党内规范性文件审查问题及其解决思路
林群丰
〔摘要〕 党内规范性文件审查是党在长期历史实践中建立起来的，对于完善党内法规制度体系和推进全面从严治党都具有重要价值。当前的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊四大问题，要解决这些问题，需科学界定党内规范性文件的范畴，打破仅能由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才能制定党内规范性文件的误导性观念；强化党内法规工作机构，确立明晰的党内规范性文件审查主体；建立主动审查与被动审查相结合的审查机制；构建以政治性、合法性为主兼顾合理性的审查责任体系。
〔关键词〕 党内法规，党内规范性文件，合法性审查，被动审查
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0032-06
十九大报告指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”强化党内法规制度建设是十八大以来的重要战略，十八届四中全会确立了“形成配套完备的党内法规制度体系”的目标，习近平总书记又强调“力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”。党内规范性文件审查制度是党内法规制度体系的重要内容，中共中央2017年6月25日印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出要“完善备案审查制度”。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党内规范性文件审查制度旨在对党内法规和党内规范性文件是否符合宪法法律、是否符合党章等方面进行审查。① 党内规范性文件审查与党内法规审查具有很多相同之处，在很多场合与“备案”“清理”联合使用，因此党内规范性文件审查往往也与“党内法规审查” 〔1 〕“党内法规备案审查”“党内法规清理审查”“党规合法合规性审查” 〔2 〕490混用。然而，党内规范性文件审查与这些常用概念存在较大差异。一方面，“备案”“清理”与审查存在不同，现实中的备案程序往往是审查的前提，清理是审查的后续处理机制；另一方面，广义上的党内法规虽然能够涵盖现有的大量党内规范性文件，但是并不能完全覆盖。目前的党内规范性文件审查制度还存在较多问题，需要进行完善。近年来，有部分学者开始关注这些问题，但是重点集中在党内法规制度体系与法律体系之间的审查模式衔接等问题上，且仅仅关注《中国共产党党内法规制定条例》所确定的党内法规和党内规范性文件，较少关注效力位阶较低但数量巨大的低位阶党内规范性文件，忽略了审查制度运行中的一些重要问题。② 本文力图在这些研究的基础上拾遗补缺，首先论述了党内规范性文件审查的重要性，然后分析了现阶段党内规范性文件审查存在的四个现实问题，最后探讨解决这些问题的思路。
一、党内规范性文件审查的重要性
党内规范性文件审查滥觞于建黨之初，经历了长期的发展演变才逐渐成熟。1922年党章第二十一条规定党的地方委员会制定的政策和决议应当符合中央精神，否则中央有权改组。1948年3月25日，党中央出台《中央关于建立报告制度的补充指示》，建立了下级党组织制定政策的请示报告和备案制度。〔3 〕1321990年7月31日，党中央发布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，作为党的制度建设重要组成部分的党内法规备案制度正式建立，为后来的审查制度奠定了基础。2012年，中央制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），正式确立了党内规范性文件审查制度。同年，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》出台，党内法规和党内规范性文件的审查清理工作正式展开，经过2012年6月至2014年11月期间的审查清理，新中国成立至2012年6月期间出台的1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止，369件被宣布失效。〔4 〕全国各个省、自治区、直辖市党委也迅速制定了《备案规定》细则，在本区域内开展党内规范性文件审查，收到了良好成效。在此背景下，很多地区逐渐建立起了较为周密的党内规范性文件审查制度。2015年10月四川省委办公厅印发了《省委党内法规和规范性文件合法性审查办法》，2017年1月晋中市出台了《市委党内规范性文件合法性审查办法（试行）》，2017年8月苏州市出台了《中共苏州市委党内规范性文件合法性审核工作办法》。
党内规范性文件审查不仅是完善党内法规制度体系的重要内容和方法，也具有很强的外部效应，客观上起到了抑制权力滥用和保障公民权利的作用。
首先，党内规范性文件审查是完善党内法规制度体系的重要内容和方法。党的十八大之后，全面从严治党取得了良好成效，为了构建不能腐的长效机制，制度治党、依规治党成为了必然选择。习近平总书记提出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策、长远之策”。完善的党内法规制度体系是依规治党的基石，为了确保党内法规制度体系本身的科学性、权威性，就需要有完善的党内规范性文件审查。中共中央2017年6月25日印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出要“完善备案审查制度”，含义就在于此。制定和颁行规范性文件是各级党组织开展工作的重要方式，保障这些党内规范性文件的合法性、权威性与合理性，对于加强党的自身建设和提升党的治国理政水平都具有重要作用。党内规范性文件可能出现越位、错位和缺位等现象，可能违反宪法法律，可能与高位阶党内法规和党内规范性文件冲突，可能与同位阶党内规范性文件矛盾，也可能存在较大的合理性瑕疵。诸多党内规范性文件的制定主体、效力范围、有效期间都存在较大差异，党内规范性文件之间出现交叉重叠和冲突抵牾的现象在所难免，“文山文海”“红头文件打架”等就是其形象化描述。党内规范性文件审查就是为了减少和消灭这些不良情形，强化党内规范性文件的系统性、科学性、有效性和权威性。
