论党内法规与国家法律的关系
周望
〔摘要〕 党法关系是中国法治的核心问题，而党内法规与国家法律的关系则是党法关系的基础性问题。从性质和定位上看，党内法规与国家法律属于“软法”与硬法、社会法与国家法的关系。从外在特征上看，二者既有经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向的一致性，又有制定主体、表现形式、调整对象和适用范围、实施方式和保障力量等方面的区别。从效力上看，党领导立法与法律优先原则辩证统一，党内法规不得与宪法和法律相抵触；在不违背法律原则的前提下，党规严于国法。党内法规与国家法律的衔接和协调，应当以宪法为统率，通过立法权限界分、立法规划、备案审查、法规清理、立法后评估等制度机制加以保障。
〔关键词〕 党内法规，国家法律，党领导立法，法律优先
〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0022-10
一、问题的缘起及界定
党的十九大提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。事实上，自党的十八届四中全会以来，党内法规研究一直备受关注，其中最重要的问题之一就是党内法规与国家法律的关系问题，这也是党内法规体系形成过程中必须解决的重大理论和实践问题。两者关系问题究竟是一个什么样的问题，为什么会成为一个问题？主要缘由有二。其一，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”一并纳入中國特色社会主义法治体系，作为全面推进依法治国总目标的内容。这样，如何理解同一个法治体系内国家法律与党内法规两个规范体系并存，如何理解并处理两个规范体系的关系，就成为法治中国建设的一个基础性问题。其二，党法关系是中国法治的核心问题。党法关系问题不仅是一个政治实践问题，也是一个学术理论问题。尽管“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题”，但是，习近平强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。” 〔1 〕事实上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是我国法治建设和政治文明发展实践中形成的基本经验之一。但是这一经验尚未回答，“党的领导”与“依法治国”究竟是什么关系？两者如果发生冲突怎么办？党的十八届四中全会试图破解这一难题，指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”然而，这一论断仍然没有解决依规治党与依法治国的关系，正如有学者指出的：“依规治党和依法治国的关系是政党与法治关系中最核心的问题。” 〔2 〕而要解决这一难题，首先要追问作为管党治党的党内法规与作为治国理政的国家法律之间的关系，如何理解两者的关系？两者是否会发生冲突？如果会，如何避免和解决？
要厘清党内法规与国家法律的关系，基本涉及两层关系：一层是静态关系，包括本质/性质层面的关系和形式/特征层面的关系，前者的核心问题是党内法规的性质和定位，后者则主要涉及党内法规与国家法律在表现形式和外在特征方面的联系和区别；另一层是动态关系，主要涉及两者的效力关系，以及如何避免和解决两者可能的冲突，也就是两者的衔接协调问题。本文试图对这些问题做一探讨。
二、党内法规的性质和定位
要回答党内法规与国家法律的关系问题，首先面临的就是党内法规的性质和定位问题，即党内法规是不是法？是什么法？这也是长期以来争论不休的问题。即使《决定》明确提出“形成完善的党内法规体系”，也没有终结学术争论。有人认为，《决定》表明至少政治层面认可党内法规是法，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，“这是一个重大的理论创新，为中国特色社会主义法学增添了新内容。” 〔3 〕但是质疑者不以为然，认为从《决定》行文看，“形成完善的党内法规体系”之前用的是逗号而不是顿号，意味着党内法规体系不是与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系相并列，而是与这四个方面作为一个整体相并列，这四个方面构成了中国特色社会主义法治体系。
概括起来，围绕党内法规是不是法，主要形成了两种观点。一种是否定论，认为党内法规不是法，其主要理论依据是国家法理论，主张国家法之外没有法律。另一种是肯定论，认为党内法规是法，其主要理论依据是法律多元主义理论，主张从广义上理解法，包括国家法在内的几乎所有规范都可以称为法。此外，也有从其他角度对党内法规的性质或定位做出解释的，但从实质看，亦基本可以归入国家法或法律多元主义框架。
（一）国家法视角
对“党内法规是不是法”的不同回答，根源在于对“法是什么”的不同理解。经典法理论认为，“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和。”“法离不开国家。……没有国家就不可能有法。” 〔4 〕48根据这种理论，法就是国家法，法与国家不可分，能够被称为法的，只能是国家立法意义上的规范。这种观点可以追溯到19世纪奥斯丁的分析法学，根据奥斯丁的理论，法律就是主权者的命令。从这个角度出发，党内法规显然不是法，因为它不是由国家制定或认可，而是由党组织制定；它反映的不是国家意志，而是党的意志；它也不是依靠国家强制力保证实施，而是依靠党员的自律和党的纪律保证实施。
典型的论述如曾市南认为，“党内法规”提法不妥。〔5 〕理由主要有三：其一，政党组织不拥有立法权限。《立法法》明确规定了相关主体的立法权限，作为政党组织的共产党没有立法权限，不能成为立法主体。其二，《中国共产党纪律处分条例》等属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。其三，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》明确提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这里起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。
（二）法律多元主义视角
国家法理论受到法律多元主义的猛烈批评。如强世功认为，党法关系之所以成为一个难解的问题，根本在于我们未能从理论和实践上排除“国家法中心主义”的消极影响，依然以西方国家法中心主义的形式法治观作为我们进行法治建设的蓝本。〔6 〕罗豪才、宋功德将传统的国家法理论称之为“国家—控制法范式”的法理论，他们指出：“这种法范式将国家当做法制化的唯一轴心，强调法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性，它与不同的国家观联结在一起形成不同的法律模式：在其一端，它与全能政府联姻产生一种国家运用依附性的法律工具控制社会的管理法；在另一端，它与夜警国家联姻产生一种社会依靠自治型法控制国家的控权法。……国家—控制法范式虽然长期以来居于主导地位，但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起，这种传统的法范式陷入了严重危机之中，一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家—控制法范式正在成为过去时。” 〔7 〕7-8姜明安批判道，在社会公权力逐渐发达，公共治理和社会管理日益兴起，国家公权力逐步向社会转移的现代社会，这种法理论及对“法”的定义离今天法现象的客观真实性就越来越有差距了，从而也越来越难阐释今天调整现实社会生活，规范今人行为的各种不同形式的法规则了。〔8 〕
与国家法理论不同，法律多元主义理论认为，法不仅包括国家立法机关制定的法律规范即国家法，也包括政策、习惯、道德、自治规则等其他规范，政党规章制度自然也在其列。具体来说，对中国共产党党内法规性质的解释又包括三种理论：软法论，社会法论，高级法论。
1.软法論。如宋功德提出：“如果我们按照能否运用国家强制力保证实施这个形式标准，可以将所有法规范一分为二，一类是硬法规范，指的是能够依靠国家强制力保证实施的法规范，它们属于国法；另一类是软法规范，指的是不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），它们由部分国法规范与全部政治与社会法规范共同构成（外延）。” 〔9 〕63-64具体而言，软法又可分为4类：一是国家法律、法规和规章中的那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的法规范；二是国家机关制定的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等大量的规范性文件；三是各类政治组织创制的旨在解决执政、参政、议政等政治问题以及自身建设问题的自律规范；四是名目繁多的社会共同体创制的自治规范。〔9 〕64从这个角度看，“我们党作为一种政治组织，其所制定的党规属于软法。” 〔9 〕64对于中国共产党而言，党规虽然因其不得使用国家强制力保证实施而被归入软法范畴，但对于党组织和党员而言一点都不“软”，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于“坚硬的软法”。〔9 〕64
然而，也有论者质疑软法论的局限性。如武小川认为，党内法规属于软法，并不意味着软法可以解释其概念的合理性；高度抽象的软法理论无法解释党内法规区别于其他社会规范的特性；软法理论的理念和党内法规的理念并不一致；软法和党内法规在形式特征上有显著差异；软法理论不能及时回应党内法规被纳入法治体系的时代内涵。
2. 社会法论。这里所说的社会法，是与国家法相对的社会法，而不是作为法律部门的社会法，其基本理论就是主张广义的法。如强世功认为，“法的概念有广义、狭义之分。‘国家法中心主义所谓的‘法仅仅是狭义上的法，即国家法。国家法只是‘法的类型之一。事实上，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可以称之为法。” 〔6 〕王振民则区分了“法”与“法律”，他指出，“法”是一个更为广泛的概念，“法律”是“法”的一种，专指国家立法机关制定的规范。除了国家制定的“法律”之外，还有很多其他的“法”规范。一个社会整个规范体系至少包括以下内容：一是国家宪法和法律；二是社会自然形成的善良风俗和道德规范；三是社会自治组织制定的自我约束的规范，例如乡规民约；四是社团、大型企业尤其是上市的公共公司制定的自我管理的内部规章制度；五是各个政党、政治性组织制定的章程和其他规范。〔10 〕从这个角度看，党内法规虽然不是国家法律，但属于国家法律之外的其他法规范，实质上就是社会法的思路。
3.高级法。所谓高级法，指的是相对于一般实定法而言效力更高的更为基础性的法规范，自然法常常被视为高级法。将党内法规定位为高级法，主要是从党章的层面而言。强世功认为：“从‘实效宪法的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。” 〔11 〕党章不仅是中国宪法体系的组成部分，而且在宪法体系中居于高级法的地位。“宪法所遵循的自然法或高级法的原则就体现在党章以及由此产生的党所秉持的政治哲学中。……党章及其背后的政治哲学和价值诉求乃是中国宪法体系真正的生命，是整个多元主义宪法规范体系的关键，甚至是多元主义法治共和国的核心。” 〔6 〕
