基础，高品质服务的原则，实质上是对网约车业务提出了较传统巡游车更高的要求，这意味着从事网约车业务将来可能要在车辆质量性能、驾驶员准入资质、安全运营及保险等方面面临着更为严苛的法律要求，而这不仅违背网约车产生之初所追求的为消费者提供质优价廉的乘车服务，而且以消费者权利保护的名义对网约车的这种高要求，看似为消费者提供更好的服务，实质上却从根本上抬高了网约车的准入门槛，变相剥夺了消费者乘车的自主选择权，这种规定与其说是保护消费者权利，不如说是新政与传统巡游车利益集团达成的一种妥协。
第二章是对网约车平台公司的规定，如许可申请、许可材料、许可程序等，参照了本市出租车公司成立的一些规定。 从立法惯性分析这毋庸置疑，从维护消费者利益的角度，这些规定对网约车经营是否必要？如果不必要，又为什么要如此规定？若是必要，何以必要？若没有这些规定网约车经营是否真的就会“脱轨”？从近三年网约车在泰安的实践来看，不在泰安设立分公司，并没有给网约车平台公司的运营带来不便，而消费者的利益也未必因为设立分公司就能够更充分地被保护，比如成立分公司必然导致费用增加，因此可以预见消费者将来的乘车成本必然提高。笔者推测新政要求平台公司在泰安设立分公司最主要目的是便于监管部门执法。
第三章是关于网约车车辆和驾驶员的规定，且不说对本地车牌的规定背离了网络经济的跨地域性特征，要求车辆计税价格12万以上排除了目前正在运营的绝大多数网约车， 而三年以内新车的规定，看似是为了消费者安全及更好的乘车体验，实则将大量不符合条件的网约车排除在外。事实上抬高了个体从事网约车业务的经营成本，这部分成本最终还是要以各种方式由消费者买单。要求驾驶员有本市户籍或本市居住证，从保护本地就业来说看似有利，但全国其他地市若也要求本地户籍，那么从整体上来说，肯定不是帕累托最优。而现有发达的导航技术，早已克服了外地司机对地形不熟悉的缺点，本地户籍驾驶员的优势已荡然无存。在现有的技术水平下，本地户籍是否应该成为在本地从事网约车的必要条件？我认为不必然，首先，该条规定违反了法律面前人人平等原则，侵犯了劳动者的劳动权，有对劳动者地域歧视之嫌；其次，泰安市区包括泰山区和岱岳区中心地区，市区面积不大，整体而言，泰安市不似北上广外来人口聚集，户口取得程序繁琐等，泰安市相对闭塞，本地人口占多数，因此对本地户籍的规定意义不大，反而有照抄照搬之嫌。
第四章是经营服务管理，包括网约车平台、车辆、驾驶员服务规范和乘客乘车规范，该部分确立了网约车平台公司的承运人地位，将经济实力雄厚的平台公司作为消费者权利保护的主体，从消费者角度具有可行性，同时也迫使其嚴格内部管理流程从而加强对车辆、驾驶员的管理。实践上，在网约车新政出台前出现的网约车司机侵权事件中，平台公司曾主动承担赔偿责任，一定程度上说明了平台公司及消费者均默认其承运人责任主体地位，新政只是将这种已经在实践中通行的规则确认下来，将其制度化。在新政出台后，这也是被践行的最彻底的规定之一。另外，第二十八条规定，根据工作时长、服务频次等特点，平台公司与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议，更是照搬了交通部网约车暂行办法，不具有可行性。据笔者调查，泰安市1997年向个人免费颁发出租车营运证，从事出租车业务，之后为便于管理，成立了出租车公司。目前泰安市出租车公司对巡游车的管理采取挂靠方式，出租车经营权归个人，驾驶员自己交纳社保，每月向出租车公司交纳180元管理费用于驾驶员管理、培训教育等。对比现有巡游车驾驶员的管理，本条规定在增加平台公司经营成本、兼职网约车驾驶员违法成本的同时，却并未对消费者权利保护有实质性影响。五、总结
若严格按照泰安市政策管理网约车，理论上应当导致网约车数量减少，打车难状况重现。然而事实上新政试行以来泰安市网约车数量却并未减少，而这并非平台公司和网约车驾驶员依法经营更换车辆的结果，却是新政并未得到贯彻，而这并不是因为平台公司和驾驶员胆大妄为，也非相关部门执法不严，更不是消费者缺少法律意识，而是泰安市网约车政策的制定和推行，触及了大量网约车从业者的利益，也无法缓解消费者打车难状况，不能为消费者提供质优价廉的打车服务，而建立和利用制度需要成本，对于数量庞大的网约车驾驶员群体和消费者来说，如果遵守该制度的成本在边际上大于其收益，那么这个制度是无法彻底实施的，因此，造成的现状是网约车方、消费者、交通部门甚至巡游车公司等各方利益妥协的结果。
注释：
根据交通局提供的数据，截止2017年3月，泰安市有1.1万多辆私家车接入网约车平台从事网约车运营，而符合《泰安市暂行办法》条件的车辆只有83辆。
《网约车维权难 滴滴乘客维权10个月获赔5500 元》，北京《经济参考报》，2016年6月24日。
《中华人民共和国消费者权益保护法》第二章规定，消费者享有人身、财产不受侵害的权利、对商品和服务的知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、人格尊严权及个人信息依法被保护的权利等。
笔者从泰安市金豹出租汽车有限公司了解到，泰安市出租车营运牌照价格最高时达到70万一张。因此，从事出租车运营需要付出很高的代价。
在网约车产生之前，没有营运牌照而从事客运的车辆，一直是泰安市交通执法部门重点打击的对象，因此，无证车辆不敢上路巡游揽活，只在固定的几个地点蹲点揽活。
公地悲剧论：[美]曼昆著.梁小民译.经济学原理（上册）.生活·读书·新知三联书店、北京大学出版社.1999.236.
《泰安市出租客运公司管理办法》，泰交运{1997}17号。
根据笔者观察发现，从事网约车运营的车辆大多价格在4-8万，并且愿意从事网约车的驾驶员主要由两类人构成，一类是没有工作，以开网约车为生者，另一类是有工作，但收入不高者，利用工作间隙从事网约车业务。
参考文献：
[1]苏力.法治及其本土资源.北京大学出版社.2015.
[2]苏力.制度是如何形成的.北京大学出版社.2007.
[3][美]E·博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法.中国政法大学出版社.2016.
[4]翟同祖.中国法律与中国社会.商务印书馆.2017.