其次，党内规范性文件审查是抑制权力滥用和保护公民、法人和其他社会组织合法权利的重要方法。党内规范性文件大多都是为了统筹协调某些重大经济社会事务，事实上对公民、法人和其他社会组织的合法权利存在较大影响。良好的党内规范性文件审查，能够有效地减少侵害公民合法权利的党内规范性文件，有利于及时阻止有害的党内规范性文件的实施，保障公民、法人和其他社会组织的权利。
二、党内规范性文件审查存在的四个问题
2012年以来，党内规范性文件审查工作已经在中央和多省展开，中央和各地都在审查清理过程中废除了大量党内法规和党内规范性文件，对于完善整个党内法规制度体系起到了十分重要的作用。考察党内规范性文件审查的运行实况，可以发现其中主要存在四个问题，即审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊。
（一）审查范围过窄
根据2012年制定的《备案规定》规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”③ 《备案规定》中的审查重点针对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内规范性文件，没有涉及到司局级（市厅级）以下党组织所颁行的规范性文件。然而，现实中市厅级以下党组织制定了大量的规范性文件，这些规范性文件对党组织和党员行为起到了很大作用，对各地经济社会的发展形成了很大影响。
一般来说，市厅级以下党组织制定的规范性文件大多都是为了统筹协调某些重大经济社会事务，这些规范性文件发挥作用的方式与高位阶党内法规一样，都是通过强制、禁止、指导示范等方式来指引下级党组织及其内部成员从事或者不从事某种行为。这些规范性文件不仅包括如《中共石家庄市委关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》等旨在落实上级党组织指示的文件，也包括一些游离在法律和党内法规制度边缘的内容。如2014年浙江台州市委办、市府办联合出台的《关于在市级单位开展“助力五水共治”捐款活动的通知》《关于五水共治认捐工作的补充通知》《助力“五水共治”捐款仪式的通知》等，文件规定：“捐款原则上参考以下标准：正厅级8000元、副厅级7000元……请各单位于2014年1月13日下午下班前完成认捐工作。” 〔5 〕虽然该文件名义上只是捐款政策，下级党组织和党员干部看似具有选择是否认捐的自由，但是根据“下级服从上级”的组织原则和“个人利益服从党和人民的利益”的党员义务④ 规定，该文件所载规范事实上具有很强的指引和约束作用。而且，该文件也明确规定了认捐完成时间，不能完成认捐任务的下级党组织和党员干部必然要承担相应后果。也就是说，市厅级以下党组织所制定的规范性文件，实际功效并不弱于《党内法规制定条例》所规定的党内法规和党内规范性文件。
各地市厅级以下党组织制定的类似规范性文件大量存在，有些已经严重违反了宪法法律和党章的规定，亟需通过备案审查等方式来查找问题并进行整改。但中央層面的党内规范性文件审查规则并未将其纳入，仅仅有部分地方党委制定了针对市厅级以下党组织制定的党内规范性文件的合法性审查规则，如四川等地。
（二）审查机构不健全
一方面，实际承担党内规范性文件审查职能的机构资源配置不足，难以有效承担审查职责。根据《备案规定》第四条、第五条规定，党内法规和规范性文件应当向中央备案，由中央办公厅承办备案审查任务，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。现行的中央办公厅党内法规工作机构是中央办公厅法规局，具体承担党内法规和党内规范性文件的备案审查工作。拥有党内规范性文件制定权的组织包括中纪委、中央政法委、中组部、中宣部等数十个中央部门和省、自治区、直辖市党委，这些党组织每年制定的党内规范性文件数量数以百计，由于中办法规局本来就承担有很多其他职能，很难有足够的精力对这些数目庞大的党内规范性文件进行备案审查。与同属省部级机关制定的地方性法规、部门规章和地方政府规章的备案审查相比较，就可以清晰地了解到党内规范性文件审查机构的薄弱程度。省级人大制定的地方性法规由全国人大常委会、国务院备案审查（《立法法》第九十八条、第九十九条），具体承担备案审查职能的是全国人大常委会下设的各委员会和国务院法制办，人大常委会各专门委员会和国务院法制办的行政级别都是正部级，拥有较多的资源来开展备案审查工作。反观党内规范性文件的备案审查机构，名义上由中央委员会承担，但具体工作则是中央办公厅下设的法规局来具体负责。
另一方面，社会各界对于党内规范性文件审查主体的选择还存在较多争议。有人认为党内规范性文件只是调整党组织和党员行为的规范，理所当然应当由党组织自身负责审查。但是也有人认为，党内规范性文件对社会具有重大影响，在很大程度上起到了法律的作用，应当由人大机关和党组织共同承担审查职责。还有人提出建立党内外联动审查机制。〔6 〕由于分歧较多，党内规范性文件审查机构建设大大滞后于现实需求。在实践操作中，各地也不尽一致。如山西省晋中市，由市委法治建设领导小组办公室、市人大法工委、市政府法制办、市政协法制委和市纪委、市委组织部等有关部门向市委办公厅出具初步审查意见，最后由市委办汇总。在四川省，由省委办公厅牵头，省人大常委会法工委、省法制办和省纪委机关、省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委、省委编办等共同承担。在苏州，由市委办公室负责，具体工作由法规处承担。