中国共产党是领导党和执政党，部分党内法规的规定涉及党和国家的关系，涉及国家权力。比如中国宪法确认并规定了中国共产党的领导地位，但是党如何领导国家却不是宪法所规定的，而是由党章所规定。高级法的提出，是对这种现象的一种解释，但是也有学者提出了不同的解释和处理。柯华庆提出了“党导法规”的概念以别于“党内法规”，并将中国的法治概括为“党导法治”，即共产党领导的全面依法治国。他说：“党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。” 〔12 〕
（三）其他视角
1.法律与政策的二重性。屠凯认为，党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件。基于它的法律特征，在广义的“法”与其他社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。 〔13 〕这种观点的意义在于揭示了党内法规的复杂性，毕竟没有脱离政治或政策的党内法规或法律。但是，说党内法规既有法律性，又有政策性，就跟说法律既有规范性，又有政治性，甚或还有科学性一样，更多停留于党内法规的外在特征，没有就其内在本质增加新的认知。而从实质看，该观点实际仍然是受法律多元主义的支配。
2.权力规限论。武小川认为，软法理论不能合理解释党内法规的独特性，因此跳出“软法——硬法”的分析框架，转而从党内法规与国家法律的相似性上提出“党内法规”的权力规限论。“‘党内法规的权力规限论是指，中国共产党为更好地行使执政权，自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式，运用党内法规来管党治党，实现党内管治的法治化。规范权力意味着各种党内活动都要依据既有的程序和方式进行，限制权力则意味着把权力关进笼子，要求各种党内活动必须恪守边界，不得随意侵入国家权力领域和公民权利领域。……和国家法律相比，党内法规并不能自我授权，但却可以自我约束。” 〔14 〕这种观点强调执政党通过党内法规实现自我约束的重要性，具有重要意义。因为“既不消解权威，又要保证权威守法，可行的路径是权威从自己做起，严格自我管理，借助内部严肃的纪律和严密的制度，保证其组织和成员遵守法律。” 〔2 〕该观点强调党内法规的“硬约束”，但并不反对软法论的解释，实质主张的是“坚硬的软法”，亦在软法论的框架内。
由上可知，党内法规的性质和定位问题与法的本质如影随形，其实质就是关于法的本质的不同理解。如果从分析实证主义法学的视角来看，法仅限于国家法，那么党内法规不是法，甚至连“党内法规”的提法都难以成立。但是，如果从社会法学的视角来看，法不限于国家法，那么党内法规也是法。社会法学不是从法的本质出发，而是从法的特征和作用来看待什么是法，也就是法律多元主义的广义法概念。除了国家法，其他社会规范同样起到的是规范社会行为、调整社會关系的作用，在一定范围内具有普遍的约束力和强制性。因此，从社会法学看，党内法规可以理解为广义的法，是相对于国家法的社会法，也常常被称为“活法”（埃利希语），是相对于硬法的软法，是一种强调执政党自我约束的“坚硬的软法”。
从当代中国实际出发，将党内法规定位为法，亦更有利于理顺党法关系。一方面，党内法规的提法沿用已久，约定俗成，具有广泛的社会基础和接受度。一般认为，最早使用“党内法规”概念的是毛泽东。1938年，毛泽东在党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 〔15 〕528 1978 年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中强调：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 〔16 〕147另一方面，党内法规已经有相应的制度依据。中共中央1990年发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，2013年发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。“如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称‘党内法规，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求。” 〔17 〕
三、党内法规与国家法律的联系和区别
前文讨论主要着眼于党内法规的本质，本部分则主要着眼于党内法规的形式和外在特征展开讨论。
（一）两者联系
容易理解，党内法规与国家法律在经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向等方面具有一致性。
第一，共同的经济基础。经济基础决定上层建筑。我国正处在社会主义初级阶段，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。从根本上说，两者都是这种经济基础的产物。
第二，共同的阶级意志。党内法规是党的统一意志的体现，而中国共产党又是以全心全意为人民服务为宗旨，代表中国最广大人民的根本利益，因此从根本上说，党内法规也是人民意志的体现。法律作为统治阶级意志的反映，反映的是国家一切权力所属的人民的意志，而法律是党领导人民制定的，自然也是党的意志的反映。因此，两者反映的都是党和人民的根本意志，体现共同的利益追求。
第三，共同的指导思想。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。〔18 〕党内法规和国家法律都坚持以马克思主义为指导。《中国共产党章程》作为全党必须遵循的总章程，明确规定了马克思主义的指导地位。党的十九大通过的关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南。宪法作为国家的根本法，同样明确宣示了马克思主义的指导地位，坚持以马列主义和马克思主义中国化的理论成果为指引。
第四，共同的价值取向。两者在实质价值上都追求公平正义、自由、平等，追求权力制约和权利保障，在形式价值上都追求普遍性、平等性、稳定性、可预期性等良法品质。“共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致‘内在统一的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的‘法治同心圆。” 〔19 〕
（二）两者区别
总的来说，党内法规与政党相联，国家法律与国家相联，由此衍生出如下一系列的区别。
1.制定主体不同
根据当前实际，党内法规的制定主体包括三类：党的中央组织；中央纪律检查委员会、中央各部门；省、自治区、直辖市党委。其中，党的中央组织包括党的全国代表大会、中央委员会，以及中央政治局及其常委会。
国家法律的制定主体则是有权的国家机关。根据立法法等法律法规规定，如全国人大及其常委会制定法律（狭义），国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会制定地方性法规，民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章。此外，中央军事委员会制定军事法规，中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队制定军事规章，最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释。
有一种特殊的情况，就是党组织和其他组织联合发文，最常见的是党委和政府联合制发，如中共中央、国务院联合制定发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于高级干部生活待遇的若干规定》，对党政机关均具有约束力。但是，联合发文的问题，论者多有批评。如秦前红等认为：“从文件性质上分析，党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。……这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带。”“这种重‘效率和‘权威而轻法治的观念和做法与依法执政和依法行政的要求存在差距，应当予以转变。” 〔19 〕笔者以为，联合发文的规范化显然是必要的，至少不能游离于备案审查的范围之外，但是否急于取消可能还需要从实际出发，做更加充分的讨论。
2.表现形式不同
其一，名称不同。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。对国家法律而言，宪法和法律（狭义）显然与此不同，法律（狭义）通常是称××法；行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等（《行政法规制定程序条例》第4条）；规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”（《规章制定程序条例》第6条）。这也带来一个问题，尽管党内法规与国家法律的名称存在差异，但在某些情况下，也存在“重名”的可能：党内法规和行政法规都可以称“条例”“规定”“办法”，党内法规和规章都可以称“规定”“办法”。如《湖北省安全生產党政同责暂行办法》《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法（试行）》等就难以从文件名称上判断其属于党内法规还是国家法律。
其二，体系构成不同。党内法规制度体系可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，党内法规制度体系由中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规构成。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。横向上看，党内法规制度体系可以分为综合性党内法规、思想建设方面的党内法规、作风建设方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规、军事方面的党内法规。也有人认为，“党规制度体系主要包括规范党的自身建设活动方面的党规、规范党的领导和执政活动方面的党规、规范党的机关运行保障方面的党规3大板块。” 〔9 〕71国家法律体系同样可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，我国法律体系分为三个层次：宪法，法律，行政法规、地方性法规等。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。〔20 〕截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。〔20 〕从横向上看，我国法律体系分为七大法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。
3.调整对象和适用范围不同
