商事制度改革背景下的政府监管
方俊
〔摘要〕 商事制度作为市场经济体系的重要组成部分，其改革亟需政府监管方式的调整配套，才能使改革举措“落地生根”并“释放红利”。在商事制度改革紧锣密鼓的推进中，政府监管存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等失调问题。观念陈旧、法规滞后、手段落后是导致监管存在问题的认识性、制度性和工具性根源。推动政府监管从失调到协调转型，需要创新服务理念，建立权责清单；内外协作联动，健全监管机制；联通信息孤岛，重构监管平台。
〔关键词〕 商事制度改革，政府监管，权责清单，监管机制，监管平台
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0069-06
商事制度改革是党中央、国务院作出的适应市场经济发展要求的一项重要商事改革部署，也是敦促政府转变职能、简政放权的一个重要举措。商事制度改革需要政府监管方式与时俱进、同向并行。在商事制度改革快速推进的背景下政府监管客观上存在哪些失调问题？这些问题产生的原因何在？政府监管从失调到协调转型的路径在哪里？这是本文研究的旨趣所在。
一、商事制度改革中政府监管的失调问题
商事制度也称商事登记制度，一般是商业当事人为设立、变更或终止商业主体资格，依照法律规定的内容和程序向主管登记机关提出登记申请，主管机关予以核准并登记注册的法律行为 〔1 〕85。改革前的商事登记制度要求商事主體从业资格与营业资格相统一，商事主体在取得合法登记前必须取得相应经营项目的审批许可，满足前置条件才能依法登记并取得从业资格。“先审批后登记”这一制度是从基于方便政府管制的角度设计的，但其直接后果是导致商事登记与审批的关系混乱，把商事主体从业资格和营业资格审查混为一谈，对当今新业态经济发展造成了人为障碍。2014年2月，国务院出台了《注册资本登记制度改革方案》，商事制度改革得以正式启动并快速推进。在商事制度改革快速推进、改革红利初现端倪的同时，我们也注意到，地方政府监管依然在“重复昨天的故事”。通过调查我们发现，一些地方在商事监管环节存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等问题。具体而言，商事制度改革中政府监管失调主要表现在以下三个方面：
（一）监管滞后，效率低下
目前，不少地方政府对商事实行“宽进严管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的问题不甚明了，职能部门依然习惯于过去被动地坐等商事主体主动送上门来审查的审批监管模式，“离开了审批就不会监管”。沿用过去的监管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市场经济属于利益驱动型经济，部分从事许可经营项目的商事主体为了追求眼前的利益，不愿再付出金钱与时间成本申领许可证便“抢跑”（即只领营业执照不办许可就开业）的现象大量存在，导致许可监管出现“空档”。
广东省G市P区政务办提供了2014年至2015年商事登记管理信息平台业务推送量统计情况，从该平台上传许可证（即许可部门颁发许可证）数量与推送消息（即商事主体申请许可证）数量以及占比的情况可知，2014年P区商事登记管理信息平台向区内各行政审批部门推送信息8972条，各许可部门上传许可证13165份，后者大约是前者的1.47倍。由于公安、食药监等部门许可证申请渠道不仅来自于该平台的推送，还来自这些部门独立的业务系统，实际颁发许可证量大于该平台推送量，导致从表面上看P区各部门总体超额完成了许可证受理办结的工作，但细化到具体部门，仍存在一些部门办理许可证占推送量的比例非常低的情况。据不完全统计，2014年P区货运行业经营者抢跑率高达52.3%，娱乐行业经营者抢跑率达高43.3%，特种行业经营者抢跑率约32.1%。另外，餐饮食品行业由于建立了较为完善的审批机制，商户申请许可的周期较短，没有出现抢跑的现象。到2015年，上述比例有所降低，分别为43.2%、42.2%、27.3%，说明随着商事制度改革的深化，各部门对商事主体的事中事后监管有所加强，但监管效率依然偏低，不容乐观。
（二）监管推诿，职责不清
在商事制度改革过程中，政府职能交叉所导致的重复监管、多头监管的现状并未根除。具体到P区，商改以后仍面临着多个部门多头执法、职能重叠、相互推诿、职责交叉不清的困境。在实施监管执法过程中，对涉及多个部门共同监管或法律法规未对监管主体予以明确的事项，相关职能部门往往依赖上级政府机构主持协调或上级主管部门的指导意见以对各自的监管职责进行明确。而特定情况下法律依据的缺失、上级部门指导意见的不一致、上下级部门协调不畅等情况，导致区级监管部门相互推诿现象时有发生，严重影响部门协调监管的顺畅性。