（三）审查程序存在缺漏
《备案规定》对党内规范性文件审查程序的规定较为模糊，可操作性较差。现有的党内规范性文件审查，没有规定发起审查动议的主体、审查的流程等关键内容。
一方面，现有的党内规范性文件审查，是一种从属于制定过程的机制，实际上远远难以满足需要。由于党内规范性文件众多，而实际承担审查任务的机构资源配置较为薄弱，也很难对每一件党内规范性文件的审查工作事必躬亲，意图在草案拟定后的短时间内进行系统审查是不可能实现的。与地方性法规的审查程序相比，党内规范性文件审查的缺陷就会更加明显。相对于党委下设的党内法规工作机构而言，全国人大常委会拥有较多资源，但是后者也很少主动对地方性法规进行细致入微的审查。根据《立法法》第九十九条、第一百条的规定，对地方性法规等进行审查的启动可以由多种主体开展，而不限于全国人大常委会下设的相关委员会，而且规定了较为明确的审查程序。⑤
另一方面，现有的党内规范性文件审查制度未能建立有效的分工配合流程。根据2012年至2016年间中央和各地开展的党内规范性文件审查清理工作，一般由各级党委办公厅牵头，协同纪检部门、组织部门等开展。各个部门之间并未建立良好的分工配合关系，而只是就各自比较熟悉的板块来开展审查工作，缺乏协同性。
（四）审查责任定位模糊
当下的党内规范性文件审查的责任定位较为模糊，仅仅规定“对备案工作成绩突出的单位和个人按照有关规定予以表彰”和“对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题可以在一定范围内通报”（《备案规定》第十二条）。这一规定主要存在两个问题。
首先，实施党内规范性文件审查的主体责任未能明确。现有的党内规范性文件审查制度只规定了正向激励措施，而缺乏相应的义务规则和惩戒机制，存在较大漏洞。“动员千遍不如问责一次”，问责是督促审查主体履行好职责的基础，也是提升党内规范性文件制定质量的基础性手段。
其次，处置党内规范性文件制定主体的责任规则较为乏力。对于备案审查中发现的问题，除了对党内规范性文件本身“建议制定机关自行纠正”和“提出予以纠正或者撤销的建议”（《备案规定》第十条）之外，仅仅是规定“可以”在一定范围内进行通报，缺乏其他较为有力的制约手段。
三、解决党内规范性文件审查问题的思路
现存的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊等问题，需要分别针对这几个问题进行分析，找出问题的成因，并据此提出解决问题的思路。
（一）科学界定党内规范性文件范畴
针对党内规范性文件外延过小的难题，首先需要科学界定党内规范性文件的范围，找出识别党内规范性文件的标准。
将市厅级党组织制定的规范性文件纳入党内规范性文件范畴是完全可行的。一方面，党内规范性文件的字面含义完全能够涵盖省部级党委以下机关所制定的规范性文件，没必要重新创造一个新概念来指称这些规范性文件。另一方面，行政法理论中也有可资借鉴的类似用法。“行政规范性文件，是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。” 〔7 〕174党内规范性文件与行政规范性文件具有很多相似之处，为此，借鉴行政法理论对行政规范性文件的界定方法是完全可行的。
党内规范性文件与党内法规都是调整党员和党组织行为的规范，理应具有很多共同特征。根据学者们的概括，党内法规一般都具有抽象性、普遍性、反复适用性等特征。⑥ 党内规范性文件也应当具有这些特征，与党内法规不同的是，后者具有更為严谨的表现形式（即《党内法规制定条例》中确定的7种类型）。据此，可以将党内规范性文件界定为：由党组织制定的，除党内法规以外的能够反复适用并具有普遍约束力的行为规范。根据这一界定方法，判断某个文件是否属于党内规范性文件，可以从五个方面进行。首先，制定机关是否属于党组织。第二，是否具有普遍适用性。第三，是否能够反复适用。第四，是否符合制定程序。第五，不属于党内法规。凡是满足这五项要求的，都应当被纳入到党内规范性文件范畴。
（二）确立明晰的党内规范性文件审查主体
党内规范性文件审查机构不健全的主要原因在于审查主体不明确。就现实中的党内规范性文件审查而言，党内规范性文件主要由其制定机关自身进行审查。《党内法规制定条例》和《备案规定》确立的审查机关和承办业务机构，既没有充足的资源配置，也面临着逻辑错位的难题。
对于如何确立明晰的党内规范性文件审查主体，目前主要有三种提议。一是充实和完善现有党内规范性文件备案审查机构的建制。此种方案以《备案规定》等党内法规确立的备案审查体系为基础，旨在强化既有审查制度的落实。“鉴于中央和地方的党委法规工作机构与国家法制机构相比规格普遍偏低，为适应新形势、新任务的需要，建议条件成熟时适当提升党委法规工作机构规格。” 〔8 〕121此外，还有增加党委法规工作部门人员编制和健全工作机制等提议。二是在党外建立相应的审查机构，如建立“人大审查制度”和“司法审查制度”等。建立党内法规人大审查制度的逻辑基础在于，党内法规实际上兼具硬法和软法的特征，这对中国共产党以外的公民权利具有强大影响，应当被纳入到现有的合法性审查体系。如果宪法和法律规定的组织和其他主体认为党内规范性文件同宪法或法律存在抵触情形，就可以向全国人大常委会提出审查建议，从而启动党内规范性文件的审查程序。在党内规范性文件审查程序启动之后，全国人大专门委员会可以视情形向制定机关提出书面审查意见、到会说明情况或者向委员长会议提出予以撤销的议案。〔9 〕与人大审查制度类似，党内规范性文件的司法审查制度也秉持着类似理由，但更为激进，主旨是要在党外建立一个相对独立的审查机构。三是建立党内党外二元联动审查机制。党内党外二元联动审查机制的实质是党内规范性文件的原有审查机制依然存在，但同时还要引入人大审查等党外审查机制。这种提议又包含了两种不同观点，一种观点认为应当只就党委和政府联合发布的规范性文件实施联动审查 〔10 〕180，另一种观点则认为应当就所有党内法规建立二元联动审查制度。