简言之，党内法规调整的是党组织的工作、活动和党员行为，主要适用于党内。国家法律适用于全体公民和全社会。“党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。” 〔21 〕
但是，不能认为党内法规和国家法律之间的适用界限是泾渭分明的，实际上两者往往存在一定的交叉和重叠。主要原因是：其一，党员要受党内法规调整，但党员同时也是公民，需要受国家法律调整，这就可能出现交叉重合。其二，党内法规虽然调整的是党组织和党员，但是党内法规的调整包括三种类型，一种是党的自身建设活动，一种是党的机关运行保障，一种是党的领导和执政活动，前两者只涉及党内关系，后者则涉及党和人大、政府、司法等国家机关的关系，这必然与国家法律发生交叉重叠。如前所述，有学者把调整党的领导和执政活动的党规称为“党导法规”，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等，都关涉国家事务，而“党内法规”仅限于调整党内关系，其主张：“社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。”“党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。” 〔22 〕需要指出，党规与国法之间的交叉重合或重叠可能一致，也可能不一致。因为两者可能不一致，所以就需要解决两者之间的效力关系及衔接协调，以保障法治统一。
4.实施方式和保障力量不同
党内法规的实施主要依靠党员的自觉和党的纪律保障。根据《中国共产党纪律处分条例》，对党员的纪律处分有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施有：改组、解散。
国家法律主要依靠国家强制力保障实施。违反法定义务或约定义务，或者不当行使权利，行为人就要承担相应的不利后果即法律责任，包括民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任、国家赔偿责任等。
此外，党内法规和国家法律还在其他方面存在一些差异。如制定程序方面，党内法规一般需要经过起草、审核、审议批准和报请公布等程序，而国家法律必须经过起草、提出、审议（审查）、表决（决定）和公布等法定程序。国家立法的表决（决定）程序依法通过会议作出，而党内法规除了重要的须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外，部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批。因此，部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批，个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批。内容重点方面，党内法规的内容重点在于党的建设、党员权利和义务等，而国家法律的重点在于调整社会关系、保障公民权利、约束国家权力。
四、党内法规与国家法律的效力关系
党内法规与国家法律的效力关系，实质是党法关系的集中反映，既不能简单化为“党大法大”的争论，以防掉入“政治陷阱”，又要结合党在中国法治建设中的地位加以讨论。这里面似乎存在一个悖论，一方面，党领导人民制定宪法法律，意味着党具有某种超然的地位，而党的领导通过党内法规保障、规范和实现，相应地逻辑上似乎意味着党内法规高于国家法律，另一方面，党必须在宪法法律范围内活动，这又意味着宪法法律至上，国家法律高于党內法规。究竟如何理解呢？
这一问题产生的根本原因在于中国共产党的双重身份和性质。一个解释是，中国共产党既是领导党，又是执政党，兼有领导和执政两种身份和行为。张恒山对中国共产党的领导和执政做了精细区分，指出两者的诸多不同：（1）主体不同：党的领导的主体就是党组织自身，党的执政的直接主体不是党组织自身，而是党的代表们。（2）地位获得途径不同：党的领导是党在社会生活中通过自己无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系，党的执政却是一种法律意义上的权力地位。（3）依赖手段不同：执政必然要运用国家政权机构的权力，推行以国家名义制定的法律和政令，党的领导行为却并不以政权机构为支撑。（4）法律效力不同：党的执政行为是具有强制性的行为，而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动，对人民群众不具有强制性。（5）处理事务不同：执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于自己的认识和意志，而取决于国家宪法和法律的规定，而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。还有一个解释是对党和人民关系做出区分。强世功提出，从法律技术的角度看，在立法和修法的过程中，党可以作为“人民的化身”，通过政策来指导立法和修法，而一旦法律制定完毕，党作为人民的日常代表，在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律。〔6 〕
因此，讨论党内法规与国家法律的效力关系，不能简单地下结论说两者效力谁高谁低：党领导人民制定宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。前者主要是党的领导行为，后者主要是党的执政行为。立法之前，党组织通过党内法规实现党的领导，党内法规发挥指引和引领作用。立法之后，党组织和党员都要带头守法，党内法规不得与法律相抵触，否则无效，并且党内法规不得僭越法律保留事项。这样才能实现“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”（《决定》语）。
（一）党领导立法
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。〔23 〕5宪法确认了中国共产党的领导。《立法法》也将坚持党的领导确立为一项基本的立法原则。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调要“把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待，实现良法善治”。
一般认为，党领导立法是“坚持党对一切工作的领导”的必然要求和具体体现。朱景文认为，在立法中坚持党的领导，主要表现在两个方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和组织保障。把握政治方向，主要是党委、特别是党中央的职能；提供政治、思想和组织保障，是党中央领导下的立法机关党组的职能，在政治上、思想上和组织上保障党中央的决策通过法律程序变为国家意志。〔24 〕《决定》列举了三项党的立法领导权的具体内容：（1）重大立法事项决定权，即凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；（2）宪法修改建议权，即党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；（3）听取重大问题报告权，即法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
党的领导权在立法工作中的实现，就是使党的主张通过法定程序成为国家意志的过程。总结实践做法，从党的主张到国家意志的转化程序主要包括以下六个环节：其一，党委依规决定提出法律制度立改废释意见和建议；其二，党委依规向立法机关提出立法主张；其三，有立法提案权的主体依法向立法机关提出立法议案；其四，立法机关依法依规办理党委立法提议与提案机构提出的立法议案；其五，立法机关党组依规进行党内动员部署，统一思想、统一行动；其六，立法机关按照法定程序和要求依法审议通过立法议案 。在这些环节中，第一、第二、第五环节均属于党内活动，主要依靠党内法规来规范，第六环节属于国家立法活动，主要依据《立法法》进行，第三、第四环节既有党内事项，又有国家立法活动，则分别依照党内法规和国家法律进行。可以看到，党领导立法的过程中，《立法法》等国家法律固然重要，党内法规亦发挥着至关重要的引领和保障作用，两者相辅相成、缺一不可。
（二）党内法规不得与宪法法律相抵触
1. 法律优先原则。党必须在宪法和法律的范围内活动，这是一条基本原则。这一原则意味着，第一，国家法律的效力高于党内法规，国法具有相对于党规的优先性；第二，党内法规不得违背国家法律，抵触无效。“中国共产党依法领导国家，依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。” 〔8 〕理由在于：第一，这是宪法和党章的原则和要求。宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”根据《中国共产党党内法规制定条例》，“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”是制定党内法规应当遵循的原则之一。第二，这是党内法规正当性和法治权威性、统一性的要求。“如果党内法规与法律有冲突，应该先执行法律。如果不执行法律，而执行党内法规，会在社会成员间造成不公平，损害法律和党的权威。当然如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突那应该由国家立法机关及时修改法律。在相关法律修改之前，还应该严格依照法律办事。” 〔10 〕
2. 法律保留原则。法律保留原则指的是有的事项属于专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定。《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（7）对非国有财产的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本经济制度以及財政、海关、金融和外贸的基本制度；（10）诉讼和仲裁制度；（11）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”法律保留原则应当同样适用于党内法规。法律保留事项只能由全国人大或全国人大常委会通过法律（狭义）作出规定，党内法规不得作出规定。特别是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，属于法律绝对保留事项，即使法律没有规定，党内法规也不得作出规定。
（三）党规严于国法
尽管在法治实施环节，国家法律效力高于党内法规。但是，《决定》指出：“党规党纪严于国家法律。”如何理解？
党内法规严于国家法律是由党的性质决定的。国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格的纪律刚性约束，因此，一般来说，党纪党规的要求严于国法。〔25 〕中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，当然应该接受更严格的约束，以保障政治理想和使命的实现。习近平指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。” 〔1 〕