例如在学生托管行业的监管问题上，在商改前，上述行业有登记机关在准入条件上把关，未办理许可部门的前置审批是无法取得主体资格的，一旦非法营业即以涉嫌“无照（无主体资格）经营”为由交工商部门进行查处取缔。许可部门在颁发了许可证后，几乎不会对上述行业主体的后续行为再进行监管。商改以后，上述行业经营者取得营业执照获得主体资格不再困难，而要获得相应的许可证难度却未同步降低，经营者为避免办证的困难，纷纷以“咨询”为名进行登记，实则从事具体的培训、教育、法律服务等需获取许可证才能经营的项目，逃避许可部门的监管。在面对此类“证照不齐”或“证照不一”该如何监管的问题上，相关法律法规没有明确规定，加之上级部门监管指导意见不一致，区级教育、民政、公安、市场监管等部门缺乏统一的执法依据，一旦发生问题，监管部门“互踢皮球”、推诿职责的现象时常发生。
（三）监管孤岛，信息不畅
信息是服务管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部门的电子政务管理系统都是单独开发和使用的，如公安、工商、质监、法院等部门的信息化管理系统，内部建设非常全面，内容涵盖各自职责业务范围，但基于保密要求、部门法规以及本部门业务的考量，各部门向外发布的信息并不多，部门之间的数据交换共享更是少之又少，监管数据不论对社会还是对政府内部不同机构和部门而言都是各自封闭的，形成了“信息孤岛”。商事制度改革要求全市统一使用商事登记管理信息平台合并处理登记、审批、管理等业务，以对各部门审批和监管数据进行整合，实现数据互联共享，做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变 〔2 〕。而实际上，P区政府职能部门仅实现了许可信息的简单上传，并未将其管辖范围内主体的日常监督管理、行政处罚等信息共享，而经营地在本区、管辖权在市级的主体数据，在区级管理平台上也难以及时查询到上级部门的审批情况，导致在同一水平级的区级政府部门之间、在不同垂直级的市与区之间的数据平台均未能实现有效对接，严重影响政府部门的监管效率。2014年以来，P区构建了“一表制”网上审批系统并以此为基础建立了连接政府、企业的“一门式”政务平台，建立联合审批系统，基本构建了区级部门的审批环节综合服务平台，各部门共享审批登记的业务数据，解决了群众、企业办事“多头跑”的问题。但因管理滞后、缺乏激励手段和定时巡查更新机制等原因，现时的商事管理平台仍然缺乏各部门对市场主体监管环节的实时共享数据，仅靠工商部门推送主体登记、年度报告、异常名录情况的信息，无法发挥统一管理信息平台的作用，无法实现政府部门信息数据的有效互联共享。
〔摘要〕 商事制度作为市场经济体系的重要组成部分，其改革亟需政府监管方式的调整配套，才能使改革举措“落地生根”并“释放红利”。在商事制度改革紧锣密鼓的推进中，政府监管存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等失调问题。观念陈旧、法规滞后、手段落后是导致监管存在问题的认识性、制度性和工具性根源。推动政府监管从失调到协调转型，需要创新服务理念，建立权责清单；内外协作联动，健全监管机制；联通信息孤岛，重构监管平台。
〔关键词〕 商事制度改革，政府监管，权责清单，监管机制，监管平台
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0069-06
商事制度改革是党中央、国务院作出的适应市场经济发展要求的一项重要商事改革部署，也是敦促政府转变职能、简政放权的一个重要举措。商事制度改革需要政府监管方式与时俱进、同向并行。在商事制度改革快速推进的背景下政府监管客观上存在哪些失调问题？这些问题产生的原因何在？政府监管从失调到协调转型的路径在哪里？这是本文研究的旨趣所在。
一、商事制度改革中政府监管的失调问题
商事制度也称商事登记制度，一般是商业当事人为设立、变更或终止商业主体资格，依照法律规定的内容和程序向主管登记机关提出登记申请，主管机关予以核准并登记注册的法律行为 〔1 〕85。改革前的商事登记制度要求商事主體从业资格与营业资格相统一，商事主体在取得合法登记前必须取得相应经营项目的审批许可，满足前置条件才能依法登记并取得从业资格。“先审批后登记”这一制度是从基于方便政府管制的角度设计的，但其直接后果是导致商事登记与审批的关系混乱，把商事主体从业资格和营业资格审查混为一谈，对当今新业态经济发展造成了人为障碍。2014年2月，国务院出台了《注册资本登记制度改革方案》，商事制度改革得以正式启动并快速推进。在商事制度改革快速推进、改革红利初现端倪的同时，我们也注意到，地方政府监管依然在“重复昨天的故事”。通过调查我们发现，一些地方在商事监管环节存在效率低下、职责不清、信息互联不畅等问题。具体而言，商事制度改革中政府监管失调主要表现在以下三个方面：
（一）监管滞后，效率低下