上述三种方案各有优劣，笔者认为第一种提议与第三种提议的第一种观点相互结合更为可行。其原因在于两方面。首先，符合现行的政治组织架构，变革成本较小。制度变革一般都会对政治稳定造成一定的冲击，建立党内规范性文件的外部审查机制，既需要重新论证党内法规的法律属性，也需要重构党内规范性文件制定者与立法者之间的关系，会在理论和制度上冲击现有政治思想和政治组织架构，成本较高。然而，如果仅仅是加强党内规范性文件审查机构建设，就能够有效避免这一问题。其次，能够尽快确立明晰的审查机构，开展审查任务。在不冲击现有思想与制度的前提下，完善党内规范性文件审查机构，理顺其内部工作机制，就能够尽快优化资源配置效率，更好地履行审查职能。
（三）严格党内规范性文件审查程序
严格党内规范性文件审查的程序，需要明确党内规范性文件审查的启动条件，同时设定审查时限、时序、空间等方面的要求。
党内规范性文件的启动程序主要是解决两个问题，即何种主体有资格启动审查机制，以及什么情况下能够启动审查机制。《备案规定》中设立的审查发起程序基本上形同虚设，需要重新完善。有人提出，要建立一种党内法规与法律之间的联动衔接审查机制，“若有关党组织发现党内法规与国家法律规范相抵触，或者收到此类线索，亦无权径自予以修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索” 〔11 〕。这种提议实际上与地方性法规、行政规章等法规的审查机制类似，都是强调在特定情形下由制定机关以外主体来推动发起审查。如果采纳此种方案，就可以参照《立法法》第九十九条、第一百条的规定，建立“主动审查”和“被动审查”相结合的二维审查机制。所谓“主动审查”，也就是如《立法法》所规定的由人大内设的专门委员会等机关主动开展的审查，由党内规范性文件制定机关的上级党组织来主动进行审查，现有的审查机制就是纯粹的“主动审查”。所谓被动审查，就是仿照国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向人大常委会提出审查申请并由后者开展的审查模式，赋予一定范围内的党组织、党员等主体发起审查的权利，从而开启党内规范性文件的审查。
此外，党内规范性文件审查时限、时序、空间等方面的程序规则，也都可以根据审查实际需要，结合人大机关开展法律审查的实践经验，设置合理的标准。
（四）强化党内规范性文件审查责任
为什么党内规范性文件审查的责任定位较为模糊？要厘清这一问题，首先需要分析这种责任的构成。党内规范性文件审查责任主要包括两方面内容：（1）审查主体的责任，即实施党内规范性文件规范性审查的主体的责任，包括未能正常履行审查职责的责任等；（2）违法违规的党内规范性文件的制定主体的责任，即党内规范性文件审查结论出台之后，这些规范性文件存在的问题就会暴露出来，此时就需要对制定该规范性文件的主体进行追责。如果有一个较为清晰的归责标准，这两种责任都很容易确定，而该标准仍然未能建立。
也就是说，审查责任定位模糊的首要原因在于责任标准本身的不确定性。现有的审查责任标准主要是《备案规定》中规定的6个方面：“（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”⑦ 有人將这些标准概括为政治性、合法性、合理性，而且对这些标准进行了层次划分 〔12 〕。这三个标准是否都能够作为审查主体的职责？笔者认为，政治性与合法性是党内规范性文件的基本要求，也应当作为审查主体的职责，合理性不宜作为审查主体的职责。作为党内规范性文件审查主体，必然要具有较高的政治能力和法律素养。因为根据党章规定，所有党员都有学习和掌握党的理论、路线、方针、政策和法律的义务，党章第三条对此进行了明确规定。党内规范性文件的制定机关和审查机关，应当具有远高于普通党员的政治能力和法律素养，能够鉴别党内规范性文件是否符合党的政治理论、路线、方针、政策，是否与法律、高位阶党内法规和党内规范性文件冲突，是否与同等位阶的党内规范性文件相矛盾，是否符合制定权限和制定程序。与之相反，合理性的要求相对较高，合理性程度的高低取决于立法技艺高低，对于审查主体而言，是一种类似于美国法学家富勒所言的“愿望的道德”而非“义务的道德”，只能作为努力的方向和理想图景，而不能成为强制性要求。〔13 〕15
相应的，违法违规的党内规范性文件制定主体的责任设置也应当以政治性、合法性为原则，兼顾合理性原则。
注 释：
①《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”
②相关研究参见：李大勇，宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》2017年第1期；胡肖华，聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期；秦前红，苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期；马立新：《论依法改革与完善党内法规审查制度》，《贵州社会科学》2015年第1期。
③《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第二条。
④《中国共产党党章》第三条规定：“党员必须履行下列义务：……（三）坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献。”
⑤《中华人民共和国立法法》第九十九条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”