也有质疑认为，“党规严于国法”难以成立。从严密角度看，党规不如国法逻辑严密，体系严密；从严格角度看，党规的形成过程不如国法程序严格；从严厉角度看，党规的处理不如国法严厉，因为最严厉的处理莫过于刑罚。那么，在何种意义上党规“严于”国法？应该说，主要是行为规范层面的“严”。法律是对一个公民最低限度的要求，而党内法规则对党员和党员领导干部提出了更高的要求。某些规范不要求公民做到，但是要求党员做到；某些规范对公民是倡导性鼓励性的软要求，对党员则是刚性的硬要求；某些要求公民可为可不为，但是对党员却是必须为或禁止为的义务；某些要求公民做不到无需承担不利后果，但是党员做不到则要受到纪律处分。比如，党章要求党员“吃苦在前，享受在后”“在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”“随时准备为党和人民牺牲一切”等，均是党员的义务性要求，而法律对普通公民没有类似要求。又如，中央八项规定精神、反对“四风”等相关要求，对普通公民来说只是一个道德教养问题，只是一种倡导，但对党员干部来说却是一种刚性约束，违反就要受到相应惩处。某些规范要求党员不得做的，党内法规的要求比国法也更严。比如“通奸”行为，普通公民如犯主要受道德谴责，而党员如犯则要受到纪律处分。“对党员来说，有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规，它也一定违反了党章及党内法规制度。” 〔3 〕
需要指出，党内法规可以严于国家法律，但不得违背国家法律原则和法治精神，不得违背法律保留原则，法律保留事项只能由法律作出规定，党内法规不得僭越，更不得作出严于法律的规定。
五、党内法规与国家法律的衔接和协调
形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系，不仅要求受调整领域有法可依，党内法规和国家法律没有缺位、错位，也要求党内法规体系和国家法律体系内部及其相互之间没有矛盾，前者主要涉及两者的衔接，后者主要指的是两者的效力冲突及其解决，即协调问题。
（一）党内法规与国家法律需要衔接和协调的情形
衔接和协调的要求通常发生在需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域。衔接主要涉及两种情形：一种情形是国家法律有规定而党内法规没有相应规定，以致国家法律没有细化或配套而难以落实，需要党内法规与国家法律做好衔接的情形；另一种情形是党内法规有规定而国家法律没有规定，需要将党内法规转化为国家法律的情形。协调意味着无矛盾，不冲突，根据前述效力关系，协调的情形主要指的是党内法规与国家法律不发生矛盾冲突。通常而言，在党的自身建设活动领域，党规不得与国法相冲突；在党的领导和执政活动领域，党规应与国法衔接联动；在党的机关运行保障、特别是机关事务管理活动领域，党规应与国法保持一致。
1. 党内法规需要与国家法律衔接。主要包括两种情况：一是党内法规与宪法的衔接。宪法规定大多抽象、原则，需要制定法律、行政法规和党内法规加以细化。应该说，随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，多数宪法规定得到了细化和落实。但是，党规在细化和落实宪法所规定的党的领导地位等方面明显滞后。
二是党内法规与其他国家法的衔接。目前，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，需要与国家法律相衔接。比如，在目前的国家法律体系中，已有十余部法律对中国共产党在立法、教育、国防和国家安全等特定领域的领导，以及党在军队、公司和农村等公私主体内的设立组织及其活动作出了原则性规定，党内法规应当及时跟进，制定具体规范承接法律规定。〔19 〕又如，《国家安全法》确认了中共中央国家安全委员会的法律地位和职责。那么，中共中央完全可以考虑制定国家安全委员会组织条例和议事规则等党内法规，与《国家安全法》的规定相承接。当然，也要看到，党内法规在与国家法律的衔接方面，也有大量有益的实践。如《党政领导干部选拔任用工作条例》作为选人用人的党内法规，规定了国家政权机关领导人候选人产生的条件和程序，与组织法、选举法等实现衔接，共同保障“使党组织推荐的人选通过程序成为国家政权机关的领导人员”。《中国共产党纪律处分条例》专章规定“对违法犯罪党员的纪律处分”，亦是党内法规与国家法律衔接的典型实例。
2. 党内法规需要转化为国家法律。主要有以下几种情况：其一，党章修改转化为宪法修改的情形。中国共产党党章规定了党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策，规定了中国特色社会主义事业总体布局和党的建设总体要求，其修改往往要求宪法在有关国家大政方针的规定方面做出相应调整。比如，1992 年党的十四大党章提出“建立社会主义市场经济体制”，1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，把宪法第15条第1款修改为：“国家实行社会主义市场经济。”其二，其他党内法规转化为国家法律的情形。黨内法规集中体现党的路线方针政策，其中一些需要通过法定程序上升为国家意志，确保党的路线方针政策落到实处。（1）一些领域目前主要由党内法规调整，条件成熟时需要转化为国法。比如，按照党管宣传、党管意识形态原则，新闻宣传多由党内规定进行规范，将来条件成熟时可转化为国家立法。又如，反腐败领域，党内法规发挥了非常重要的作用，应当把那些经过实践检验比较成熟的法规制度及时上升为国家法律，更好地推进法治反腐。（2）一些领域国家法律尚付阙如，党内法规发挥着试验作用和引领作用，条件成熟时相关党内法规需要转化为国法。比如领导干部财产公示制度本应由国家法律调整和规范，但因国家立法条件尚不成熟，目前主要由党内法规即《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等予以调整，并积累改革经验，一旦条件成熟就要及时转化为国法。又如，为了遏制“官商一体，一家两制”的寻租和腐败行为，上海市率先探索制定了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，亦可视作为国家立法探路。（3）一些党内法规调整范围涉及党外，从法治角度考量，亦需要在适当的时候转化为国法。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规虽然体现了党管干部等重要原则，但是由于适用范围涉及党外的公权力机关、团体和人员等，宜由国法规范和调整。
3. 党内法规需要与国家法律协调。主要指党内法规与国家法律冲突或不一致的情形。党必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规不得与国家法律相冲突。但在实践中，仍有可能发生冲突或不一致。典型的如《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，《中国共产党地方委员会工作条例》规定地方委员会的领导职责包括“对本地区的重大问题作出决策”。这样，不仅县以上地方人大和地方人大常委会的“重大事项决定权”如何区分未有定论，而且地方党委的“重大问题决策权”和县级以上地方人大及其常委会的“重大事项决定权”如何区分，实践中亦缺少标准，带来诸多问题。
（二）党内法规与国家法律衔接和协调的制度机制保障
党内法规与国家法律的衔接和协调，首先应当在法治统一的框架内，在宪法至上的原则下进行。中国特色社会主义法治体系是一个统一的整体，法治统一是中国特色社会主义法治的基本原则。宪法是国家的根本法，法律的制定应当以宪法为根本依据，党内法规的制定亦应遵循“宪法为上”原则。保障党内法规与国家法律的衔接和协调，需要四类制度或机制：一是预防机制，即避免不衔接、不协调情况的发生；二是发现机制，以便及时发现不衔接、不协调的情况；三是判断机制，即判断是否构成不衔接、不协调；四是处理机制，发挥解决和纠正不衔接、不协调情况的功能。当然，有的制度可能具有多种功能，如党内法规清理制度既有发现功能，又有处理功能。限于篇幅，本文仅简要列举几个。
1.立法权限界分。明确党内法规和国家法律的立法权限划分，是保障两者衔接协调的基础。两者的界限多数情况下是清楚的，党内法规着眼于党内事务和党内关系，调整党组织的工作、活动和党员行为，国家法律调整的是国家权力、公民权利和社会关系。但是在涉及党的领导和执政活动时，两者的界限往往难以界分。正如学者所说：“当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显。” 〔19 〕因此，这一问题仍然有待解决，或许可以考虑就党和人大、政府、司法机关的关系制定专门法律或者宪法性条文。
2.立法规划制度。党内法规立法规划制度的缺失是造成法规与国家法律不衔接、不协调的重要原因。“长时期以来，由于党内法规建设缺乏顶层设计和科学规划，无法形成一个完整的制度体系，立法缺失与立法重复并存，各部分之间没有很好衔接，各项基本制度难以形成体系，相关配套法规、实施细则不够完善。” 〔10 〕2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布。这次编制党内法规制定工作五年规划，在我们党历史上是第一次。〔26 〕这种做法应当形成制度，并由中央党内法规扩展到部门党内法规和地方党内法规。
3.党内法规备案审查制度。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等初步建构了事先审核和事后备案审查相结合的党内法规监督制度，以避免党内法规同宪法法律不一致，保证党内法规体系内部的统一。但是在备案审查的主体、标准、程序、效力等方面仍有较大的完善空间，比如可以考虑建立党内法规与国家法律备案审查联动机制。秦前红等考虑到无论是由全国人大常委会或人民法院审查党内法规的合宪性，还是由党内法规备案审查机构认定党内法规是否违宪都不现实，提出了设立中央法治监督委员会的设想，与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规合宪性进行审查。
4.党内法规清理制度。法规清理对于解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，维护党内法规制度内部的协调统一，以及党内法规与国家法律的衔接协调具有重要作用。党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。2012 年 6 月，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理。历时两年多，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。 〔27 〕
5.党内法规立法后评估制度。立法后评估意在对现行立法做出全面客观的评价，发现其在实施过程中的问题，从而为以后法律的立改废提供依据。立法后评估作为提高立法质量的重要手段，近年来受到立法机关和部门较广泛的采用，全国人大常委会早在2010年即开展了立法后评估试点工作。党内法规制定机关或相关主体同样可以借鉴这一制度，对黨内法规开展立法后评估，以利于提高党内法规的制定质量，其中，党内法规与国家法律的衔接和协调情况，自然是评估的一项重要内容。