目前，不少地方政府对商事实行“宽进严管”新政之后，“管什么”和“怎么管”的问题不甚明了，职能部门依然习惯于过去被动地坐等商事主体主动送上门来审查的审批监管模式，“离开了审批就不会监管”。沿用过去的监管方式必然跟不上商事改革的步伐，加之市场经济属于利益驱动型经济，部分从事许可经营项目的商事主体为了追求眼前的利益，不愿再付出金钱与时间成本申领许可证便“抢跑”（即只领营业执照不办许可就开业）的现象大量存在，导致许可监管出现“空档”。
广东省G市P区政务办提供了2014年至2015年商事登记管理信息平台业务推送量统计情况，从该平台上传许可证（即许可部门颁发许可证）数量与推送消息（即商事主体申请许可证）数量以及占比的情况可知，2014年P区商事登记管理信息平台向区内各行政审批部门推送信息8972条，各许可部门上传许可证13165份，后者大约是前者的1.47倍。由于公安、食药监等部门许可证申请渠道不仅来自于该平台的推送，还来自这些部门独立的业务系统，实际颁发许可证量大于该平台推送量，导致从表面上看P区各部门总体超额完成了许可证受理办结的工作，但细化到具体部门，仍存在一些部门办理许可证占推送量的比例非常低的情况。据不完全统计，2014年P区货运行业经营者抢跑率高达52.3%，娱乐行业经营者抢跑率达高43.3%，特种行业经营者抢跑率约32.1%。另外，餐饮食品行业由于建立了较为完善的审批机制，商户申请许可的周期较短，没有出现抢跑的现象。到2015年，上述比例有所降低，分别为43.2%、42.2%、27.3%，说明随着商事制度改革的深化，各部门对商事主体的事中事后监管有所加强，但监管效率依然偏低，不容乐观。
（二）监管推诿，职责不清
在商事制度改革过程中，政府职能交叉所导致的重复监管、多头监管的现状并未根除。具体到P区，商改以后仍面临着多个部门多头执法、职能重叠、相互推诿、职责交叉不清的困境。在实施监管执法过程中，对涉及多个部门共同监管或法律法规未对监管主体予以明确的事项，相关职能部门往往依赖上级政府机构主持协调或上级主管部门的指导意见以对各自的监管职责进行明确。而特定情况下法律依据的缺失、上级部门指导意见的不一致、上下级部门协调不畅等情况，导致区级监管部门相互推诿现象时有发生，严重影响部门协调监管的顺畅性。
例如在学生托管行业的监管问题上，在商改前，上述行业有登记机关在准入条件上把关，未办理许可部门的前置审批是无法取得主体资格的，一旦非法营业即以涉嫌“无照（无主体资格）经营”为由交工商部门进行查处取缔。许可部门在颁发了许可证后，几乎不会对上述行业主体的后续行为再进行监管。商改以后，上述行业经营者取得营业执照获得主体资格不再困难，而要获得相应的许可证难度却未同步降低，经营者为避免办证的困难，纷纷以“咨询”为名进行登记，实则从事具体的培训、教育、法律服务等需获取许可证才能经营的项目，逃避许可部门的监管。在面对此类“证照不齐”或“证照不一”该如何监管的问题上，相关法律法规没有明确规定，加之上级部门监管指导意见不一致，区级教育、民政、公安、市场监管等部门缺乏统一的执法依据，一旦发生问题，监管部门“互踢皮球”、推诿职责的现象时常发生。
（三）监管孤岛，信息不畅
信息是服务管理的重要“耳目”。在商事制度改革以前，各部门的电子政务管理系统都是单独开发和使用的，如公安、工商、质监、法院等部门的信息化管理系统，内部建设非常全面，内容涵盖各自职责业务范围，但基于保密要求、部门法规以及本部门业务的考量，各部门向外发布的信息并不多，部门之间的数据交换共享更是少之又少，监管数据不论对社会还是对政府内部不同机构和部门而言都是各自封闭的，形成了“信息孤岛”。商事制度改革要求全市统一使用商事登记管理信息平台合并处理登记、审批、管理等业务，以对各部门审批和监管数据进行整合，实现数据互联共享，做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变 〔2 〕。而实际上，P区政府职能部门仅实现了许可信息的简单上传，并未将其管辖范围内主体的日常监督管理、行政处罚等信息共享，而经营地在本区、管辖权在市级的主体数据，在区级管理平台上也难以及时查询到上级部门的审批情况，导致在同一水平级的区级政府部门之间、在不同垂直级的市与区之间的数据平台均未能实现有效对接，严重影响政府部门的监管效率。2014年以来，P区构建了“一表制”网上审批系统并以此为基础建立了连接政府、企业的“一门式”政务平台，建立联合审批系统，基本构建了区级部门的审批环节综合服务平台，各部门共享审批登记的业务数据，解决了群众、企业办事“多头跑”的问题。但因管理滞后、缺乏激励手段和定时巡查更新机制等原因，现时的商事管理平台仍然缺乏各部门对市场主体监管环节的实时共享数据，仅靠工商部门推送主体登记、年度报告、异常名录情况的信息，无法发挥统一管理信息平台的作用，无法实现政府部门信息数据的有效互联共享。