〔摘要〕 党内规范性文件审查是党在长期历史实践中建立起来的，对于完善党内法规制度体系和推进全面从严治党都具有重要价值。当前的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊四大问题，要解决这些问题，需科学界定党内规范性文件的范畴，打破仅能由中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委才能制定党内规范性文件的误导性观念；强化党内法规工作机构，确立明晰的党内规范性文件审查主体；建立主动审查与被动审查相结合的审查机制；构建以政治性、合法性为主兼顾合理性的审查责任体系。
〔关键词〕 党内法规，党内规范性文件，合法性审查，被动审查
〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0032-06
十九大报告指出：“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”强化党内法规制度建设是十八大以来的重要战略，十八届四中全会确立了“形成配套完备的党内法规制度体系”的目标，习近平总书记又强调“力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”。党内规范性文件审查制度是党内法规制度体系的重要内容，中共中央2017年6月25日印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出要“完善备案审查制度”。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党内规范性文件审查制度旨在对党内法规和党内规范性文件是否符合宪法法律、是否符合党章等方面进行审查。① 党内规范性文件审查与党内法规审查具有很多相同之处，在很多场合与“备案”“清理”联合使用，因此党内规范性文件审查往往也与“党内法规审查” 〔1 〕“党内法规备案审查”“党内法规清理审查”“党规合法合规性审查” 〔2 〕490混用。然而，党内规范性文件审查与这些常用概念存在较大差异。一方面，“备案”“清理”与审查存在不同，现实中的备案程序往往是审查的前提，清理是审查的后续处理机制；另一方面，广义上的党内法规虽然能够涵盖现有的大量党内规范性文件，但是并不能完全覆盖。目前的党内规范性文件审查制度还存在较多问题，需要进行完善。近年来，有部分学者开始关注这些问题，但是重点集中在党内法规制度体系与法律体系之间的审查模式衔接等问题上，且仅仅关注《中国共产党党内法规制定条例》所确定的党内法规和党内规范性文件，较少关注效力位阶较低但数量巨大的低位阶党内规范性文件，忽略了审查制度运行中的一些重要问题。② 本文力图在这些研究的基础上拾遗补缺，首先论述了党内规范性文件审查的重要性，然后分析了现阶段党内规范性文件审查存在的四个现实问题，最后探讨解决这些问题的思路。
一、党内规范性文件审查的重要性
党内规范性文件审查滥觞于建黨之初，经历了长期的发展演变才逐渐成熟。1922年党章第二十一条规定党的地方委员会制定的政策和决议应当符合中央精神，否则中央有权改组。1948年3月25日，党中央出台《中央关于建立报告制度的补充指示》，建立了下级党组织制定政策的请示报告和备案制度。〔3 〕1321990年7月31日，党中央发布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，作为党的制度建设重要组成部分的党内法规备案制度正式建立，为后来的审查制度奠定了基础。2012年，中央制定了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），正式确立了党内规范性文件审查制度。同年，《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》出台，党内法规和党内规范性文件的审查清理工作正式展开，经过2012年6月至2014年11月期间的审查清理，新中国成立至2012年6月期间出台的1178件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止，369件被宣布失效。〔4 〕全国各个省、自治区、直辖市党委也迅速制定了《备案规定》细则，在本区域内开展党内规范性文件审查，收到了良好成效。在此背景下，很多地区逐渐建立起了较为周密的党内规范性文件审查制度。2015年10月四川省委办公厅印发了《省委党内法规和规范性文件合法性审查办法》，2017年1月晋中市出台了《市委党内规范性文件合法性审查办法（试行）》，2017年8月苏州市出台了《中共苏州市委党内规范性文件合法性审核工作办法》。
党内规范性文件审查不仅是完善党内法规制度体系的重要内容和方法，也具有很强的外部效应，客观上起到了抑制权力滥用和保障公民权利的作用。
首先，党内规范性文件审查是完善党内法规制度体系的重要内容和方法。党的十八大之后，全面从严治党取得了良好成效，为了构建不能腐的长效机制，制度治党、依规治党成为了必然选择。习近平总书记提出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策、长远之策”。完善的党内法规制度体系是依规治党的基石，为了确保党内法规制度体系本身的科学性、权威性，就需要有完善的党内规范性文件审查。中共中央2017年6月25日印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出要“完善备案审查制度”，含义就在于此。制定和颁行规范性文件是各级党组织开展工作的重要方式，保障这些党内规范性文件的合法性、权威性与合理性，对于加强党的自身建设和提升党的治国理政水平都具有重要作用。党内规范性文件可能出现越位、错位和缺位等现象，可能违反宪法法律，可能与高位阶党内法规和党内规范性文件冲突，可能与同位阶党内规范性文件矛盾，也可能存在较大的合理性瑕疵。诸多党内规范性文件的制定主体、效力范围、有效期间都存在较大差异，党内规范性文件之间出现交叉重叠和冲突抵牾的现象在所难免，“文山文海”“红头文件打架”等就是其形象化描述。党内规范性文件审查就是为了减少和消灭这些不良情形，强化党内规范性文件的系统性、科学性、有效性和权威性。