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责任编辑 杨在平
〔摘要〕 党法关系是中国法治的核心问题，而党内法规与国家法律的关系则是党法关系的基础性问题。从性质和定位上看，党内法规与国家法律属于“软法”与硬法、社会法与国家法的关系。从外在特征上看，二者既有经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向的一致性，又有制定主体、表现形式、调整对象和适用范围、实施方式和保障力量等方面的区别。从效力上看，党领导立法与法律优先原则辩证统一，党内法规不得与宪法和法律相抵触；在不违背法律原则的前提下，党规严于国法。党内法规与国家法律的衔接和协调，应当以宪法为统率，通过立法权限界分、立法规划、备案审查、法规清理、立法后评估等制度机制加以保障。
〔关键词〕 党内法规，国家法律，党领导立法，法律优先
〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0022-10
一、问题的缘起及界定
党的十九大提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。事实上，自党的十八届四中全会以来，党内法规研究一直备受关注，其中最重要的问题之一就是党内法规与国家法律的关系问题，这也是党内法规体系形成过程中必须解决的重大理论和实践问题。两者关系问题究竟是一个什么样的问题，为什么会成为一个问题？主要缘由有二。其一，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”一并纳入中國特色社会主义法治体系，作为全面推进依法治国总目标的内容。这样，如何理解同一个法治体系内国家法律与党内法规两个规范体系并存，如何理解并处理两个规范体系的关系，就成为法治中国建设的一个基础性问题。其二，党法关系是中国法治的核心问题。党法关系问题不仅是一个政治实践问题，也是一个学术理论问题。尽管“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题”，但是，习近平强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。” 〔1 〕事实上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是我国法治建设和政治文明发展实践中形成的基本经验之一。但是这一经验尚未回答，“党的领导”与“依法治国”究竟是什么关系？两者如果发生冲突怎么办？党的十八届四中全会试图破解这一难题，指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”然而，这一论断仍然没有解决依规治党与依法治国的关系，正如有学者指出的：“依规治党和依法治国的关系是政党与法治关系中最核心的问题。” 〔2 〕而要解决这一难题，首先要追问作为管党治党的党内法规与作为治国理政的国家法律之间的关系，如何理解两者的关系？两者是否会发生冲突？如果会，如何避免和解决？
要厘清党内法规与国家法律的关系，基本涉及两层关系：一层是静态关系，包括本质/性质层面的关系和形式/特征层面的关系，前者的核心问题是党内法规的性质和定位，后者则主要涉及党内法规与国家法律在表现形式和外在特征方面的联系和区别；另一层是动态关系，主要涉及两者的效力关系，以及如何避免和解决两者可能的冲突，也就是两者的衔接协调问题。本文试图对这些问题做一探讨。
二、党内法规的性质和定位
要回答党内法规与国家法律的关系问题，首先面临的就是党内法规的性质和定位问题，即党内法规是不是法？是什么法？这也是长期以来争论不休的问题。即使《决定》明确提出“形成完善的党内法规体系”，也没有终结学术争论。有人认为，《决定》表明至少政治层面认可党内法规是法，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，“这是一个重大的理论创新，为中国特色社会主义法学增添了新内容。” 〔3 〕但是质疑者不以为然，认为从《决定》行文看，“形成完善的党内法规体系”之前用的是逗号而不是顿号，意味着党内法规体系不是与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系相并列，而是与这四个方面作为一个整体相并列，这四个方面构成了中国特色社会主义法治体系。
概括起来，围绕党内法规是不是法，主要形成了两种观点。一种是否定论，认为党内法规不是法，其主要理论依据是国家法理论，主张国家法之外没有法律。另一种是肯定论，认为党内法规是法，其主要理论依据是法律多元主义理论，主张从广义上理解法，包括国家法在内的几乎所有规范都可以称为法。此外，也有从其他角度对党内法规的性质或定位做出解释的，但从实质看，亦基本可以归入国家法或法律多元主义框架。
（一）国家法视角
对“党内法规是不是法”的不同回答，根源在于对“法是什么”的不同理解。经典法理论认为，“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和。”“法离不开国家。……没有国家就不可能有法。” 〔4 〕48根据这种理论，法就是国家法，法与国家不可分，能够被称为法的，只能是国家立法意义上的规范。这种观点可以追溯到19世纪奥斯丁的分析法学，根据奥斯丁的理论，法律就是主权者的命令。从这个角度出发，党内法规显然不是法，因为它不是由国家制定或认可，而是由党组织制定；它反映的不是国家意志，而是党的意志；它也不是依靠国家强制力保证实施，而是依靠党员的自律和党的纪律保证实施。
典型的论述如曾市南认为，“党内法规”提法不妥。〔5 〕理由主要有三：其一，政党组织不拥有立法权限。《立法法》明确规定了相关主体的立法权限，作为政党组织的共产党没有立法权限，不能成为立法主体。其二，《中国共产党纪律处分条例》等属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。其三，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》明确提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这里起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。
（二）法律多元主义视角
国家法理论受到法律多元主义的猛烈批评。如强世功认为，党法关系之所以成为一个难解的问题，根本在于我们未能从理论和实践上排除“国家法中心主义”的消极影响，依然以西方国家法中心主义的形式法治观作为我们进行法治建设的蓝本。〔6 〕罗豪才、宋功德将传统的国家法理论称之为“国家—控制法范式”的法理论，他们指出：“这种法范式将国家当做法制化的唯一轴心，强调法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性，它与不同的国家观联结在一起形成不同的法律模式：在其一端，它与全能政府联姻产生一种国家运用依附性的法律工具控制社会的管理法；在另一端，它与夜警国家联姻产生一种社会依靠自治型法控制国家的控权法。……国家—控制法范式虽然长期以来居于主导地位，但伴随着多中心的、强调合作共赢、尊重不同主体性的公共治理模式的崛起，这种传统的法范式陷入了严重危机之中，一种与公共治理相适应的回应型法开始取而代之，国家—控制法范式正在成为过去时。” 〔7 〕7-8姜明安批判道，在社会公权力逐渐发达，公共治理和社会管理日益兴起，国家公权力逐步向社会转移的现代社会，这种法理论及对“法”的定义离今天法现象的客观真实性就越来越有差距了，从而也越来越难阐释今天调整现实社会生活，规范今人行为的各种不同形式的法规则了。〔8 〕
与国家法理论不同，法律多元主义理论认为，法不仅包括国家立法机关制定的法律规范即国家法，也包括政策、习惯、道德、自治规则等其他规范，政党规章制度自然也在其列。具体来说，对中国共产党党内法规性质的解释又包括三种理论：软法论，社会法论，高级法论。
1.软法論。如宋功德提出：“如果我们按照能否运用国家强制力保证实施这个形式标准，可以将所有法规范一分为二，一类是硬法规范，指的是能够依靠国家强制力保证实施的法规范，它们属于国法；另一类是软法规范，指的是不能运用国家强制力保证实施的法规范（内涵），它们由部分国法规范与全部政治与社会法规范共同构成（外延）。” 〔9 〕63-64具体而言，软法又可分为4类：一是国家法律、法规和规章中的那些旨在描述法律事实或者具有宣示性、号召性、鼓励性、促进性、协商性、指导性的法规范；二是国家机关制定的诸如纲要、指南、标准、规划、裁量基准、办法等大量的规范性文件；三是各类政治组织创制的旨在解决执政、参政、议政等政治问题以及自身建设问题的自律规范；四是名目繁多的社会共同体创制的自治规范。〔9 〕64从这个角度看，“我们党作为一种政治组织，其所制定的党规属于软法。” 〔9 〕64对于中国共产党而言，党规虽然因其不得使用国家强制力保证实施而被归入软法范畴，但对于党组织和党员而言一点都不“软”，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于“坚硬的软法”。〔9 〕64
然而，也有论者质疑软法论的局限性。如武小川认为，党内法规属于软法，并不意味着软法可以解释其概念的合理性；高度抽象的软法理论无法解释党内法规区别于其他社会规范的特性；软法理论的理念和党内法规的理念并不一致；软法和党内法规在形式特征上有显著差异；软法理论不能及时回应党内法规被纳入法治体系的时代内涵。
2. 社会法论。这里所说的社会法，是与国家法相对的社会法，而不是作为法律部门的社会法，其基本理论就是主张广义的法。如强世功认为，“法的概念有广义、狭义之分。‘国家法中心主义所谓的‘法仅仅是狭义上的法，即国家法。国家法只是‘法的类型之一。事实上，所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则，都可以称之为法。” 〔6 〕王振民则区分了“法”与“法律”，他指出，“法”是一个更为广泛的概念，“法律”是“法”的一种，专指国家立法机关制定的规范。除了国家制定的“法律”之外，还有很多其他的“法”规范。一个社会整个规范体系至少包括以下内容：一是国家宪法和法律；二是社会自然形成的善良风俗和道德规范；三是社会自治组织制定的自我约束的规范，例如乡规民约；四是社团、大型企业尤其是上市的公共公司制定的自我管理的内部规章制度；五是各个政党、政治性组织制定的章程和其他规范。〔10 〕从这个角度看，党内法规虽然不是国家法律，但属于国家法律之外的其他法规范，实质上就是社会法的思路。
3.高级法。所谓高级法，指的是相对于一般实定法而言效力更高的更为基础性的法规范，自然法常常被视为高级法。将党内法规定位为高级法，主要是从党章的层面而言。强世功认为：“从‘实效宪法的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。” 〔11 〕党章不仅是中国宪法体系的组成部分，而且在宪法体系中居于高级法的地位。“宪法所遵循的自然法或高级法的原则就体现在党章以及由此产生的党所秉持的政治哲学中。……党章及其背后的政治哲学和价值诉求乃是中国宪法体系真正的生命，是整个多元主义宪法规范体系的关键，甚至是多元主义法治共和国的核心。” 〔6 〕
中国共产党是领导党和执政党，部分党内法规的规定涉及党和国家的关系，涉及国家权力。比如中国宪法确认并规定了中国共产党的领导地位，但是党如何领导国家却不是宪法所规定的，而是由党章所规定。高级法的提出，是对这种现象的一种解释，但是也有学者提出了不同的解释和处理。柯华庆提出了“党导法规”的概念以别于“党内法规”，并将中国的法治概括为“党导法治”，即共产党领导的全面依法治国。他说：“党导法治体系应该包含党内规治系统、国家法治系统和党导法规治系统，党导法规治系统是规治与法治的衔接系统。需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。” 〔12 〕
（三）其他视角
1.法律与政策的二重性。屠凯认为，党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件。基于它的法律特征，在广义的“法”与其他社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。 〔13 〕这种观点的意义在于揭示了党内法规的复杂性，毕竟没有脱离政治或政策的党内法规或法律。但是，说党内法规既有法律性，又有政策性，就跟说法律既有规范性，又有政治性，甚或还有科学性一样，更多停留于党内法规的外在特征，没有就其内在本质增加新的认知。而从实质看，该观点实际仍然是受法律多元主义的支配。
2.权力规限论。武小川认为，软法理论不能合理解释党内法规的独特性，因此跳出“软法——硬法”的分析框架，转而从党内法规与国家法律的相似性上提出“党内法规”的权力规限论。“‘党内法规的权力规限论是指，中国共产党为更好地行使执政权，自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式，运用党内法规来管党治党，实现党内管治的法治化。规范权力意味着各种党内活动都要依据既有的程序和方式进行，限制权力则意味着把权力关进笼子，要求各种党内活动必须恪守边界，不得随意侵入国家权力领域和公民权利领域。……和国家法律相比，党内法规并不能自我授权，但却可以自我约束。” 〔14 〕这种观点强调执政党通过党内法规实现自我约束的重要性，具有重要意义。因为“既不消解权威，又要保证权威守法，可行的路径是权威从自己做起，严格自我管理，借助内部严肃的纪律和严密的制度，保证其组织和成员遵守法律。” 〔2 〕该观点强调党内法规的“硬约束”，但并不反对软法论的解释，实质主张的是“坚硬的软法”，亦在软法论的框架内。
由上可知，党内法规的性质和定位问题与法的本质如影随形，其实质就是关于法的本质的不同理解。如果从分析实证主义法学的视角来看，法仅限于国家法，那么党内法规不是法，甚至连“党内法规”的提法都难以成立。但是，如果从社会法学的视角来看，法不限于国家法，那么党内法规也是法。社会法学不是从法的本质出发，而是从法的特征和作用来看待什么是法，也就是法律多元主义的广义法概念。除了国家法，其他社会规范同样起到的是规范社会行为、调整社會关系的作用，在一定范围内具有普遍的约束力和强制性。因此，从社会法学看，党内法规可以理解为广义的法，是相对于国家法的社会法，也常常被称为“活法”（埃利希语），是相对于硬法的软法，是一种强调执政党自我约束的“坚硬的软法”。
从当代中国实际出发，将党内法规定位为法，亦更有利于理顺党法关系。一方面，党内法规的提法沿用已久，约定俗成，具有广泛的社会基础和接受度。一般认为，最早使用“党内法规”概念的是毛泽东。1938年，毛泽东在党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 〔15 〕528 1978 年，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中强调：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。” 〔16 〕147另一方面，党内法规已经有相应的制度依据。中共中央1990年发布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，2013年发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。“如果像一些持异议的学者所主张的那样，对中国共产党发布的任何规范性文件均不称‘党内法规，均不以法和近似于法的严格要求对之进行规范，而任由制定主体随意发布，那将会更远离法治的原则和要求。” 〔17 〕
三、党内法规与国家法律的联系和区别
前文讨论主要着眼于党内法规的本质，本部分则主要着眼于党内法规的形式和外在特征展开讨论。
（一）两者联系
容易理解，党内法规与国家法律在经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向等方面具有一致性。
第一，共同的经济基础。经济基础决定上层建筑。我国正处在社会主义初级阶段，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，实行按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。从根本上说，两者都是这种经济基础的产物。
第二，共同的阶级意志。党内法规是党的统一意志的体现，而中国共产党又是以全心全意为人民服务为宗旨，代表中国最广大人民的根本利益，因此从根本上说，党内法规也是人民意志的体现。法律作为统治阶级意志的反映，反映的是国家一切权力所属的人民的意志，而法律是党领导人民制定的，自然也是党的意志的反映。因此，两者反映的都是党和人民的根本意志，体现共同的利益追求。
第三，共同的指导思想。马克思主义是我们立党立国的根本指导思想。〔18 〕党内法规和国家法律都坚持以马克思主义为指导。《中国共产党章程》作为全党必须遵循的总章程，明确规定了马克思主义的指导地位。党的十九大通过的关于《中国共产党章程（修正案）》的决议，把习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南。宪法作为国家的根本法，同样明确宣示了马克思主义的指导地位，坚持以马列主义和马克思主义中国化的理论成果为指引。
第四，共同的价值取向。两者在实质价值上都追求公平正义、自由、平等，追求权力制约和权利保障，在形式价值上都追求普遍性、平等性、稳定性、可预期性等良法品质。“共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致‘内在统一的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的‘法治同心圆。” 〔19 〕
（二）两者区别
总的来说，党内法规与政党相联，国家法律与国家相联，由此衍生出如下一系列的区别。
1.制定主体不同
根据当前实际，党内法规的制定主体包括三类：党的中央组织；中央纪律检查委员会、中央各部门；省、自治区、直辖市党委。其中，党的中央组织包括党的全国代表大会、中央委员会，以及中央政治局及其常委会。
国家法律的制定主体则是有权的国家机关。根据立法法等法律法规规定，如全国人大及其常委会制定法律（狭义），国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会制定地方性法规，民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章。此外，中央军事委员会制定军事法规，中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队制定军事规章，最高人民法院、最高人民检察院作出司法解释。
有一种特殊的情况，就是党组织和其他组织联合发文，最常见的是党委和政府联合制发，如中共中央、国务院联合制定发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于高级干部生活待遇的若干规定》，对党政机关均具有约束力。但是，联合发文的问题，论者多有批评。如秦前红等认为：“从文件性质上分析，党政联合发文并不符合党内法规的制定主体、内容形式和文件名称等规范要件，通常也不符合制定行政法规和规章的法定程序，因而不应属于党内法规或者行政法规、规章，应当属于规范性文件。……这类文件处于事前审核和事后备案审查的模糊地带。”“这种重‘效率和‘权威而轻法治的观念和做法与依法执政和依法行政的要求存在差距，应当予以转变。” 〔19 〕笔者以为，联合发文的规范化显然是必要的，至少不能游离于备案审查的范围之外，但是否急于取消可能还需要从实际出发，做更加充分的讨论。
2.表现形式不同
其一，名称不同。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。对国家法律而言，宪法和法律（狭义）显然与此不同，法律（狭义）通常是称××法；行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等（《行政法规制定程序条例》第4条）；规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”（《规章制定程序条例》第6条）。这也带来一个问题，尽管党内法规与国家法律的名称存在差异，但在某些情况下，也存在“重名”的可能：党内法规和行政法规都可以称“条例”“规定”“办法”，党内法规和规章都可以称“规定”“办法”。如《湖北省安全生產党政同责暂行办法》《海南省“庸懒散奢贪”行为问责办法（试行）》等就难以从文件名称上判断其属于党内法规还是国家法律。
其二，体系构成不同。党内法规制度体系可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，党内法规制度体系由中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规构成。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规不得同中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相抵触。横向上看，党内法规制度体系可以分为综合性党内法规、思想建设方面的党内法规、作风建设方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规、军事方面的党内法规。也有人认为，“党规制度体系主要包括规范党的自身建设活动方面的党规、规范党的领导和执政活动方面的党规、规范党的机关运行保障方面的党规3大板块。” 〔9 〕71国家法律体系同样可以从纵向和横向两个维度考察。纵向上看，我国法律体系分为三个层次：宪法，法律，行政法规、地方性法规等。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。〔20 〕截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。〔20 〕从横向上看，我国法律体系分为七大法律部门：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。
3.调整对象和适用范围不同
简言之，党内法规调整的是党组织的工作、活动和党员行为，主要适用于党内。国家法律适用于全体公民和全社会。“党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。” 〔21 〕