其次，党内规范性文件审查是抑制权力滥用和保护公民、法人和其他社会组织合法权利的重要方法。党内规范性文件大多都是为了统筹协调某些重大经济社会事务，事实上对公民、法人和其他社会组织的合法权利存在较大影响。良好的党内规范性文件审查，能够有效地减少侵害公民合法权利的党内规范性文件，有利于及时阻止有害的党内规范性文件的实施，保障公民、法人和其他社会组织的权利。
二、党内规范性文件审查存在的四个问题
2012年以来，党内规范性文件审查工作已经在中央和多省展开，中央和各地都在审查清理过程中废除了大量党内法规和党内规范性文件，对于完善整个党内法规制度体系起到了十分重要的作用。考察党内规范性文件审查的运行实况，可以发现其中主要存在四个问题，即审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊。
（一）审查范围过窄
根据2012年制定的《备案规定》规定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”③ 《备案规定》中的审查重点针对中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内规范性文件，没有涉及到司局级（市厅级）以下党组织所颁行的规范性文件。然而，现实中市厅级以下党组织制定了大量的规范性文件，这些规范性文件对党组织和党员行为起到了很大作用，对各地经济社会的发展形成了很大影响。
一般来说，市厅级以下党组织制定的规范性文件大多都是为了统筹协调某些重大经济社会事务，这些规范性文件发挥作用的方式与高位阶党内法规一样，都是通过强制、禁止、指导示范等方式来指引下级党组织及其内部成员从事或者不从事某种行为。这些规范性文件不仅包括如《中共石家庄市委关于全市开展党的群众路线教育实践活动的实施方案》等旨在落实上级党组织指示的文件，也包括一些游离在法律和党内法规制度边缘的内容。如2014年浙江台州市委办、市府办联合出台的《关于在市级单位开展“助力五水共治”捐款活动的通知》《关于五水共治认捐工作的补充通知》《助力“五水共治”捐款仪式的通知》等，文件规定：“捐款原则上参考以下标准：正厅级8000元、副厅级7000元……请各单位于2014年1月13日下午下班前完成认捐工作。” 〔5 〕虽然该文件名义上只是捐款政策，下级党组织和党员干部看似具有选择是否认捐的自由，但是根据“下级服从上级”的组织原则和“个人利益服从党和人民的利益”的党员义务④ 规定，该文件所载规范事实上具有很强的指引和约束作用。而且，该文件也明确规定了认捐完成时间，不能完成认捐任务的下级党组织和党员干部必然要承担相应后果。也就是说，市厅级以下党组织所制定的规范性文件，实际功效并不弱于《党内法规制定条例》所规定的党内法规和党内规范性文件。
各地市厅级以下党组织制定的类似规范性文件大量存在，有些已经严重违反了宪法法律和党章的规定，亟需通过备案审查等方式来查找问题并进行整改。但中央層面的党内规范性文件审查规则并未将其纳入，仅仅有部分地方党委制定了针对市厅级以下党组织制定的党内规范性文件的合法性审查规则，如四川等地。
（二）审查机构不健全
一方面，实际承担党内规范性文件审查职能的机构资源配置不足，难以有效承担审查职责。根据《备案规定》第四条、第五条规定，党内法规和规范性文件应当向中央备案，由中央办公厅承办备案审查任务，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理。现行的中央办公厅党内法规工作机构是中央办公厅法规局，具体承担党内法规和党内规范性文件的备案审查工作。拥有党内规范性文件制定权的组织包括中纪委、中央政法委、中组部、中宣部等数十个中央部门和省、自治区、直辖市党委，这些党组织每年制定的党内规范性文件数量数以百计，由于中办法规局本来就承担有很多其他职能，很难有足够的精力对这些数目庞大的党内规范性文件进行备案审查。与同属省部级机关制定的地方性法规、部门规章和地方政府规章的备案审查相比较，就可以清晰地了解到党内规范性文件审查机构的薄弱程度。省级人大制定的地方性法规由全国人大常委会、国务院备案审查（《立法法》第九十八条、第九十九条），具体承担备案审查职能的是全国人大常委会下设的各委员会和国务院法制办，人大常委会各专门委员会和国务院法制办的行政级别都是正部级，拥有较多的资源来开展备案审查工作。反观党内规范性文件的备案审查机构，名义上由中央委员会承担，但具体工作则是中央办公厅下设的法规局来具体负责。
另一方面，社会各界对于党内规范性文件审查主体的选择还存在较多争议。有人认为党内规范性文件只是调整党组织和党员行为的规范，理所当然应当由党组织自身负责审查。但是也有人认为，党内规范性文件对社会具有重大影响，在很大程度上起到了法律的作用，应当由人大机关和党组织共同承担审查职责。还有人提出建立党内外联动审查机制。〔6 〕由于分歧较多，党内规范性文件审查机构建设大大滞后于现实需求。在实践操作中，各地也不尽一致。如山西省晋中市，由市委法治建设领导小组办公室、市人大法工委、市政府法制办、市政协法制委和市纪委、市委组织部等有关部门向市委办公厅出具初步审查意见，最后由市委办汇总。在四川省，由省委办公厅牵头，省人大常委会法工委、省法制办和省纪委机关、省委组织部、省委宣传部、省委统战部、省委政法委、省委编办等共同承担。在苏州，由市委办公室负责，具体工作由法规处承担。
（三）审查程序存在缺漏
《备案规定》对党内规范性文件审查程序的规定较为模糊，可操作性较差。现有的党内规范性文件审查，没有规定发起审查动议的主体、审查的流程等关键内容。
一方面，现有的党内规范性文件审查，是一种从属于制定过程的机制，实际上远远难以满足需要。由于党内规范性文件众多，而实际承担审查任务的机构资源配置较为薄弱，也很难对每一件党内规范性文件的审查工作事必躬亲，意图在草案拟定后的短时间内进行系统审查是不可能实现的。与地方性法规的审查程序相比，党内规范性文件审查的缺陷就会更加明显。相对于党委下设的党内法规工作机构而言，全国人大常委会拥有较多资源，但是后者也很少主动对地方性法规进行细致入微的审查。根据《立法法》第九十九条、第一百条的规定，对地方性法规等进行审查的启动可以由多种主体开展，而不限于全国人大常委会下设的相关委员会，而且规定了较为明确的审查程序。⑤
另一方面，现有的党内规范性文件审查制度未能建立有效的分工配合流程。根据2012年至2016年间中央和各地开展的党内规范性文件审查清理工作，一般由各级党委办公厅牵头，协同纪检部门、组织部门等开展。各个部门之间并未建立良好的分工配合关系，而只是就各自比较熟悉的板块来开展审查工作，缺乏协同性。
（四）审查责任定位模糊
当下的党内规范性文件审查的责任定位较为模糊，仅仅规定“对备案工作成绩突出的单位和个人按照有关规定予以表彰”和“对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题可以在一定范围内通报”（《备案规定》第十二条）。这一规定主要存在两个问题。
首先，实施党内规范性文件审查的主体责任未能明确。现有的党内规范性文件审查制度只规定了正向激励措施，而缺乏相应的义务规则和惩戒机制，存在较大漏洞。“动员千遍不如问责一次”，问责是督促审查主体履行好职责的基础，也是提升党内规范性文件制定质量的基础性手段。
其次，处置党内规范性文件制定主体的责任规则较为乏力。对于备案审查中发现的问题，除了对党内规范性文件本身“建议制定机关自行纠正”和“提出予以纠正或者撤销的建议”（《备案规定》第十条）之外，仅仅是规定“可以”在一定范围内进行通报，缺乏其他较为有力的制约手段。
三、解决党内规范性文件审查问题的思路
现存的党内规范性文件审查存在审查范围过窄、审查机构不健全、审查程序存在缺漏、审查责任定位模糊等问题，需要分别针对这几个问题进行分析，找出问题的成因，并据此提出解决问题的思路。
（一）科学界定党内规范性文件范畴
针对党内规范性文件外延过小的难题，首先需要科学界定党内规范性文件的范围，找出识别党内规范性文件的标准。
将市厅级党组织制定的规范性文件纳入党内规范性文件范畴是完全可行的。一方面，党内规范性文件的字面含义完全能够涵盖省部级党委以下机关所制定的规范性文件，没必要重新创造一个新概念来指称这些规范性文件。另一方面，行政法理论中也有可资借鉴的类似用法。“行政规范性文件，是指行政主体为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政立法以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。” 〔7 〕174党内规范性文件与行政规范性文件具有很多相似之处，为此，借鉴行政法理论对行政规范性文件的界定方法是完全可行的。
党内规范性文件与党内法规都是调整党员和党组织行为的规范，理应具有很多共同特征。根据学者们的概括，党内法规一般都具有抽象性、普遍性、反复适用性等特征。⑥ 党内规范性文件也应当具有这些特征，与党内法规不同的是，后者具有更為严谨的表现形式（即《党内法规制定条例》中确定的7种类型）。据此，可以将党内规范性文件界定为：由党组织制定的，除党内法规以外的能够反复适用并具有普遍约束力的行为规范。根据这一界定方法，判断某个文件是否属于党内规范性文件，可以从五个方面进行。首先，制定机关是否属于党组织。第二，是否具有普遍适用性。第三，是否能够反复适用。第四，是否符合制定程序。第五，不属于党内法规。凡是满足这五项要求的，都应当被纳入到党内规范性文件范畴。
（二）确立明晰的党内规范性文件审查主体
党内规范性文件审查机构不健全的主要原因在于审查主体不明确。就现实中的党内规范性文件审查而言，党内规范性文件主要由其制定机关自身进行审查。《党内法规制定条例》和《备案规定》确立的审查机关和承办业务机构，既没有充足的资源配置，也面临着逻辑错位的难题。
对于如何确立明晰的党内规范性文件审查主体，目前主要有三种提议。一是充实和完善现有党内规范性文件备案审查机构的建制。此种方案以《备案规定》等党内法规确立的备案审查体系为基础，旨在强化既有审查制度的落实。“鉴于中央和地方的党委法规工作机构与国家法制机构相比规格普遍偏低，为适应新形势、新任务的需要，建议条件成熟时适当提升党委法规工作机构规格。” 〔8 〕121此外，还有增加党委法规工作部门人员编制和健全工作机制等提议。二是在党外建立相应的审查机构，如建立“人大审查制度”和“司法审查制度”等。建立党内法规人大审查制度的逻辑基础在于，党内法规实际上兼具硬法和软法的特征，这对中国共产党以外的公民权利具有强大影响，应当被纳入到现有的合法性审查体系。如果宪法和法律规定的组织和其他主体认为党内规范性文件同宪法或法律存在抵触情形，就可以向全国人大常委会提出审查建议，从而启动党内规范性文件的审查程序。在党内规范性文件审查程序启动之后，全国人大专门委员会可以视情形向制定机关提出书面审查意见、到会说明情况或者向委员长会议提出予以撤销的议案。〔9 〕与人大审查制度类似，党内规范性文件的司法审查制度也秉持着类似理由，但更为激进，主旨是要在党外建立一个相对独立的审查机构。三是建立党内党外二元联动审查机制。党内党外二元联动审查机制的实质是党内规范性文件的原有审查机制依然存在，但同时还要引入人大审查等党外审查机制。这种提议又包含了两种不同观点，一种观点认为应当只就党委和政府联合发布的规范性文件实施联动审查 〔10 〕180，另一种观点则认为应当就所有党内法规建立二元联动审查制度。