但是，不能认为党内法规和国家法律之间的适用界限是泾渭分明的，实际上两者往往存在一定的交叉和重叠。主要原因是：其一，党员要受党内法规调整，但党员同时也是公民，需要受国家法律调整，这就可能出现交叉重合。其二，党内法规虽然调整的是党组织和党员，但是党内法规的调整包括三种类型，一种是党的自身建设活动，一种是党的机关运行保障，一种是党的领导和执政活动，前两者只涉及党内关系，后者则涉及党和人大、政府、司法等国家机关的关系，这必然与国家法律发生交叉重叠。如前所述，有学者把调整党的领导和执政活动的党规称为“党导法规”，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于实行党政领导干部问责制的暂行规定》《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等，都关涉国家事务，而“党内法规”仅限于调整党内关系，其主张：“社会主义法治体系必须包含党内法规体系、国家法律体系和党导法规体系。”“党内规治系统与国家法治系统之间的桥梁，就是党导法规体系。” 〔22 〕需要指出，党规与国法之间的交叉重合或重叠可能一致，也可能不一致。因为两者可能不一致，所以就需要解决两者之间的效力关系及衔接协调，以保障法治统一。
4.实施方式和保障力量不同
党内法规的实施主要依靠党员的自觉和党的纪律保障。根据《中国共产党纪律处分条例》，对党员的纪律处分有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。对严重违犯党纪的党组织的纪律处理措施有：改组、解散。
国家法律主要依靠国家强制力保障实施。违反法定义务或约定义务，或者不当行使权利，行为人就要承担相应的不利后果即法律责任，包括民事责任、刑事责任、行政责任、违宪责任、国家赔偿责任等。
此外，党内法规和国家法律还在其他方面存在一些差异。如制定程序方面，党内法规一般需要经过起草、审核、审议批准和报请公布等程序，而国家法律必须经过起草、提出、审议（审查）、表决（决定）和公布等法定程序。国家立法的表决（决定）程序依法通过会议作出，而党内法规除了重要的须经党的全国代表大会、中央全会、政治局或其常委会会议审批外，部分中央党内法规、纪检条规、部门党内法规和地方党内法规均未要求必须经会议审批。因此，部分中央党内法规还可按程序报请中央领导同志签批，个别省市区党委更直接规定党内法规草案可以经书记等个人审批。内容重点方面，党内法规的内容重点在于党的建设、党员权利和义务等，而国家法律的重点在于调整社会关系、保障公民权利、约束国家权力。
四、党内法规与国家法律的效力关系
党内法规与国家法律的效力关系，实质是党法关系的集中反映，既不能简单化为“党大法大”的争论，以防掉入“政治陷阱”，又要结合党在中国法治建设中的地位加以讨论。这里面似乎存在一个悖论，一方面，党领导人民制定宪法法律，意味着党具有某种超然的地位，而党的领导通过党内法规保障、规范和实现，相应地逻辑上似乎意味着党内法规高于国家法律，另一方面，党必须在宪法法律范围内活动，这又意味着宪法法律至上，国家法律高于党內法规。究竟如何理解呢？
这一问题产生的根本原因在于中国共产党的双重身份和性质。一个解释是，中国共产党既是领导党，又是执政党，兼有领导和执政两种身份和行为。张恒山对中国共产党的领导和执政做了精细区分，指出两者的诸多不同：（1）主体不同：党的领导的主体就是党组织自身，党的执政的直接主体不是党组织自身，而是党的代表们。（2）地位获得途径不同：党的领导是党在社会生活中通过自己无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系，党的执政却是一种法律意义上的权力地位。（3）依赖手段不同：执政必然要运用国家政权机构的权力，推行以国家名义制定的法律和政令，党的领导行为却并不以政权机构为支撑。（4）法律效力不同：党的执政行为是具有强制性的行为，而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动，对人民群众不具有强制性。（5）处理事务不同：执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于自己的认识和意志，而取决于国家宪法和法律的规定，而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。还有一个解释是对党和人民关系做出区分。强世功提出，从法律技术的角度看，在立法和修法的过程中，党可以作为“人民的化身”，通过政策来指导立法和修法，而一旦法律制定完毕，党作为人民的日常代表，在之后的执法和守法环节就必须遵守人民制定的宪法和法律。〔6 〕
因此，讨论党内法规与国家法律的效力关系，不能简单地下结论说两者效力谁高谁低：党领导人民制定宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。前者主要是党的领导行为，后者主要是党的执政行为。立法之前，党组织通过党内法规实现党的领导，党内法规发挥指引和引领作用。立法之后，党组织和党员都要带头守法，党内法规不得与法律相抵触，否则无效，并且党内法规不得僭越法律保留事项。这样才能实现“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”（《决定》语）。
（一）党领导立法
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。〔23 〕5宪法确认了中国共产党的领导。《立法法》也将坚持党的领导确立为一项基本的立法原则。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》强调要“把党的领导贯彻到立法工作全过程，确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待，实现良法善治”。
一般认为，党领导立法是“坚持党对一切工作的领导”的必然要求和具体体现。朱景文认为，在立法中坚持党的领导，主要表现在两个方面：一是把握政治方向，二是提供政治、思想和组织保障。把握政治方向，主要是党委、特别是党中央的职能；提供政治、思想和组织保障，是党中央领导下的立法机关党组的职能，在政治上、思想上和组织上保障党中央的决策通过法律程序变为国家意志。〔24 〕《决定》列举了三项党的立法领导权的具体内容：（1）重大立法事项决定权，即凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；（2）宪法修改建议权，即党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；（3）听取重大问题报告权，即法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。
党的领导权在立法工作中的实现，就是使党的主张通过法定程序成为国家意志的过程。总结实践做法，从党的主张到国家意志的转化程序主要包括以下六个环节：其一，党委依规决定提出法律制度立改废释意见和建议；其二，党委依规向立法机关提出立法主张；其三，有立法提案权的主体依法向立法机关提出立法议案；其四，立法机关依法依规办理党委立法提议与提案机构提出的立法议案；其五，立法机关党组依规进行党内动员部署，统一思想、统一行动；其六，立法机关按照法定程序和要求依法审议通过立法议案 。在这些环节中，第一、第二、第五环节均属于党内活动，主要依靠党内法规来规范，第六环节属于国家立法活动，主要依据《立法法》进行，第三、第四环节既有党内事项，又有国家立法活动，则分别依照党内法规和国家法律进行。可以看到，党领导立法的过程中，《立法法》等国家法律固然重要，党内法规亦发挥着至关重要的引领和保障作用，两者相辅相成、缺一不可。
（二）党内法规不得与宪法法律相抵触
1. 法律优先原则。党必须在宪法和法律的范围内活动，这是一条基本原则。这一原则意味着，第一，国家法律的效力高于党内法规，国法具有相对于党规的优先性；第二，党内法规不得违背国家法律，抵触无效。“中国共产党依法领导国家，依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。” 〔8 〕理由在于：第一，这是宪法和党章的原则和要求。宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”根据《中国共产党党内法规制定条例》，“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”是制定党内法规应当遵循的原则之一。第二，这是党内法规正当性和法治权威性、统一性的要求。“如果党内法规与法律有冲突，应该先执行法律。如果不执行法律，而执行党内法规，会在社会成员间造成不公平，损害法律和党的权威。当然如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突那应该由国家立法机关及时修改法律。在相关法律修改之前，还应该严格依照法律办事。” 〔10 〕
2. 法律保留原则。法律保留原则指的是有的事项属于专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定。《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（7）对非国有财产的征收、征用；（8）民事基本制度；（9）基本经济制度以及財政、海关、金融和外贸的基本制度；（10）诉讼和仲裁制度；（11）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”法律保留原则应当同样适用于党内法规。法律保留事项只能由全国人大或全国人大常委会通过法律（狭义）作出规定，党内法规不得作出规定。特别是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，属于法律绝对保留事项，即使法律没有规定，党内法规也不得作出规定。
（三）党规严于国法
尽管在法治实施环节，国家法律效力高于党内法规。但是，《决定》指出：“党规党纪严于国家法律。”如何理解？
党内法规严于国家法律是由党的性质决定的。国家成员的权利与生俱来，而政党成员的权利则是在政党认同的基础上通过自身的努力争取的，是党员在自己作为公民本来享有的自由权利的基础上，以部分的公民权利交换而来的，党员在享有党员权利的同时，必须接受党的严格的纪律刚性约束，因此，一般来说，党纪党规的要求严于国法。〔25 〕中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，当然应该接受更严格的约束，以保障政治理想和使命的实现。习近平指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。” 〔1 〕
也有质疑认为，“党规严于国法”难以成立。从严密角度看，党规不如国法逻辑严密，体系严密；从严格角度看，党规的形成过程不如国法程序严格；从严厉角度看，党规的处理不如国法严厉，因为最严厉的处理莫过于刑罚。那么，在何种意义上党规“严于”国法？应该说，主要是行为规范层面的“严”。法律是对一个公民最低限度的要求，而党内法规则对党员和党员领导干部提出了更高的要求。某些规范不要求公民做到，但是要求党员做到；某些规范对公民是倡导性鼓励性的软要求，对党员则是刚性的硬要求；某些要求公民可为可不为，但是对党员却是必须为或禁止为的义务；某些要求公民做不到无需承担不利后果，但是党员做不到则要受到纪律处分。比如，党章要求党员“吃苦在前，享受在后”“在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲”“随时准备为党和人民牺牲一切”等，均是党员的义务性要求，而法律对普通公民没有类似要求。又如，中央八项规定精神、反对“四风”等相关要求，对普通公民来说只是一个道德教养问题，只是一种倡导，但对党员干部来说却是一种刚性约束，违反就要受到相应惩处。某些规范要求党员不得做的，党内法规的要求比国法也更严。比如“通奸”行为，普通公民如犯主要受道德谴责，而党员如犯则要受到纪律处分。“对党员来说，有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规，它也一定违反了党章及党内法规制度。” 〔3 〕
需要指出，党内法规可以严于国家法律，但不得违背国家法律原则和法治精神，不得违背法律保留原则，法律保留事项只能由法律作出规定，党内法规不得僭越，更不得作出严于法律的规定。
五、党内法规与国家法律的衔接和协调
形成完备的法律规范体系和完善的党内法规体系，不仅要求受调整领域有法可依，党内法规和国家法律没有缺位、错位，也要求党内法规体系和国家法律体系内部及其相互之间没有矛盾，前者主要涉及两者的衔接，后者主要指的是两者的效力冲突及其解决，即协调问题。
（一）党内法规与国家法律需要衔接和协调的情形
衔接和协调的要求通常发生在需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域。衔接主要涉及两种情形：一种情形是国家法律有规定而党内法规没有相应规定，以致国家法律没有细化或配套而难以落实，需要党内法规与国家法律做好衔接的情形；另一种情形是党内法规有规定而国家法律没有规定，需要将党内法规转化为国家法律的情形。协调意味着无矛盾，不冲突，根据前述效力关系，协调的情形主要指的是党内法规与国家法律不发生矛盾冲突。通常而言，在党的自身建设活动领域，党规不得与国法相冲突；在党的领导和执政活动领域，党规应与国法衔接联动；在党的机关运行保障、特别是机关事务管理活动领域，党规应与国法保持一致。
1. 党内法规需要与国家法律衔接。主要包括两种情况：一是党内法规与宪法的衔接。宪法规定大多抽象、原则，需要制定法律、行政法规和党内法规加以细化。应该说，随着中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，多数宪法规定得到了细化和落实。但是，党规在细化和落实宪法所规定的党的领导地位等方面明显滞后。
二是党内法规与其他国家法的衔接。目前，党内多以零散的规范性文件或会议决定对法律规定加以具体化，许多领域还存在空白，需要与国家法律相衔接。比如，在目前的国家法律体系中，已有十余部法律对中国共产党在立法、教育、国防和国家安全等特定领域的领导，以及党在军队、公司和农村等公私主体内的设立组织及其活动作出了原则性规定，党内法规应当及时跟进，制定具体规范承接法律规定。〔19 〕又如，《国家安全法》确认了中共中央国家安全委员会的法律地位和职责。那么，中共中央完全可以考虑制定国家安全委员会组织条例和议事规则等党内法规，与《国家安全法》的规定相承接。当然，也要看到，党内法规在与国家法律的衔接方面，也有大量有益的实践。如《党政领导干部选拔任用工作条例》作为选人用人的党内法规，规定了国家政权机关领导人候选人产生的条件和程序，与组织法、选举法等实现衔接，共同保障“使党组织推荐的人选通过程序成为国家政权机关的领导人员”。《中国共产党纪律处分条例》专章规定“对违法犯罪党员的纪律处分”，亦是党内法规与国家法律衔接的典型实例。
2. 党内法规需要转化为国家法律。主要有以下几种情况：其一，党章修改转化为宪法修改的情形。中国共产党党章规定了党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和重大方针政策，规定了中国特色社会主义事业总体布局和党的建设总体要求，其修改往往要求宪法在有关国家大政方针的规定方面做出相应调整。比如，1992 年党的十四大党章提出“建立社会主义市场经济体制”，1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，把宪法第15条第1款修改为：“国家实行社会主义市场经济。”其二，其他党内法规转化为国家法律的情形。黨内法规集中体现党的路线方针政策，其中一些需要通过法定程序上升为国家意志，确保党的路线方针政策落到实处。（1）一些领域目前主要由党内法规调整，条件成熟时需要转化为国法。比如，按照党管宣传、党管意识形态原则，新闻宣传多由党内规定进行规范，将来条件成熟时可转化为国家立法。又如，反腐败领域，党内法规发挥了非常重要的作用，应当把那些经过实践检验比较成熟的法规制度及时上升为国家法律，更好地推进法治反腐。（2）一些领域国家法律尚付阙如，党内法规发挥着试验作用和引领作用，条件成熟时相关党内法规需要转化为国法。比如领导干部财产公示制度本应由国家法律调整和规范，但因国家立法条件尚不成熟，目前主要由党内法规即《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等予以调整，并积累改革经验，一旦条件成熟就要及时转化为国法。又如，为了遏制“官商一体，一家两制”的寻租和腐败行为，上海市率先探索制定了《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》，亦可视作为国家立法探路。（3）一些党内法规调整范围涉及党外，从法治角度考量，亦需要在适当的时候转化为国法。比如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等党内法规虽然体现了党管干部等重要原则，但是由于适用范围涉及党外的公权力机关、团体和人员等，宜由国法规范和调整。
3. 党内法规需要与国家法律协调。主要指党内法规与国家法律冲突或不一致的情形。党必须在宪法和法律的范围内活动，党内法规不得与国家法律相冲突。但在实践中，仍有可能发生冲突或不一致。典型的如《地方组织法》规定县级以上的地方各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，《中国共产党地方委员会工作条例》规定地方委员会的领导职责包括“对本地区的重大问题作出决策”。这样，不仅县以上地方人大和地方人大常委会的“重大事项决定权”如何区分未有定论，而且地方党委的“重大问题决策权”和县级以上地方人大及其常委会的“重大事项决定权”如何区分，实践中亦缺少标准，带来诸多问题。
（二）党内法规与国家法律衔接和协调的制度机制保障
党内法规与国家法律的衔接和协调，首先应当在法治统一的框架内，在宪法至上的原则下进行。中国特色社会主义法治体系是一个统一的整体，法治统一是中国特色社会主义法治的基本原则。宪法是国家的根本法，法律的制定应当以宪法为根本依据，党内法规的制定亦应遵循“宪法为上”原则。保障党内法规与国家法律的衔接和协调，需要四类制度或机制：一是预防机制，即避免不衔接、不协调情况的发生；二是发现机制，以便及时发现不衔接、不协调的情况；三是判断机制，即判断是否构成不衔接、不协调；四是处理机制，发挥解决和纠正不衔接、不协调情况的功能。当然，有的制度可能具有多种功能，如党内法规清理制度既有发现功能，又有处理功能。限于篇幅，本文仅简要列举几个。
1.立法权限界分。明确党内法规和国家法律的立法权限划分，是保障两者衔接协调的基础。两者的界限多数情况下是清楚的，党内法规着眼于党内事务和党内关系，调整党组织的工作、活动和党员行为，国家法律调整的是国家权力、公民权利和社会关系。但是在涉及党的领导和执政活动时，两者的界限往往难以界分。正如学者所说：“当下意欲精准界分党内法规与国家法律调整范围在理论和实践上都是困难的，尤其在涉及党的领导政治原则的情形时，这种困难尤为明显。” 〔19 〕因此，这一问题仍然有待解决，或许可以考虑就党和人大、政府、司法机关的关系制定专门法律或者宪法性条文。
2.立法规划制度。党内法规立法规划制度的缺失是造成法规与国家法律不衔接、不协调的重要原因。“长时期以来，由于党内法规建设缺乏顶层设计和科学规划，无法形成一个完整的制度体系，立法缺失与立法重复并存，各部分之间没有很好衔接，各项基本制度难以形成体系，相关配套法规、实施细则不够完善。” 〔10 〕2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布。这次编制党内法规制定工作五年规划，在我们党历史上是第一次。〔26 〕这种做法应当形成制度，并由中央党内法规扩展到部门党内法规和地方党内法规。
3.党内法规备案审查制度。《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等初步建构了事先审核和事后备案审查相结合的党内法规监督制度，以避免党内法规同宪法法律不一致，保证党内法规体系内部的统一。但是在备案审查的主体、标准、程序、效力等方面仍有较大的完善空间，比如可以考虑建立党内法规与国家法律备案审查联动机制。秦前红等考虑到无论是由全国人大常委会或人民法院审查党内法规的合宪性，还是由党内法规备案审查机构认定党内法规是否违宪都不现实，提出了设立中央法治监督委员会的设想，与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规合宪性进行审查。
4.党内法规清理制度。法规清理对于解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，维护党内法规制度内部的协调统一，以及党内法规与国家法律的衔接协调具有重要作用。党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。2012 年 6 月，中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，启动了党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理。历时两年多，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的23000多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的中央党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。 〔27 〕
5.党内法规立法后评估制度。立法后评估意在对现行立法做出全面客观的评价，发现其在实施过程中的问题，从而为以后法律的立改废提供依据。立法后评估作为提高立法质量的重要手段，近年来受到立法机关和部门较广泛的采用，全国人大常委会早在2010年即开展了立法后评估试点工作。党内法规制定机关或相关主体同样可以借鉴这一制度，对黨内法规开展立法后评估，以利于提高党内法规的制定质量，其中，党内法规与国家法律的衔接和协调情况，自然是评估的一项重要内容。
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责任编辑 杨在平