上述三种方案各有优劣，笔者认为第一种提议与第三种提议的第一种观点相互结合更为可行。其原因在于两方面。首先，符合现行的政治组织架构，变革成本较小。制度变革一般都会对政治稳定造成一定的冲击，建立党内规范性文件的外部审查机制，既需要重新论证党内法规的法律属性，也需要重构党内规范性文件制定者与立法者之间的关系，会在理论和制度上冲击现有政治思想和政治组织架构，成本较高。然而，如果仅仅是加强党内规范性文件审查机构建设，就能够有效避免这一问题。其次，能够尽快确立明晰的审查机构，开展审查任务。在不冲击现有思想与制度的前提下，完善党内规范性文件审查机构，理顺其内部工作机制，就能够尽快优化资源配置效率，更好地履行审查职能。
（三）严格党内规范性文件审查程序
严格党内规范性文件审查的程序，需要明确党内规范性文件审查的启动条件，同时设定审查时限、时序、空间等方面的要求。
党内规范性文件的启动程序主要是解决两个问题，即何种主体有资格启动审查机制，以及什么情况下能够启动审查机制。《备案规定》中设立的审查发起程序基本上形同虚设，需要重新完善。有人提出，要建立一种党内法规与法律之间的联动衔接审查机制，“若有关党组织发现党内法规与国家法律规范相抵触，或者收到此类线索，亦无权径自予以修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索” 〔11 〕。这种提议实际上与地方性法规、行政规章等法规的审查机制类似，都是强调在特定情形下由制定机关以外主体来推动发起审查。如果采纳此种方案，就可以参照《立法法》第九十九条、第一百条的规定，建立“主动审查”和“被动审查”相结合的二维审查机制。所谓“主动审查”，也就是如《立法法》所规定的由人大内设的专门委员会等机关主动开展的审查，由党内规范性文件制定机关的上级党组织来主动进行审查，现有的审查机制就是纯粹的“主动审查”。所谓被动审查，就是仿照国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向人大常委会提出审查申请并由后者开展的审查模式，赋予一定范围内的党组织、党员等主体发起审查的权利，从而开启党内规范性文件的审查。
此外，党内规范性文件审查时限、时序、空间等方面的程序规则，也都可以根据审查实际需要，结合人大机关开展法律审查的实践经验，设置合理的标准。
（四）强化党内规范性文件审查责任
为什么党内规范性文件审查的责任定位较为模糊？要厘清这一问题，首先需要分析这种责任的构成。党内规范性文件审查责任主要包括两方面内容：（1）审查主体的责任，即实施党内规范性文件规范性审查的主体的责任，包括未能正常履行审查职责的责任等；（2）违法违规的党内规范性文件的制定主体的责任，即党内规范性文件审查结论出台之后，这些规范性文件存在的问题就会暴露出来，此时就需要对制定该规范性文件的主体进行追责。如果有一个较为清晰的归责标准，这两种责任都很容易确定，而该标准仍然未能建立。
也就是说，审查责任定位模糊的首要原因在于责任标准本身的不确定性。现有的审查责任标准主要是《备案规定》中规定的6个方面：“（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”⑦ 有人將这些标准概括为政治性、合法性、合理性，而且对这些标准进行了层次划分 〔12 〕。这三个标准是否都能够作为审查主体的职责？笔者认为，政治性与合法性是党内规范性文件的基本要求，也应当作为审查主体的职责，合理性不宜作为审查主体的职责。作为党内规范性文件审查主体，必然要具有较高的政治能力和法律素养。因为根据党章规定，所有党员都有学习和掌握党的理论、路线、方针、政策和法律的义务，党章第三条对此进行了明确规定。党内规范性文件的制定机关和审查机关，应当具有远高于普通党员的政治能力和法律素养，能够鉴别党内规范性文件是否符合党的政治理论、路线、方针、政策，是否与法律、高位阶党内法规和党内规范性文件冲突，是否与同等位阶的党内规范性文件相矛盾，是否符合制定权限和制定程序。与之相反，合理性的要求相对较高，合理性程度的高低取决于立法技艺高低，对于审查主体而言，是一种类似于美国法学家富勒所言的“愿望的道德”而非“义务的道德”，只能作为努力的方向和理想图景，而不能成为强制性要求。〔13 〕15
相应的，违法违规的党内规范性文件制定主体的责任设置也应当以政治性、合法性为原则，兼顾合理性原则。
注 释：
①《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”
②相关研究参见：李大勇，宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》2017年第1期；胡肖华，聂辛东：《论党内法规二元双维备案审查机制的建构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期；秦前红，苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期；马立新：《论依法改革与完善党内法规审查制度》，《贵州社会科学》2015年第1期。
③《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第二条。
④《中国共产党党章》第三条规定：“党员必须履行下列义务：……（三）坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献。”
⑤《中华人民共和国立法法》第九十九条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”
